Le Mal Français d’Alain Peyrefitte (1976)

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Alain Peyrefitte a été diplomate, écrivain (il siègera presque 23 ans à l’Académie française), homme politique. Il sera plusieurs fois ministre et député-maire, puis sénateur, pendant près de quatre décennies.

Il a publié en 1976 l’un de ses ouvrages les plus connus¹, Le mal français, vendu à près d’un million d’exemplaires.

L’ouvrage se lit aisément malgré ses 500 pages et ses répétitions. L’auteur y dresse un bilan contrasté de son action ministérielle, et, au-delà, propose une synthèse riche sur les difficultés culturelles et organisationnelles françaises (notamment administratives) : le goût pour l’abstraction, la centralisation, la hiérarchie et la défiance.

Si l’analyse proposée par l’auteur est séduisante et encore très actuelle, elle n’en est pas moins simpliste et généraliste. L’auteur incarne la figure de l’intellectuel français qu’il dénonce avec une représentation du monde systémique, très idéaliste et (il faut le dire) très négative. Ces références bibliographiques sont anciennes et, comme la majorité des ouvrages politiques de ce type, ne présentent aucun travail universitaire contemporain ou d’analyse de données comparative.

Le Problème Français

La France Souffre de son Organisation trop Centralisée et Hiérarchique

Alain Peyrefitte est marqué par une forme d’autolimitation de la France et des Français, comme si le pays ne parvenait pas à dépasser des limites qu’il s’impose lui-même.

« Quelle fatalité semble peser sur les Français ? Pourquoi le peuple des Croisades et de la Révolution, de Pascal et de Voltaire, ce peuple vif, généreux, doué, fournit-il si souvent le spectacle de ses divisions et de son impuissance ? Pourquoi, parmi les nations avancées d’Occident, compte-t-il les écoles d’ingénieurs les plus prestigieuses, et une industrie si longtemps retardataire, une balance technologique si constamment défavorable ? »

L’auteur revient ensuite sur les grands traumatismes français et en premier lieu la défaite de 1940.

Le général Charles de Gaulle avait évoqué dans ses premiers discours anglais la « supériorité mécanique » allemande. Or, l’histoire récente révèle toute la fausseté de cet argument. La France disposait de davantage de troupes mécanisées et d’avions que les Allemands, mais l’utilisation de ces moyens a été désastreuse² :

• La cavalerie blindée a été dispersée au sein de l’infanterie³ ;
• L’aviation est restée à l’arrière du front, pour des tâches ponctuelles de reconnaissance et sans emploi offensif cohérent.
  

 « C’est l’organisation qui péchait ; ce sont les idées qui étaient fausses. »

 « Jamais défaite aussi lourde n’avait été moins inévitable. »

Cette « étrange défaite » est liée à notre organisation défectueuse. Celle-ci est apparue excessivement centralisée, hiérarchisée, cloisonnée… aboutissant à une rigidité totalement inadaptée au réel⁴ et à un effondrement du pays aussi rapide qu’en 1870⁵.

Pour autant, l’importance de la résistance française (qui s’incarne également par le gaullisme) témoigne également d’une vitalité singulière. Pour l’auteur, seules la Yougoslavie, la Pologne et la Russie ont présenté une résistance similaire ou supérieure à celle de la France.

 « Toute la France est bien dans ce contraste de 1940. »

La France et les Français Vivent Dans la Défiance

À l’opposé du citoyen anglais (ou nordique), civique et tolérant, car confiant envers ses concitoyens, le Français est enserré dans un système hiérarchique qu’il juge par ailleurs injuste et qui corsète son existence⁶.

 « Le citoyen se sent entouré d’interdits et se replie sur ses activités routinières. S’il se libère, c’est par la critique, l’agressivité, parfois la révolte. »

Pour asseoir son jugement sur une observation concrète de la défiance (et sur le conseil de René Le Senne), l’auteur est parti vivre une année à Corbara, en Corse, dans un village « chimiquement pur » en termes de défiance. Il y constate une hiérarchie étouffante, dans la vie villageoise et familiale, aboutissant à un modèle en « porc-épic » : refermé sur lui-même et dardant ses pics vers l’extérieur.

Cette défiance a ceci de particulier en France qu’elle est généralisée :

• Le Français est défiant envers son voisin, et plus encore envers les corps organisés : partis politiques, syndicats, élus, administration ;
• En retour : les élus se méfient des électeurs comme de l’administration, les fonctionnaires des usagers, des politiques et des partenaires sociaux, etc.
  

Ce que la Ve République a Révélé des Problèmes Français

Les régimes d’assemblée de la IIIe et de la IVe République ont été critiqués dès Léon Gambetta. Puis, par Georges Clemenceau, Alexandre Millerand, Raymond Poincaré, André Tardieu, jusqu’à Pierre Pflimlin dans son discours devant l’Assemblée nationale de mai 1958. Ces textes, issus de compromis circonstanciels, n’ont réussi que partiellement à doter la France d’une représentation parlementaire solide, cohérente et efficace, y compris dans son articulation avec l’Exécutif.

Le parlementarisme était toutefois fortement défendu par les partis de gauche (Parti socialiste et Parti radical), ces derniers craignant qu’un Exécutif fort se transforme infailliblement en un autoritarisme.

Cependant, les différents échecs de la IIIe et de la IVe République donnèrent lieu au projet de réforme porté par Charles de Gaulle. Celui-ci ayant pour première mission de régler la question algérienne, et plus largement, de doter la France d’une constitution lui permettant d’affronter les défis majeurs, présents et à venir.

« Asseoir les institutions, mettre fin à la guerre d’Algérie, achever la décolonisation, voilà ma tâche. Et puis je pourrai m’en aller. »

Charles de Gaulle, à l’auteur

Cependant, si cette transformation des rapports de force était probablement souhaitable pour éviter l’instabilité gouvernementale des régimes précédents, elle ne résout pas, voire aggrave, le travers français pour la centralisation. D’autant que le général de Gaulle, dans sa pratique du pouvoir, conçoit l’État comme « l’interprète unique de l’intérêt général », refusant par là toute légitimité à un autre acteur⁷.

Les français sont obsédés par la question institutionnelle, mais le mal est plus profond. Même avec un pouvoir prétendument fort, le pays est régulièrement bloqué.

L’auteur évoque les difficultés du pouvoir gaulliste a mettre en œuvre des réformes pourtant attendues en matière :

• De la Sécurité sociale,
• Du statut des agents publics,
• De l’enseignement (notamment supérieur),
• De la gestion de l’économie avec des rentes de situation qui demeurent⁸,
• De la décentralisation.
  

 « Le substratum français reste à peu près intact, depuis trois siècles. La centralisation bureaucratique, les affirmations dogmatiques, l’esprit d’abstraction, le sectarisme manichéen. Le cloisonnement en castes hostiles. La passivité du citoyen, coupée de brusques révoltes. L’incompréhension de la croissance, le malthusianisme démographique et social. »

La crise de mai 1968 est ainsi emblématique de ce couple maudit incarné par l’individu rebelle et l’État envahissant, mais faible. En cela, la Ve République n’a rien résolu du problème français : la centralisation, la hiérarchie et la défiance demeurent, alimentant un pouvoir toujours plus embolisé.

Le Rôle de l’État dans la Concentration des Pouvoirs

Une Main-Mise de l’État sur Tous les Aspects de la Vie des Gens

L’auteur alterne différents points de vue pour exprimer cette mainmise de l’État.

Celui-ci a d’abord été haut-fonctionnaire (ce qu’il évoque très peu), puis député (près de 14 ans), sénateur (4 ans) et plusieurs fois ministre (Justice, Culture et Environnement, Éducation nationale, Recherche… pour un total de près de 11 ans), avant d’avoir une longue carrière d’élu local : conseiller départemental de Seine-et-Marne (24 ans et demi) et maire de Provins (près de 32 ans).

L’État est ainsi affublé de plusieurs défauts :

• La centralisation (le « parisianisme ») ;
• Le cloisonnement : par ministère, et au sein de ceux-ci, par matière ;
• La bureaucratisation : le goût pour la continuité, la complexité et l’aversion au risque ;
• La budgétisation : qui implique l’absence de stratégie de long terme ;
• La coupure avec le monde économique, aussi bien du point de vue des idées que du mode de fonctionnement⁹ ;
• Enfin, et surtout, la submersion devant l’avalanche de détails (souvent locaux) à gérer¹⁰.
  

Plusieurs exemples sont évoqués par l’auteur, notamment celui des gueules grises, de la création de grands ensembles, des problèmes téléphoniques, de l’acheminement en eau… Systématiquement, la « captation technocratique » est soulignée par l’auteur, avec un mélange de complexité, d’irresponsabilité et de coupure avec les citoyens entretenu par des procédures anonymes et lointaines.

« La centralisation législative et gouvernementale fait la force d’un pays ; la centralisation administrative fait sa faiblesse. »

« Plus l’État étend son emprise, plus il diversifie les services ; et plus il compartimente. »

Une Présidentialisation du Régime peu Efficace

L’auteur rejoint ici l’opinion de Jean-François Revel sur le modèle présidentiel français (voir le billet des Légistes consacré à L’absolutisme inefficace)

L’auteur oppose ici les conceptions gaullistes et pompidolienne à celles de la Nouvelle Société proposée par Jacques Chaban-Delmas, plus égalitaire.

« Le patron, c’est moi. Ce que le général aura légué de meilleur à la France, c’est la prééminence du président. Laisser le pouvoir suprême repasser la Seine, permettre que les grandes décisions qui commandent l’avenir se prennent à Matignon et non à l’Élysée, cela voudrait dire à brève échéance que l’Assemblée reprendrait le dessus. On reviendrait au régime des partis et à l’instabilité ministérielle. Ce serait renouveler la mésaventure des débuts de la IIIᵉ République. Je ne serai ni Mac-Mahon, ni Jules Grévy. Je maintiendrai. »

Georges Pompidou, à l’auteur

Pour autant, l’auteur, notamment par son expérience politique nationale et locale révèle toutes les ambiguïtés d’un système ultra-centralisé et inefficace.

Le seul présidentialisme que l’on imite est celui des potentats latino-américains.

Un Processus de Décision Illisible et Opaque

Le système hiérarchique est assis sur un va-et-vient permanent entre administration et cabinet ministériel. « Ceux qui savent ne décident pas ; ceux qui décident ne savent pas. »

Par ailleurs, le processus de décision administrative est long et opaque, avec une grande diversité d’acteurs, si bien que personne ne sait qui décide quoi, ni même si la décision est prise. C’est paradoxalement les syndicats ou les médias qui informent les personnes intéressées des décisions prises.

Ce processus implique une forme de déresponsabilisation et de fermeture, alors même que l’administration exerce un monopole et une capacité d’arbitrage¹¹. Il n’est pas rare que l’administration se défausse de ses responsabilités auprès d’une autorité manifestement mal-placée pour régler le litige : « Ce n’est pas moi qui décide », « Si vous n’êtes pas content, écrivez au Ministre ».

À l’inverse, et selon l’auteur, les ministres en sont rendus à signer des actes dont ils ignorent tout de la préparation, des enjeux informels et de leur portée¹².

« Le système bureaucratique est une hiérarchie autoritaire de droit, pervertie par une indiscipline de fait. Les bureaux disposent de l’anonymat, du nombre, de l’absence de toute sanction réelle. »

Paradoxalement, ce trop-plein d’actes et de décisions implique le goût des cabinets ministériels pour le détail¹³, permettant au ministre et à son cabinet de peser sur des micro-sujets, nécessitant moins de travail et peu de confiance entre les acteurs.

« Le temps passé à délivrer une affaire est inversement proportionnel au cube de son incidence budgétaire. »

Une Nouvelle Symbiose Technocratique

Pour l’auteur, le régime de 1958 a engendré une nouvelle forme de pouvoir technocratique avec une fusion entre les élus et les hauts fonctionnaires. Par ailleurs, les premiers sont de plus en plus issus de la haute fonction publique, ce qui entraine la politisation de celle-ci.

Ce constat a notamment été développé dans deux articles des Légistes : La France, une République de Mandarins et Le démantèlement de l’État démocratique. Il demeure toutefois étonnant que ce fait soit dénoncé par un homme issu de la première promotion de l’École nationale d’administration, puis ministre et élu local.

L’auteur évoque ainsi une grande « confusion », jusque dans la sémantique, l’État désignant en même temps le souverain et l’outil.

Cette « confusion » s’exprime à plusieurs niveaux :

• Par la confusion entre la qualité de chef d’État et de chef du gouvernement du Président de la République. Alain Peyrefitte évoque les deux lectures possibles de la Constitution :
  
  • le Premier ministre gouverne et le Président préside ;
  • le Président gouverne et le Premier ministre le représente au Parlement¹⁴ ;
• Par la confusion entre les responsabilités du Parlement et de l’Exécutif, l’auteur estimant que l’Assemblée nationale a atteint « les limites du ridicule » dans le nouveau système du parlementarisme rationalisé, ne disposant même plus de son ordre du jour ;
• Par la confusion entre les statuts d’élus et de fonctionnaires, le statut de la formation publique permettant d’exercer des mandats politiques avant de reprendre des fonctions d’exécution (ce qui est impensable ailleurs, selon l’auteur) ;
• Par la confusion des mandats électifs enfin (le cumul), qui implique pour l’auteur un accaparement démocratique par une minorité de professionnels de la politique et une forme de perte de contrôle du pouvoir politique au profit de la technocratie, le nombre de mandats ne permettant pas une exécution normale des fonctions¹⁵.
  

On s’obstine à construire des édifices constitutionnels qui chargent la poutre et sapent la base.

Cette confusion symbiotique est aussi géographique. « L’État est parisien, comme la Cour était versaillaise. » L’auteur évoque un microclimat parisien dans lequel baignent toutes les élites politiques et administratives.

« Si la France a souvent le sentiment d’être fragile, et s’il lui arrive d’avoir le vertige — c’est que son centre est une toupie. »

C’est aussi cette centralisation unitaire qui implique, en retour, un contrepouvoir tout aussi global et absolu. Le « tout ou rien ». Une opposition idéologique et abstraite, imaginée de manière centralisée et proposant le remplacement d’un modèle unitaire et autoritaire par un autre (l’auteur évoque ici la gauche et le communisme).

Les Sources Historiques du Mal Français (et Latin)

L’Absolutisme Monarchique

Le roi Louis XIV ne faisait respecter la France qu’en la faisant haïr.

Avec le Roi Soleil, l’économie, la politique et la société sont déjà toutes centralisées (à Versailles).

La supériorité que Louis XIII avait construite avec Richelieu n’était plus qu’une mise en scène. Commence ici, pour l’auteur, le long déclin relatif de la France :

• Une fiscalité écrasante pour financer des dépenses somptuaires et des conflits armés incessants ;
• Des élites stérilisées par un esprit de Cour, des préjugés nobiliaires sur l’activité marchande et manuelle ;
• Un refus de la concurrence au profit de rentes publiques.
  

« Un pays peut rayonner longtemps après que la source de sa prospérité s’est tarie, comme une étoile éteinte dont la lumière parvient toujours. L’Europe du XVIIIᵉ siècle porte l’empreinte de la France. Jusqu’à la Révolution, aucune autre nation européenne, Russie comprise, n’est aussi peuplée. Le français supplante le latin comme langue internationale. La France est de taille à tenir tête à tous les pays d’Europe réunis. »

Le jardin à la française incarne à l’extrême ce goût pour l’ordre, l’immobilité, l’artificialité et l’effort inutile (donc le mépris pour les mécanismes de marché).

Le Refus des Libertés Économiques

Après avoir aboli toutes les libertés locales, la monarchie absolue initie un système mercantiliste et centralisé de contrôle de l’économie.

Ce système néfaste est incarné par un homme : Colbert. Celui-ci décide de tout, contrôle tout et refuse même aux marchands la possibilité de créer des entreprises au profit de compagnies royales. Cette omniprésence de l’État présente un double effet : la prévarication et l’aboulie économique.

Pour autant, l’historiographie valorise cette apparence de puissance¹⁶. Il est ainsi symptomatique pour l’auteur que les deux périodes de développements économiques les plus significatives soient celles de monarques particulièrement décriés : Louis XV et Napoléon III.

Ces mêmes lourdeurs se retrouveront au XXᵉ siècle, la production industrielle de 1929 n’étant dépassée que dans les années 1950.

« En trois siècles, la France s’est tant bien que mal dotée d’usines, mais elle n’a pas acquis la mentalité qui leur aurait permis de prospérer ; elle a boudé le grand négoce ; elle a mené sa politique monétaire à contresens de l’évolution économique ; elle n’a connu que des sursauts sans lendemain. Elle s’est trouvée, en longue période, accélérée par si peu de moteurs, ou ralentie par tant de freins, qu’elle a connu une industrialisation sans révolution industrielle. »

Le Malthusianisme Démographique

Pour l’auteur, le déclin démographique tient son origine au milieu du XVIIIᵉ siècle, mais il se poursuit jusqu’à aujourd’hui.

Alors que la France comptait environ 20 millions d’habitants en 1750¹⁷, elle en compte 36 millions en 1850, puis 40 millions en 1946.

La croissance démographique de la fin du XXᵉ siècle est essentiellement due à l’immigration et à l’allongement de l’espérance de vie.

Cet effondrement démographique (relatif) est particulièrement sensible lorsqu’il est rapproché des pays voisins de la France et de son potentiel territorial.

De 1640 à 1940, la France a vu sa densité passer de 40 à 75 habitants au km², contre de 20 à 220 pour la Grande Bretagne¹⁸.

Si nous avions la densité de l’Allemagne de l’Ouest, nous serions 135 millions d’habitants (en 1970).

À partir de 1800, tous les « petits » États qui ne représentaient jamais que le tiers de la population française nous dépassent :

– L’Autriche Hongrie en 1830,

– L’Allemagne en 1860,

– Les États-Unis en 1870,

– La Grande-Bretagne et le Japon au début du siècle,

– L’Italie en 1930.

« Dans une société en expansion, prospérité et fécondité sont sœurs. »

La France paie ici un centralisme économique dégradant ses capacités et impliquant des disettes tardives par rapport aux autres pays occidentaux.

La Décadence Latine

Les sœurs latines (Italie, Espagne, Portugal, France) ont dominé une partie des temps modernes et conquis le monde, notamment par la pensée chrétienne, qui valorise le travail, la confiance en son prochain et se révèle être une religion fondamentalement individualiste, intime¹⁹.

Mais, inexorablement, ces puissances semblent avoir laissé la main au monde anglo-saxon à compter du XVIIᵉ siècle.

Malgré une avancée technologique impressionnante, une hardiesse dans l’exécution, une fascination pour la découverte, l’Espagne et le Portugal sont contaminés par la « paresse espagnole ». Le goût pour le luxe, le dédain de l’économie productive au profit d’une logique extractive et une forme de sclérose dogmatique²⁰ et hiérarchique du christianisme.

La Contre-Réforme du XVIᵉ siècle « pousse à l’extrême l’esprit de système, l’unitarisme romain. » Le catholicisme devient une copie du système impérial romain.

Les bureaucraties centralisatrices apparaissent. La première en Espagne avec Philippe II. Emmanuel Philibert en Savoie et au Piémont, Côme Iᵉʳ en Toscane, les Gonzagues à Mantoue, le Conseil des Dix à Venise…

Ce faisant, ce sont aussi les colonies latines qui sont contaminées par cette logique économique stérilisante.

« Les descendants des conquistadores et le clergé sont restés les maîtres de sociétés toujours aussi hiérarchisées, aussi soumises à l’ordre dogmatique, aussi enclines à osciller entre la dictature de l’immobilisme et celle de la révolution. »

Une organisation hiérarchique suppose que le changement soit fait d’un bloc, dans l’ensemble, autant dire qu’il ne se réalise jamais.

Le Dynamisme Anglo-Saxon

L’Envol Historique des Sociétés Réformées

L’auteur évoque les propos d’un autonomiste Breton :

« La Bretagne est aussi grande que la Hollande. Au moment de notre annexion, elle était même beaucoup plus peuplée. Maintenant, elle est cinq fois moins peuplée et dix fois moins riche. Voilà ce que nous a apporté la France. »

Cette situation est toutefois, pour l’auteur, généralisable à l’ensemble des régions françaises, à l’exception de l’Île-de-France.

Inversement, l’Angleterre²¹, les Pays-Bas, les États-Unis (y compris dans l’opposition nord-sud) ou la Suisse (avec des différences si marquées entre les cantons) démontrent la supériorité du modèle ouvert et de la culture entrepreneuriale protestante qui mélange la tolérance aux inégalités économiques et le goût pour la frugalité et le travail. Ce que Max Weber (cité par l’auteur) qualifie d’« éthique protestante »²².

« Le caractère d’une nation, sa culture, voilà qui fonde des différences si frappantes et si durables. »

Jusqu’au XVIᵉ siècle, la religion chrétienne était ambivalente. La Réforme élimine l’autorité césarienne, alors que la Contre-Réforme renforce la tendance répressive et l’inspiration autoritaire romaine.

En France, même après l’Édit de Nantes, les grands commerçants et banquiers sont protestants (ou juifs) : Barthelemy Herwarth, John Law puis Jacques Necker. Toutes les grandes banques contemporaines ont été fondées par des protestants (ou des juifs) : Schlumberger, Hottinguer, Neuflize, Mallet, Vernes…

Cette surreprésentation se retrouve dans les pans de la vie économique et administrative : Inspection générale des Finances, Cour des comptes, diplomatie…

Karl Marx a identifié deux facteurs au développement économique : le capital et le travail. Max Weber a ajouté la culture. Et, ce tiers facteur semble être plus décisif que les deux autres.

Les « Hormones du Développement »

Pour l’auteur, plusieurs éléments sont majeurs dans le succès des sociétés réformées :

• Le polycentrisme²³, que l’auteur juge plus important et déterminant que la religion ;
• L’autonomie responsable, qui suppose la confiance envers le prochain ;
• L’esprit d’investissement : mélange entre effort individuel, maitrise de soi et refus de l’ostentation et
• Une conception du marché comme garant des libertés et des droits des citoyens²⁴.
  

« On croit souvent que le libéralisme économique implique que l’État n’intervienne pas. C’est le contraire qui est vrai. La logique de l’économie de marché veut que l’État soit assez fort pour imposer la concurrence. La plus grande faiblesse du dirigisme, allié à un régime politique libéral, est de pervertir la concurrence. Les groupes de pression — patronaux, ouvriers, politiques — exercent avec succès le chantage sur l’État, par l’intermédiaire duquel les lois du marché sont tournées. »

Cette théorie associant la force de l’État au succès du mécanisme de marché est également celle portée par Ezra Suleiman. Voir le billet des Légistes sur Le démantèlement de l’État démocratique.

L’Ambiguïté Française

La France est la fille aînée de l’Église, mais elle est gallicane. Elle n’a pas eu l’Inquisition, mais une guerre de religion aboutissant à l’intronisation de Henri IV, un huguenot converti. La centralisation monarchique n’est d’abord pas complète et laisse de larges pans de liberté à certaines villes et provinces.

Toutefois, à la différence de tous les autres pays, protestants ou catholiques, elle se distingue par la sacralité que recouvre le pouvoir monarchique.

 « Seul le Royaume de France a divinisé sa monarchie, et par elle, son État. »

Cette divinisation est notamment l’œuvre des légistes, comme Guillaume de Nogaret sous Philippe le Bel, en s’inspirant du Bas Empire Justinien : l’ordre, la centralisation, l’homogénéisation. Cette divinisation s’incarne par la création d’un ordre : les fonctionnaires étant les nouveaux clercs²⁵. Il est attendu d’eux un désintéressement, un dévouement et une forme d’ascétisme et de discrétion²⁶.

Ainsi, après la révocation de l’Édit de Nantes et la suppression des dernières cités protestantes indépendantes²⁷, l’autorité royale est désormais sans concurrence, paralysant toute force sociale concurrente pour de longs siècles.

Le paradoxe est que l’on a prétendu ne plus pouvoir souffrir le despotisme du Roi, alors qu’il aurait fallu incriminer la centralisation de la royauté.

Les pouvoirs politiques et les régimes passent ; la centralisation et le contrôle étatique sont toujours plus forts, tandis que la société civile continue de s’assécher.

« À force d’absorber en elle toutes les initiatives individuelles, l’autorité a fini par tarir les sources de la spontanéité. »

L’un des autres effets de cette omniprésence de l’autorité étatique est le mécanisme régulier de défoulement. En l’absence de soupape démocratique, s’installe un esprit de rébellion, une coalition « des contres », prompt à se mobiliser de manière sporadique, mais dangereuse.

La France est le pays de l’absolutisme et des barricades. Du césarisme et de la Gaule. De l’ordre et de l’individualisme.

Le « Prochain Septennat » et les Propositions de l’Auteur

La société française est donc hétérogène, à la fois libérale et autoritaire.

Par ailleurs, les actions systémiques ont toujours des effets imprévisibles — l’auteur évoque à cet égard le pays de Serendip d’Horace Walpole, mais également les échecs successifs des transformations libérales de 1848, 1868 et des essais de la IIIe République.

En 1973, devenu ministre des réformes administratives du gouvernement Pompidou²⁸, il commande trois enquêtes dans trois départements :

• La première dans l’Hérault est réalisée par Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig,
• La deuxième dans l’Allier est confiée à la CEGOS²⁹ et
• La troisième dans la Somme est confiée à la COFRECMA³⁰, avec Élie Sultan.
  

S’ensuivront un travail de chambre animé par des groupes de travail de haut niveau³¹.

En février 1974, il présente au Premier ministre son projet de réforme³² :

• La création de 3 000 districts chargés des fonctions administratives locales (collecte fiscale et gestion des services publics), les maires continuant leur travail politique de représentation des intérêts locaux ;
• L’élection des conseillers départementaux au suffrage universel et la constitution de régions³³, composées exclusivement desdits élus départementaux avec une présidence tournante par département. L’objectif étant de démocratiser localement et de mutualiser et de coordonner au niveau régional les actions les plus utiles au sein de « syndics régionaux » ;
• La suppression du préfet³⁴ et le transfert des agents de l’État auprès de la nouvelle entité départementale.
  

Toutefois, la démission du gouvernement de Pierre Messmer le 28 février 1975 provoque l’abandon du projet. Avec humour et dérision, Pompidou confie à l’auteur son souhait de porter ces réformes « pour mon second septennat »³⁵.

« Si l’on a bien compris ce livre, on n’attendra pas qu’il s’achève par la présentation des réformes miraculeuses qui stabiliseraient tout ensemble notre progrès et notre démocratie. L’essentiel est dans les caractères et surtout dans l’inconscient collectif : ce ne sont pas des mesures et des lois qui peuvent, par elles-mêmes, changer le cours des choses. L’effet Serendip s’est joué pendant trois siècles des excellentes intentions des réformateurs : l’histoire française est trop perverse pour autoriser la naïveté. »

En conclusion, l’auteur propose donc quelques « pierres angulaires » :

• Séparer les pouvoirs et les niveaux pour éviter la confusion actuelle mêlant hyper centralisation et hiérarchisation ;
• Clarifier les missions de chacun :
  
  • Le Président de la République préside : il incarne la continuité nationale, nomme le Premier ministre et tranche les conflits entre le Premier ministre et l’Assemblée nationale ;
  • Le Premier ministre est le chef du gouvernement, il a seule autorité sur ses ministres et fixe les priorités de politique générale ;
  • Le Gouvernement… gouverne, l’administration administre, en mettant en œuvre les grandes orientations gouvernementales ;
  • Enfin, le Parlement vote et contrôle avec des élus spécialisés (non-cumul des mandats).
• Délimiter explicitement ce qui relève de l’État central³⁶ et ce qui doit être réalisé plus près du citoyen ;
• Simplifier : un acteur local, un acteur national.
• Développer l’économie, en favorisant les mécanismes de participation des salariés aux résultats de leur entreprise et en développant la cogestion responsable avec les représentants des salariés et les dirigeants d’entreprise. « Nous faisons tout pour tuer nos entreprises, et ensuite nous nous montrons inconsolables. »

1. Il publiera aussi le très connu Quand la Chine s’éveillera… le monde tremblera et, à la fin de sa vie, C’était de Gaulle. ↩
2. Sur ce point, un ouvrage est essentiel, celui de Pierre Servent : Le complexe de l’autruche : Pour en finir avec les défaites françaises, 1870, 1914, 1940… ↩
3. À l’exception de la 4e division cuirassée dirigée par le colonel de Gaulle qui fut l’une des rares unités française entièrement mécanisée et victorieuse en 1940. ↩
4. L’auteur évoque deux reconnaissances aériennes réalisées les 10 et 11 mai 1940 par le commandant Henri Alias. Celui-ci signale à deux reprises les mouvements d’immenses divisions blindées dans les Ardennes. L’État-major refuse de croire l’aviateur et évoque un fait « impossible ». Pour l’auteur, ce fait est révélateur du dysfonctionnement français, car il n’est pas isolé. Des milliers d’épisodes similaires se sont déroulés pendant le conflit. ↩
5. Le conflit de 1870 dura 45 jours jusqu’à la capitulation de Napoléon III (42 jours selon l’auteur). La bataille de France de 1940, 43 jours, du 10 mai au 22 juin (signature de l’armistice). ↩
6. L’auteur oppose ainsi le civisme anglais et « le système D » français, fait d’arrangement avec un ensemble de règles, parfois contradictoires. À l’évidence, si la société de défiance demeure d’actualité (que l’on songe aux travaux de Yann Algan), le constat de l’auteur est trop caricatural. ↩
7. Y compris juridictionnel. L’auteur évoque ainsi un discours du général du 30 janvier 1964 où celui-ci rattache la Justice à l’autorité de l’État, qu’il incarne. ↩
8. Rapport de Jacques Rueff et Louis Armand sur la modernisation économique de 1960. ↩
9. Il relève ainsi que la Recherche française ne se préoccupe pas de l’exploitation économique de ses travaux. ↩
10. L’auteur évoque le fait que dans les années 70, un appel sur deux est à destination de Paris. ↩
11. Cette situation mêlant irresponsabilité, anonymat et véritable capacité d’influence est par ailleurs extrêmement dangereuse en matière de risque de corruption. ↩
12. Ces exemples sur les développements de l’arme atomique sont assez saisissants. Ils montrent comment le projet technique s’est accommodé de demi-arbitrages successifs jusqu’à développer la bombe. ↩
13. Ce qui conduit les administrations a davantage encore de méfiance et de réserve dans leur action, se cantonnant à une lecture littérale des textes. ↩
14. Cette lecture est proche de l’idée de dictature romaine, incarnée par de Gaulle, permettant au chef de l’État, à l’occasion de circonstances exceptionnelles, de reprendre la main sur la conduite du pays (démarche pouvant aller jusqu’à l’activation de l’article 16 de la Constitution). Alain Peyrefitte explique ainsi que de Gaulle avait demandé préalablement à sa nomination une lettre de démission signée de Georges Pompidou. Ce qu’il n’avait pas fait (selon l’auteur) avec Michel Debré et Maurice Couve de Murville. ↩
15. Ces éléments sont tout de même très étonnants au regard du parcours de l’intéressé. ↩
16. Peut-être est-ce l’esprit de 1976, mais il ne me semble pas que les bilans de Louis XIV ou de Napoléon Ier soient présentés aujourd’hui de manière aussi bienveillante par les historiens. ↩
17. Elle était alors le deuxième État le plus peuplé au monde après la Chine. À titre de comparaison, l’Angleterre et les États allemands doivent compter 4 ou 5 millions d’habitants. ↩
18. Et c’est sans compter l’expansion démographique anglo-saxonne. Les 4,5 millions de colons britanniques ayant engendré 275 millions d’anglo-saxons à la date d’écriture du livre de l’auteur. ↩
19. Il s’agit ici des appréciations de l’auteur, par ailleurs catholique pratiquant. ↩
20. L’auteur rappelle que l’hérésie est, étymologiquement, celui qui choisit une autre voie. ↩
21. L’auteur évoque toutefois « la syncope anglaise », résultat selon l’auteur d’un syndicalisme fort et d’un État faible. « La société la plus énergique et la plus aventureuse de la terre s’est abandonnée aux délices et aux poisons de l’Etat-providence : chacun pour soi, l’Etat pour tous. » ↩
22. Avec une distinction entre luthériens et calvinistes, les premiers étant plus proche du catholicisme romain que les seconds. Alain Peyrefitte évoque par ailleurs le fait qu’il aura fallu soixante ans pour que l’ouvrage de Max Weber, d’une importante pourtant considérable, soit traduit et publié en France. ↩
23. Et qui implique une forme d’individualisme égalitaire, à l’opposé de la société de classe ou nobiliaire, notamment évoquée par Philippe d’Iribarne. Voir à cet égard le billet des Légistes consacré à L’Étrangeté française. ↩
24. L’auteur évoque le fait que le marché est une forme de démocratie directe et d’organisation politique décentralisée. ↩
25. Ce point est contestable, la France se distingue au contraire par la très grande tardiveté de la reconnaissance de la qualité de fonctionnaire. Hors Vichy, il faut attendre 1946 pour que la loi fixe le régime de recrutement et les conditions d’emploi des fonctionnaires. ↩
26. L’auteur rappelle qu’il n’est pas bien vu de parler d’argent dans la fonction publique ou de posséder des intérêts dans l’économie (actions d’entreprise, patrimoine immobilier locatif). ↩
27. La création de places fortes protestantes, par ailleurs défiante envers le pouvoir central et en discussion ouverte avec des puissances étrangères était tout de même une incongruité européenne. ↩
28. L’auteur dit que Pompidou lui a proposé la Justice et qu’il aurait décliné, réclamant la création d’un ministère chargé de la réforme de l’État, qu’il se propose de diriger. ↩
29. Organisme de formation historique des organisations patronales françaises et acteur majeur dans le développement du management. ↩
30. Société française d’étude et de conseil créée en 1953. ↩
31. Ont participé aux groupes de travail : Jacques Aubert (conseiller d’État) ; Michel Aurillac (alors préfet de la région Picardie, depuis directeur de cabinet du ministre
    de l’Intérieur) ; Francis de Baecque (conseiller d’État, préfet de la Sarthe, puis des Yvelines); Michel Crozier (directeur de recherches au CNRS) ; Jacques Delors (professeur associé à l’université de Paris IX) ; Jean François-Poncet (alors conseiller des Affaires étrangères, dirigeant d’entreprise, depuis secrétaire général de l’Élysée) ; Octave Gélinier (directeur général de la CEGOS) ; Renaud de La Génière (alors directeur du budget, depuis sous-gouverneur à la Banque de France) ; Philippe Huet (inspecteur général des finances) ; Jean-Maxime Lévêque (président du Crédit Commercial de France) ; Dieudonné Mandelkern (directeur au secrétariat général du gouvernement) ; Michel Massenet (directeur de la Fonction publique); Jacques Pélissier (alors préfet de la région Rhône-Alpes, depuis directeur du cabinet du premier ministre, puis président de la SNCF); Olivier Philip (préfet de la région de Bretagne) ; Pierre Racine (alors directeur de l’ENA) ; Michel Rousselot (alors chef de service au Plan, depuis directeur de l’établissement public de Marne-la-Vallée) ; Michel Ternier (chef du service de rationalisation des choix budgétaires) ; Antoine Veil (inspecteur des Finances, dirigeant d’entreprise) ; Pierre Viot (conseiller référendaire à la Cour des comptes, directeur du Centre national de la cinématographie). ↩
32. Ce projet donnera lieu à une série d’articles publiés par l’auteur dans Le Monde du 22 au 26 novembre 1975. ↩
33. À cet égard, l’auteur évoque les profondes réserves de Georges Pompidou sur le sujet régional qui considérait le fait régional comme peu « français », et ne concernant que trois ou quatre territoires (on imagine la Bretagne, le Pays Basque, la Corse et l’Alsace). Par ailleurs, la régionalisation économique et administrative devaient inéluctablement desservir les villes petites et moyennes, au profit de métropoles régionales, que le premier Ministre, puis Président de la République jugeait peu souhaitable. ↩
34. Dans ce nouveau schéma, le préfet devient un commissaire de la République, représentant l’État central au sein des instances de gouvernance du département et dirigeant les quelques services régaliens encore étatiques : services d’inspection, police, armées. ↩
35. Le Président, gravement malade, décèdera le 2 avril. ↩
36. L’auteur liste ici les sujets régaliens, mais également la définition de grands équipements et projets nationaux, ainsi que la recherche fondamentale. ↩