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  • « Pourquoi les Pays font Faillite ? » de Ray Dalio (2025)

    « Pourquoi les Pays font Faillite ? » de Ray Dalio (2025)

    Temps de lecture : 17 minutes.

    L’auteur, célèbre fondateur du fonds d’investissement Bridgewater, propose ici un point de vue d’investisseurs (pas d’économiste) sur la situation économique actuelle.

    Pour Ray Dalio, le supercycle de la dette est une composante d’un supercycle global, composé du niveau de confiance au sein de la société et du niveau de confiance entre États. Ces deux relations étant elles-mêmes affectées par l’écologie et la technologie.

    L’ordre global change suivant les niveaux de supercycle. La fin d’un supercycle implique le remplacement d’un ordre par un autre. À cet égard, l’auteur considère que nous arrivons au bout d’un supercycle et que les incertitudes qui en découlent sont particulièrement dangereuses.

    On lira évidemment cet ouvrage et cette synthèse avec une certaine distance critique, en particulier sur le caractère très déterministe de l’histoire économique, sur certaines exagérations de l’auteur, une forme excessive de simplification et un biais très monétariste. Il me semble toutefois intéressant de confronter ce point de vue à la situation contemporaine de nos finances publiques, dans un débat budgétaire qui s’annonce difficile pour 2027… et les années à venir.

    Les Macro-Cycles

    Présentation Théorique

    L’auteur a consacré un ouvrage à ce concept de macro-cycle.

    En synthèse, les cinq moteurs des changements mondiaux seraient :

    1. Le cycle de la dette, du crédit, de la monnaie et de la croissance économique1 ;

    2. Le cycle de l’ordre et du désordre politique intérieur ;

    3. Le cycle de l’ordre et du désordre géopolitique international ;

    4. Les phénomènes naturels ;

    5. L’inventivité humaine, en particulier dans les nouvelles technologies.

    À ces cinq cycles pourrait s’ajouter la démographie.

    Les interactions entre les cinq forces précitées avancent de manière systémique, créant des supercycles, avec un tendanciel de force en augmentation, compte tenu de l’inventivité humaine.

    Le court terme est très influencé par les cycles de la dette, les cycles longs par l’évolution de la productivité :

    – Un cycle court est de six ans, à trois ans près.

    – Un cycle long dure 80 ans, à 25 ans près.

    Examen de la Situation Actuelle

    La situation actuelle se caractérise par une conjonction de facteurs défavorables s’agissant des cinq moteurs précités :

    • Surendettement de l’Occident en général, des États-Unis et du Japon singulièrement2 ;
    • Raidissements nationalistes ;
    • Désordres internationaux, marqués par une regain unilatéraliste3 ;
    • Phénomènes naturels de plus en plus coûteux ;
    • Évolutions technologiques majeures.

    Dans le passé, ces situations ont pu générer des réactions extrêmes de la part des États : crises financières et autoritaires, conflits mondiaux. Ces risques se répètent aujourd’hui pour Ray Dalio avec une transformation progressive des démocraties occidentales en autocraties.

    Les écarts de niveau de vie, la paupérisation croissante (baisse du niveau de vie) et la fragmentation du pouvoir manifestent une impuissance, créant un appel d’air autoritaire.

    Quelques Concepts d’Analyse Budgétaire

    L’Importance de la Monnaie

    La monnaie et le crédit sont les « nutriments dans la machine ». Le gouvernement central joue de son côté le rôle du cerveau, puisque 35 à 55 % des dépenses sont publiques dans les sociétés contemporaines.

    Par ailleurs, comme la dette est une promesse de remboursement en argent, plus la quantité d’argent en circulation est importante, plus il y a de crédit (donc de dettes) et plus grand est le pouvoir de la banque centrale.

    Le prix est également pour partie constitué de la quantité de monnaie en circulation.

    Dit autrement, la dette et la monnaie sont interchangeables.

    Jusqu’à récemment4, il n’y avait pas de banque centrale. Les banques disposaient de leurs propres réserves d’or, ou de garanties papier. Les banques centrales ont été créées pour gérer les crises majeures par l’impression de la monnaie.

    La Bonne Dette et la Mauvaise Dette

    La différence entre un endettement soutenable et insoutenable réside dans la création de revenus générés ou non par la dette. La dette peut en effet permettre le développement de l’économie et des marchés, de saisir des opportunités et de dessiner l’avenir.

    Toutefois, il n’existe pas de freins naturels à l’endettement et le penchant est souvent de profiter de l’emprunt comme expédient. À l’évidence, la conclusion d’emprunts pour financer le service de la dette est le signe d’une fin de cycle.

    La bonne dette permet :

    • L’acquisition d’actifs plus rentables ;
    • L’investissement dans des facteurs de gains de productivité (infrastructures, éducation) ;
    • Le soutien ponctuel et contracyclique à l’économie (modèle keynésien).

    La mauvaise dette consiste à financer des dépenses courantes, ce qui peut conduire à une émission monétaire inutile de la part de la banque centrale, génératrice d’inflation. Elle est dangereuse lorsque le taux d’endettement évolue plus rapidement que la croissance économique.

    Comment se Désendetter ?

    Pour lever le poids de la dette, il existe quatre manières, d’importance variable :

    • L’austérité : réduire les dépenses publiques en deçà des prélèvements perçus ;
    • La restructuration par défaut de paiement sur une partie de la dette ;
    • L’impression de billets par la banque centrale (inflation) ;
    • Le transfert de monnaie entre secteurs (rachats de dettes).

    Les gouvernements commencent le plus souvent par une politique austéritaire, ce qui est « une grave erreur », puisqu’elle implique une baisse des dépenses et des revenus (les deux étant liés)5.

    Source : Plexels, Demetra Ioannidou.
    Source : Plexels, Demetra Ioannidou.

    Par ailleurs, la contraction de l’économie nécessite en retour une politique de soutien public aux secteurs fragilisés, ce qui accentue de nouveau les difficultés.

    La meilleure façon de surmonter une crise de la dette est de mettre en place ce que l’auteur appelle « un beau désendettement » :

    • Restructurer la dette pour allonger les maturités (les échéances) et annuler une partie du passif6 ;
    • Imprimer de la monnaie pour susciter de l’inflation.

    Si ce « beau désendettement » est correctement réalisé, un nouvel équilibre apparaît en un à trois ans7.

    Comment Analyser le Niveau d’Endettement d’un Pays ?

    Pour Ray Dalio, l’analyse de la situation d’endettement d’un pays porte sur les revenus, plutôt que sur le produit intérieur brut (PIB). Le PIB donne une idée de la base taxable et de la taille de l’économie, mais il ne permet pas de juger de la soutenabilité de l’endettement.

    Ce qui compte est la prévision du poids de la dette future sur les revenus futurs.

    Un autre critère qui peut être utilisé est le niveau d’épargne de l’État, matérialisé par ses réserves. Une détention d’actifs supérieure au passif témoigne ainsi d’un bilan sain8.

    La Relation entre le Taux d’Intérêt et l’Inflation

    Cette relation est très importante dans l’économie :

    • Lorsque le taux d’intérêt est plus élevé que l’inflation, les ménages et entreprises sont incités à épargner en bons du Trésor, pour profiter du rendement ;
    • Lorsque le taux d’intérêt est plus bas que l’inflation, il est au contraire plus intéressant d’investir dans des actifs corrélés à l’inflation (ce qui permet de s’en prémunir) ou de consommer.

    Sur la période récente, les taux d’intérêt réels étaient négatifs, ce qui a favorisé le marché actions.

    Sur les cent dernières années, le taux d’intérêt réel a été en moyenne de 2 %. Les périodes où les taux s’écartent permettent de définir les périodes avec du crédit très peu coûteux (assouplissement) et les périodes avec une tension sur les obligations (resserrement).

    Pour l’auteur, l’objectif de la FED devrait être de piloter ses taux à un niveau relativement stable de 2 % d’intérêt réel. L’auteur jugeant très négativement les mouvements de taux brusques (à la hausse comme à la baisse) réalisés par l’institution.

    Source : AgnosticPreachersKid, CC BY-SA 3.0, via Wikimedia Commons.
    Source : AgnosticPreachersKid, CC BY-SA 3.0, via Wikimedia Commons.

    D’autant que des taux trop faibles alimentent à la fois l’inflation et la perte de valeur de la devise et de la dette, exposant l’économie à des soubresauts plus importants en cas de crise.

    Qui Détient la Dette Publique ?

    La dette publique est achetée par des banques commerciales et des investisseurs étrangers. Elle peut ensuite être détenue pour partie par la banque centrale lorsque celle-ci procède à des achats sur le marché secondaire.

    Aux États-Unis, à la date d’écriture de l’ouvrage, chaque acteur (banques commerciales nationales, investisseurs étrangers et banque centrale américaine) détient environ un tiers de la dette américaine.

    Toutefois, le portefeuille de la FED est fortement déficitaire, celle-ci ayant accumulé, selon l’auteur, approximativement 700 milliards de pertes, soit 3 % du PIB étasunien.

    Le Supercycle de la Dette

    Le Cycle Économique

    L’auteur rappelle le caractère fondamentalement cyclique de l’économie et du mécanisme de crédit. Le crédit permettant, à court terme, de disposer d’une hausse de revenus, mais impliquant à échéance, le remboursement des intérêts et du principal9.

    Le Prêteur et sa femme, Quentin Massys (1514). Source : Wikipedia Commons, The Yorck Project (2002) 10.000 Meisterwerke der Malerei (DVD-ROM), distributed by DIRECTMEDIA Publishing GmbH.
    Le Prêteur et sa femme, Quentin Massys (1514). Source : Wikipedia Commons, The Yorck Project (2002) 10.000 Meisterwerke der Malerei (DVD-ROM), distributed by DIRECTMEDIA Publishing GmbH.

    Dans un premier temps, l’injection de liquidité fait gonfler le prix des actifs et relance l’économie, jusqu’à nécessiter un resserrement des conditions de crédit et l’effet inverse.

    Ces cycles de court terme alimentent un cycle de long terme, le passif augmentant progressivement comme une forme de cancer dans l’économie. Le supercycle prend fin quand il devient impossible de rembourser l’ensemble des dettes contractées.

    Le point de sortie est alors le défaut ou la dévaluation. Dans les deux cas, la monnaie s’effondre.

    L’enchaînement classique d’une crise de défaut est le suivant :

    • Une crise du secteur privé ;
    • Suivi d’une crise du secteur public, intervenue en soutien du secteur privé ;
    • Enfin, dans les cas les plus difficiles, une crise de la banque centrale elle-même, intervenue en soutien du secteur public.

    Les Cinq Stades du Supercycle de la Dette

    1. La monnaie saine, ou « dure ».

    La monnaie « dure » ou « saine » est adossée à un actif et est donc peu manipulable. Le crédit existe, mais il entraîne peu de création monétaire10. Les dettes sont stables et faibles.

    L’économie est en croissance, le rendement des actions est très élevé par rapport à celui des obligations.

    Cette étape, qui manifeste une forme d’équilibre, est toutefois provisoire. La création monétaire et l’endettement, autrement dit la préférence pour le présent, étant consubstantielle à l’économie — et à la nature humaine.

    À titre d’exemple, le système de Bretton Woods créé en 1944 était un système dur, adossé à l’or. Il prit fin en 1971 avec la décision de Richard Nixon d’abandonner la convertibilité en or du dollar.

    Source : Par Oliver F. Atkins — U.S. National Archives and Records Administration, Domaine public, Wikipedia Commons.
    Source : Par Oliver F. Atkins — U.S. National Archives and Records Administration, Domaine public, Wikipedia Commons.

    2. La bulle d’endettement.

    La croissance de la dette est supérieure à la croissance des revenus. La monnaie est facilement disponible, ce qui entraîne une forte croissance économique (gonflée par la dette) et une augmentation mécanique du prix des actifs11.

    Le sentiment général est très haussier (« bullish ») et s’accompagne souvent d’une bulle technologique liée à une invention stratégique : l’électricité, le train ou, plus récemment, internet12.

    La richesse imaginée est plus importante que la richesse réelle, du fait d’une surestimation des flux futurs.

    3. La spirale d’endettement.

    Les taux d’emprunt augmentent progressivement et il devient alors nécessaire d’emprunter pour faire face aux échéances. Le taux d’endettement augmente, mais l’effet économique est pour le moment indolore puisque la dette « roule ».

    Généralement, les dépenses sociales accélèrent fortement, au point de manger les investissements dits « productifs » et de nuire à la croissance potentielle du pays concerné. Cette dynamique de dépenses, plus rapide que les ressources, implique une progression de la dette insoutenable sur le long terme.

    Graduellement, le poids de la dette devient trop important, entraînant un phénomène d’éviction des dépenses utiles, par l’augmentation de la charge de la dette.

    Pour couvrir le besoin de financement, l’État concerné fait le plus souvent appel à des investisseurs étrangers, ce qui le fragilise davantage et dégrade sa position internationale.

    4. L’éclatement.

    Une crise du secteur privé

    Pour l’auteur, les crises surviennent d’abord dans le secteur privé. Compte tenu de l’éparpillement de ce secteur, il ne peut pas faire face seul aux événements extraordinaires. Par ailleurs, la nécessité pour la puissance publique d’assurer la continuité de la vie économique (voire sa relance) requiert généralement une intervention publique13.

    Ce faisant, la dette publique bondit, l’État agissant à la mesure de ses capacités, très supérieures à celles du secteur privé.

    Assez logiquement, lorsque la crise budgétaire publique éclate, le secteur privé est donc en meilleure position que l’État. Le premier ayant bénéficié du soutien public pour entamer son désendettement14.

    Une contagion au secteur public

    Cette survient lorsque se combinent un resserrement monétaire et un rythme d’endettement devenu insupportable.

    La crise se répand subitement lorsque la demande (les prêteurs) est inférieure à l’offre (le besoin de financement de l’État).

    Généralement :

    • Les finances publiques sont comprimées par le service de la dette ;
    • Les politiques essentielles ne peuvent pas être financées convenablement ;
    • Des détenteurs de titres souhaitent liquider leurs créances.

    Lorsque le service de la dette15 se rapproche de 100 % des revenus, la crise est imminente.

    Au titre du projet de loi de finances pour 2027, les recettes totales nettes du budget général sont estimées à 324,5 milliards d’euros, pour un solde négatif prévisionnel de 156,4 milliards d’euros et un service de la dette de 72,9 milliards d’euros.

    Fréquemment, le gouvernement central truque ses comptes en poussant des dépenses hors-bilan16, dans des garanties diverses17, par des mesures coercitives sur les financeurs18, par des prêts forcés ou incitatifs, une réduction de l’échéance des emprunts…

    Parfois, cette crise est jugulée par… un ajout massif de nouvelles dettes.

    Une crise financière

    La revente massive d’obligations d’État entraine une série de conséquences désastreuses pour l’économie :

    • Une difficulté accrue de financements pour l’État ;
    • Une baisse de la valeur de la devise (inflation importée) ;
    • Un affaiblissement en réaction de l’économie et
    • Une diminution des réserves.

    Les épargnants se mettent à fuir le pays, sa devise, ses actifs publics et privés. Le pays est considéré comme incapable d’honorer ses engagements19. Les grandes entreprises couvrent leur exposition au risque de change par une devise étrangère et rapatrient une partie de leurs actifs.

    La banque centrale a deux choix :

    • Laisser courir les taux pour permettre le « réalignement spontané » ;
    • Imprimer de la monnaie et acheter la dette.

    En général, la banque centrale fait les deux : elle achète de la dette pour soutenir l’État, mais elle le fait en maintenant une forme de tension à même de permettre le rétablissement des comptes.

    L’objectif de la banque centrale est double : gérer la crise de la dette et tenir la monnaie.

    Le Cas de la « Faillite de la Banque Centrale »

    La « faillite » d’une banque centrale intervient quand celle-ci doit acheter de la dette à des taux plus élevés que ses prêts. Cette situation entraîne un déséquilibre nécessitant l’émission de monnaie dans des proportions déraisonnables.

    Ici, le « cycle de la mort des banques centrales » commence. L’auteur parle de « faillite » car la banque centrale ne maîtrise plus ses engagements, ce qui implique d’ailleurs, dans certains cas, un secours… de l’État, contraint de recapitaliser (par des actifs, comme l’or) la Banque centrale.

    Cette faillite nécessite une restructuration de la dette (un défaut) et la mise en place de dispositions exceptionnelles : contrôle des capitaux et des changes, pression fiscale exceptionnelle.

    La situation qui s’ensuit est généralement marquée par une forte inflation, une monnaie rare et un taux d’intérêt réel « très douloureux ».

    La situation dépend de la maîtrise de la monnaie, de sa valeur internationale et des détenteurs de la dette (nationaux ou non).

    5. Le stade du désendettement.

    Il s’agit de l’ajustement de la dette au niveau des revenus réels. Ce stade est « toujours douloureux ».

    Ce désendettement nécessite le respect de ces cinq critères :

    • Une restructuration de la dette à un niveau raisonnable ;
    • Un ajustement profond et douloureux de la politique fiscale avec un rééquilibrage de la balance primaire (les revenus dépassent les dépenses) ;
    • L’obtention d’une quantité suffisante de réserves pour adosser la monnaie à une valeur réelle (« monnaie dure »), le cas échéant en vendant des actifs ;
    • Des taux d’intérêt réels élevés, qui maintiennent la pression sur l’État et rassurent les investisseurs ;
    • Des limites claires à l’intervention de la banque centrale.

    La monnaie est le plus souvent dévaluée pour soutenir l’économie, ce qui entraîne en général une surperformance de l’or de 60 % sur la période par rapport à la moyenne des marchés actions et obligataires de la zone économique concernée.

    Le risque majeur est « la spirale de la mort » : une diminution forte des dépenses publiques, qui entraîne une augmentation du taux d’endettement (puisque la dépense publique est également un revenu national), alors que le coût de l’emprunt étouffe l’économie.

    Cette spirale, très nocive, se déroule jusqu’à l’atteinte d’un équilibre.

    La situation grecque récente illustre très bien cette situation.

    L’intervention de la banque centrale est, pour l’auteur, essentielle. Son rôle consiste à baisser les taux en dessous de la croissance nominale et des taux obligataires.

    Ce mouvement monétaire permet à l’État de poursuivre ses emprunts, d’autant plus nécessaires dans une période de forte contraction économique. Pour l’auteur, il s’agit alors de « pousser sur la corde », pour conserver un minimum de vitalité économique dans un contexte de chute de l’investissement privé et public, de faible croissance et (le plus souvent) de déflation.

    La dette étatique est alors massivement achetée par la banque centrale, tandis que les investisseurs, défiants, font gonfler le taux d’intérêt nominal.

    Pour juguler la crise, les gouvernements mettent ensuite en œuvre des mesures inimaginables quelques semaines auparavant :

    • Saisies d’avoirs ;
    • Contrôle des changes ;
    • Diminution des rémunérations publiques et des prestations ;
    • Ventes d’actifs (fonds souverains, actifs stratégiques20…) ;
    • Impositions exceptionnelles sur les hauts patrimoines et les grandes entreprises (à un niveau intenable).

    Un autre risque majeur pour l’auteur est celui tendant à vouloir instaurer de force une politique fiscale répressive, par des mesures de contrôle des changes et des capitaux. Ces mesures anti-marché ne sont pas efficaces et ralentissent l’ajustement.

    Seule une politique d’inflation jugulée permet de réellement diminuer l’endettement d’un pays. Toutefois, ce désendettement demeure très douloureux.

    Un désendettement bien mené permet de retrouver une croissance économique, ainsi qu’une monnaie dure, le tout étant assis sur un excédent budgétaire et un fort taux d’intérêt réel. Il aboutit à une baisse du ratio d’endettement de 50 %, à 20 points près.

    Cependant, cette étape implique une forte diminution de la puissance étatique et, le cas échéant, un effondrement d’empire21.

    Évolution du Super-Cycle de la Dette Depuis 2008 et Projections sur l’Avenir

    De 2008 à 2020

    La crise de 2008 a entrainé une importante monétisation de la dette par la pratique du quantitative easing consistant, pour la banque centrale américaine (puis, avec retard, européenne), à acheter sur le marché secondaire de la dette gouvernementale22. Bientôt, les deux banques centrales deviennent les premières détentrices de dettes publiques.

    Mario Draghi, et le « Whatever it takes ». Source : European Union, 2022.
    Mario Draghi, et le « Whatever it takes ». Source : European Union, 2022.

    Corrélativement, les liquidités des investisseurs privés se sont réorientées vers les actifs, notamment financiers, impliquant un renchérissement des valeurs boursières sur la période 2010 à 2020 et un creusement des inégalités23.

    En 2021, après la pandémie mondiale de la COVID-19, une nouvelle politique de monétisation massive des dettes a été mise en place par les banques centrales américaine et européenne. D’une importance encore plus forte que celle de 2008, elle a abouti à ce que, au plus fort de la crise, le rendement réel des obligations soit négatif (à -1 %)24.

    L’argent est devenu gratuit, menant à une « orgie d’emprunt », avec une flambée des valorisations boursières, proche de la bulle internet de 2000. Pour l’auteur, 75 % de la hausse des marchés de 2021 à 2024 est liée à cette politique monétaire.

    De 2009 à 2024, la valeur nominale du patrimoine financier des ménages américains (la « richesse papier »), a triplé : de 32 000 milliards à 99 000 milliards de dollars.

    Mécaniquement, l’inflation a augmenté, obligeant la FED a contracté son bilan en arrêtant ses achats obligataires et en augmentant les taux, compliquant davantage les investissements immobiliers et détruisant les activités économiques les plus fragiles. Il en est resté, pour l’auteur, une bulle financière dans l’IA et sur les fonds non cotés25.

    Compte tenu de la montée des tensions nationales et internationales, de l’endettement massif, la période est, pour l’auteur, très semblable à celle des années 1930.

    Analyse du Risque

    Dans l’analyse du risque d’une dette publique, plusieurs éléments sont à considérer :

    • La détention d’une monnaie de réserve mondiale ;
    • Le niveau d’ouverture et de liberté économiques ;
    • Les réserves et les actifs ;
    • Les projections économiques…

    À titre d’exemple, pour l’auteur, les États-Unis ont une dette très élevée avec peu de réserves. La stabilité financière du pays dépend presque exclusivement sur sa monnaie.

    Toutefois, si le risque américain est très élevé (à son plus haut jamais observé) compte tenu d’un taux d’endettement et de déséquilibres extrêmement élevés, les risques à court terme demeurent faibles (pour rappel, l’ouvrage original est publié en juin 2025) :

    • L’inflation et la croissance sont modérées ;
    • Les écarts de crédits sont modérés ;
    • Le taux d’intérêt réel est équilibré ;
    • Les comptes des entreprises privées sont solides (bases fiscales).

    Cependant, un retournement de marché est toujours extrêmement rapide. À cet égard, l’auteur préconise de surveiller l’indépendance de la FED et sa politique de resserrement monétaire.

    Propositions de l’Auteur Pour Désendetter les États-Unis

    Pour l’auteur, l’élément essentiel est la définition de la cible. À cet égard, il lui semble qu’une cible de déficit de 3 % est optimale pour réduire le risque de défaut.

    Pour atteindre une cible de déficit budgétaire, il existe seulement trois moyens :

    • Une hausse des prélèvements obligatoires ;
    • Une baisse des dépenses ;
    • Une politique monétaire accommodante.

    Les politiques raisonnent trop par le bas : quelle dépense couper, quel impôt augmenter ? Plutôt que par le haut : quelle cible viable ?

    Et, pour atteindre cette cible, une politique monétaire adéquate est l’instrument le plus efficace :

    • Une baisse de 1 % des taux d’intérêt sur les vingt prochaines années réduit quatre fois plus fortement le ratio « intérêts sur recette » qu’une augmentation de 1 % des recettes fiscales ;
    • De même, une augmentation des recettes fiscales de 1 % est 1,2 fois plus efficace qu’une baisse des dépenses publiques de 1 % sur la même période.

    L’auteur précise qu’une politique monétaire un peu plus accommodante permet également (en contrepartie d’une légère hausse de la cible d’inflation) :

    • Une augmentation du prix des actifs et un meilleur rendement de la fiscalité sur le capital ;
    • Une stimulation de l’économie (par l’investissement).

    Inversement, l’augmentation des impôts ou la baisse des dépenses ont des effets négatifs sur l’économie (jusqu’à provoquer parfois la « spirale de la mort » évoquée plus haut).

    L’auteur en conclut que le rôle de la FED est plus important que le Congrès dans la gestion de la dette. Il en déduit qu’une intervention conjointe de l’État et de la Banque centrale pour assouplir la monnaie et resserrer la politique budgétaire fédérale désendetterait efficacement les États-Unis26.

    Sans politique monétaire, l’ajustement budgétaire serait de 6 % du PIB. Cet ajustement est possible, mais il entraînera une crise économique d’ampleur, nécessitant de toute manière un ajustement monétaire ultérieur.

    1. L’ouvrage de l’auteur se concentre uniquement sur ce premier « moteur du changement ». ↩
    2. On pourrait ajouter la France et le Royaume-Uni. ↩
    3. L’auteur écrit avant la guerre en Iran. Par ailleurs, il considère le multilatéralisme comme une sortie de crise militaire, pas comme un état permanent des relations internationales. ↩
    4. La banque centrale française est créée en 1800 et devient une institution publique en 1946, par la loi du 2 décembre 1945. La Réserve fédérale américaine (FED) est créée par le Federal Reserve Act du 23 décembre 1913. ↩
    5. Peut-être est-ce déjà la situation dans laquelle se place la France, au regard de l’effondrement de sa croissance. ↩
    6. C’est ce qui a finalement été réalisé pour la Grèce, après deux ans de négociations et en contrepartie d’un important plan d’austérité. La restructuration tardive et la politique austéritaire procyclique de l’Union européenne, de la Banque centrale européenne et du Fonds monétaire international sont désormais jugées durement par une partie de la communauté économique, y compris dans les travaux d’évaluations produits postérieurement par ces institutions. ↩
    7. Une réserve toutefois, exprimée par l’auteur lui-même : un « beau désendettement » suppose de disposer de sa monnaie, un désendettement en monnaie étrangère est nettement plus difficile. ↩
    8. C’est ici que la France tire encore son épingle du jeu, avec une épargne très importante des ménages et une situation économique relativement saine des collectivités locales. Le déséquilibre étant concentré dans la sphère sociale (avec les transferts de l’État). Par ailleurs, l’appréciation très financière de l’auteur témoigne de son regard d’investisseur. ↩
    9. Contrairement à l’idée commune, le roulement de la dette n’implique pas l’absence de remboursements in fine. ↩
    10. L’auteur rappelle à cet égard qu’on peut faire du crédit sans création monétaire. ↩
    11. Le prix des actions augmente, ainsi que l’immobilier. ↩
    12. L’auteur y ajouterait l’Intelligence artificielle. ↩
    13. Qui plus est quand il s’agit d’une crise bancaire qui peut, potentiellement, nuire à toute la population. ↩
    14. Pour l’auteur, une augmentation de la dette publique et un désendettement privé constituent même un signe de crise d’éclatement. ↩
    15. Je ne sais pas exactement ce que recouvre la notion de « service de la dette » au sens où Ray Dalio l’entend. Son approche semble conjuguer le paiement des intérêts (ce que l’on appelle en droit budgétaire français le « service de la dette ») et le montant emprunté. ↩
    16. Une partie de la dette étant prise en charge par des banques d’investissements, des opérateurs, des entreprises publiques… ↩
    17. On pense par exemple à la garantie de l’État sur la dette de l’Unédic (assurance chômage) à hauteur de 10 milliards d’euros en principal pour 2027. D’autres garanties sont également prévues dans le projet de loi de finances, notamment dans le nucléaire (jusqu’à 60 milliards) et pour la construction de la ligne 15 de métro en Ile-de-France (à hauteur de 2 milliards). ↩
    18. Cela peut être, par exemple, le contrôle possible de l’État sur l’épargne en assurance-vie. ↩
    19. Un événement de cette gravité peut s’accompagner d’autres troubles extrêmes : sociaux, naturels, géopolitiques. ↩
    20. On pense aux ports et aéroports grecs. ↩
    21. Pour l’auteur, chaque effondrement d’empire a été précédé d’une crise, suivie d’un désendettement. ↩
    22. Il est impossible pour une banque centrale d’acheter directement une obligation monétaire d’État. Une telle pratique entraînerait inévitablement un phénomène d’hyperinflation et d’autodestruction monétaire. ↩
    23. La critique classique consiste à considérer ces interventions monétaires hétérodoxes comme principalement favorables aux détenteurs d’actifs financiers, donc les classes les plus aisées. ↩
    24. L’action des banques centrales a donc dénaturé le marché obligataire afin de permettre aux États d’assurer la solvabilité globale de l’économie. ↩
    25. Il s’agit de fonds plus risqués (non cotés, donc moins liquides et transparents), mais réputés plus rémunérateurs. ↩
    26. L’auteur estime qu’une intervention conjointe de la FED et du Congrès est nécessaire, et qu’elle peut se justifier les responsabilités croisées des deux institutions. Le dérapage budgétaire voté par les Congrès et la politique trop accommodante menée par la FED et qui a favorisé cet endettement inutile et dangereux. ↩
  • Réformer l’ÉNA, Réformer l’Élite – Pierre-Henri d’Argenson (2008)

    Réformer l’ÉNA, Réformer l’Élite – Pierre-Henri d’Argenson (2008)

    Temps de lecture : 15 minutes

    Énième livre consacré à l’École nationale d’administration (ENA)1, ici, de la part d’un de ses anciens élèves, celui-ci ayant écrit cet essai dans l’année suivant sa sortie de l’école.

    L’objet de cet écrit n’est pas de livrer un témoignage sur la scolarité à l’ENA, mais de dresser plusieurs pistes de réforme afin d’instituer cette école en un socle élitaire, patriotique et moral. Cette ambition (conservatrice), me semble intéressante en ce qu’elle témoigne du penchant français pour la formation initiale. L’ENA est en effet ici conçue quasi-uniquement de ce point de vue. Réussir à vingt ans, ou périr…

    « L’ENA ne disparaîtra pas, car l’ENA a toujours existé (sic.), c’est-à-dire que le pouvoir en France a toujours généré un système de sélection, de formation et de canalisation de ses élites vers les postes du pouvoir, à travers une filière exclusivement dédiée à cet objet2. L’ENA n’est que la forme moderne donnée au moyen de sélection des élites publiques, qui est une part intégrante et permanente de tout système politique, et que l’on retrouve dans tous les États ou organisations similaires. »

    L’ENA : Entre Ambivalence et Compromis

    Pour l’auteur, l’ENA présente certaines caractéristiques d’un système élitaire, par le recrutement très sélectif et par les postes offerts. Mais, l’ENA n’a ni la prétention de recruter les meilleurs ni de former les meilleurs :

    • Tout d’abord, l’ENA est d’abord un concours de sélection, plutôt qu’une école de formation ;
    • Ensuite, il n’existe pas de corps interministériel élitaire et détaché du corporatisme3.

    Cette conception médiocre de l’ENA tient selon lui au compromis de 1945 entre :

    • Un système uniquement assis sur le concours interne (sans formation), tel que défendu par les syndicats (et le Parti communiste) ;
    • Un recrutement post-bac avec une formation se substituant à l’École libre des sciences politiques (aujourd’hui Sciences Po) ;
    • Une école de guerre des fonctionnaires les plus méritants (modèle issu des projets résistants).

    « Le projet finalement adopté constitue un compromis entre les trois : une école supérieure d’application mais qui forme néanmoins aux emplois à pourvoir, par réaction au système précédent où la formation était inexistante4 ; un recrutement à parité par deux concours, un interne et un externe ; enfin un projet de formation humaine et morale. »

    Cependant, pour l’auteur, ces trois éléments sont en difficulté :

    • Le projet de formation est impossible du fait du classement de sortie, qui prive l’École de tout levier sur la formation : Comment former efficacement quelqu’un dont on ne sait rien de son futur emploi et de son affectation ?
    • La présence d’élèves issus du concours interne prive l’école de son caractère émancipateur et instille du corporatisme parmi les élèves ;
    • Enfin, le projet de formation humain et moral, cher notamment à Michel Debré, est totalement absent de la maquette pédagogique actuelle.

    L’objet « ENA » n’est donc pas contesté par l’auteur. Il considère d’ailleurs les contempteurs de l’École comme :

    • Soit anti-étatistes ou anti-élitistes,
    • Soit purement cyniques (de mauvaise foi), dans une forme de commerce idéologique de la haine de soi, singulièrement entretenue par des anciens élèves.

    La Nécessité de Refonder l’Enseignement d’un Point de Vue Opérationnel

    Proposition n°1 : Développer un Enseignement Dédié à l’Influence Européenne

    L’auteur tient l’Europe comme un élément déterminant du nouveau système politique, économique et institutionnel français. L’Europe constituant à la fois le quotidien des français, et une nouvelle forme de médiation au monde.

    Source : Pexels, Tim Diercks
    Source : Pexels, Tim Diercks

    Cependant, l’auteur croit déceler en France une forme d’incompréhension vis-à-vis du phénomène européen.

    « Partons d’un premier constat : la France a perdu le contrôle de l’Europe. (…) Ce sont les Britanniques qui sont les maîtres du jeu à Bruxelles (sic.)5. »

    « Deuxième constat : une majeure partie de l’élite administrative ne considère pas cette perte de contrôle comme un échec, mais comme le signe heureux de l’européanisation de la France. »

    L’auteur qualifie le comportement de nombreux hauts fonctionnaires français d’ : « eurôlatrie ». Or, le système libre-échangiste européen servirait les intérêts britanniques, au détriment des secteurs industriels et agricoles français6.

    Par ailleurs, l’enseignement à l’ENA est considéré par l’auteur comme trop naïf et superficiel :

    • Les intérêts français à défendre ne sont jamais formalisés7 ;
    • Il n’existe pas de parcours de carrière dans la voie européenne et l’acculturation proposée par l’ENA semble ne déboucher sur aucun profil consacré ;
    • D’ailleurs, les stages proposés à l’ENA sont trop courts et ne permettent pas d’investir de manière stratégique la sphère bureaucratique européenne.

    « La France ne conçoit pour le moment la formation européenne de ses cadres que comme un apprentissage technique. »

    À cet égard, l’auteur regrette également l’arrogance française qui consiste à truster les plus hautes fonctions, sans investir les postes jugés « subalternes » et pourtant déterminants dans la prise de décision. C’est aussi ce dédain (ainsi que le corporatisme de nos corps diplomatiques) qui impliquerait l’absence de lien entre les fonctionnaires européens d’origine française et notre diplomatie nationale.

    L’auteur émet donc plusieurs propositions concrètes :

    • La fixation d’objectifs explicites aux diplomates nationaux travaillant à Bruxelles ;
    • Le suivi des fonctionnaires détachés au sein de l’appareil européen afin de promouvoir une juste représentation de la France dans les instances ;
    • Un stage long de six mois à Bruxelles précédé d’une semaine de conférences en matière de politiques européennes ;
    • Rendre le droit de l’Union européenne et une langue étrangère obligatoires aux épreuves du concours d’entrée de l’École ;
    • Repositionner l’ENA à Paris, au plus près des ministères, y compris du ministère des Affaires étrangères8 ;
    • Enfin, adopter un positionnement pragmatique, réaliste et fluide, plutôt qu’une approche idéologique et hautaine.

    « Il faut se débarrasser de l’idée qu’être proeuropéen, c’est forcément sacrifier les intérêts nationaux, souhaiter un transfert toujours plus grand de compétences au niveau européen et préférer le cadre communautaire au cadre intergouvernemental. »

    Proposition n°2 : Ancrer l’Intelligence Économique dans le Corpus de Formation

    Pour l’auteur, la France est également naïve en matière économique :

    • Vis-à-vis de ses concurrents internationaux, qui n’hésitent pas à utiliser le droit pénal des affaires, l’intelligence économique et le renseignement, la diplomatie… L’auteur évoque notamment une forme de réalisme agressif des États-Unis (on pourrait ajouter la Chine ou la Russie), relativement absente en France9 ;
    • Vis-à-vis des entreprises nationales, celle-ci ayant pour principale mission la création de richesse et non le patriotisme.

    La France est, pour l’auteur, trop ouverte : un Français sur sept travaille dans une entreprise détenue par des étrangers, contre un sur dix en Allemagne, au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas.

    L’État doit promouvoir plus explicitement l’emploi et la création de richesse en France.

    Or, ici aussi, l’enseignement à l’ENA souffre de son approche théorique et macroéconomique. En témoigne l’absence de formation en matière d’intelligence économique. L’auteur plaide donc pour davantage d’enseignements microéconomiques et pour formaliser, avec des entrepreneurs, l’amélioration des liens entre l’administration et les entreprises : du point de vue de la fiscalité, du droit de la concurrence, des marchés publics, des obligations administratives…

    À cet égard, le stage en entreprise prévu depuis 2006 est pour lui une fausse bonne idée. En effet, il se déroule le plus souvent dans de grandes entreprises, au fonctionnement analogue aux administrations nationales. Il est, par ailleurs, peu représentatif de la réalité du tissu économique et des difficultés entrepreneuriales.

    « L’idée que l’ENA doit donner aux élèves une petite expérience de tout s’apparente au parcours généraliste qui prévalait dans les années 1980. »

    « Dans un monde complexe, qui ne supporte pas l’amateurisme dans la conduite d’un métier, les élèves doivent aller à l’essentiel, c’est-à-dire qu’ils doivent d’abord se consacrer à l’acquisition des compétences et des qualités que l’on attend de hauts fonctionnaires de l’État. »

    En clair, l’auteur propose de scinder la formation en fonction des parcours :

    • De la macroéconomie pour les agents d’administration centrale des ministères économiques et financiers ;
    • De l’intelligence économique territoriale pour le corps préfectoral ;
    • De la stratégie de conquête de marchés pour les diplomates ;
    • Du droit économique et fiscal pour les juristes des directions économiques.

    Proposition n° 3 : Assurer une Formation Adaptée aux Affectations des Élèves

    Pour l’auteur, l’indigence de la formation à l’ENA est une évidence, régulièrement soulignée, et qui tiendrait au vice constitutif que constitue le classement de sortie : Comment former un professionnel dont on ne sait rien de son futur poste ?

    L’ENA se dit être une école d’application, mais elle ne forme à aucune fonction. Or l’application est censée être le dernier stade de formation, le plus opérationnel.

    « Depuis des années, les anciens élèves de l’ENA dénoncent l’absence de contenu de la scolarité et la faiblesse du projet pédagogique. »

    L’auteur préconise de figer le classement au concours d’entrée et de former les étudiants en conséquence, en fonction de leur choix d’affectation10.

    Un autre élément explique l’absence de formation conséquente (alors même que la scolarité à l’École est de deux ans) : la conception statutaire et patrimoniale du rang social. Conception directement issue de la noblesse d’Ancien Régime et qui veut que, en France, le statut prime toujours sur la réalité des fonctions.

    « La réticence à l’égard d’une authentique formation trouve une autre origine, que les observateurs anglo-saxons ont bien repéré : la dévalorisation de la formation dans le système français, privé comme public, en raison de la primauté accordée au statut plutôt qu’aux actions, à qui l’on est plutôt qu’à ce que l’on fait. »

    Source : Pexels, Andrea de Santis
    Source : Pexels, Andrea de Santis

    Pour l’auteur, cet état d’esprit est de moins en moins tenable, il implique l’absence de contrôle entre les fonctions et l’adéquation des compétences :

    Le premier de promotion choisit le Conseil d’État, parce qu’il le peut, pas parce qu’il présente des dispositions dans la matière.

    Cette conception est par ailleurs très française et explique aussi une forme de déclassement de la France dans les institutions européennes où, dans l’anonymat international, les compétences priment.

    L’auteur en appelle donc à raccourcir la scolarité à l’ENA pour prévoir une formation plus spécialisée en fonction des postes d’affectation.

    « Faire Enfin de l’ENA une École d’Élite » : Éloignée des Autres Fonctionnaires et d’une Politisation Excessive

    Proposition n° 4 : Séparer l’ENA de l’Administration… et de ses Attachés « Immobilistes »

    Dans un retournement assez étrange11, l’auteur en appelle ensuite à séparer l’ENA de l’administration, celle-ci étant jugée trop rigide et corporatiste.

    L’auteur évoque ainsi la disparition de « l’esprit d’élite » à l’ENA. Entendu comme le fait « de se demander pour chacune de ses actions si l’intérêt de l’État est bien assuré et défendu. »

    Il transpire de l’écrit de l’auteur que cet esprit n’est, de son point de vue, pas accessible aux fonctionnaires en poste12, mais seulement aux étudiants de « grandes écoles » passant des « grands concours » — ce qui en vient à illustrer (de manière contradictoire) son point précédent sur le goût trop prononcé des Français pour la formation initiale.

    « Ce n’est pas cet esprit-là qui règne à l’ENA, ce n’est plus l’esprit des grands commis de l’État qui imprègne sa scolarité, mais bien celui de l’attaché d’administration, soucieux du bon accomplissement de sa tâche pour la satisfaction de son supérieur, fidèle à son ministère plus qu’à l’État, et spécialement vigilant sur la défense de son statut et de ses prérogatives. »13

    En conséquence, l’auteur en appelle à la suppression du concours interne, puisque les candidats issus de ce concours seraient moins diplômés et leur esprit corseté par le système administratif14.

    D’une façon identique aux écoles militaires que l’auteur semble apprécier, il y aurait donc :

    • L’ENA, réservée aux étudiants de grandes écoles, seuls « vrais et légitimes » chefs de l’administration, leur absence d’expérience administrative les rendant purs15 ;
    • Les fonctionnaires promus a posteriori, sans que l’auteur ne prenne la peine d’exposer une quelconque proposition de formation ou de statut les concernant.

    Les places au concours interne sont autant de places en moins pour les externes qui iront dans le privé16.

    « Les attachés d’administration sont peut-être immobilistes, mais c’est par l’ENA que leur esprit imprègne l’encadrement supérieur de l’État, et c’est à l’ENA que se trouvent les plus fervents partisans d’une haute administration exclusivement composée de la promotion interne. »

    En effet, pour l’auteur, les jeunes du concours externe s’adaptent à ce qu’ils perçoivent comme l’idéologie dominante et incarnée par les « attachés d’administration » issus du concours interne17.

    Il convient de préciser que cette argumentation ne tient pas : les attachés étant très minoritaires dans les promotions d’énarques. En effet, il y a moins d’internes que d’externes, et parmi les internes, figurent des professeurs, inspecteurs (des finances publiques, des douanes, du travail…) et nombre de contractuels. Par ailleurs, les internes de l’ENA sont en moyenne assez jeunes et sont souvent d’anciens candidats recalés du concours externe (le concours interne est souvent une seconde chance). Enfin, il convient de rappeler que la direction de l’ENA a invisibilisé ces internes et leurs corps d’appartenance (quasiment aucun intervenant de l’ENA n’est attaché) et les discrimine statistiquement dans l’accès aux grands corps, au profit des externes. Si ce corporatisme était la norme, les attachés et inspecteurs auraient monopolisé la botte.

    Proposition n° 5 : Neutraliser l’ENA

    L’auteur en vient ensuite à critiquer la pensée politique à l’ENA, établie à gauche au regard des votes blancs réalisés auprès des élèves lors des élections présidentielles de 1995, 2002 et 200718.

    « L’ENA n’est pas à l’origine une école de gauche ; mais elle a été en quelque sorte captée, récupérée peu à peu par la gauche, à l’image de la fonction publique et de la haute administration dans son ensemble. »

    L’auteur attribue ce positionnement à gauche aux internes, « en tant que fonctionnaires »19, et aux étudiants venus de Sciences Po, traditionnellement ancrés à gauche.

    Image de l’INA sur la fameuse promotion Voltaire.
    Image de l’INA sur la fameuse promotion Voltaire.

    Ce décalage entre l’orientation politique des énarques et la société constitue un problème selon l’auteur, d’autant que nombre d’énarques considèrent que l’administration doit disposer d’une autonomie propre par rapport au pouvoir politique20.

    Par ailleurs, ces énarques (comme une partie de la gauche) portent une conviction que l’auteur qualifie d’ « étatisme de gauche » : la conviction qu’il revient à l’État de guérir tous les maux de la société.

    Pour marquer cette autorité gouvernementale, l’auteur préconise une cérémonie d’entrée à l’ENA avec le président de l’Assemblée nationale (« ou son représentant ») et le président de la République21.

    Concrètement, l’auteur imagine une promotion fictive (baptisée « Bonaparte ») appliquant ses principes, avec une tutelle administrative assurée directement par le président de la République22.

    Le premier jour de cette promotion ressemblerait à ça :

    « Au premier rang : on peut apercevoir notamment le directeur de la formation humaine et des stages, ancien DRH d’un groupe industriel, son directeur adjoint, colonel de l’armée de terre en uniforme, et le directeur des études, professeur des universités en droit public. Entrent le président de la République, et le président de l’Assemblée nationale, suivis du directeur de l’ENA. Les élèves se lèvent. Ils savent qu’ils ont une chance incroyable. »

    Proposition n° 6 : « Moderniser » le Concours d’Entrée

    Par concours d’entrée, l’auteur traite seulement du concours externe, le concours interne étant relégué à un autre niveau de discussion23.

    En postulant le concours comme méritocratique en soi, l’auteur en vient à écarter toute réflexion sur l’origine socioprofessionnelle des élèves.

    Pour cette même raison, l’auteur refuse une politique de quotas et préconise plutôt le développement de centres de préparation.

    « L’ENA ne peut être à la fois une école du mérite et une école des quotas. »

    Dans une forme assez classique de contre-attaque, cette endogamie des énarques serait liée à « la destruction de l’école traditionnelle » (expression de Jean-François Kesler, souvent cité), à la politique de la ville, ou à l’université, qui ne serait pas assez pluridisciplinaire (comme l’est Sciences Po).

    Par ailleurs, selon l’auteur, toute société est foncièrement inégalitaire et l’ascension sociale résulte souvent du travail de plusieurs générations. Il revient donc aux classes populaires et moyennes d’accepter leur position sociale. L’auteur arguant en dernier lieu que la politique de gauche entretient le mythe de l’enseignement supérieur pour tous, au détriment de la filière technique.

    « Tout le monde ne souhaite pas devenir énarque, avocat ou directeur financier (sic.). »

    En conclusion, l’auteur revendique simplement quelques ajustements s’agissant des épreuves, des oraux plus en lien avec les fonctions exercées ensuite et le maintien de l’accès direct aux grands corps, celui-ci servant de « produit d’appel pour les élèves les plus ambitieux »24.

    Développer une Formation Militaire et Morale au Sein de l’École

    Proposition n° 7 : Renforcer le Lien Armées-Administration

    L’auteur note l’absence de toute formation militaire des fonctionnaires civils et la disparition du service militaire, qui constituait selon lui une expérience concrète et généralisée du fait militaire et du lien de la nation avec ses enjeux de défense.

    L’École de Saumur de l’Armée de Terre (chère à Michel Debré). Source : https://www.revueconflits.com/saumur-le-campus-de-larmee-de-terre/
    L’École de Saumur de l’Armée de Terre (chère à Michel Debré). Source : https://www.revueconflits.com/saumur-le-campus-de-larmee-de-terre/

    Or, l’auteur craint un affaissement idéologique et culturel des Français en matière militaire, notamment incarné par une forme d’aphasie suite à l’annonce de la suspension du service militaire par Jacques Chirac. Inversement, la professionnalisation des armées souhaitée par Nixon en 1973 a engendré de nombreux débats, signe d’une plus grande vitalité nationale25.

    L’auteur propose de constituer les hauts fonctionnaires formés à l’ENA en réserve opérationnelle pour les Armées, avec une formation alignée sur celle des officiers de réserve26. Il s’ensuivrait un partenariat étroit avec l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), afin de proposer des formations stratégiques et militaires à l’ENA.

    « La vraie menace pour la future culture de l’État, c’est l’indifférence de ses cadres à la question du lien armée-nation, aux rapports du politique et du soldat, au degré de liberté opérationnelle du chef dans l’action de guerre, et à la place de la force dans l’action politique internationale des États. »

    « L’absence de formation militaire des futurs hauts responsables civils participe en effet de la perpétuation d’une fiction chère à la démocratie européenne contemporaine : celle de la relégation de la force et de la violence légitime dans les brumes d’un passé obscur. »

    Proposition n° 8 : Assurer une Éducation Morale des Hauts Fonctionnaires

    Par une « éducation morale », l’auteur entend la formation du caractère, des qualités morales, des principes d’action.

    « Un haut fonctionnaire ne saurait accomplir pleinement sa mission s’il ne se fait pas une certaine idée de la France et du service de l’État : la seule ambition personne n’y suffira jamais. »

    « À l’origine, si l’on en croit les conceptions du général de Gaulle et de Michel Debré, l’ENA devait être une sorte de Saint-Cyr de l’administration, à la fois école de formation supérieure et d’application. Elle a très rapidement échappé à ses concepteurs pour devenir un outil de sélection et de classement de hauts fonctionnaires (…). D’École nationale d’administration, elle est devenue l’École nationale de l’administration. »

    L’auteur regrette l’absence de cette formation morale dans le projet pédagogique de l’École27 et reproche à cet égard la focalisation excessive de l’École sur la technique de la note opérationnelle ou de synthèse. Technique qui se borne à condenser et à synthétiser les multiples données et en vient justement à évacuer toute question morale ou éthique.

    La technique de la note opérationnelle n’est pas présentée comme un outil, mais comme une fin.

    La prise de recul sur les éléments constitutifs de la note est interdite, seule est autorisée la synthèse consensuelle et hiérarchisée.

    L’auteur parle ainsi d’une : « éducation au déterminisme technocratique : l’esprit de mimétisme et de soumission qui préside à la réalisation de ces fameuses notes sur dossier. »

    « Une note réussie est une note qui sait trouver les mots justes pour exprimer la quintessence de l’opinion de son supérieur. »

    La note opérationnelle répétée tout au long de la scolarité renforce aussi le corporatisme, dans le sens où l’individu se positionne du point de vue d’un acteur, dans un jeu de pouvoir28. Il s’ensuit une forme de censure, dans les enseignements comme dans l’écriture de l’élève. Ce faisant, une forme de cynisme se développe parmi les élèves.

    Sur ce point, je vous renvoie à un autre écrit, très disert sur ce sujet : À l’ENA, y entrer, s’en sortir.

    L’auteur émet donc plusieurs propositions29 visant à renforcer l’enseignement moral initialement envisagé, avec :

    • Un volet pratique : composé de stages de terrain, de la formation militaire et de la pratique obligatoire d’un sport, de préférence collectif ;
    • Un volet théorique : avec un enseignement historique, un projet de mémoire sur « un homme d’État » et une formation à la communication institutionnelle.
    1. On aimerait une production aussi riche pour les autres écoles de la fonction publique. Par ailleurs, il est à s’interroger sur l’effet qu’aura la création de l’Institut national du service public auprès du grand public, des chercheurs et des fonctionnaires eux-mêmes. Il semblerait qu’une page soit tournée. ↩
    2. Ce n’est pas très vrai. Avant la création des administrateurs civils, les fonctions de direction, notamment en administration centrale, étaient exercées par des rédacteurs. Voir par exemple le récit Quarante ans place Fontenoy de Pierre Fournier. ↩
    3. L’auteur associe le corporatisme à des corps de niveau moyen, alors que les ouvrages scientifiques pullulent sur le corporatisme dans la haute fonction publique. ↩
    4. C’est un peu faux, au sens où le concours de l’Inspection générale des finances ou du Conseil d’État se préparait dans des écuries en marge de l’École libre des sciences politiques et donnait ensuite lieu à une formation « sur le tas » des nouveaux auditeurs. Ce qui, du reste, est encore le cas pour les sorties de l’INSP. S’agissant des rédacteurs, ceux-ci étaient généralement diplômés en droit de la spécialité ministérielle d’affectation — il n’existait pas de corps équivalent aux administrateurs civils. ↩
    5. L’ouvrage est évidemment antérieur au Brexit. Une nouvelle analyse de l’auteur sur la nouvelle dynamique de pouvoir au sein de l’Union serait intéressante. ↩
    6. Il est étonnant de lire une telle formulation aujourd’hui, les critiques françaises étant désormais concentrée sur l’Allemagne (l’exemple parfait est Emmanuel Todd). Le problème français vient peut-être de là… Considérer ceux qui réussissent mieux que nous comme des ennemis, plutôt que des exemples. ↩
    7. L’auteur regrette la conception française de l’Europe qu’il estime être purement intellectuelle, celle-ci n’étant pas considérée comme un lieu de négociation, mais comme un enjeu philosophique. Une sorte de « fin du monde ». ↩
    8. Pour l’auteur, Strasbourg n’est pas une place stratégique en matière européenne. ↩
    9. Il faut aussi compter vis-à-vis du poids respectif de ces pays et de leurs réputations internationales, puis (il me semble) d’une forme plus générale d’incompréhension du fait économique en France. Les choses ont toutefois changé, avec un réel appui de la diplomatie française au secteur de l’armement par exemple ou à l’occasion d’événements internationaux visant à promouvoir le modèle économique et industriel français (« Choose France »). ↩
    10. Ce qui signifierait en pratique qu’un recruteur devrait attendre plus de deux ans pour recevoir son sorti d’école. En supposant que celui-ci ne redouble pas et qu’il soit titularisé à l’issue de la formation. ↩
    11. L’auteur évoque le défaut de lien entre la formation et le métier exercé pour ensuite solliciter une coupure nette entre l’École et le monde administratif. Cela semble contradictoire. ↩
    12. Le terme fonctionnaire est choisi à dessein, l’auteur fustige ces derniers, mais ne parle jamais des contractuels ou des élèves issus du troisième concours (issus du monde entrepreneurial ou associatif). ↩
    13. Comme Jean-François Kesler avant lui, et comme le souligne les historiens et sociologues de l’administration comme Olivier Quéré, des énarques construisent leur supériorité sur l’abaissement des cadres immédiatement inférieurs, et au premier rang desquels : les attachés d’administration. Il est probablement plus compliqué de s’attaquer aux inspecteurs des finances publiques, réputés plus syndicalisés et corporatistes. La bassesse du procès d’intention à l’égard des attachés est toutefois, je trouve, très violente par sa condescendance. ↩
    14. Sur le niveau de diplôme, le fait avancé par l’auteur est faux. ↩
    15. Au passage, cela interroge sur l’engagement à servir la fonction publique de l’État de la part de l’auteur. Celle-ci compte 2,5 millions d’agents et seulement 3 à 4 000 anciens élèves de l’ENA, soit au mieux 0,0016 % de l’administration. ↩
    16. Ici, l’auteur perd tout sens des proportions. Recruter quarante élèves de plus au concours externe ne changera pas la démographie de l’État. Pour rappel, l’État a recruté 45 000 agents en 2024 (https://www.fonction-publique.gouv.fr/toutes-les-publications/les-recrutements-externes-de-fonctionnaires-de-letat-en-2024). ↩
    17. C’est étrange de considérer des éléments (présentés comme) aussi manipulables comme le ferment de l’élite. Si deux années de scolarité (dont un an de stage) avec quelques attachés finissent par les corrompre, que restera-t-il de leur personnalité après quarante années d’activité ? Enfin, aucune réflexion n’est à l’œuvre sur cette soumission qu’il reproche aux attachés. D’où vient-elle ? Pourquoi ceux-ci, et en particulier ceux d’administration centrale, en lien direct avec des administrateurs civils (dont nombre d’énarques), seraient aussi frileux ? Le diable se mord la queue. ↩
    18. Le constat dressé par l’auteur semble incontestable : en 1995, Jospin est élu dès le premier tour, Robert Hue est à égalité avec Édouard Balladur ; en 2002, Jospin est de nouveau élu ; en 2007, Ségolène Royal fait 48,1% des voix…. Au premier tour. ↩
    19. Pour l’auteur, les fonctionnaires sont corporatistes et la gauche se pose traditionnellement comme défenseur du statut de la fonction publique. Évidemment, cette appréciation est nettement moins vraie aujourd’hui : voir, notamment, les derniers travaux de Luc Rouban et en particulier la note pour la fondation Jean Jaurès. ↩
    20. Cela appelle ici nombre de réflexions de Pierre Rosanvallon, notamment. L’autonomie fonctionnelle de l’administration est une évidence, mais elle suscite en effet, en France comme ailleurs, beaucoup de craintes, souvent infondées (il me semble). ↩
    21. S’imaginer que ces deux autorités n’aient que ça à faire m’interroge. Par ailleurs, pourquoi solliciter le représentant du pouvoir législatif au côté de pouvoir exécutif, quel sens donner alors que le pouvoir législatif dispose de sa propre administration (principe de séparation des pouvoirs) ? Enfin, pourquoi le président de la République et pas le chef du Gouvernement ? Il va sans dire que cette proposition un peu extravagante est aussi un peu prétentieuse. ↩
    22. Ce qui me semble être inconstitutionnel, le président de la République n’ayant pas d’autorité directe sur l’administration. ↩
    23. Et le troisième concours est comme toujours ignoré. Pour rappel, il existe désormais huit concours à l’INSP, dont trois pour la voie diplomatique : https://www.insp.gouv.fr/concours ↩
    24. Je ne parviens pas à comprendre en quoi être un « grand serviteur de l’État » consisterait à ne daigner exercer que quelques très rares fonctions parisiennes sur les centaines de milliers d’emplois proposés par l’État. ↩
    25. Il me semble que les deux époques sont aussi très différentes. La suspension du service national français est intervenue après l’effondrement du régime soviétique et avant le retour de la guerre en Europe avec le conflit au Kosovo. ↩
    26. L’idée est généreuse, mais je crois que la confusion qui en naîtrait serait préjudiciable aux Armées. ↩
    27. Il me semble qu’elle n’y a jamais été. ↩
    28. On peut ici que souligner la naïveté de l’auteur. Comme pour l’Union européenne, le Gouvernement de la France est un jeu d’acteurs et de positions. Qu’on le veuille ou non. ↩
    29. Propositions qui se rapprochent beaucoup de cette formation d’ « honnête homme » que l’auteur reproche à l’ENA, avec un caractère un brin université anglaise du XIXe siècle. ↩
  • Homo Juridicus, Essai sur la Fonction Anthropologique du Droit, par Alain Supiot (2005)

    Homo Juridicus, Essai sur la Fonction Anthropologique du Droit, par Alain Supiot (2005)

    Temps de lecture : 15 minutes

    Dans la catégorie des penseurs contemporains du droit, Alain Supiot tient évidemment une place importante.

    Spécialiste du droit du travail, l’un des droits les plus marqués par les mécanismes économiques et sociaux de pouvoir. D’abord enseignant à Poitiers, puis à Nantes, il termine sa carrière au Collège de France avec une chaire consacrée au droit social comparé.

    Ses ouvrages les plus remarqués sont les moins juridiques et les plus récents :

    • L’Esprit de Philadelphie. La justice sociale face au Marché total, publié en 2010 ;
    • La Gouvernance par les nombres en 2015.

    Dans son ouvrage Homo Juridicus, l’auteur essaie de démontrer en quoi la Loi comme le Contrat sont des notions purement occidentales, visant à concilier les dimensions biologiques et symboliques de l’Homme.

    L’auteur en revient donc à contester le caractère universel de ces instruments, comme la propension qu’ils peuvent avoir à porter une conception anthropologique totalitaire, niant les sociétés, les cultures… l’Héritage. En effet, Loi et Contrat sont par ailleurs intimement liés à la religion chrétienne, bien que ces dispositifs se prétendent aujourd’hui neutres.

    (Crédit image d’illustration principale : Plexels, Ekaterina Bolovtsova)

    L’Être Humain est un Héritier

    Pour l’auteur, l’être humain conjugue une dimension physique, biologique, et un univers symbolique, où se déploient les mots et les objets.

    La conjugaison de ces deux mondes (corporels et intellectuels) suppose une posture en équilibre.

    L’homme est un animal métaphysique « toujours menacé d’être emporté par le vertige de son imagination. »

    Ce concept d’héritage dans la définition de l’humain est directement inspiré de l’œuvre d’Hannah Arendt. Photographie : Barbara Niggl Radloff, CC BY-SA 4.0 Creative Commons.
    Ce concept d’héritage dans la définition de l’humain est directement inspiré de l’œuvre d’Hannah Arendt. Photographie : Barbara Niggl Radloff, CC BY-SA 4.0 Creative Commons.

    La Limite Symbolique

    Cette question symbolique est fondamentale pour Alain Supiot. Car, la question du sens ne peut être définie par la raison, en ce qu’elle dépasse notre entendement. Le sens de l’existence, des choses… est toujours un sens « posé », articulé à une culture1. Chaque individu inscrit son action dans un ordre existant, qu’il doit d’abord assimiler, avant d’éventuellement le contester.

    Sans une langue commune, les êtres humains ne pourraient pas se parler.

    L’œuvre scientifique ne peut donc pas pallier le besoin de sens de l’être humain. En effet, elle est focalisée sur le « comment » et délaisse le « pourquoi », qui n’est jamais rationnel.

    « L’homme ne naît pas rationnel, il le devient en accédant à un sens partagé avec les autres hommes. Chaque société humaine est ainsi à sa manière l’instituteur de la raison. »

    Par ailleurs, cet héritage porte une fonction anthropologique qui ne peut pas être réduite à une finalité uniquement politique ou économique2.

    La Limite Physique, ou Corporelle

    L’acceptation d’une finitude physique implique l’acceptation de trois limites biologiques pour l’auteur : la naissance, le sexe3 et la mort.

    Or, l’œuvre scientifique objective le corps. C’est même cette objectivation qui a permis le développement de la médecine et la marchandisation du travail.

    L’auteur en déduit une disparition du religieux au profit d’un « triple enchantement » scientiste selon lequel :

    • La science devient l’Instance du Vrai à l’échelle de l’univers4 ;
    • L’État est promu source toute-puissante, vivante et suprême des lois et
    • L’Homme définit seul sa fin, indépendamment de toute référence divine5.

    « Faute de Référence commune qui garantisse à chacun un sens et une place, chacun est pris au piège de l’autoréférence et n’a le choix qu’entre la solitude et la violence. L’homme devient alors un loup pour l’homme. »

    Le savant et le politique de Max Weber se distingue beaucoup des propos de l’auteur, en particulier sur la science. Le livre est magistral.
    Le savant et le politique de Max Weber se distingue beaucoup des propos de l’auteur, en particulier sur la science. Le livre est magistral.

    L’Imago Dei

    Pour l’auteur, ce triple enchaînement est l’œuvre d’une humanité se prenant pour Dieu (Imago Dei). Mais, paradoxalement, en niant sa part corporelle et en se dépouillant de son héritage symbolique6, cet humain disparaît dans sa dignité (selon l’auteur) pour ne devenir qu’une « unité de compte »7.

    Il s’ensuit, de manière assez habituelle dans ces pensées idéologiques, une contestation de la démocratie majoritaire :

    Cette quantification est la grande œuvre de la société occidentale, « où la Loi du Nombre a prévalu sur toute espèce de considération qualitative et aboutit à une conception purement arithmétique du principe majoritaire. »8

    Ce caractère quantitatif (« l’égalité pure ») implique aussi pour l’auteur le caractère « substituable » d’un homme vis-à-vis d’un autre, et, finalement, la lutte de tous contre tous9, pour l’affirmation de soi.

    La Nécessité de Maintenir des Interdits

    Le triple enchantement scientiste nie donc (pour l’auteur) notre finitude corporelle et évacue notre univers symbolique. Alain Supiot relève notamment :

    • L’évocation d’une humanité transcendant la distinction homme – femme,
    • La désinstitution de la maternité10,
    • La promotion de droits identiques aux parents pour les enfants,
    • Le remplacement de la filiation par le contrat…

    « La foi en un “avenir radieux” où nous serions affranchis de toute loi hors celles de la Science a été depuis deux siècles le ferment de la négation de l’Homme. Elle demeure aujourd’hui le ventre fécond de monstruosités inédites. L’horreur ne se répète pas, elle se renouvelle, si bien que les lignes Maginot de la mémoire ne suffisent pas à prévenir son retour. Il faut aussi maintenir solides les ficelles du Droit, sans lesquelles ni l’Homme ni la société ne peuvent tenir debout. »

    On peine à concevoir en quoi la neutralité du genre, la contraception ou le soin apporté aux droits des enfants engendreraient un nouveau nazisme…

    L’Empire de la Loi

    L’auteur distingue le Droit, de la Loi et du Contrat (que l’on examinera plus loin).

    Le droit est propre à la science juridique, tandis que la Loi est également affaire de religion et de science.

    L’Apparition du Légicentrisme

    Pour l’auteur, le légicentrisme est un phénomène à la fois purement occidental et très contemporain. Né au XVIIIᵉ siècle, ce système de pensée est le miroir du fonctionnement politique et économique européen.

    Le serment du jeu de paume, par David.
    Le serment du jeu de paume, par David.

    L’idée même de Loi suppose qu’une part de l’univers est connaissable et assimilable par l’être humain. La Loi divine d’abord, puis la loi scientifique.

    Progressivement, l’idée de lois de la nature a pris une dimension scientifique à mesure que l’État se distinguait de l’Église, le spirituel du temporel. Descartes écrit quarante ans après la naissance de la théorie de la souveraineté par Bodin. Il fallait l’un pour permettre l’autre.

    Coupée de sa racine religieuse, la Loi a libéré le désir de puissance de l’homme et un nouveau discours fondateur a été appelé à se substituer au précédent divin. Auguste Comte est à cet égard, celui qui s’est exprimé avec le plus de clarté sur le sujet11.

    « Face aux injustices de leur temps, Saint-Simon, Comte et Marx rêvaient d’une libération de l’humanité qui, après avoir jeté bas la divinité, trouverait dans les lois de la Science les moyens de s’affranchir du pouvoir des États. »

    Source : Jean-Pierre Dalbéra from Paris, France, CC BY 2.0 Creative Commons.
    Source : Jean-Pierre Dalbéra from Paris, France, CC BY 2.0 Creative Commons.

    La Loi Scientifique et le Totalitarisme

    Pour l’auteur, la solution scientifique aux problèmes de l’humanité s’est exprimée durant le XXᵉ siècle dans les « délires » totalitaires. L’un (la science) et l’autre (la destruction par la loi) étant indissociables12.

    La différence entre la Loi religieuse et la Loi scientifique est que la première envisage toujours l’Homme comme un Sujet (avec sa liberté et sa responsabilité, y compris dans la désobéissance), tandis que les lois scientifiques envisagent l’Homme comme objet (…). Dans un tel système, il n’y a plus de légalité ou d’illégalité, mais du normal et du pathologique.

    « La politique d’extermination conduite par les nazis n’a pas seulement consisté à supprimer des millions de femmes, d’hommes et d’enfants au nom de la lutte des races. Elle a aussi consisté à les dépouiller des différentes enveloppes juridiques qui en faisaient des sujets de droit : à leur ôter leur pleine capacité civile, à leur arracher leur état professionnel (et pas seulement leur profession), puis leur patrimoine (et pas seulement leurs biens), puis leur nationalité (en en faisant des apatrides), puis leur nom (en en faisant des numéros), c’est-à-dire à nier leur qualité d’être humain avant de leur ôter la vie. »

    La destruction des barrières juridiques (par le IIIᵉ Reich) visait à détruire le monde commun, hérité. En ce sens et pour Alain Supiot, il devient inconcevable de nier le fait que la technique juridique porte en elle une fin anthropologique. La Loi est un instrument qui n’est pas neutre.

    Ainsi, asseoir la loi sur une prétendue légitimité scientifique, à la place d’une Référence dogmatique13, gomme la notion de sujet, écarte celle de Justice ordinairement associée à la Loi et débouche sur « une science sans conscience (…) propre à justifier les entreprises les plus criminelles. »

    L’auteur évoque ensuite l’action économique comme portant en elle : « tous les germes de la conception totalitaire du Droit », dressant une continuité entre le libéralisme contemporain et le trafic négrier d’hier14. Il conclut ensuite par le fait que l’Union européenne est « le terrain idéal de ce processus de relativisation de la Loi dans un ordre juridique fondé sur l’idée de « marché unique » ».

    Le Contrat et l’Économicisme

    Un Phénomène une Nouvelle Fois Occidental

    Comme pour la Loi, le Contrat occupe une place centrale dans le monde juridique occidental, aussi bien dans le droit continental (codifié) que dans le droit anglo-saxon (jurisprudentiel).

    « Cette croyance dans la mission civilisatrice du contrat est l’un des plus puissants moteurs du Droit contemporain. Mais elle est aussi de facture étroitement occidentale, ainsi que le montre le Droit comparé, si l’on veut bien ne pas le réduire à l’étude de la Common Law et se tourner — ici encore — vers l’Orient, qui a toujours eu la vertu de désorienter l’Occident et de bousculer ses idées reçues15. »

    Pour l’auteur, l’idée qu’un contrat passé puisse lier pour l’avenir, quelles que soient les circonstances et l’éventuel préjudice causé par son exécution, est proprement occidentale. Elle tient à la puissance législatrice du Verbe, la faculté d’enfermer l’avenir dans des paroles.

    Cela tient aussi à l’écriture. Le signe chinois témoigne de la diversité du monde et se veut concret, réel. L’écriture alphabétique, au contraire, par l’économie des signes qu’elle implique, se veut infiniment plus abstraite16.

    Au Japon, par exemple, les actes (faits) comptent davantage que les contrats (mots). C’est ce que les Japonais appellent le Giri. Et, c’est aussi ce qui explique le très faible nombre d’avocats au Japon, par rapport aux États-Unis (respectivement 1 pour 300 contre 1 pour 10 000)17.

    Une Utilisation de l’Idée Contractuelle au Profit du Capitalisme

    Pour l’auteur, l’idée contractuelle s’est tellement imposée dans le monde juridique, qu’elle a donné naissance à une discipline et un mouvement : Law and Economics. Selon lui, cette discipline est le double du marxisme en ce qu’elle rapporte toute règle juridique à une détermination économique, mais, à la différence du marxisme, l’adhésion à cette idéologie est vécue sans esprit critique18.

    Comme beaucoup d’auteurs français, notamment dans les sciences sociales, la victoire de la pensée économique19 demeure aussi inexplicable qu’abominable.

    « Dans l’orchestration du thème de la “mondialisation”, la Science économique a conquis la position magistrale de discours fondateur de l’ordre universel, ne laissant en propre au Droit que la maigre partition des droits de l’Homme. »

    Le Contrat est Assis sur la Croyance en une Verticalité : Dieu, hier et l’État, aujourd’hui

    Pourtant cette victoire du Contrat est paradoxale pour Alain Supiot, en ce qu’elle est née d’un principe chrétien20.

    « C’est (…) parce qu’on a cru en l’existence d’un Dieu unique, qui voit tout, et face auquel nul ne doit jamais mentir, que la simple convention (le pacte nu) a ainsi fini par être identifiée au contrat. »

    Pour l’auteur, la dimension binaire et horizontale de l’échange ne saurait pas exister sans un Tiers vertical sous l’égide duquel se forment les contrats.

    « Nous sommes passés d’une culture religieuse où la parole du fidèle était placée sous l’égide de la loi divine, à une culture laïque où l’individu rationnel s’engage sous l’égide de l’État. »

    Le marché n’est pas une source spontanée de règles universelles, mais une construction institutionnelle dont la solidité dépend de ses bases juridiques et de l’ensemble plus vaste dans lequel il s’insère.

    Je vous renvoie ici aux travaux d’Ezra Suleiman.

    Or, pour l’auteur, le capitalisme sape justement cet ensemble juridique préexistant, notamment parce qu’il marchande la terre et le travail de l’homme, ce qui revient à considérer l’un et l’autre comme des marchandises21.

    Pour autant, cette conception universaliste est contredite dans les faits par la multiplication de principes d’ordre public (environnement, sécurité sociale, consommation, travail…), pour la plupart dictés par des institutions internationales dogmatiques et non démocratiques, féodalisant ainsi les États22.

    « La déréglementation du droit du travail23, d’un côté, et la généralisation des minimas sociaux, de l’autre, apparaissent ainsi comme les deux faces d’une même médaille où le travail figurerait comme chose débarrassée de la personne, libre à l’achat et à la vente. »

    Nous en arrivons donc à une forme d’hybridation de la Loi et du Contrat : d’une part, la Loi se bornerait à fixer des règles processuelles (de validité des contrats), d’autre part, les contrats eux-mêmes mutent et prennent de nouvelles formes dans une sorte de féodalisme global : sous-traitance, contrats cadre…

    L’Opposition entre le Droit Contractuel et le Droit Codifié

    « Le domaine de la foi est celui du qualitatif et de l’indémontrable ; il a été essentiellement l’affaire de la loi et de la délibération publique. Le domaine du calcul, du quantitatif, a été l’affaire du contrat et de la négociation. »

    La Métaphysique de la Loi

    Pour Alain Supiot, le Droit est au cœur des évolutions sociales et économiques. Il reflète l’état de la pensée du moment. La décentralisation anglo-saxonne a donné lieu à la common law et à Internet, tandis que la France incarne le droit codifié.

     « Le Droit et la technique participent d’une même culture et avancent d’un même pas. »

    Cette distinction entre droit codifié et common law renvoie à des éléments plus fondamentaux pour l’auteur. Le premier porterait en lui une métaphysique, tandis que le second se veut uniquement instrumental et débarrassé de toute notion supérieure24. Son principe vise seulement à entretenir un réseau, non une société.

    « D’une part, une conception transcendantale ou jusnaturaliste, qui voit dans le Droit l’expression de principes universels et intemporels, et, d’autre part, une conception positiviste et instrumentale, qui voit dans le Droit une pure technique, neutre en soi et vide de sens. »

    Hans Kelsen, qui s’est battu pour défendre le positivisme juridique et le droit constitutionnel. Source : Hubertl, CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons
    Hans Kelsen, qui s’est battu pour défendre le positivisme juridique et le droit constitutionnel. Source : Hubertl, CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons

    Mais, pour l’auteur, ce rêve de transparence et d’égalité porté par la common law porte une utopie, celle du contractualisme, entendu comme une forme de liberté complète pour l’individu.

    Cette utopie ignore la puissance structurante de l’État, que l’auteur qualifie de « Tiers structurant » ou « Tiers garant ». Ce faisant, l’être humain moderne se trouve confronté à une absence de limite et à une destruction du lien collectif. L’auteur y voit l’une des évolutions les plus notables du droit du travail : son individualisation progressive.

    La Substitution de la Gouvernance au Gouvernement

    L’invention de l’État est indissociable de la figure d’un Dieu laïcisé : « nous avons posé [le Prince] comme l’image de Dieu » disait Bodin — immortel, tout puissant et imposant sa Loi à ceux qui croient en Lui.

    La souveraineté procède ainsi de la croyance en une source unique du pouvoir.

    Cette souveraineté a toutefois reculé à compter du XXᵉ siècle. D’abord par une emprise de plus en plus forte du juge administratif. Ensuite, par une mutation de l’État en un État providence censé articuler l’individualisation progressive de l’individu et le maintien d’une forme d’interdépendance.

    Par ailleurs, l’auteur note un déclin de la centralisation (juridique), y compris en France, notamment par :

    • L’introduction d’accords collectifs pouvant déroger aux dispositions du droit du travail ;
    • L’émiettement de l’État en agences administratives indépendantes et sectorielles (l’auteur parle de « néocorporatisme ») ;
    • Le Parlementarisme rationalisé, qui contrevient à la primauté du Législateur sur l’Exécutif25 ;
    • Par l’essor général du contractualisme, aussi bien dans la sphère publique, qu’en droit social (notamment pour les bénéficiaires de minimas sociaux).

    Cette atteinte à la centralisation du Droit fait suite à un objectif d’instrumentalisation de l’État au nom des Lois de l’économie26.

    « La référence économique porte en elle tous les germes de la conception totalitaire qui réduit le Droit à un simple instrument de mise en œuvre des lois surhumaines censées s’imposer à tous. »

    Par le contrat, nous nous soumettons à des objectifs et l’atteinte ou non de ces objectifs nous objectivise nous-mêmes.

    Les Droits de l’Homme… Occidental

    Pour Alain Supiot, la notion de « droits de l’homme » est également chrétienne et occidentale.

    L’Homme y est considéré comme un sujet, protégé et assujetti à la Loi, mais aussi capable de se fixer à lui-même et pour lui-même (par le mécanisme de représentation démocratique) une Loi27.

    Cette unité de l’individu dans la conception des droits de l’Homme le rend en même temps unique et unitaire. Ce qui implique une notion de compétition égale.

    « Dans cette perspective, il n’est de droits qu’individuels. Toute règle est commuée en droits subjectifs : droits à la sécurité, à l’information, au respect de la vie privée, à la dignité, à l’enfant, au procès équitable, à la connaissance des origines, etc. On distribue les droits comme on distribuerait des armes, et ensuite que le meilleur gagne ! Ainsi débité en droits individuels, le Droit disparaît comme bien commun. »28

    Enfin, l’homme est une personne physique et juridique, un corps et une âme, comme le Christ.

    Ceci étant dit, il est évident pour l’auteur que cette conception de l’Homme n’est évidemment pas partagée dans toutes les autres grandes civilisations et ne peut donc déboucher que sur un nouveau « choc des civilisations ».

    En conséquence, la prétention des Droits de l’Homme a se vouloir universelle ne peut être qu’une nouvelle forme d’impérialisme29.

    L’auteur considère ainsi que la demande d’appliquer la Charia formulée par des élus turcs était acceptable et que l’arrêt (négatif) de la Cour européenne des droits de l’Homme30 en la matière « réduit à rien la riche histoire de la pensée juridique musulmane ».

    « C’est seulement lorsqu’on cesse de considérer les individus et les peuples comme des entités abstraites, et qu’on tient compte de ce qu’ils sont humainement, qu’on donne corps à l’égalité. À l’oublier, à traiter pareillement le fort et le faible, on court le risque de voir les faibles rejoindre les rangs des ennemis de légalité. »

    Autrement dit :

     « Le nihilisme juridique et le fanatisme religieux ne sont que les deux faces de cette même tentation et se nourrissent aujourd’hui l’un l’autre, laissant insatisfaite la créance de sens des générations montantes et ouvrant ainsi les vannes de la violence. Le Droit n’est pas l’expression d’une Vérité révélée par Dieu ou découverte par la Science ; il n’est pas davantage un simple outil qui pourrait se juger à l’aune de l’efficacité (efficace pour qui ?). Comme les instruments de mesure de la Melencolia de Dürer, il sert à approcher, sans jamais pouvoir l’atteindre, une représentation juste du monde. »

    1. La langue, la coutume, la religion, la loi, le rite… ↩
    2. Si l’on voit bien où l’auteur veut en venir, on peine toutefois à comprendre en quoi ce « sens » irrationnel doit concrètement interagir avec les sciences (y compris juridiques) rationnelles. ↩
    3. On y décèle une forme de conservatisme assez dangereuse, glissant vers la discrimination. ↩
    4. J’ai un peu du mal à comprendre le discours de l’auteur. En quoi la démarche scientifique, consistant à démontrer un argument que chacun peut vérifier, institue-t-elle cette méthode en « instance du vrai à l’échelle de l’univers » ? ↩
    5. Cela reviendrait-il à dire que le sécularisée et la laïcité sont des mauvaises choses ? ↩
    6. Croire à la véracité des raisonnements démontrés, considérer le droit positif étatique comme seule source juridique et se définir une fin indépendamment de Dieu… reviendraient à nier notre qualité d’homme ou femme. J’espère mal comprendre. ↩
    7. L’auteur tient en horreur le « calcul ». ↩
    8. C’est pourtant parce que : 1 = 1 que la voix de chacun est respectée et juridiquement validée. Il est étrange d’en appeler à de grands principes en broyant au passage un ciment aussi constitutif de nos droits et libertés qu’est l’égalité en dignité civique. ↩
    9. La « lutte de tous contre tous » définit pour l’auteur le nazisme, qu’il compare ensuite à la « concurrence généralisée à tous les domaines de la vie humaine (économique, sexuel, religieux, etc.). » Outre que le propos est difficile à lire sans tousser, il n’éclaire pas sur le système alternatif. Par quoi remplacer notre régime actuel de libertés contractuelles ? ↩
    10. L’auteur évoque ainsi le fait que certaines femmes souhaitent ainsi ne pas être mère. Les intéressées apprécieront. ↩
    11. Le positivisme est inséparable du dépassement scientifique. ↩
    12. Je ne vois pas une once de science dans les théories fumeuses du IIIᵉ Reich. ↩
    13. Le problème est que l’auteur ne présente jamais cette idée dogmatique. Soit qu’elle est pour lui trop évidente, ou alors que sa définition matérialiserait immédiatement le caractère clivant et peu opérationnel de ce genre de concept. Comme l’évoquait Hans Kelsen il y a un siècle, dès que l’on parle de droit naturel, les définitions se multiplient. Ce qui démontre bien son caractère peu scientifique. ↩
    14. Il demeure étonnant que le système de pensée libéral, fondé sur la défiance à l’égard d’un État central suspecté à chaque instant de dérive totalitaire puisse être lui-même… totalitaire. Étant rappelé par ailleurs que les droits individuels et collectifs sont les mieux définis et garantis dans les systèmes juridiques libéraux. ↩
    15. J’ai du mal à comprendre en quoi une création civilisationnelle serait contestable parce qu’elle n’est pas apparue ailleurs au même moment. Les chinois ont inventé la boussole et le monde entier l’utilise. C’est peu ou prou la même chose pour l’instrument contractuel aujourd’hui. ↩
    16. L’auteur évoque à plusieurs reprises le lien entre la réalité géographique, économique, sociale… et les théories inventées et mises en oeuvre (ce qui se rapproche un peu des concepts de Braudel). Selon lui, il fallait ainsi des grands navigateurs pour créer l’idée de gouvernement. Chacun jugera. ↩
    17. Mais le système juridique japonais tend à se rapprocher du système britannique, en précisant par ailleurs que le système juridique américain actuel a beaucoup évolué. La puissance du lawyer américain me semble être un fait majeur à compter des années cinquante et de l’ouverture progressive de l’économie américaine à la concurrence. ↩
    18. L’auteur parle d’un « émerveillement sans bornes » des nouveaux juristes vis-à-vis de cette matière. On peine à comprendre l’intérêt de l’insulte et du mépris, si ce n’est pour compenser la faiblesse de l’argumentation. Alain Supiot me semble frapper au marteau sur l’idéologie capitaliste et libérale, mais sans contre-proposition et de manière très théorique. ↩
    19. « Victoire » qui tient aussi à la facilité avec laquelle l’économie parvient à muter et à conjuguer ses savoirs avec d’autres matières, tandis que d’autres sciences sociales comme la sociologie, la philosophie ou le droit se démarquent, régulièrement, par une forme de conservatisme doctrinaire. ↩
    20. En 1212, la Glossa Ordinaria du décret de Gratien attribue ainsi une force juridique à l’obligation de respecter les conventions au nom du principe selon lequel un chrétien ne doit jamais mentir. ↩
    21. Ici encore, on peine à voir en quoi les modèles préexistants, assis essentiellement sur l’esclavage et le servage, étaient préférables. Je préfère mille fois vendre 40 heures de mon temps en échange de rémunérations, plutôt que de travailler sans contrat, donc sans droits. ↩
    22. Donc, même quand il y a des limites à ce principe contractuel qu’Alain Supiot déteste… ce n’est pas bien. ↩
    23. Cela me semble contredit par les faits, d’autant que le droit du travail français est par ailleurs l’un des plus couverts par les conventions collectives (tout en ayant les syndicats les plus faibles). À s’enfermer dans l’idéologie, l’auteur semble coupé du réel. ↩
    24. C’est oublié la très grande richesse des débats juridiques américains, sans commune mesure avec le quasi vide en la matière en France. ↩
    25. Et qui permet aux grands corps de l’État de « réunir entre leurs mains les plus hautes fonctions politiques, économiques et administratives. » ↩
    26. Cette instrumentalisation de l’État qu’il compare explicitement aux goulags soviétiques et camps d’exterminations nazis. ↩
    27. Cette absence de limite dans la définition de la Loi étant, pour l’auteur, une contradiction en soi. ↩
    28. L’auteur fait mine d’ignorer la liberté de la presse, le droit de croire (ou de ne pas croire), le droit de manifester, le droit de grève, le droit de pétition, le droit de se présenter à une élection… mais également la libre-concurrence elle-même, ainsi que la liberté du commerce et de l’industrie (activités, par essence, sociales). ↩
    29. Une nouvelle fois comparé au communisme et au nazisme. Comme si protéger les droits fondamentaux d’une personne à la dignité, la liberté d’aller et venir… pouvait être comparée à des meurtres de masse. ↩
    30. CEDH, 31 juillet 2001, Refah Partisi c/ Turquie.Chacun jugera, entre les appels aux meurtres des représentants de ce parti islamiste, de leur profondeur intellectuelle et humaniste. ↩
  • Le Mal Français d’Alain Peyrefitte (1976)

    Le Mal Français d’Alain Peyrefitte (1976)

    Temps de lecture : 20 minutes.

    Alain Peyrefitte a été diplomate, écrivain (il siègera presque 23 ans à l’Académie française), homme politique. Il sera plusieurs fois ministre et député-maire, puis sénateur, pendant près de quatre décennies.

    Il a publié en 1976 l’un de ses ouvrages les plus connus1, Le mal français, vendu à près d’un million d’exemplaires.

    L’ouvrage se lit aisément malgré ses 500 pages et ses répétitions. L’auteur y dresse un bilan contrasté de son action ministérielle, et, au-delà, propose une synthèse riche sur les difficultés culturelles et organisationnelles françaises (notamment administratives) : le goût pour l’abstraction, la centralisation, la hiérarchie et la défiance.

    Si l’analyse proposée par l’auteur est séduisante et encore très actuelle, elle n’en est pas moins simpliste et généraliste. L’auteur incarne la figure de l’intellectuel français qu’il dénonce avec une représentation du monde systémique, très idéaliste et (il faut le dire) très négative. Ces références bibliographiques sont anciennes et, comme la majorité des ouvrages politiques de ce type, ne présentent aucun travail universitaire contemporain ou d’analyse de données comparative.

    Le Problème Français

    La France Souffre de son Organisation trop Centralisée et Hiérarchique

    Alain Peyrefitte est marqué par une forme d’autolimitation de la France et des Français, comme si le pays ne parvenait pas à dépasser des limites qu’il s’impose lui-même.

    « Quelle fatalité semble peser sur les Français ? Pourquoi le peuple des Croisades et de la Révolution, de Pascal et de Voltaire, ce peuple vif, généreux, doué, fournit-il si souvent le spectacle de ses divisions et de son impuissance ? Pourquoi, parmi les nations avancées d’Occident, compte-t-il les écoles d’ingénieurs les plus prestigieuses, et une industrie si longtemps retardataire, une balance technologique si constamment défavorable ? »

    L’auteur revient ensuite sur les grands traumatismes français et en premier lieu la défaite de 1940.

    Le général Charles de Gaulle avait évoqué dans ses premiers discours anglais la « supériorité mécanique » allemande. Or, l’histoire récente révèle toute la fausseté de cet argument. La France disposait de davantage de troupes mécanisées et d’avions que les Allemands, mais l’utilisation de ces moyens a été désastreuse2 :

    • La cavalerie blindée a été dispersée au sein de l’infanterie3 ;
    • L’aviation est restée à l’arrière du front, pour des tâches ponctuelles de reconnaissance et sans emploi offensif cohérent.

     « C’est l’organisation qui péchait ; ce sont les idées qui étaient fausses. »

     « Jamais défaite aussi lourde n’avait été moins inévitable. »

    Marc Bloch, évidemment. Source : BNF.
    Marc Bloch, évidemment. Source : BNF.

    Cette « étrange défaite » est liée à notre organisation défectueuse. Celle-ci est apparue excessivement centralisée, hiérarchisée, cloisonnée… aboutissant à une rigidité totalement inadaptée au réel4 et à un effondrement du pays aussi rapide qu’en 18705.

    Pour autant, l’importance de la résistance française (qui s’incarne également par le gaullisme) témoigne également d’une vitalité singulière. Pour l’auteur, seules la Yougoslavie, la Pologne et la Russie ont présenté une résistance similaire ou supérieure à celle de la France.

     « Toute la France est bien dans ce contraste de 1940. »

    La France et les Français Vivent Dans la Défiance

    À l’opposé du citoyen anglais (ou nordique), civique et tolérant, car confiant envers ses concitoyens, le Français est enserré dans un système hiérarchique qu’il juge par ailleurs injuste et qui corsète son existence6.

     « Le citoyen se sent entouré d’interdits et se replie sur ses activités routinières. S’il se libère, c’est par la critique, l’agressivité, parfois la révolte. »

    Pour asseoir son jugement sur une observation concrète de la défiance (et sur le conseil de René Le Senne), l’auteur est parti vivre une année à Corbara, en Corse, dans un village « chimiquement pur » en termes de défiance. Il y constate une hiérarchie étouffante, dans la vie villageoise et familiale, aboutissant à un modèle en « porc-épic » : refermé sur lui-même et dardant ses pics vers l’extérieur.

    Cette défiance a ceci de particulier en France qu’elle est généralisée :

    • Le Français est défiant envers son voisin, et plus encore envers les corps organisés : partis politiques, syndicats, élus, administration ;
    • En retour : les élus se méfient des électeurs comme de l’administration, les fonctionnaires des usagers, des politiques et des partenaires sociaux, etc.

    Ce que la Ve République a Révélé des Problèmes Français

    Les régimes d’assemblée de la IIIe et de la IVe République ont été critiqués dès Léon Gambetta. Puis, par Georges Clemenceau, Alexandre Millerand, Raymond Poincaré, André Tardieu, jusqu’à Pierre Pflimlin dans son discours devant l’Assemblée nationale de mai 1958. Ces textes, issus de compromis circonstanciels, n’ont réussi que partiellement à doter la France d’une représentation parlementaire solide, cohérente et efficace, y compris dans son articulation avec l’Exécutif.

    Raymond Poincaré incarne parfaitement cette volonté de présidentialiser le régime parlementaire
    Raymond Poincaré incarne parfaitement cette volonté de présidentialiser le régime parlementaire

    Le parlementarisme était toutefois fortement défendu par les partis de gauche (Parti socialiste et Parti radical), ces derniers craignant qu’un Exécutif fort se transforme infailliblement en un autoritarisme.

    Cependant, les différents échecs de la IIIe et de la IVe République donnèrent lieu au projet de réforme porté par Charles de Gaulle. Celui-ci ayant pour première mission de régler la question algérienne, et plus largement, de doter la France d’une constitution lui permettant d’affronter les défis majeurs, présents et à venir.

    « Asseoir les institutions, mettre fin à la guerre d’Algérie, achever la décolonisation, voilà ma tâche. Et puis je pourrai m’en aller. »

    Charles de Gaulle, à l’auteur

    Cependant, si cette transformation des rapports de force était probablement souhaitable pour éviter l’instabilité gouvernementale des régimes précédents, elle ne résout pas, voire aggrave, le travers français pour la centralisation. D’autant que le général de Gaulle, dans sa pratique du pouvoir, conçoit l’État comme « l’interprète unique de l’intérêt général », refusant par là toute légitimité à un autre acteur7.

    Les français sont obsédés par la question institutionnelle, mais le mal est plus profond. Même avec un pouvoir prétendument fort, le pays est régulièrement bloqué.

    L’auteur évoque les difficultés du pouvoir gaulliste a mettre en œuvre des réformes pourtant attendues en matière :

    • De la Sécurité sociale,
    • Du statut des agents publics,
    • De l’enseignement (notamment supérieur),
    • De la gestion de l’économie avec des rentes de situation qui demeurent8,
    • De la décentralisation.

     « Le substratum français reste à peu près intact, depuis trois siècles. La centralisation bureaucratique, les affirmations dogmatiques, l’esprit d’abstraction, le sectarisme manichéen. Le cloisonnement en castes hostiles. La passivité du citoyen, coupée de brusques révoltes. L’incompréhension de la croissance, le malthusianisme démographique et social. »

    La crise de mai 1968 est ainsi emblématique de ce couple maudit incarné par l’individu rebelle et l’État envahissant, mais faible. En cela, la Ve République n’a rien résolu du problème français : la centralisation, la hiérarchie et la défiance demeurent, alimentant un pouvoir toujours plus embolisé.

    Manifestation le 24 mai 1968. Source : Agence France Presse.
    Manifestation le 24 mai 1968. Source : Agence France Presse.

    Le Rôle de l’État dans la Concentration des Pouvoirs

    Une Main-Mise de l’État sur Tous les Aspects de la Vie des Gens

    L’auteur alterne différents points de vue pour exprimer cette mainmise de l’État.

    Celui-ci a d’abord été haut-fonctionnaire (ce qu’il évoque très peu), puis député (près de 14 ans), sénateur (4 ans) et plusieurs fois ministre (Justice, Culture et Environnement, Éducation nationale, Recherche… pour un total de près de 11 ans), avant d’avoir une longue carrière d’élu local : conseiller départemental de Seine-et-Marne (24 ans et demi) et maire de Provins (près de 32 ans).

    L’État est ainsi affublé de plusieurs défauts :

    • La centralisation (le « parisianisme ») ;
    • Le cloisonnement : par ministère, et au sein de ceux-ci, par matière ;
    • La bureaucratisation : le goût pour la continuité, la complexité et l’aversion au risque ;
    • La budgétisation : qui implique l’absence de stratégie de long terme ;
    • La coupure avec le monde économique, aussi bien du point de vue des idées que du mode de fonctionnement9 ;
    • Enfin, et surtout, la submersion devant l’avalanche de détails (souvent locaux) à gérer10.

    Plusieurs exemples sont évoqués par l’auteur, notamment celui des gueules grises, de la création de grands ensembles, des problèmes téléphoniques, de l’acheminement en eau… Systématiquement, la « captation technocratique » est soulignée par l’auteur, avec un mélange de complexité, d’irresponsabilité et de coupure avec les citoyens entretenu par des procédures anonymes et lointaines.

    « La centralisation législative et gouvernementale fait la force d’un pays ; la centralisation administrative fait sa faiblesse. »

    « Plus l’État étend son emprise, plus il diversifie les services ; et plus il compartimente. »

    Une Présidentialisation du Régime peu Efficace

    L’auteur rejoint ici l’opinion de Jean-François Revel sur le modèle présidentiel français (voir le billet des Légistes consacré à L’absolutisme inefficace)

    L’auteur oppose ici les conceptions gaullistes et pompidolienne à celles de la Nouvelle Société proposée par Jacques Chaban-Delmas, plus égalitaire.

    « Le patron, c’est moi. Ce que le général aura légué de meilleur à la France, c’est la prééminence du président. Laisser le pouvoir suprême repasser la Seine, permettre que les grandes décisions qui commandent l’avenir se prennent à Matignon et non à l’Élysée, cela voudrait dire à brève échéance que l’Assemblée reprendrait le dessus. On reviendrait au régime des partis et à l’instabilité ministérielle. Ce serait renouveler la mésaventure des débuts de la IIIᵉ République. Je ne serai ni Mac-Mahon, ni Jules Grévy. Je maintiendrai. »

    Georges Pompidou, à l’auteur

    Pour autant, l’auteur, notamment par son expérience politique nationale et locale révèle toutes les ambiguïtés d’un système ultra-centralisé et inefficace.

    Le seul présidentialisme que l’on imite est celui des potentats latino-américains.

    Un Processus de Décision Illisible et Opaque

    Le système hiérarchique est assis sur un va-et-vient permanent entre administration et cabinet ministériel. « Ceux qui savent ne décident pas ; ceux qui décident ne savent pas. »

    Par ailleurs, le processus de décision administrative est long et opaque, avec une grande diversité d’acteurs, si bien que personne ne sait qui décide quoi, ni même si la décision est prise. C’est paradoxalement les syndicats ou les médias qui informent les personnes intéressées des décisions prises.

    Ce processus implique une forme de déresponsabilisation et de fermeture, alors même que l’administration exerce un monopole et une capacité d’arbitrage11. Il n’est pas rare que l’administration se défausse de ses responsabilités auprès d’une autorité manifestement mal-placée pour régler le litige : « Ce n’est pas moi qui décide », « Si vous n’êtes pas content, écrivez au Ministre ».

    À l’inverse, et selon l’auteur, les ministres en sont rendus à signer des actes dont ils ignorent tout de la préparation, des enjeux informels et de leur portée12.

    « Le système bureaucratique est une hiérarchie autoritaire de droit, pervertie par une indiscipline de fait. Les bureaux disposent de l’anonymat, du nombre, de l’absence de toute sanction réelle. »

    Paradoxalement, ce trop-plein d’actes et de décisions implique le goût des cabinets ministériels pour le détail13, permettant au ministre et à son cabinet de peser sur des micro-sujets, nécessitant moins de travail et peu de confiance entre les acteurs.

    « Le temps passé à délivrer une affaire est inversement proportionnel au cube de son incidence budgétaire. »

    Une Nouvelle Symbiose Technocratique

    Pour l’auteur, le régime de 1958 a engendré une nouvelle forme de pouvoir technocratique avec une fusion entre les élus et les hauts fonctionnaires. Par ailleurs, les premiers sont de plus en plus issus de la haute fonction publique, ce qui entraine la politisation de celle-ci.

    Ce constat a notamment été développé dans deux articles des Légistes : La France, une République de Mandarins et Le démantèlement de l’État démocratique. Il demeure toutefois étonnant que ce fait soit dénoncé par un homme issu de la première promotion de l’École nationale d’administration, puis ministre et élu local.

    L’auteur évoque ainsi une grande « confusion », jusque dans la sémantique, l’État désignant en même temps le souverain et l’outil.

    Cette « confusion » s’exprime à plusieurs niveaux :

    • Par la confusion entre la qualité de chef d’État et de chef du gouvernement du Président de la République. Alain Peyrefitte évoque les deux lectures possibles de la Constitution :
      • le Premier ministre gouverne et le Président préside ;
      • le Président gouverne et le Premier ministre le représente au Parlement14 ;
    • Par la confusion entre les responsabilités du Parlement et de l’Exécutif, l’auteur estimant que l’Assemblée nationale a atteint « les limites du ridicule » dans le nouveau système du parlementarisme rationalisé, ne disposant même plus de son ordre du jour ;
    • Par la confusion entre les statuts d’élus et de fonctionnaires, le statut de la formation publique permettant d’exercer des mandats politiques avant de reprendre des fonctions d’exécution (ce qui est impensable ailleurs, selon l’auteur) ;
    • Par la confusion des mandats électifs enfin (le cumul), qui implique pour l’auteur un accaparement démocratique par une minorité de professionnels de la politique et une forme de perte de contrôle du pouvoir politique au profit de la technocratie, le nombre de mandats ne permettant pas une exécution normale des fonctions15.

    On s’obstine à construire des édifices constitutionnels qui chargent la poutre et sapent la base.

    Cette confusion symbiotique est aussi géographique. « L’État est parisien, comme la Cour était versaillaise. » L’auteur évoque un microclimat parisien dans lequel baignent toutes les élites politiques et administratives.

    « Si la France a souvent le sentiment d’être fragile, et s’il lui arrive d’avoir le vertige — c’est que son centre est une toupie. »

    Une jolie toupie. Source : Pexels, Mikhail Nilov.
    Une jolie toupie. Source : Pexels, Mikhail Nilov.

    C’est aussi cette centralisation unitaire qui implique, en retour, un contrepouvoir tout aussi global et absolu. Le « tout ou rien ». Une opposition idéologique et abstraite, imaginée de manière centralisée et proposant le remplacement d’un modèle unitaire et autoritaire par un autre (l’auteur évoque ici la gauche et le communisme).

    Les Sources Historiques du Mal Français (et Latin)

    L’Absolutisme Monarchique

    Le roi Louis XIV ne faisait respecter la France qu’en la faisant haïr.

    Avec le Roi Soleil, l’économie, la politique et la société sont déjà toutes centralisées (à Versailles).

    La supériorité que Louis XIII avait construite avec Richelieu n’était plus qu’une mise en scène. Commence ici, pour l’auteur, le long déclin relatif de la France :

    • Une fiscalité écrasante pour financer des dépenses somptuaires et des conflits armés incessants ;
    • Des élites stérilisées par un esprit de Cour, des préjugés nobiliaires sur l’activité marchande et manuelle ;
    • Un refus de la concurrence au profit de rentes publiques.

    « Un pays peut rayonner longtemps après que la source de sa prospérité s’est tarie, comme une étoile éteinte dont la lumière parvient toujours. L’Europe du XVIIIᵉ siècle porte l’empreinte de la France. Jusqu’à la Révolution, aucune autre nation européenne, Russie comprise, n’est aussi peuplée. Le français supplante le latin comme langue internationale. La France est de taille à tenir tête à tous les pays d’Europe réunis. »

    Source : Pexels, Tristanw19
    Source : Pexels, Tristanw19

    Le jardin à la française incarne à l’extrême ce goût pour l’ordre, l’immobilité, l’artificialité et l’effort inutile (donc le mépris pour les mécanismes de marché).

    Le Refus des Libertés Économiques

    Après avoir aboli toutes les libertés locales, la monarchie absolue initie un système mercantiliste et centralisé de contrôle de l’économie.

    Ce système néfaste est incarné par un homme : Colbert. Celui-ci décide de tout, contrôle tout et refuse même aux marchands la possibilité de créer des entreprises au profit de compagnies royales. Cette omniprésence de l’État présente un double effet : la prévarication et l’aboulie économique.

    Pour autant, l’historiographie valorise cette apparence de puissance16. Il est ainsi symptomatique pour l’auteur que les deux périodes de développements économiques les plus significatives soient celles de monarques particulièrement décriés : Louis XV et Napoléon III.

    Ces mêmes lourdeurs se retrouveront au XXᵉ siècle, la production industrielle de 1929 n’étant dépassée que dans les années 1950.

    « En trois siècles, la France s’est tant bien que mal dotée d’usines, mais elle n’a pas acquis la mentalité qui leur aurait permis de prospérer ; elle a boudé le grand négoce ; elle a mené sa politique monétaire à contresens de l’évolution économique ; elle n’a connu que des sursauts sans lendemain. Elle s’est trouvée, en longue période, accélérée par si peu de moteurs, ou ralentie par tant de freins, qu’elle a connu une industrialisation sans révolution industrielle. »

    Le Malthusianisme Démographique

    Pour l’auteur, le déclin démographique tient son origine au milieu du XVIIIᵉ siècle, mais il se poursuit jusqu’à aujourd’hui.

    Alors que la France comptait environ 20 millions d’habitants en 175017, elle en compte 36 millions en 1850, puis 40 millions en 1946.

    La croissance démographique de la fin du XXᵉ siècle est essentiellement due à l’immigration et à l’allongement de l’espérance de vie.

    Cet effondrement démographique (relatif) est particulièrement sensible lorsqu’il est rapproché des pays voisins de la France et de son potentiel territorial.

    De 1640 à 1940, la France a vu sa densité passer de 40 à 75 habitants au km², contre de 20 à 220 pour la Grande Bretagne18.

    Si nous avions la densité de l’Allemagne de l’Ouest, nous serions 135 millions d’habitants (en 1970).

    À partir de 1800, tous les « petits » États qui ne représentaient jamais que le tiers de la population française nous dépassent :

    – L’Autriche Hongrie en 1830,

    – L’Allemagne en 1860,

    – Les États-Unis en 1870,

    – La Grande-Bretagne et le Japon au début du siècle,

    – L’Italie en 1930.

    « Dans une société en expansion, prospérité et fécondité sont sœurs. »

    La France paie ici un centralisme économique dégradant ses capacités et impliquant des disettes tardives par rapport aux autres pays occidentaux.

    La Décadence Latine

    Les sœurs latines (Italie, Espagne, Portugal, France) ont dominé une partie des temps modernes et conquis le monde, notamment par la pensée chrétienne, qui valorise le travail, la confiance en son prochain et se révèle être une religion fondamentalement individualiste, intime19.

    Mais, inexorablement, ces puissances semblent avoir laissé la main au monde anglo-saxon à compter du XVIIᵉ siècle.

    Malgré une avancée technologique impressionnante, une hardiesse dans l’exécution, une fascination pour la découverte, l’Espagne et le Portugal sont contaminés par la « paresse espagnole ». Le goût pour le luxe, le dédain de l’économie productive au profit d’une logique extractive et une forme de sclérose dogmatique20 et hiérarchique du christianisme.

    La Contre-Réforme du XVIᵉ siècle « pousse à l’extrême l’esprit de système, l’unitarisme romain. » Le catholicisme devient une copie du système impérial romain.

    Les bureaucraties centralisatrices apparaissent. La première en Espagne avec Philippe II. Emmanuel Philibert en Savoie et au Piémont, Côme Iᵉʳ en Toscane, les Gonzagues à Mantoue, le Conseil des Dix à Venise…

    Ce faisant, ce sont aussi les colonies latines qui sont contaminées par cette logique économique stérilisante.

    « Les descendants des conquistadores et le clergé sont restés les maîtres de sociétés toujours aussi hiérarchisées, aussi soumises à l’ordre dogmatique, aussi enclines à osciller entre la dictature de l’immobilisme et celle de la révolution. »

    Une organisation hiérarchique suppose que le changement soit fait d’un bloc, dans l’ensemble, autant dire qu’il ne se réalise jamais.

    Le Dynamisme Anglo-Saxon

    L’Envol Historique des Sociétés Réformées

    L’auteur évoque les propos d’un autonomiste Breton :

    « La Bretagne est aussi grande que la Hollande. Au moment de notre annexion, elle était même beaucoup plus peuplée. Maintenant, elle est cinq fois moins peuplée et dix fois moins riche. Voilà ce que nous a apporté la France. »

    Cette situation est toutefois, pour l’auteur, généralisable à l’ensemble des régions françaises, à l’exception de l’Île-de-France.

    Inversement, l’Angleterre21, les Pays-Bas, les États-Unis (y compris dans l’opposition nord-sud) ou la Suisse (avec des différences si marquées entre les cantons) démontrent la supériorité du modèle ouvert et de la culture entrepreneuriale protestante qui mélange la tolérance aux inégalités économiques et le goût pour la frugalité et le travail. Ce que Max Weber (cité par l’auteur) qualifie d’« éthique protestante »22.

    « Le caractère d’une nation, sa culture, voilà qui fonde des différences si frappantes et si durables. »

    Jusqu’au XVIᵉ siècle, la religion chrétienne était ambivalente. La Réforme élimine l’autorité césarienne, alors que la Contre-Réforme renforce la tendance répressive et l’inspiration autoritaire romaine.

    En France, même après l’Édit de Nantes, les grands commerçants et banquiers sont protestants (ou juifs) : Barthelemy Herwarth, John Law puis Jacques Necker. Toutes les grandes banques contemporaines ont été fondées par des protestants (ou des juifs) : Schlumberger, Hottinguer, Neuflize, Mallet, Vernes…

    Cette surreprésentation se retrouve dans les pans de la vie économique et administrative : Inspection générale des Finances, Cour des comptes, diplomatie…

    Karl Marx a identifié deux facteurs au développement économique : le capital et le travail. Max Weber a ajouté la culture. Et, ce tiers facteur semble être plus décisif que les deux autres.

    Les « Hormones du Développement »

    Pour l’auteur, plusieurs éléments sont majeurs dans le succès des sociétés réformées :

    • Le polycentrisme23, que l’auteur juge plus important et déterminant que la religion ;
    • L’autonomie responsable, qui suppose la confiance envers le prochain ;
    • L’esprit d’investissement : mélange entre effort individuel, maitrise de soi et refus de l’ostentation et
    • Une conception du marché comme garant des libertés et des droits des citoyens24.

    « On croit souvent que le libéralisme économique implique que l’État n’intervienne pas. C’est le contraire qui est vrai. La logique de l’économie de marché veut que l’État soit assez fort pour imposer la concurrence. La plus grande faiblesse du dirigisme, allié à un régime politique libéral, est de pervertir la concurrence. Les groupes de pression — patronaux, ouvriers, politiques — exercent avec succès le chantage sur l’État, par l’intermédiaire duquel les lois du marché sont tournées. »

    Cette théorie associant la force de l’État au succès du mécanisme de marché est également celle portée par Ezra Suleiman. Voir le billet des Légistes sur Le démantèlement de l’État démocratique.

    L’Ambiguïté Française

    La France est la fille aînée de l’Église, mais elle est gallicane. Elle n’a pas eu l’Inquisition, mais une guerre de religion aboutissant à l’intronisation de Henri IV, un huguenot converti. La centralisation monarchique n’est d’abord pas complète et laisse de larges pans de liberté à certaines villes et provinces.

    Toutefois, à la différence de tous les autres pays, protestants ou catholiques, elle se distingue par la sacralité que recouvre le pouvoir monarchique.

     « Seul le Royaume de France a divinisé sa monarchie, et par elle, son État. »

    Cette divinisation est notamment l’œuvre des légistes, comme Guillaume de Nogaret sous Philippe le Bel, en s’inspirant du Bas Empire Justinien : l’ordre, la centralisation, l’homogénéisation. Cette divinisation s’incarne par la création d’un ordre : les fonctionnaires étant les nouveaux clercs25. Il est attendu d’eux un désintéressement, un dévouement et une forme d’ascétisme et de discrétion26.

    Ainsi, après la révocation de l’Édit de Nantes et la suppression des dernières cités protestantes indépendantes27, l’autorité royale est désormais sans concurrence, paralysant toute force sociale concurrente pour de longs siècles.

    Richelieu au siège de La Rochelle par Henri-Paul Motte.
    Richelieu au siège de La Rochelle par Henri-Paul Motte.

    Le paradoxe est que l’on a prétendu ne plus pouvoir souffrir le despotisme du Roi, alors qu’il aurait fallu incriminer la centralisation de la royauté.

    Les pouvoirs politiques et les régimes passent ; la centralisation et le contrôle étatique sont toujours plus forts, tandis que la société civile continue de s’assécher.

    « À force d’absorber en elle toutes les initiatives individuelles, l’autorité a fini par tarir les sources de la spontanéité. »

    L’un des autres effets de cette omniprésence de l’autorité étatique est le mécanisme régulier de défoulement. En l’absence de soupape démocratique, s’installe un esprit de rébellion, une coalition « des contres », prompt à se mobiliser de manière sporadique, mais dangereuse.

    La France est le pays de l’absolutisme et des barricades. Du césarisme et de la Gaule. De l’ordre et de l’individualisme.

    Le « Prochain Septennat » et les Propositions de l’Auteur

    La société française est donc hétérogène, à la fois libérale et autoritaire.

    Par ailleurs, les actions systémiques ont toujours des effets imprévisibles — l’auteur évoque à cet égard le pays de Serendip d’Horace Walpole, mais également les échecs successifs des transformations libérales de 1848, 1868 et des essais de la IIIe République.

    En 1973, devenu ministre des réformes administratives du gouvernement Pompidou28, il commande trois enquêtes dans trois départements :

    • La première dans l’Hérault est réalisée par Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig,
    • La deuxième dans l’Allier est confiée à la CEGOS29 et
    • La troisième dans la Somme est confiée à la COFRECMA30, avec Élie Sultan.

    S’ensuivront un travail de chambre animé par des groupes de travail de haut niveau31.

    En février 1974, il présente au Premier ministre son projet de réforme32 :

    • La création de 3 000 districts chargés des fonctions administratives locales (collecte fiscale et gestion des services publics), les maires continuant leur travail politique de représentation des intérêts locaux ;
    • L’élection des conseillers départementaux au suffrage universel et la constitution de régions33, composées exclusivement desdits élus départementaux avec une présidence tournante par département. L’objectif étant de démocratiser localement et de mutualiser et de coordonner au niveau régional les actions les plus utiles au sein de « syndics régionaux » ;
    • La suppression du préfet34 et le transfert des agents de l’État auprès de la nouvelle entité départementale.

    Toutefois, la démission du gouvernement de Pierre Messmer le 28 février 1975 provoque l’abandon du projet. Avec humour et dérision, Pompidou confie à l’auteur son souhait de porter ces réformes « pour mon second septennat »35.

    « Si l’on a bien compris ce livre, on n’attendra pas qu’il s’achève par la présentation des réformes miraculeuses qui stabiliseraient tout ensemble notre progrès et notre démocratie. L’essentiel est dans les caractères et surtout dans l’inconscient collectif : ce ne sont pas des mesures et des lois qui peuvent, par elles-mêmes, changer le cours des choses. L’effet Serendip s’est joué pendant trois siècles des excellentes intentions des réformateurs : l’histoire française est trop perverse pour autoriser la naïveté. »

    En conclusion, l’auteur propose donc quelques « pierres angulaires » :

    • Séparer les pouvoirs et les niveaux pour éviter la confusion actuelle mêlant hyper centralisation et hiérarchisation ;
    • Clarifier les missions de chacun :
      • Le Président de la République préside : il incarne la continuité nationale, nomme le Premier ministre et tranche les conflits entre le Premier ministre et l’Assemblée nationale ;
      • Le Premier ministre est le chef du gouvernement, il a seule autorité sur ses ministres et fixe les priorités de politique générale ;
      • Le Gouvernement… gouverne, l’administration administre, en mettant en œuvre les grandes orientations gouvernementales ;
      • Enfin, le Parlement vote et contrôle avec des élus spécialisés (non-cumul des mandats).
    • Délimiter explicitement ce qui relève de l’État central36 et ce qui doit être réalisé plus près du citoyen ;
    • Simplifier : un acteur local, un acteur national.
    • Développer l’économie, en favorisant les mécanismes de participation des salariés aux résultats de leur entreprise et en développant la cogestion responsable avec les représentants des salariés et les dirigeants d’entreprise. « Nous faisons tout pour tuer nos entreprises, et ensuite nous nous montrons inconsolables. »
    1. Il publiera aussi le très connu Quand la Chine s’éveillera… le monde tremblera et, à la fin de sa vie, C’était de Gaulle. ↩
    2. Sur ce point, un ouvrage est essentiel, celui de Pierre Servent : Le complexe de l’autruche : Pour en finir avec les défaites françaises, 1870, 1914, 1940… ↩
    3. À l’exception de la 4e division cuirassée dirigée par le colonel de Gaulle qui fut l’une des rares unités française entièrement mécanisée et victorieuse en 1940. ↩
    4. L’auteur évoque deux reconnaissances aériennes réalisées les 10 et 11 mai 1940 par le commandant Henri Alias. Celui-ci signale à deux reprises les mouvements d’immenses divisions blindées dans les Ardennes. L’État-major refuse de croire l’aviateur et évoque un fait « impossible ». Pour l’auteur, ce fait est révélateur du dysfonctionnement français, car il n’est pas isolé. Des milliers d’épisodes similaires se sont déroulés pendant le conflit. ↩
    5. Le conflit de 1870 dura 45 jours jusqu’à la capitulation de Napoléon III (42 jours selon l’auteur). La bataille de France de 1940, 43 jours, du 10 mai au 22 juin (signature de l’armistice). ↩
    6. L’auteur oppose ainsi le civisme anglais et « le système D » français, fait d’arrangement avec un ensemble de règles, parfois contradictoires. À l’évidence, si la société de défiance demeure d’actualité (que l’on songe aux travaux de Yann Algan), le constat de l’auteur est trop caricatural. ↩
    7. Y compris juridictionnel. L’auteur évoque ainsi un discours du général du 30 janvier 1964 où celui-ci rattache la Justice à l’autorité de l’État, qu’il incarne. ↩
    8. Rapport de Jacques Rueff et Louis Armand sur la modernisation économique de 1960. ↩
    9. Il relève ainsi que la Recherche française ne se préoccupe pas de l’exploitation économique de ses travaux. ↩
    10. L’auteur évoque le fait que dans les années 70, un appel sur deux est à destination de Paris. ↩
    11. Cette situation mêlant irresponsabilité, anonymat et véritable capacité d’influence est par ailleurs extrêmement dangereuse en matière de risque de corruption. ↩
    12. Ces exemples sur les développements de l’arme atomique sont assez saisissants. Ils montrent comment le projet technique s’est accommodé de demi-arbitrages successifs jusqu’à développer la bombe. ↩
    13. Ce qui conduit les administrations a davantage encore de méfiance et de réserve dans leur action, se cantonnant à une lecture littérale des textes. ↩
    14. Cette lecture est proche de l’idée de dictature romaine, incarnée par de Gaulle, permettant au chef de l’État, à l’occasion de circonstances exceptionnelles, de reprendre la main sur la conduite du pays (démarche pouvant aller jusqu’à l’activation de l’article 16 de la Constitution). Alain Peyrefitte explique ainsi que de Gaulle avait demandé préalablement à sa nomination une lettre de démission signée de Georges Pompidou. Ce qu’il n’avait pas fait (selon l’auteur) avec Michel Debré et Maurice Couve de Murville. ↩
    15. Ces éléments sont tout de même très étonnants au regard du parcours de l’intéressé. ↩
    16. Peut-être est-ce l’esprit de 1976, mais il ne me semble pas que les bilans de Louis XIV ou de Napoléon Ier soient présentés aujourd’hui de manière aussi bienveillante par les historiens. ↩
    17. Elle était alors le deuxième État le plus peuplé au monde après la Chine. À titre de comparaison, l’Angleterre et les États allemands doivent compter 4 ou 5 millions d’habitants. ↩
    18. Et c’est sans compter l’expansion démographique anglo-saxonne. Les 4,5 millions de colons britanniques ayant engendré 275 millions d’anglo-saxons à la date d’écriture du livre de l’auteur. ↩
    19. Il s’agit ici des appréciations de l’auteur, par ailleurs catholique pratiquant. ↩
    20. L’auteur rappelle que l’hérésie est, étymologiquement, celui qui choisit une autre voie. ↩
    21. L’auteur évoque toutefois « la syncope anglaise », résultat selon l’auteur d’un syndicalisme fort et d’un État faible. « La société la plus énergique et la plus aventureuse de la terre s’est abandonnée aux délices et aux poisons de l’Etat-providence : chacun pour soi, l’Etat pour tous. » ↩
    22. Avec une distinction entre luthériens et calvinistes, les premiers étant plus proche du catholicisme romain que les seconds. Alain Peyrefitte évoque par ailleurs le fait qu’il aura fallu soixante ans pour que l’ouvrage de Max Weber, d’une importante pourtant considérable, soit traduit et publié en France. ↩
    23. Et qui implique une forme d’individualisme égalitaire, à l’opposé de la société de classe ou nobiliaire, notamment évoquée par Philippe d’Iribarne. Voir à cet égard le billet des Légistes consacré à L’Étrangeté française. ↩
    24. L’auteur évoque le fait que le marché est une forme de démocratie directe et d’organisation politique décentralisée. ↩
    25. Ce point est contestable, la France se distingue au contraire par la très grande tardiveté de la reconnaissance de la qualité de fonctionnaire. Hors Vichy, il faut attendre 1946 pour que la loi fixe le régime de recrutement et les conditions d’emploi des fonctionnaires. ↩
    26. L’auteur rappelle qu’il n’est pas bien vu de parler d’argent dans la fonction publique ou de posséder des intérêts dans l’économie (actions d’entreprise, patrimoine immobilier locatif). ↩
    27. La création de places fortes protestantes, par ailleurs défiante envers le pouvoir central et en discussion ouverte avec des puissances étrangères était tout de même une incongruité européenne. ↩
    28. L’auteur dit que Pompidou lui a proposé la Justice et qu’il aurait décliné, réclamant la création d’un ministère chargé de la réforme de l’État, qu’il se propose de diriger. ↩
    29. Organisme de formation historique des organisations patronales françaises et acteur majeur dans le développement du management. ↩
    30. Société française d’étude et de conseil créée en 1953. ↩
    31. Ont participé aux groupes de travail : Jacques Aubert (conseiller d’État) ; Michel Aurillac (alors préfet de la région Picardie, depuis directeur de cabinet du ministre
      de l’Intérieur) ; Francis de Baecque (conseiller d’État, préfet de la Sarthe, puis des Yvelines); Michel Crozier (directeur de recherches au CNRS) ; Jacques Delors (professeur associé à l’université de Paris IX) ; Jean François-Poncet (alors conseiller des Affaires étrangères, dirigeant d’entreprise, depuis secrétaire général de l’Élysée) ; Octave Gélinier (directeur général de la CEGOS) ; Renaud de La Génière (alors directeur du budget, depuis sous-gouverneur à la Banque de France) ; Philippe Huet (inspecteur général des finances) ; Jean-Maxime Lévêque (président du Crédit Commercial de France) ; Dieudonné Mandelkern (directeur au secrétariat général du gouvernement) ; Michel Massenet (directeur de la Fonction publique); Jacques Pélissier (alors préfet de la région Rhône-Alpes, depuis directeur du cabinet du premier ministre, puis président de la SNCF); Olivier Philip (préfet de la région de Bretagne) ; Pierre Racine (alors directeur de l’ENA) ; Michel Rousselot (alors chef de service au Plan, depuis directeur de l’établissement public de Marne-la-Vallée) ; Michel Ternier (chef du service de rationalisation des choix budgétaires) ; Antoine Veil (inspecteur des Finances, dirigeant d’entreprise) ; Pierre Viot (conseiller référendaire à la Cour des comptes, directeur du Centre national de la cinématographie). ↩
    32. Ce projet donnera lieu à une série d’articles publiés par l’auteur dans Le Monde du 22 au 26 novembre 1975. ↩
    33. À cet égard, l’auteur évoque les profondes réserves de Georges Pompidou sur le sujet régional qui considérait le fait régional comme peu « français », et ne concernant que trois ou quatre territoires (on imagine la Bretagne, le Pays Basque, la Corse et l’Alsace). Par ailleurs, la régionalisation économique et administrative devaient inéluctablement desservir les villes petites et moyennes, au profit de métropoles régionales, que le premier Ministre, puis Président de la République jugeait peu souhaitable. ↩
    34. Dans ce nouveau schéma, le préfet devient un commissaire de la République, représentant l’État central au sein des instances de gouvernance du département et dirigeant les quelques services régaliens encore étatiques : services d’inspection, police, armées. ↩
    35. Le Président, gravement malade, décèdera le 2 avril. ↩
    36. L’auteur liste ici les sujets régaliens, mais également la définition de grands équipements et projets nationaux, ainsi que la recherche fondamentale. ↩
  • Le Démantèlement de l’État Démocratique par Ezra Suleiman (2003)

    Le Démantèlement de l’État Démocratique par Ezra Suleiman (2003)

    Temps de lecture : 13 minutes.

    Professeur de sciences politiques à l’université de Princeton, Ezra Suleiman est l’un des grands professeurs spécialistes du système administratif français1, avec notamment les anglais Howard Machin et Vincent Wright (voir par exemple l’article L’ENA, l’École qui Meurt Deux Fois sur Les Légistes).

    Outre le présent ouvrage, il est surtout l’auteur d’un livre de référence sur l’élitisme administratif français : Les élites en France. Un classique, aux côtés de La Noblesse d’État : grandes écoles et esprit de corps de Pierre Bourdieu et de Pierre Birnbaum2 avec Les Sommes de l’État : essai sur l’élite du pouvoir en France.

    L’auteur, Ezra Suleiman.
    L’auteur, Ezra Suleiman.

    La Remise en Cause de la Bureaucratie Administrative

    Une Critique Économique de l’Action Publique

    L’auteur rappelle que la critique du système bureaucratique est ancienne3, y compris par les théoriciens du système, comme Max Weber4.

    Pour autant, et toujours selon l’auteur, on assiste à une phase nouvelle de contestation, qui s’attaque au principe même de l’idée politique.

    Le marché domine désormais la société, au détriment de l’action publique.

    Cette phase de suprématie du capitalisme et de l’idée de marché fait suite à l’effondrement du contre-modèle communiste.

    Or, pour l’auteur, le libéralisme économique et politique suppose la capacité pour un État d’assurer le respect de la loi.

    À cet égard, et toujours selon Ezra Suleiman, les critiques contemporaines en viennent à nier deux choses :

    1. Que l’État est un outil5, et qu’en cela il est neutre ;
    2. Que des intérêts collectifs puissent se manifester dans la sphère sociale et s’imposer sur la scène politique.

    Autrement dit, la critique, souvent économique, de l’État et de l’action publique est… très économique. Elle nie les phénomènes politiques, sociaux et juridiques.

    « L’économie est guidée par un modèle net d’allocation des ressources qui, en l’absence de conflits humains visibles, attend du marché qu’il détermine la manière la plus efficace d’allouer ces ressources insuffisantes. L’approche politique a davantage de mal à négliger les organisations, les groupes, les représentants d’intérêts particuliers, les pressions, les élections — bref, le laborieux processus de la politique en démocratie, lequel détermine l’allocation des ressources. »

    Source : Pexels, Mikel Kvist
    Source : Pexels, Mikel Kvist

    La Nécessité d’un État Structuré pour Assurer la Vie Économique et Politique

    Nul ne peut nier qu’un État fort puisse constituer un danger pour la société et les libertés économiques. Toutefois, et en rejoignant les travaux de Max Weber et d’Aloïs Schumpeter6, l’auteur en vient à la conclusion qu’une structuration minimale de l’État (et de sa bureaucratie) est nécessaire à l’éclosion et au maintien d’une vie démocratique.

    À cet égard, le règne démocratique suppose un cadre hiérarchique, contrôlé par le pouvoir politique et la définition de règles précises et aisément calculables, indépendamment des personnes.

    L’uniformité de la bureaucratie renvoie au règne de la loi. Or, c’est précisément ce cadre impersonnel et froid, condition du caractère dépassionné de l’administration, qui fait l’objet des critiques les plus virulentes.

    Guichets de la gare de Düsseldorf, froids, impersonnels… égalitaires
    Guichets de la gare de Düsseldorf, froids, impersonnels… égalitaires

    L’auteur cite ici les travaux de Juan Linz et d’Alfred Stepan sur la transition démocratique. Ces deux auteurs relèvent qu’une société civile indépendante ne peut pas parvenir à la constitution d’une structure démocratique sans le secours d’une bureaucratie professionnelle : « pas d’État, pas de démocratie ».

    Pour Stephen Holmes, avec les mêmes conclusions, c’est justement l’impuissance de l’État russe7 qui explique l’échec de la transition démocratique.

    Un pouvoir administratif, pour disposer d’une autorité légale et légitime, doit en effet disposer du monopole de la force et être responsable devant l’appareil politique et judiciaire8.

    Les Nouvelles Conceptions de l’Action Publique

    Quelques traits saillants se distinguent dans les réformes successives de l’administration :

    • Une valorisation de l’esprit d’entreprise, de l’innovation, de l’ingéniosité ;
    • La transformation de l’usager en client ;
    • Le tassement des hiérarchies et la remise en cause des procédures ;
    • De nouvelles modalités de mises en œuvre du service public : privatisation, sous-traitance, compétition.

    Passer d’une culture de l’input : le recrutement, les moyens, les modalités d’exercice ; à une culture de l’output : les résultats (entendus comme la satisfaction du client au meilleur coût).

    Ces nouvelles attentes répondent à un nouveau rapport au pouvoir politique lui-même :

    « Les gens ne se satisfont plus simplement de voter en espérant que tout ira mieux. Ils exigent davantage de leurs représentants et les respectent moins. »

    Ce sont donc deux concepts qui s’effacent : la figure du « citoyen-usager », remplacée par le client et celle de l’intérêt public, par celui du calcul. Être citoyen suppose un sens du collectif, de la communauté, ce que n’implique pas la qualité de consommateur.

    « Transformer le citoyen en consommateur signifie en effet que ni l’État ni le citoyen ne peuvent attendre grand-chose l’un de l’autre. »

    L’Ère de la Défiance

    Le Rejet de la Sphère Politique

    Depuis les années 60 aux États-Unis et les années 70 en Europe, la défiance à l’égard des politiciens et des institutions politiques et démocratiques est devenue inquiétante pour l’auteur9. Par ailleurs, ce mécontentement est désormais universel.

    Toutefois, l’ensemble des réformes administratives menées sous le prisme de l’attaque contre l’administration n’a eu aucun effet sur la popularité des gouvernants, comme des administrations visées.

    L’une des problématiques est, pour l’auteur, le concept de « surcharge démocratique »10, à savoir l’augmentation des exigences des citoyens et l’incapacité progressive de la puissance publique à satisfaire l’ensemble des demandes.

    Il s’ensuit que la demande des citoyens n’est pas nécessairement une diminution du périmètre de l’État ou des dépenses publiques (notamment sociales)11. Par ailleurs, l’administration est systématiquement plus populaire que les gouvernants (y compris aux États-Unis) et à un niveau comparable avec d’autres grandes organisations sociales comme la Justice, la presse, les syndicats ou les grandes entreprises.

    Privatisation et Décentralisation

    Depuis les années 70, à un rythme certes différent, mais de manière quasiment universelle, une politique de privatisation a été menée dans tous les pays occidentaux et au Japon.

    À cette première diminution du périmètre de l’État s’est ajoutée une autre avec la régionalisation, dans des proportions plus variables suivant les modèles nationaux.

    L’auteur évoque une « politisation de l’ethnicité », singulièrement en Belgique (région flamande), en Espagne (Catalogne), au Royaume-Uni (Écosse) et en France (Corse). Or, cette régionalisation, d’abord conçue pour répondre à quelques aspirations locales, s’étend rapidement à l’ensemble du pays12.

    Selon Ezra Suleiman, le modèle n’a pas apporté la preuve de son intérêt universel. La situation française s’illustre ainsi par un échec important de la décentralisation :

    • Échec institutionnel, marqué par une forme d’illisibilité du pouvoir politique avec des compétences dévolues à une multitude d’acteurs (le « millefeuille » français) ;
    • Échec politique avec une participation aux élections régionales et départementales particulièrement faible dans le pays ;
    • Échec de la décentralisation elle-même, par la nécessité progressive de renforcer les prérogatives du préfet de région et de contrôler davantage les finances locales.

    La Remise en Cause du Fonctionnement Administratif Bureaucratique

    L’auteur rappelle la très grande diversité des modèles d’organisation publique.

    L’administration weberienne est classiquement définie comme :

    • Une politique de recrutement et de promotion très encadrée ;
    • Une exigence de professionnalisme des agents ;
    • L’insistance sur la neutralité ;
    • Une formation préalable de haut niveau, le plus souvent en droit ;
    • Une organisation hiérarchique ;
    • Une forte spécialisation et différenciation entre structures administratives.

    Pour autant, cet idéal-type se retrouve évidemment très peu dans sa forme pure. Le modèle le plus proche étant celui de la France.

    Dans les autres pays13, la diversité est presque totale s’agissant des politiques de recrutement, de l’organisation (hiérarchique ou non), de la gestion des compétences (généralistes versus spécialistes), de la répartition des tâches et de la fragmentation organisationnelle (ou non).

    Il est toutefois frappant de constater que les réformes les plus dures ont été menées sur les administrations étatiques les plus faibles, comme en Australie ou en Nouvelle-Zélande.

    Gare de Dunedin, en Nouvelle-Zélande. Source : Pexels, Donovan Kelly.
    Gare de Dunedin, en Nouvelle-Zélande. Source : Pexels, Donovan Kelly.

    Les Réticences Françaises et Japonaises

    Ces modèles partagent un système très similaire selon l’auteur :

    • Élitisme ;
    • Attractivité (notamment pour les jeunes diplômés) ;
    • Prestige ;
    • Réputation d’intégrité et d’efficacité.

    Cependant, le modèle japonais se distingue par son très faible nombre de fonctionnaires au regard de sa population. De son côté, la France a fait le choix d’universaliser la qualité statutaire à la quasi-intégralité de ces emplois publics et d’opter pour une forte socialisation des dépenses.

    Aussi bien en termes d’agents publics que de « fonctionnaires » stricto sensu, la France occupe la première place de l’OCDE.

    Siège du gouvernement métropolitain de Tokyo. Source : Pexels, Vasilis Karkalas.
    Siège du gouvernement métropolitain de Tokyo. Source : Pexels, Vasilis Karkalas.

    L’autre singularité française est la velléité sans cesse répétée de réformes administratives14, rarement mises en œuvre15, malgré une profusion de rapports et propositions. Cette absence de réforme est en partie liée au desserrement des contraintes budgétaires pour l’auteur, la France n’ayant mis en œuvre aucun « vrai » plan de rigueur sur les cinquante dernières années.

    L’auteur considère que le modèle français est en retard sur certains besoins de la population, et notamment en termes de reconnaissance d’identités collectives : culturelles, religieuses, sexuelles, ethniques, régionales…

    L’égalitarisme français implique une bureaucratie effective et un mode de gestion plus juridique qu’économique. Il constitue aussi une forme de totem contre toute remise en cause de l’organisation et de la décision administrative.

    L’administration française entretient donc une forme de légitimité autonome, qu’elle ne craint pas d’opposer aux pouvoirs politiques.

    Les raisons de l’impossibilité de la transformation administrative française sont, selon l’auteur :

    • L’absence de véritable stratégie gouvernementale : le changement en la matière est jugé trop coûteux politiquement et est ainsi laissé de côté ;
    • Le nombre élevé d’élus locaux et d’échelons territoriaux, ce qui entretient une politisation importante des questions administratives ;
    • L’opposition syndicale. Ce qui explique que les seules réformes d’importance ont été menées dans les Armées ;
    • Enfin, le caractère très descendant et peu concerté des quelques réorganisations proposées.

    Le Déclin de la Puissance Publique

    Une Fonction Publique Moins Attractive

    Il s’agit là d’un fait « probablement universel » pour Ezra Suleiman, dans un contexte de nette croissance du secteur privé, aussi bien du point de vue :

    • Des disparités salariales ;
    • Des évolutions professionnelles possibles ;
    • De la progression professionnelle ;
    • Et, de la transversalité.

    Ce déclin est relativement indolore dans certaines sociétés, notamment anglo-saxonnes16, il interroge plus lourdement les japonais, français et espagnols.

    Les raisons de cette désertion du service public sont semblables à celles qu’évoque Light17 dans son étude du secteur public aux États-Unis [disparité salariale, attaque contre les fonctionnaires des élus et des médias, absence de gestion des talents, manque de confiance dans les élus et administrations par les citoyens].

    La disparité des salaires compte sans aucun doute parmi elles. La plus importante reste cependant l’incapacité de l’État à donner suffisamment de place à l’initiative, à l’innovation et à la continuité.

    Une autre raison du déclin du secteur public tient au fait qu’une large part de ses missions stratégiques ont été abandonnées au privé18.

    Le démantèlement progressif de l’appareil bureaucratique a eu pour conséquence que les tâches les plus exaltantes et prometteuses en termes de croissance, naguère confiées à l’administration, sont maintenant assurées par des institutions qui ne sont plus publiques19. 

    Le siège social d’Air France à Roissy. Un exemple parmi d’autres des privatisations à compter de 1985. Crédits : Tunzini.
    Le siège social d’Air France à Roissy. Un exemple parmi d’autres des privatisations à compter de 1985. Crédits : Tunzini.

    Une Fonction Publique Politisée et Déprofessionnalisée

    Ce passage constitue le reflet anglo-saxon du précédent billet consacré au cas français (voir « La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam)

    Pour l’auteur, la politisation de la fonction publique a davantage affecté celle-ci que le New Public Management.

    « La dichotomie politique/administration, laquelle a provoqué autrefois d’innombrables débats et analyses, est à présent lettre morte. »

    Ce mouvement de politisation de la fonction publique est issu d’une littérature critique20, dont les premiers ouvrages datent des années 60, à l’origine du concept de « technostructure ».

    Le principe de neutralité souvent profondément ancré dans les pratiques des agents publics21, est alors renversé au profit d’une politisation des plus hauts emplois administratifs.

    Eisenhower initie ainsi le Schedule C, permettant à l’Exécutif de nommer un individu non-fonctionnaire à un poste à responsabilité. Par ailleurs, les emplois à la discrétion de l’Exécutif augmentent. Aux États-Unis, 451 postes faisaient l’objet d’une nomination présidentielle en 1960, contre 2 393 en 199322.

    Cette politisation, qui tend à s’accroître également aux échelons inférieurs, implique pour l’auteur une profonde démotivation et une perte de sens.

    Les États-Unis ont tourné le dos au recrutement au mérite, à la sécurité de l’emploi, au professionnalisme, à la spécialisation, à la neutralité pour embrasser une conception dont rien ne dit qu’elle est plus efficace mais qui politise une institution censément neutre.

    Cette politisation extrême est aussi, voire plus importante encore en France, en raison du fait du prince23 : le passage en cabinet ministériel étant désormais essentiel à la progression de carrière des hauts fonctionnaires. Ce mouvement est si profond qu’il contamine à présent les élus eux-mêmes : la moitié des ministres sont ou ont été fonctionnaires, près d’un quart des députés.

    Pour l’auteur, cette politisation est porteuse de risques :

    • Hyper-réactivité, ce qui implique le risque d’arbitraire, de procédure illégale et d’irresponsabilité administrative ;
    • Court-termisme et manque de profondeur et de vision de long terme ;
    • Un risque démocratique enfin, en réservant des postes sans contrôles externes ni procédures.

    Le Cas des Transitions Démocratiques Récentes en Europe de l’Est

    L’auteur en revient à son idée cardinale : la bureaucratie étatique (administrative), aussi gênante qu’elle puisse paraître, est indispensable à la vie démocratique.

    « Le développement de la démocratie dans les sociétés européennes et aux États-Unis n’aurait pu se produire sans la présence d’une bureaucratie plus ou moins professionnelle. Il serait d’ailleurs tout à fait impossible de trouver un spécialiste de questions de développement politique et d’institutions démocratiques pour avancer l’idée qu’une démocratie aurait pu naître ou se consolider en un bref laps de temps sans une bureaucratie d’État compétente. »

    En citant plusieurs exemples de transition démocratique (en l’espèce : la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque), l’auteur entend démontrer que les projets de démantèlement étatique n’ont pu être concrètement mis en œuvre. Les trois pays aboutissant finalement à la (re)constitution de fonctions publiques de carrières avec une législation abondante et précise sur les conditions de recrutement, formation, notation, analyse des résultats et des mécanismes de promotion.

    Pour l’auteur, la construction d’une fonction publique intègre et compétente constitue finalement un investissement pour l’avenir : du point de vue démocratique et économique.

    Quelle Politique de Réforme Bureaucratique ?

    « Dans ce livre, je soutiens la thèse que les bureaucraties, comme toutes les institutions des sociétés démocratiques, ont besoin d’être réformées, d’évoluer et de s’adapter aux besoins changeants de la société et des techniques de gestion. Cela est indispensable à la survie de la démocratie même. Ces administrations sont financées par les citoyens et doivent agir dans un souci constant de parcimonie, d’efficacité et de responsabilité. La question centrale devient alors celle-ci : comment doit se faire leur adaptation pour que les usagers puissent être mieux servis sans qu’il soit permis aux tenants des réformes de détruire une institution qui demeure au cœur du fonctionnement de la démocratie ? »

    L’auteur accepte l’évolution des conceptions démocratiques, et le besoin d’une « démocratie à temps plein », qui ne se résume plus aux seules élections périodiques.

    Toutefois, s’il convient de considérer ces nouveaux besoins de la population, rien n’indique que la suppression de l’instrument de la décision politique constitue une solution.

    « Toutes ces affirmations (sur la nécessité de réduire les fonctions de l’Etat et réformer sa bureaucratie) sont l’aboutissement d’une série d’illogismes. »

    Le dénigrement par les politiques des fonctions et des services publics dont ils ont la charge ne participe, selon l’auteur, qu’à aboutir au dénigrement de la politique elle-même.

    Par ailleurs, la gestion publique est une question politique. Réduire le service public à une activité de services, avec les mêmes règles et modes de gestion qu’une entreprise aboutit à détruire le lien commun entre les citoyens.

    « Il faut à présent une guerre pour que les Américains aient conscience de former une communauté. »

    Et, pour conclure :

     « L’État demeure le principal gardien de l’ordre, de la sécurité, de l’harmonie sociale, (…) la source d’un élément essentiel, la confiance. Pour remplir ces fonctions, il faut sans aucun doute un appareil bureaucratique moins lourd, plus efficace et moins coûteux. Il en faut néanmoins un. La confiance dans l’autorité politique et le professionnalisme de celle-ci — ce que Weber appelle l’aspect “impersonnel” de l’autorité bureaucratique — restent des ingrédients de l’ordre démocratique. »

    1. Après un passage à la Sorbonne, l’auteur fit sa thèse sur les politiques administratives et la haute fonction publique en France. ↩
    2. Pour ceux intéressés par Pierre Birnbaum, ici un ouvrage récent de l’auteur : Où va l’État sur le blog Les Légistes. ↩
    3. Pour Jeremy Bentham, l’individualisme est nié par l’État, qui se révèlerait par ailleurs inefficace, puisque seul l’intérêt personnel commanderait l’action. ↩
    4. Max Weber était bien conscient des rigidités d’un tel système, qu’il envisageait comme empêchant les innovations. ↩
    5. C’est ici la définition qu’en donne Weber : l’État est l’organisation qui détient le monopole de la violence justificative. ↩
    6. L’auteur cite des propos de Schumpeter particulièrement clairs en la matière : «  (la bureaucratie) n’est pas un obstacle à la démocratie, mais son complément inévitable. De même, elle est le complément inévitable au développement économique moderne. » ↩
    7. Qualifié par l’auteur d’État « patrimonial » ou « sultanesque » : en apparence fort, mais en réalité dépourvu de tout lien avec la société. ↩
    8. La force seule n’est pas politique. ↩
    9. Cette défiance, abondamment documentée dans le cas français, concerne la sphère politique, mais aussi nombre d’organisations sociales ou institutionnelles, ainsi que les relations interpersonnelles elles-mêmes. ↩
    10. Notamment théorisé par Jurgen Habermas, Samuel Huntington et Claus Offe. ↩
    11. Et l’auteur cite la singularité française où l’État social constitue même un totem politique. ↩
    12. C’est le cas de l’Espagne, devenu un État régionalisé malgré lui. Après avoir offert une collectivité spéciale à la Catalogne, ce fut au Pays Basque de solliciter ce droit. Puis à la Galice. Enfin à l’Andalousie. ↩
    13. L’auteur cite l’Allemagne, le Royaume-Uni, la Suède, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis. ↩
    14. L’auteur reprend à son compte une distinction proposée par Jean Picq entre la réforme administrative, technique, et la réforme de l’État, politique. L’une touche au fonctionnement et l’autre au périmètre. En réalité, ces deux réformes sont le plus souvent indissociables. ↩
    15. L’auteur souligne l’exception de la loi organique relative aux lois de finances, qu’il date d’ailleurs étrangement du 29 juin 2001 (date de la saisine du Conseil constitutionnel), alors que le texte est promulgué le 1er août. ↩
    16. La Commission Volker évoque en 1989 un phénomène de « crise tranquille », avec un décrochage salarial du secteur public, une absence de gestion des talents et une profonde démotivation des agents. ↩
    17. Paul C. Light, auteur de The New Public Service en 1999. ↩
    18. Le plus symptomatique est semble-t-il dans le monde spatial, c’est également le cas dans la recherche en intelligence artificielle. ↩
    19. Il faut rappeler que la reconstruction française a été essentiellement menée par l’État avec ses grandes entreprises publiques : Charbonnage de France, Gaz de France et Électricité de France, la SNCF, Renault… et l’on pourrait évoquer également la Sécurité sociale, les routes, les télécommunications, l’éducation nationale et populaire, etc. ↩
    20. Seymour Martin Lipset, James Burnham, Milovan Djilas, John Kenneth Galbraith. On pourrait peut-être y joindre en France Raymond Aron. ↩
    21. The Pendleton Civil Service Reform Act de 1883 et The Hatch Act de 1939 pour les États-Unis. ↩
    22. Cette augmentation sans fin du nombre d’emplois à la discrétion du gouvernement renseigne sur le peu d’efficacité de ce mécanisme selon l’auteur. ↩
    23. En français dans le texte. Ce qui est valorisé dans le système français pour l’auteur n’est pas le caractère partisan du haut fonctionnaire, mais la fidélité et le service à un élu. ↩
  • « La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam (2000)

    « La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam (2000)

    Temps de lecture : 14 minutes.

    La France, une République de mandarins ? a été publié en 2020. L’auteur, Jean-Patrice Lacam1, y développe une thèse en deux mouvements :

    • D’abord, une politisation croissante de la haute fonction publique, à travers les nominations discrétionnaires, l’action des cabinets ministériels et l’extension des emplois dépendant directement du pouvoir exécutif.
    • Ensuite, une fonctionnarisation progressive de la vie politique elle-même, les hauts fonctionnaires occupant une place sans équivalent dans les institutions françaises, les gouvernements, les partis politiques et les sommets de l’État.

    L’auteur décrit ainsi l’émergence d’un système original, distinct à la fois du modèle bureaucratique weberien et du spoils system américain. Le système français repose, en effet, sur une circulation permanente entre administration et politique, au sein d’un groupe social relativement fermé, largement recruté dans les mêmes écoles et les mêmes corps.

    En conséquence, la question n’est alors plus seulement celle de l’indépendance de l’administration, mais celle de la concentration du pouvoir entre les mains d’une élite administrative. Celle-ci étant à la fois servante et détentrice du pouvoir politique.

    La Politisation Progressive de la Haute Fonction Publique

    De la Séparation Weberienne à la Subordination Politique

    Jean-Patrice Lacam oppose deux formes de subordinations de l’administration.

    • Le modèle weberien classique, qui pose la subordination de l’administration au pouvoir politique. Ce faisant, la séparation est stricte entre le pouvoir politique qui décide et les fonctionnaires qui exécutent.
    • Le modèle français actuel de subordination par « dilution ». Les frontières entre administration et politique deviennent plus poreuses. Dans ce système, les mêmes individus circulent entre les deux univers. En conséquence, les logiques partisanes pénètrent progressivement les structures administratives (et inversement).
    Source : University of Amsterdam, Artis Library
    Source : University of Amsterdam, Artis Library

    Cette évolution se manifeste notamment par la politisation des emplois supérieurs de l’État. Elle produit parfois un phénomène de « doublure » : derrière la hiérarchie officielle se développe une hiérarchie officieuse constituée de conseillers, chargés de mission et collaborateurs politiques. Coexistent une fonction publique ordinaire et une fonction publique d’exception.

    L’auteur identifie plusieurs indicateurs de cette évolution :

    • L’augmentation des effectifs entourant les responsables politiques ;
    • Un nombre de plus en plus élevé de hauts fonctionnaires ;
    • La rotation accélérée des personnels (turnover) ;
    • La multiplication des emplois de conseillers spéciaux ou de chargés de mission auprès de dirigeants.

    Le mouvement est d’abord impulsé par les responsables élus avant d’être progressivement intégré par l’administration elle-même. Certains directeurs d’administration centrale en viennent ainsi à se constituer leurs propres entourages, reproduisant à leur niveau les logiques de cabinet.

    Les Nominations Politiques Comme Instrument de Gouvernement

    Selon l’auteur, l’alternance de 1981 constitue un moment décisif2.

    Source : La Documentation française.
    Source : La Documentation française.

    Entre mai 1981 et mars 1986, seize membres du Conseil d’État et une dizaine de membres de la Cour des comptes sont nommés au tour extérieur. Une vingtaine de sous-préfets et commissaires de la République connaissent également cette voie d’accès.

    La loi nᵒ 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État élargit les possibilités de recrutement à la quasi-totalité des corps d’administration supérieure (dont les grands corps) par un concours spécial3. Dans le même temps, la loi nᵒ 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public abaisse certaines limites d’âge4 (ce qui facilite la libération de postes) et pose un principe de nomination à la discrétion du gouvernement sans autre catégorie que l’âge pour un tiers des emplois vacants5.

    Pour Lacam, l’objectif poursuivi est clair : permettre au pouvoir politique de remodeler les sommets de l’appareil d’État.

    Au Conseil d’État, de 1981 à 1989, la moitié des nominations concernent des individus ayant exercé de hautes fonctions politiques.

    La dynamique ne concerne pas uniquement les grands corps. Les emplois administratifs supérieurs relevant de la décision gouvernementale sont également concernés :

    • Directeurs d’administration centrale ;
    • Secrétaires généraux ;
    • Préfets ;
    • Ambassadeurs ;
    • Recteurs ;
    • Dirigeants d’établissements publics ou d’entreprises publiques.

    L’auteur estime que la volonté de politiser les sommets de l’État apparaît particulièrement visible au début des années 1980. En janvier 1982, les trois quarts des recteurs sont remplacés. En 1984, seuls 28 % des directeurs d’administration centrale nommés sous la majorité précédente sont encore en fonction.

    L’alternance de 1986 ne marque pas une rupture mais une inversion du phénomène. Lacam parle d’une politisation « de combat »6. Après un an, les deux tiers des préfets, la moitié des recteurs et des directeurs d’administration centrale ainsi qu’un tiers des ambassadeurs ont été remplacés.

    La loi du 2 juillet 1994 viendra néanmoins limiter le recours au tour extérieur en le plafonnant au cinquième des nominations.

    Les Cabinets Ministériels au Cœur du Système

    La politisation administrative se manifeste tout particulièrement à travers les cabinets ministériels.

    L’auteur propose trois critères de mesure :

    • Le nombre de conseillers ;
    • Leur profil, s’il est davantage politique que technique ;
    • Leur rythme de renouvellement.

    Durant les premières années de la Ve République, les cabinets demeurent relativement contenus. À l’exception du gouvernement Chaban-Delmas, ils comptent généralement moins de trois cents collaborateurs.

    La situation change à partir de 1981. Le gouvernement Mauroy dispose de 391 collaborateurs contre 226 pour le gouvernement Barre.

    La progression se poursuit jusqu’au record atteint sous Michel Rocard avec près de 700 membres de cabinet.

    Source : INA (1972)
    Source : INA (1972)

    Une tentative de réduction intervient sous Alain Juppé avec seulement 198 collaborateurs. Cette diminution reste toutefois temporaire. Le phénomène repart rapidement à la hausse sous Lionel Jospin.

    Pour Lacam, cette évolution traduit l’installation durable d’un mode de gouvernement fondé sur les entourages politiques.

    Un « Système des Dépouilles » à la Française

    Une Originalité Française

    L’auteur rapproche le système français du spoils system sans pour autant les confondre.

    Environ 900 postes relèvent directement de la discrétion gouvernementale, tandis que 4 000 à 5 000 personnes occupent des emplois fonctionnels susceptibles d’être affectés par les alternances.

     « Nulle part en Europe occidentale on ne trouve une proportion équivalente d’emplois à la discrétion du pouvoir politique. »

    Cependant, contrairement au modèle américain, les fonctionnaires français ne subissent généralement pas de préjudice personnel durable. Les mécanismes de reclassement demeurent puissants et les solidarités de corps facilitent les repositionnements7.

    Cette situation produit même un effet paradoxal : la multiplication des postes hiérarchiques permet souvent de recaser les sortants.

    L’autre singularité du système réside dans sa fermeture.

    Les fonctionnaires intermédiaires comme les acteurs issus du secteur privé demeurent largement exclus de ce mécanisme de circulation des postes8.

    « La fermeture à tout ce qui n’est pas fonctionnaire supérieur est une composante de l’alternance administrative à la française qui, en l’état actuel de notre système de grandes écoles et de notre organisation en corps, est assurée de perdurer. »

    Une Professionnalisation des Fonctions de Cabinet

    L’auteur insiste également sur l’apparition d’une véritable carrière de cabinet.

    Alors que dans d’autres démocraties ces fonctions demeurent habituellement temporaires, la France voit émerger des professionnels du travail politique administratif.

    Les cabinets ministériels constituent ainsi :

    • Un lieu d’apprentissage du pouvoir ;
    • Un accélérateur de carrière ;
    • Un instrument de sélection des futures élites administratives et politiques.

    Cette professionnalisation contribue à renforcer la fermeture du système et à reproduire les mêmes profils au sommet de l’État.

    Les Causes et les Effets de la Politisation Administrative

    Les Racines Institutionnelles du Phénomène

    Pour Lacam, la politisation administrative trouve ses origines dans plusieurs facteurs convergents.

    Le premier est la vision gaullienne de l’État. Le général de Gaulle attribue à la haute fonction publique une compétence supérieure lui permettant d’occuper une place centrale dans la conduite des affaires publiques.

    Cette conception se traduit :

    • Par la présence importante de ministres techniciens dans les premiers gouvernements de la Ve République9 et
    • Par un recrutement quasi-exclusivement dans la haute fonction publique pour les membres de cabinet10.

    Le deuxième facteur est la stabilité institutionnelle. Les ministres demeurent plus longtemps en fonction qu’auparavant. Ils disposent donc du temps nécessaire pour constituer des équipes fidèles et promouvoir leurs collaborateurs.

    Le troisième facteur réside dans la bipolarisation de la vie politique et dans le renforcement du présidentialisme11.

    Enfin, le droit de la fonction publique lui-même facilite cette évolution :

    « Si la République gaullienne a conditionné favorablement la politisation administrative, c’est le droit de la fonction publique qui l’a rendue et continue de la rendre en partie possible. »

    Les nominations au tour extérieur évoquées plus haut, comme celles de hauts fonctionnaires à des postes de direction, manifestent cette emprise du politique sur la fonction publique.

    Pour l’auteur, c’est aussi le signe d’une fonction publique en déclin. Le seul mécanisme de mobilité sociale ascendante disponible étant le fait du Prince.

    Les Arguments des Partisans de la Politisation

    Les défenseurs de la politisation avancent trois justifications principales.

    • L’amélioration de l’efficacité du système politico-administratif. Un responsable politique doit pouvoir s’entourer de collaborateurs partageant ses objectifs.
    • La limitation du pouvoir technocratique. La nomination politique constituerait un contrepoids nécessaire à l’autonomie des grands corps.
    • La démocratisation de l’accès aux plus hauts postes de l’État.

    Cette argumentation repose sur l’idée que la politisation permettrait de lutter contre trois dysfonctionnements :

    1. L’incompétence ;
    2. L’absence de loyauté ;
    3. La routine administrative.

    Mais, paradoxalement, c’est parce que l’ENA a instauré une forme de monopole sur la haute fonction publique que le pouvoir politique s’est senti le besoin « d’ouvrir les fenêtres ».

    Les Limites du Modèle

    L’auteur demeure sceptique face à ces justifications de la politisation.

    La cooptation et le recrutement affinitaire ne présagent en rien de la compétence, ni de la loyauté.

    Par ailleurs, la nomination discrétionnaire ne démocratise pas davantage l’accès aux responsabilités. Les bénéficiaires restent très majoritairement issus des mêmes élites administratives.

    L’année 1984, pourtant particulièrement favorable aux nominations politiques, profite presque exclusivement à des énarques.

    Les coûts du système apparaissent en revanche plus visibles :

    • Instabilité des équipes ;
    • Découragement des fonctionnaires neutres ;
    • Développement de comportements de servilité des fonctionnaires les plus ambitieux ;
    • Augmentation des coûts de coordination ;
    • Multiplication des mécanismes de reclassement (et de leurs coûts).

    Certains observateurs vont jusqu’à considérer que la prolifération des réseaux informels de décision constitue une menace pour le fonctionnement démocratique lui-même.

    Les Réformes Envisagées

    L’auteur recense plusieurs pistes de réforme12.

    La première consiste à réduire la taille et les prérogatives des cabinets ministériels, conformément aux recommandations du célèbre « rapport Picq » de 1994.

    Une telle évolution suppose cependant :

    • Le renforcement des secrétariats généraux ministériels ;
    • La revalorisation des directeurs d’administration centrale ;
    • Le développement de compétences spécialisées au sein des administrations.

    L’auteur mentionne également :

    • Une revalorisation statutaire des administrateurs civils ;
    • Un encadrement déontologique renforcé ;
    • Des politiques de rémunération plus attractives ;
    • La diminution des structures parapubliques ;
    • Un contrôle accru des nominations discrétionnaires (par des commissions ad hoc) ;
    • Enfin, la démission en cas de fonctions politiques très exposées.

    La Ve République et la Montée d’un Néo-Mandarinat

    Une Haute Fonctionnarisation du Pouvoir Politique

    La seconde partie de l’ouvrage inverse la perspective.

    Après avoir étudié la politisation de l’administration, l’auteur analyse la fonctionnarisation de la politique.

    Selon lui, la Ve République favorise l’émergence d’une « République des énarques » dans laquelle les hauts fonctionnaires occupent une place exceptionnelle :

    Les énarques sont surreprésentés parmi les grands élus, leurs directeurs de cabinets et conseillers et les dirigeants de leurs administrations.

    La France connaît ainsi plusieurs voies d’accès au pouvoir politique :

    • La voie élective traditionnelle ;
    • La voie militante ;
    • La voie médiatique (plus récente) ;
    • Et, la voie mandarinale, désormais assise sur une réussite préalable du concours de l’ENA.

    Cette dernière constitue, selon l’auteur, l’un des traits les plus originaux du système français.

    « Dans aucune des grandes démocraties n’existe, au même degré qu’en France, un recrutement aussi intense du personnel politique dans les rangs de la haute administration. »

    Le parcours typique du haut fonctionnaire devenu responsable politique suit une séquence désormais classique :

    1. Haute administration ;
    2. Cabinet ministériel ;
    3. Parlement ou gouvernement ;
    4. Exécutif local.

    Lorsqu’il appartient à l’opposition, une étape partisane intermédiaire peut s’ajouter.

    Une Présence Sans Équivalent dans les Institutions

    Cette présence se mesure évidemment dans l’entourage des ministres.

    L’auteur y relève la domination des grands corps, du corps préfectoral et des diplomates dans les cabinets ministériels. Celle-ci apparaît de plus en plus marquée sous la Ve République13.

    Elle s’applique ensuite aux ministres eux-mêmes.

    Cette évolution est principalement liée à leur poids numérique croissant dans les sommets administratifs.

    Bruno Le Maire, dans son ouvrage Le temps d’une décision, revient sur son parcours et fustige, lui aussi, la confusion des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiques. Il rappelle, à cet égard, avoir démissionné lorsqu’il a pris des responsabilités politiques.
    Bruno Le Maire, dans son ouvrage Le temps d’une décision, revient sur son parcours et fustige, lui aussi, la confusion des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiques. Il rappelle, à cet égard, avoir démissionné lorsqu’il a pris des responsabilités politiques.

    La rupture est particulièrement visible au niveau gouvernemental.

    Sous la IIIᵉ et la IVᵉ République, les présidents du Conseil issus de la haute fonction publique demeuraient relativement rares14. Sous la Ve République, environ deux tiers des Premiers ministres en sont issus.

    La même tendance s’observe chez les ministres. Alors que les républiques précédentes recrutaient parmi les enseignants, militaires ou professions libérales (avocats15, journalistes, médecins), la Ve République fait une place beaucoup plus importante aux hauts fonctionnaires.

    Les présidents de la République eux-mêmes illustrent cette évolution. À l’exception de François Mitterrand et de Nicolas Sarkozy, les chefs de l’État de la Ve République proviennent tous de la haute administration16.

    Une Influence qui Dépasse l’Exécutif

    L’essaimage de la haute fonction publique ne se limite pas au gouvernement17.

    La proportion de hauts fonctionnaires augmente également :

    • À l’Assemblée nationale18 ;
    • Dans les exécutifs locaux19 ;
    • Au sein des partis politiques20 ;
    • Dans les centres de réflexion.

    La progression est particulièrement visible dans les partis de gouvernement où les hauts fonctionnaires occupent fréquemment les postes de direction.

    L’auteur observe notamment qu’à partir des années 1980 le Parti socialiste connaît lui aussi une forte technocratisation de ses structures dirigeantes.

    Les Origines de ce Mandarinat

    Un Héritage Ancien Réactivé par la Ve République

    Sous la Restauration et le Second Empire, les hauts fonctionnaires occupaient déjà une place importante dans la vie politique21. Leur influence recule sous la IIIe République avant de renaître avec la Ve.

    Selon l’auteur, cette tradition n’a jamais totalement disparu. Elle constitue un héritage collectif propre à la haute fonction publique française.

     « On peut penser qu’il existe chez les fonctionnaires d’autorité des dispositions héritées de l’histoire de leur groupe social saisi en tant qu’acteur collectif de longue durée, qui leur permettent d’envisager l’engagement dans le métier politique comme une chose assez naturelle. C’est ce que suggère la facilité avec laquelle le général de Gaulle, revenant aux affaires en 1958, a pu confier des ministères à des « grands commis » de l’État. »

    La Ve République propose un terrain particulièrement favorable à sa réactivation.

    Le Triomphe de la Technostructure

    De 1975 à 1990, le nombre de hauts fonctionnaires n’a augmenté que d’une centaine de personnes alors que les effectifs totaux de fonctionnaires ont progressé de 60 % sur la période.

    S’en est suivie une forme plus achevée d’élitisme : la victoire des cadres supérieurs22.

    Le général de Gaulle a, à cet égard, probablement joué un rôle important par son mépris du parlementarisme et sa vision technicienne de l’État.

    En confiant des responsabilités ministérielles à des hauts fonctionnaires, il a ouvert la porte à une transformation progressive des fonctions gouvernementales, de plus en plus en symbiose avec l’État.

    Sortir de l’ENA, c’est disposer d’une formation juridique, historique et économique. Avoir des emplois en interaction avec le pouvoir politique. Maîtriser le mode de négociation politique (en négociation interministérielle ou avec des fédérations professionnelles). Disposer d’un réseau extrêmement étendu et puissant.

    La fonction de chef de l’État incarne à l’extrême ce penchant (technocratique) :

    • Il n’est pas responsable devant le Parlement ;
    • Le pouvoir de nomination du Gouvernement devient sa prérogative, ce qui lui permet de nommer des fonctionnaires, plutôt que des élus (jugés désobéissants ou moins capables) ;
    • Enfin, le système de carrière du fonctionnaire élimine presque tous les risques d’une carrière politique23.

    Une Crise de Représentation ?

    L’auteur identifie plusieurs conséquences problématiques.

    • La concentration du pouvoir au sein d’un groupe relativement homogène socialement, scolairement et professionnellement ;
    • L’affaiblissement des clivages idéologiques traditionnels au profit d’une culture administrative commune — la « technocratie » ;
    • Une crise de représentation susceptible d’éloigner les citoyens des institutions.

    Lacam évoque plusieurs mécanismes favorisant la reproduction de cette élite :

    • Un effet de « club » ;
    • Un effet de proximité lié aux cabinets24 ;
    • Un effet réactif de politisation25 ;
    • Un effet d’image valorisant les hauts fonctionnaires dans la compétition électorale26.

    Les Réformes Proposées par l’Auteur

    L’auteur conclut en proposant de rééquilibrer les relations entre administration et politique.

    Il suggère notamment :

    • D’imposer la démission ou, à tout le moins, la disponibilité aux fonctionnaires souhaitant exercer durablement des responsabilités politiques27 ;
    • De réduire les avantages statutaires liés à l’engagement politique28 ;
    • De renforcer les garanties offertes aux salariés du secteur privé ;
    • De moraliser la vie publique afin d’en élargir l’accès.

    L’objectif n’est pas de bannir les hauts fonctionnaires de la politique mais de limiter les avantages structurels dont ils disposent par rapport aux autres citoyens.

    Annexe : Effectifs des cabinets Ministériels de 1960 à 1997

    Gouvernement Nombre total de membres de cabinet
    Debré (1960) 259
    Pompidou (1966) 274
    Couve de Murville (1968) 291
    Chaban-Delmas (1972) 356
    Messmer (1973) 284
    Chirac (1975) 224
    Barre (1976) 226
    Mauroy (1981) 391
    Fabius (1984) 293
    Chirac (1986) 369
    Rocard (1988) 370
    Cresson (1991) 371
    Bérégovoy (1992) 428
    Balladur (1993) 332
    Juppé 1 (1995) 198
    Juppé 2 (1996) 312
    Jospin (1997) 448
    1. L’auteur est un professeur agrégé de sciences sociales et docteur en sciences politiques. Ce sujet n’est pas neuf puisque sa thèse portait sur un sujet connexe : « De la relation de clientèle au clientélisme : les théories revisitées. » Il enseigne à l’université Montesquieu et à l’Institut d’études politiques de Bordeaux. ↩
    2. D’autant qu’il est lié à une phase expansionniste de l’État, porté notamment par les nationalisations. ↩
    3. Il s’agit de l’article 23, abrogé par la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d’âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l’Etat. ↩
    4. Grâce à la réforme des retraites abaissant l’âge légal de départ en retraite de 65 à 60 ans. ↩
    5. Il s’agit de l’article 8 de la loi précitée, qui sera abrogé par la loi du 23 décembre 1986, également précitée. ↩
    6. Le mouvement ayant été préparé par les sortants puisqu’en 1985 (l’année précédant les législatives), sur les quinze nominations dans un corps d’inspecteur général, trois venaient de l’Élysée et neuf de cabinets ministériels. ↩
    7. Et, par ailleurs, le modèle français de fonction publique demeure celui de la carrière et du statut. ↩
    8. Cela tient évidemment aux dispositions statutaires qui réservent les emplois supérieurs à des corps spécifiques relevant de la catégorie A. ↩
    9. Ce qui tranche avec les gouvernements de la IVe République. Le premier gouvernement de la Ve, de Michel Debré, est ainsi composé pour moitié de hauts fonctionnaires, dont le Premier ministre, membre du Conseil d’État. Etant précisé que plusieurs ministres sont d’anciens hommes politiques de la IVe République. Le phénomène ira donc en s’accentuant. ↩
    10. De 1959 à 1972, 94 % des membres de cabinets sont des hauts fonctionnaires. ↩
    11. Il serait intéressant de mesurer les évolutions intervenues après les élections législatives de 2022, puis 2024, sur la composition des cabinets ministériels. ↩
    12. On peut mesurer un quart de siècle après la publication de l’ouvrage les avancées du sysème français. L’ensemble des propositions de l’auteur ayant été initié ou mis en oeuvre. Toutefois, le rôle des cabinets ministériels et en leur sein de la haute fonction publique demeurent considérables. ↩
    13. Celle-ci a d’abord été différenciée entre la gauche et la droite, avec un tropisme plutôt marqué pour les fonctionnaires intermédiaires de la part des premiers, avant de finalement (notamment avec Michel Rocard) rejoindre les ratios de la droite dans l’emploi écrasant de hauts fonctionnaires. ↩
    14. On songe, à l’évidence, à Léon Blum. Mais il constitue en effet une exception… jusqu’à l’avènement de la Ve République. ↩
    15. Les avocats ont représenté près de la moitié des ministres de la IIIe, d’où le surnom parfois accolé au régime de « République des avocats ». ↩
    16. La situation du général de Gaulle est également singulière. ↩
    17. En 2025, la situation demeure la même que celle décrite par l’auteur. La proportion de hauts fonctionnaires parmi les membres du gouvernement, les députés, les grands exécutifs locaux (et notamment les conseils régionaux) étant toujours aussi considérable, et dans des proportions probablement très proches de celles observées par l’auteur. ↩
    18. 11 % de députés issus des grands corps en moyenne sous la Ve République, à mettre au regard du très petit nombre de ces agents. ↩
    19. En 1995, un maire sur dix d’une ville de plus de 200 000 habitants est un haut fonctionnaire, 8 % pour les villes de plus de 100 000 habitants. Près d’un quart des présidents de Région sont issus de l’ENA. ↩
    20. Le tiers des fonctions les plus importantes dans les principaux partis politiques français (à l’époque, le PS, le RPR et l’UDF) est exercée par des hauts fonctionnaires. ↩
    21. Jusqu’à la loi du 30 novembre 1875, le cumul entre les fonctions de député et d’agent public était commun. ↩
    22. Dans l’entreprise, dans l’administration, mais aussi dans la politique puisqu’au delà des questions statutaires, les cadres supérieurs représentant 90 % des membres du gouvernement et 55 % des députés, alors qu’ils ne constituent que 7 % de la population active. ↩
    23. Le fonctionnaire n’a pas à démissionner, il retrouve donc automatiquement son poste ou une fonction similaire. Soit l’exact inverse de l’élu issu du secteur privé. ↩
    24. Fréquenter activement des élus favorise le passage à la vie politique. ↩
    25. Fréquenter des élus implique de « prendre parti ». ↩
    26. Le haut-fonctionnaire étant parfois jugé plus responsable, mieux formé et apte. ↩
    27. Aujourd’hui, il existe une disponibilité pour fonction élective et il n’est plus possible d’être détaché. Toutefois, pour l’auteur, la question est plus fondamentale encore : est-ce normal de tolérer une confusion entre l’exercice professionnel de fonction administrative et politique, voire de le favoriser ? ↩
    28. Ce qui implique de restreindre les emplois à la décision du gouvernement. ↩
  • Les Paradoxes de la Nouvelle Gestion Publique : Entre Rationalisation Managériale et Crise du Sens Administratif

    Les Paradoxes de la Nouvelle Gestion Publique : Entre Rationalisation Managériale et Crise du Sens Administratif

    Temps de lecture : 10 minutes.

    L’essor de la nouvelle gestion publique (NGP) à partir des années 1980 a profondément transformé les administrations occidentales. Inspirée des méthodes du secteur privé, fondée sur la recherche de performance, l’évaluation par les résultats et l’introduction de mécanismes concurrentiels, cette doctrine managériale entendait moderniser un appareil administratif jugé trop hiérarchique, rigide et coûteux.

    Pourtant, les réformes engagées ont rapidement fait apparaître une série de tensions structurelles : multiplication des indicateurs, bureaucratisation de l’évaluation, affaiblissement des cultures professionnelles, contradiction entre autonomie proclamée et contrôle accru, ou encore dilution des finalités civiques du service public au profit d’une logique gestionnaire.

    Dans Paradoxes de la gestion publique (2005), Yves Emery et David Giauque proposent une analyse de ces contradictions en adoptant un point de vue « constructiviste » et « humaniste ». Leur réflexion dépasse la seule critique de la NGP : elle interroge les fondements théoriques du management public, les paradigmes sociologiques qui structurent l’analyse des organisations et les effets culturels des réformes administratives contemporaines. L’ouvrage met ainsi en lumière la difficulté fondamentale de concilier logique démocratique, finalités collectives et outils issus du management privé.

    Pour aller plus loin, je vous invite à consulter l’article dédié à l’ouvrage de Maya Bacache-Beauvallet consacré à l’Économie politique de l’emploi public (notamment les paragraphes relatifs à l’évaluation de la performance et la rémunération au mérite dans le secteur public)

    Les Fondements Théoriques de la Gestion Publique

    Une Critique Ancienne de la Bureaucratie Administrative

    Les auteurs rappellent tout d’abord l’ancienneté et la récurrence des critiques adressées aux administrations publiques. Si celles-ci se renforcent fortement à compter des années 1980, elles s’inscrivent dans une histoire intellectuelle plus ancienne. Dès les années 1960, plusieurs travaux mettent en évidence les rigidités de l’appareil bureaucratique, notamment ceux de Michel Crozier1 ou d’Anthony Downs2.

    L’administration est alors perçue comme cloisonnée, lourde, excessivement hiérarchisée et peu adaptable. Le modèle bureaucratique hérité de Max Weber, fondé sur l’impersonnalité administrative, tend progressivement à être interprété comme un mécanisme de dépersonnalisation.

    Cette critique s’accentue dans un contexte marqué par la valorisation croissante du marché, de la concurrence et de la compétitivité, accompagnée d’un scepticisme sur l’action publique elle-même3.

    Deux grandes sources conceptuelles alimentent alors les réformes administratives :

    • la rationalité économique classique ;
    • les innovations managériales issues du secteur privé.

    À cette critique organisationnelle s’ajoute une contrainte budgétaire de plus en plus forte, incarnée par le premier choc pétrolier de 1973. La nécessité d’économiser les fonds publics conduit à rechercher une meilleure efficience administrative. Toutefois, les auteurs rappellent que l’action publique ne peut jamais être réduite à une simple production de biens ou de services : elle demeure inséparable d’objectifs politiques et d’une certaine conception du besoin collectif.

    C’est précisément cette articulation entre gestion administrative et pilotage politique qui demeure, selon les auteurs, relativement peu étudiée dans la littérature managériale classique.

    Le Point de Vue des Chercheurs

    L’une des originalités majeures de l’ouvrage consiste à rappeler que toute analyse de la gestion publique repose implicitement sur une conception du monde social. À cet égard, les auteurs reprochent à de nombreux chercheurs de ne pas expliciter leurs présupposés théoriques, leur positionnement intellectuel.

    En effet, toute théorie est ainsi tributaire d’une « métathéorie », c’est-à-dire d’une philosophie générale du fonctionnement social.

    Les paradigmes scientifiques reposent eux-mêmes sur des croyances fondamentales4 relatives :

    • à la nature du monde social ;
    • à la place de l’individu ;
    • aux relations entre individu et société.

    Les auteurs distinguent alors trois grands paradigmes.

    Le Paradigme Individualiste

    Le paradigme individualiste demeure dominant dans les sciences économiques, le management scientifique classique ou encore certaines approches psychologiques. Il considère que la réalité sociale doit être comprise à partir des motivations individuelles.

    Dans cette perspective5 :

    • la réalité sociale est appréhendée par le sens donné aux actions individuelles ;
    • le chercheur s’intéresse principalement aux motivations des acteurs ;
    • la méthode consiste à rechercher les causes individuelles des comportements.

    Les auteurs soulignent toutefois une faiblesse fondamentale de cette approche :

    « Le paradigme individualiste n’accepte la contrainte que comme cas limites et exceptionnels et n’intègre pas les conditions de non-choix dans sa perspective, ce qui constitue, à n’en pas douter, une faiblesse de cette approche. »

    Autrement dit, cette lecture peine à intégrer le poids des structures sociales et institutionnelles.

    Le Paradigme Holiste

    À l’inverse, l’approche holiste, héritée notamment d’Émile Durkheim, considère que les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux. Le rôle laissé à l’individu est limité.

    Source : Gallica, BNF.
    Source : Gallica, BNF.

    Dans cette perspective :

    • les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux ;
    • l’étude porte sur les structures sociales ;
    • l’étude est qualitative et très institutionnelle.

    « La sociologie a pour mission de s’occuper des structures sociales qui sont extérieures aux individus et qui s’imposent à eux, c’est-à-dire qui modèlent leurs comportements, leurs pensées, leurs manières d’agir et de sentir. Dans cette optique, lorsque l’on souhaite étudier un collectif, rien ne sert de s’occuper du niveau individuel. »

    Le Paradigme Constructiviste

    Les auteurs privilégient finalement une approche constructiviste visant à dépasser l’opposition entre individualisme et holisme. Les faits sociaux résultent alors d’une coconstruction permanente entre acteurs et structures.

    Cette perspective rejoint directement la sociologie des organisations développée par Michel Crozier et Erhard Friedberg dans L’Acteur et le système (1977).

    L’individu est simultanément :

    • acteur, parce qu’il développe des stratégies ;
    • agent, puisqu’il demeure inscrit dans des contraintes structurelles.

    Dans cette perspective, l’analyse des organisations publiques doit :

    • analyser les faits sociaux comme résultant d’une construction socio-historique impliquant des rapports de force entre les acteurs ;
    • l’auteur assume la construction de son objet d’études et l’absence de neutralité6 ;
    • l’objet d’étude est lui-même coconstruit entre le chercheur et les acteurs interrogés.

    Vers Une Approche Humaniste de la Gestion Publique

    Les auteurs observent ensuite une évolution contemporaine des théories du management vers une approche davantage centrée sur la dimension humaine des organisations.

    Certaines notions relativement nouvelles prennent progressivement une importance centrale :

    • qualité de vie au travail ;
    • culture d’entreprise ;
    • identité professionnelle ;
    • reconnaissance du personnel.

    Cette évolution conduit à remettre en cause le modèle bureaucratique impersonnel hérité du wébérisme. Les organisations publiques constituent aussi des espaces sociaux porteurs de valeurs et d’identités collectives.

    Les Spécificités des Organisations Publiques

    Une Légitimité Fondamentalement Politique

    Les auteurs rappellent que la gestion publique possède des caractéristiques irréductibles à la gestion privée, même si à certains égards elle s’y rapproche7.

    La spécificité du secteur public tient pour les auteurs à l’insertion de l’administration dans un processus démocratique, chargé de lui assigner des objectifs démocratiquement débattus. C’est aussi ce qui explique la prééminence juridique dans la gestion et la préhension des organisations publiques et le caractère parfois rigide que ce modèle de gestion implique8.

    Or la NGP tend précisément à déplacer cette légitimité vers la seule performance du service, considérée comme « secondaire » par les auteurs9.

    Pour les auteurs, cette transformation n’est pas neutre. Elle affaiblit la dimension politique et civique de l’action publique au profit d’une logique gestionnaire.

    Les objectifs administratifs sont souvent flous, contradictoires et évolutifs, parce qu’ils résultent des compromis inhérents au jeu démocratique. Cette situation réduit mécaniquement les marges de manœuvre du dirigeant public.

    Des Contraintes Structurelles Spécifiques

    Les organisations publiques se caractérisent également par :

    • une forte spécialisation technique ;
    • une hiérarchie importante ;
    • des contraintes juridiques nombreuses ;
    • une faible culture d’entreprise unifiée ;
    • une communication institutionnelle limitée ;
    • une position de monopole10.

    L’administration ressemble davantage à un conglomérat de structures qu’à une entreprise homogène.

    Conseil de cabinet au ministère de l’Intérieur en 1934.
    Conseil de cabinet au ministère de l’Intérieur en 1934.

    À cela s’ajoute une difficulté majeure : l’évaluation de l’action publique. Les auteurs insistent sur la complexité intrinsèque des politiques publiques, dont les effets sont généralement diffus, différés et difficilement mesurables.

    Le problème est aggravé par l’absence de mécanisme de prix. Le contribuable ignore précisément ce qu’il paie, tout en exigeant un haut niveau de qualité de service.

    Surtout, une mauvaise évaluation n’entraîne pas automatiquement de sanction, tandis qu’un dispositif performant peut, paradoxalement (du moins en apparence), subir des réductions budgétaires11.

    L’Essor de la Nouvelle Gestion Publique

    La NGP se développe dans le contexte des crises économiques des années 1970 et du recul des politiques interventionnistes12.

    Les auteurs soulignent également l’importance des singularités nationales : il n’existe pas une NGP unique, mais des configurations variées selon les traditions administratives.

    Malgré cette diversité internationale, la NGP se caractérise par dix principes structurants :

    1. mise en concurrence des services ;
    2. recours au marché comme outil de régulation ;
    3. rapprochement des usagers dans le pilotage des services ;
    4. orientation « client » ;
    5. pilotage par les résultats et non les moyens ;
    6. proactivité dans la gestion des problèmes ;
    7. calcul économique du service public (caractère « rentable » ou non) ;
    8. décentralisation des responsabilités ;
    9. partenariats avec le secteur privé ;
    10. séparation stricte entre niveaux politiques et opérationnels, par la création de contrats.
    Par la création de la Commission nationale de l’Informatique et des Libertés le 6 janvier 1978, qui préfigure le modèle d’Agence administrative indépendante, et par la loi du 18 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Valéry Giscard d’Estaing incarne une forme de NGP à la française. Source : La Documentation française.
    Par la création de la Commission nationale de l’Informatique et des Libertés le 6 janvier 1978, qui préfigure le modèle d’Agence administrative indépendante, et par la loi du 18 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Valéry Giscard d’Estaing incarne une forme de NGP à la française. Source : La Documentation française.

    Quatre grands modèles de NGP apparaissent alors :

    • le modèle de l’efficience, apparu dans les années 80 en Nouvelle-Zélande, notamment ;
    • le modèle du downsizing et de la décentralisation : missions de services publics confiées à des tiers autonomes ;
    • le modèle de l’excellence et de la qualité, fondé sur une démarche de type ISO d’amélioration continue des processus ;
    • le modèle orienté vers les valeurs du service public.

    Les Paradoxes du Pilotage et de l’Évaluation de la Gestion Publique

    La Politisation Du Management Public

    L’un des premiers paradoxes identifiés par les auteurs réside dans la confusion entre pilotage politique et gestion opérationnelle.

    La NGP prétend séparer clairement :

    • le niveau stratégique, réservé au politique ;
    • le niveau opérationnel, confié au manager public.

    Mais, cette séparation demeure largement théorique.

    Dans les faits, les responsables politiques continuent d’intervenir dans la gestion quotidienne des administrations. Les auteurs observent même une multiplication des ingérences politiques.

    Or, le pouvoir politique raisonne le plus souvent selon une logique « important / pas important », différente de la logique gestionnaire. Cette situation produit une instabilité permanente des priorités administratives.

    La Multiplication des Indicateurs

    La NGP multiplie les indicateurs de performance afin de piloter l’action publique par les résultats.

    Mais, cette logique produit plusieurs effets paradoxaux.

    D’abord, les administrations tendent à concentrer leurs efforts sur les éléments mesurables, au détriment des finalités réelles des politiques publiques. Les auteurs distinguent ainsi :

    • les outputs : produits administratifs immédiatement observables ;
    • les outcomes : effets réels des politiques publiques.

    Or les systèmes d’évaluation privilégient massivement les outputs.

    Cette focalisation quantitative conduit à une perte progressive du sens de l’action administrative13.

    Les auteurs résument cette dérive de manière particulièrement forte :

    « À force de se concentrer sur la mesure quantitative de toutes les activités administratives, les acteurs courent le risque de ne plus percevoir le sens de la mesure et donc de perdre le sens de toute mesure. »

    L’Accentuation de la Dérive Bureaucratique

    La NGP prétend flexibiliser l’action administrative. Pourtant, elle produit souvent une bureaucratisation supplémentaire.

    Les réformes empilent les nouvelles procédures sur les anciennes :

    • normes qualité ;
    • tableaux de bord ;
    • reporting ;
    • audits ;
    • évaluations permanentes.

    Le travail analytique exigé des agents devient considérable et s’ajoute aux tâches opérationnelles quotidiennes.

    Les auteurs soulignent également que ces dispositifs servent davantage les besoins de contrôle de la direction que les besoins du terrain.

     « Le modèle pyramidal date des pyramides » (Mintzberg)

    En effet, l’appropriation publique des concepts de gestion du privé, y compris par les tenants de la NGP, est généralement top-down et très peu décentralisée14. Paradoxalement, cette « bonne gestion » finit par rigidifier davantage les processus de travail15.

    Le Paradoxe de la Qualité

    La qualité du service public constitue un objectif central de la NGP. Mais celle-ci est fréquemment appréhendée sous un angle jugé une fois encore technocratique et quantitatif.

    Or les services publics ne sont pas des biens standardisés16. Ils reposent largement sur une co-construction entre administration et usager.

    La qualité dépend :

    • des compétences techniques ;
    • des compétences relationnelles ;
    • des comportements ;
    • du contexte de l’interaction.

    Les agents publics se trouvent dès lors soumis à une injonction contradictoire :

    « Pris dans ce faisceau d’exigences accrues, les agents publics se trouvent ainsi confrontés à une forme d’injonction contradictoire que l’on pourrait résumer ainsi : “Soucie-toi de la qualité, qui sera évaluée à travers des indicateurs de quantité ”. »

    La Déstabilisation des Cultures Professionnelles

    Le Rôle du Discours Politique

    Pour les auteurs, la culture est une caractéristique intrinsèque de l’organisation.

    Et, l’un des paradoxes des programmes et acteurs politiques souhaitant encourager l’initiative et l’autonomie des agents est leur caractère caricatural et… éphémère.

    La multiplication des discours politiques sur l’organisation publique, soit qu’elle critique vivement, soit qu’elle valorise à outrance, induit en retour une forme d’apathie et de retrait des agents. Ces derniers sont, en effet, exposés à des discours récurrents, grandiloquents et sans lendemains.

    Cette méfiance est également alimentée par le manque de consultation des agents eux-mêmes.

    La Triple Hégémonie du « Managerialisme »

    Les auteurs décrivent l’émergence d’une « triple hégémonie intellectuelle »17 :

    • économique ;
    • entrepreneuriale ;
    • managériale.

    Les valeurs du secteur privé deviennent progressivement la référence implicite des réformes administratives :

    • concurrence ;
    • innovation ;
    • rentabilité ;
    • individualisation des performances.

    Cette évolution conduit à considérer l’usager comme un client et à analyser les structures et les besoins (y compris sociaux) d’un point de vue strictement individuel et économique18.

    Poste centrale du Louvre, en 1923.
    Poste centrale du Louvre, en 1923.

    Or cette assimilation apparaît problématique, particulièrement dans les fonctions régaliennes de l’État. Le client cherche à maximiser son intérêt individuel au regard d’un prix payé. Le citoyen, lui, s’inscrit dans un cadre collectif fondé sur l’égalité devant le service public.

    Dans le service public, les conditions de délivrance du service importent autant que le service lui-même.

    La Production d’un Égoïsme Institutionnel

    Le découpage en unité fonctionnelle, censé favoriser la spécialisation et développer la concurrence entraîne une perte de coopération et de cohérence globale au sein du secteur public.

    Chaque unité se préoccupe d’abord de ses résultats et de son périmètre avant de s’occuper de tâches transversales ou intersectorielles.

    Ce fonctionnement s’observe également auprès de l’individu lui-même, invité à atteindre en priorité les objectifs personnels qui lui sont assignés.

    « Aujourd’hui, le quotidien des agents de la fonction publique […] est avant tout fait de court terme, de groupes de projets éphémères, et d’objectifs sans cesse revus. »

    Cette logique entre directement en contradiction avec la temporalité longue nécessaire à la construction d’une culture professionnelle.

     « La culture, le symbolique, semblent être les dimensions les plus touchées par les réformes de nouvelle gestion publique. Les identités professionnelles, ainsi que les rites, les coutumes, les traditions, les mythes qui en font partie sont aujourd’hui largement redéfinis par les nouvelles règles du jeu propres aux réformes. Au-delà de l’identité des agents publics, c’est la définition de leur métier, avec les valeurs qui y sont attachées, qui est remise en question. »

    L’Accumulation Des Contradictions Organisationnelles

    Les auteurs dressent finalement un tableau particulièrement dense des contradictions produites par les réformes managériales.

    Parmi ces injonctions contradictoires figurent notamment :

    • la complexification du système par la séparation des unités (déjà évoquée) ;
    • la personnalisation du service malgré la réduction des moyens ;
    • la responsabilisation des agents malgré la centralisation des procédures ;
    • l’encouragement à l’initiative malgré l’intolérance administrative à l’erreur ;
    • la valorisation individuelle, sans moyens supplémentaires ;
    • la recherche de coopération malgré la multiplication des indicateurs concurrentiels ;
    • la perte de sens des missions par la multiplication des indicateurs ;
    • l’autonomie proclamée malgré l’intensification du contrôle.

    Ces tensions ne sont pas marginales pour les auteurs. Elles structurent le fonctionnement quotidien des administrations publiques et impliqueraient une forme de repli des agents.

    Le Problème de la Rémunération au Mérite

    Les auteurs montrent également les limites de la rémunération à la performance dans les organisations publiques. Celle-ci étant le plus souvent corrélée à des économies budgétaires, qui intensifient et dégradent le travail19.

    Par ailleurs, les fonctions facilement quantifiables sont mécaniquement favorisées, tandis que les activités relationnelles (plus qualitatives) dans les champs éducatifs, sociaux ou du soin sont difficilement évaluables.

    Cette situation crée des inégalités importantes entre métiers.

    Surtout, les économies budgétaires produisent différents effets selon les activités concernées. Une logique d’efficience peut fonctionner dans des services standardisés, mais devient beaucoup plus problématique dans les activités individualisées d’accompagnement ou de soin.

    Une Modernisation Inachevée Des Ressources Humaines

    Les auteurs identifient enfin un dernier paradoxe majeur : les administrations attendent une implication croissante des agents sans moderniser réellement la gestion des ressources humaines.

    Les difficultés demeurent nombreuses :

    • faibles perspectives de carrière ;
    • reconnaissance limitée ;
    • rémunérations peu différenciées ;
    • valorisation insuffisante des compétences.

    La NGP sollicite davantage l’engagement subjectif des agents, promet une individualisation des parcours et des récompenses, tout en conservant des structures de gestion des ressources humaines traditionnelles.

    Repenser la Gestion Publique à Partir des Finalités Collectives

    Réarticuler Structures et Missions

    Dans leurs conclusions, les auteurs proposent plusieurs pistes de réflexion.

    Ils insistent d’abord sur la nécessité de mieux faire coïncider :

    • les missions ;
    • les publics concernés ;
    • les structures administratives.

    Cette démarche suppose d’identifier les réseaux réels de coopération, y compris informels, plutôt que de raisonner exclusivement à partir des organigrammes théoriques.

    Construire les Réformes Avec les Agents

    Les auteurs défendent également une approche moins verticale des transformations administratives.

    Ils critiquent les réformes « top-down » imposées de manière technocratique20. Les agents disposent d’une expertise pratique irremplaçable sur les réalités du terrain.

    Ils écrivent ainsi :

    « En lieu et place d’imposer des réformes, de manière “top-down” et non concertée, il est probablement plus judicieux de construire les changements avec les acteurs et groupes d’acteurs en place. »

    Cette approche préserverait également les mécanismes de coopération progressivement construits au sein des organisations et favoriserait les processus de travail transversaux, les coopérations. À cet égard, il conviendrait d’instruire la faisabilité d’indicateurs ou d’objectifs dédiés à cette démarche collective.

    Réaffirmer la Dimension Civique du Service Public

    Enfin, les auteurs appellent à réaffirmer explicitement les finalités civiques du service public21.

    L’usager ne peut pas être réduit à un client. L’action publique ne saurait être gouvernée exclusivement par des calculs marchands ou des indicateurs quantitatifs.

    Les objectifs collectifs, la transversalité et la qualité réelle des prestations doivent redevenir centraux.

    Cette perspective implique :

    • des indicateurs construits collectivement ;
    • une valorisation des fonctions transversales (présentée ci-avant) ;
    • une communication favorisant le lien social ;
    • une clarification des finalités publiques.

    L’enjeu n’est donc pas de rejeter toute forme de management public, mais de reconnaître que les organisations administratives ne peuvent être gouvernées comme des entreprises privées sans produire de profondes contradictions institutionnelles, culturelles et démocratiques.

    1. L’œuvre de Michel Crozier est majeure dans l’analyse des organisations publiques, notamment avec Le phénomène bureaucratique en 1963, puis par son engagement réformiste incarné en particulier dans La société bloquée publié en 1970. ↩
    2. Inside Bureaucracy est publié en 1964. ↩
    3. Et dans un contexte également plus libertaire, incarné par « Mai 68 », puis par un discours plus réformiste comme celui de la « nouvelle société » proclamée par Jacques Chaban-Delmas en 1969. La puissance publique est alors considérée comme un frein aux libertés. ↩
    4. La sociologie, l’économique, le droit… et les différents courants doctrinaires qui traversent ces matières sont issus de conceptions du monde partageant des présupposés similaires. ↩
    5. Pour chaque approche, les auteurs distinguent : les implications ontologiques, la forme et nature de la réalité ; les implications épistémologiques, la relation entre le chercheur et son terrain de recherche et les implications méthodologiques, la manière de rechercher. ↩
    6. La scientificité est dans la démarche expérimentale et la rigueur du raisonnement. ↩
    7. Les auteurs considèrent que la gestion publique n’est pas contraire à la gestion privée sur certains aspects classiques comme sur le caractère concurrentiel. Les administrations peuvent ainsi être privatisées, fusionnées, voire supprimées. Elle n’est pas davantage s’agissant des finalités, certaines structures privées étant non lucratives. Il en est de même s’agissant des missions de gestion des ressources – toute organisation étant appelée à organiser sa production, indépendamment de la question de ses revenus. ↩
    8. Les conditions de production des biens et services étant normées pour satisfaire aux besoins de la population dans son ensemble, chaque individu étant considéré à la fois comme un usager, un citoyen et un contribuable. Il revient donc au droit de prévenir la corruption comme l’égalité devant le service public. ↩
    9. Au sens où la primauté revient à l’objectif politique, plutôt qu’à la qualité de la gestion. Ce qui n’enlève en rien l’intérêt d’une étude gestionnaire. À cet égard, dès 1887, Woodrow Wilson soulignait l’importance de la qualité de service dans l’administration. ↩
    10. Qui implique, indéniablement, une forme de « confort » dans la pratique professionnelle. ↩
    11. L’unicité budgétaire implique en effet un jeu nettement plus réduit pour le gestionnaire public. La dépense supplémentaire de l’un étant nécessairement l’économie de l’autre. Il en est ainsi en termes budgétaires, mais également dans l’allocation des moyens humains, immobiliers et généraux. ↩
    12. Les auteurs utilisent des termes assez véhéments pour qualifier les politiques budgétaires menées à compter des années 70, ce qui me semble en contradiction avec les faits et l’augmentation continue en parts absolue et relative des dépenses publiques et du nombre d’agents publics. ↩
    13. Les auteurs soulignent ainsi le caractère parcellaire des indicateurs, aussi nombreux soient-ils. ↩
    14. Les cadres publics deviennent ainsi des « managers », mais dans un système que les auteurs jugent « faussement entrepreneurial », ces-derniers ne disposant que de très peu de marges de manœuvres, alors que la contrainte induite par la NGP renforce la bureaucratisation par les procédés d’évaluation et la superposition de règles. ↩
    15. Chaque acteur est cloisonné, par les objectifs spécifiques qui lui sont assignés et par la très grande technicité dans la gestion opérationnelle des dispositifs. C’est notamment une critique émise par les soignants lors de la crise du Covid-19. Il me semble cependant que l’équilibre est délicat, le besoin de contrôle et de rendre compte est inhérent à l’action publique. ↩
    16. La standardisation des processus et l’évaluation des tâches nécessite par ailleurs un important travail d’inventaire, généralement réalisé par les agents — en plus de leur travail quotidien. ↩
    17. Concept tiré des travaux de Jean-François Chanlat. ↩
    18. Le propos des auteurs semble parfois contraire au principe de subsidiarité et d’économie de marché. Dans ce contexte, il revient au service public d’intervenir en cas de carence du marché ou pour des raisons d’intérêt général. Il me semble que dans un modèle économique et politique libéral, l’administration ne saurait se substituer systématiquement à l’initiative privée. ↩
    19. Cette association entre la rémunération au mérite et les économies budgétaires est également source de contradiction selon les auteurs. Par ailleurs, elle porte atteinte à la « culture » précitée. On pourrait toutefois s’étonner d’une conception qui ne réserverait les gains de productivité qu’au secteur privé. ↩
    20. Les auteurs invitent l’administration à sortir du « command and control ». ↩
    21. Cette approche, humaniste et bienveillante (en accord avec le point de vue présenté en amont par les auteurs), tend toutefois à présenter le service public comme dégagé des grands enjeux politiques, économiques et sociaux. De même, la transparence du service public et la mesure de la qualité du service sont finalement peu évoqués. Or, le service public constitue aujourd’hui, au contraire, un marqueur politique fort, faisant l’objet de beaucoup de critiques, en dépit d’un investissement public fort. En témoigne par exemple les priorités des français s’agissant de l’accès aux soins, de l’éducation, de la sécurité ou de la lutte contre le chômage. ↩
  • « Faut-Il Supprimer L’ENA ? » De Jean Coussirou (1996)

    « Faut-Il Supprimer L’ENA ? » De Jean Coussirou (1996)

    Temps de lecture : 10 minutes

    Publié en 1996, Faut-il supprimer l’ENA ? de Jean Coussirou propose une analyse détaillée du rôle de l’École nationale d’administration (ENA) dans le système administratif français. L’auteur, ancien directeur de l’ENA, est issu de l’École nationale de la France d’outre-mer. Il propose dans son ouvrage un examen de l’histoire de l’institution, de son fonctionnement concret, ainsi que des critiques qui lui sont adressées et énumère les réformes qui lui semblent envisageables.

    L’ouvrage s’inscrit dans un contexte où la présence des énarques dans la vie publique est particulièrement visible : en 1995, cinq des neuf candidats à l’élection présidentielle sont issus de l’École. Cette situation alimente les critiques sur la supposée « confiscation du pouvoir » par une élite administrative homogène et sur l’existence d’une « pensée unique » au sommet de l’État. L’auteur s’efforce toutefois d’examiner ces accusations à la lumière du fonctionnement réel de l’institution.

    Pour aller plus loin : vous pouvez consulter l’article consacré à « L’Etat, quand même » de Raymond-François Le Bris, directeur de l’ENA à la suite de Jean Coussirou.

    L’Histoire et la Genèse d’une École d’Administration

    Les Projets Antérieurs à la Création de l’ENA

    L’ENA ne constitue pas une création institutionnelle surgie ex nihilo en 1945. Elle s’inscrit au contraire dans une série de projets visant à structurer la formation des fonctionnaires civils de l’État.

    Dès le XIXᵉ siècle, plusieurs initiatives ont tenté de mettre en place une école administrative. L’auteur mentionne notamment le projet d’École nationale de 1848, porté par Hyppolite Carnot, resté sans suite (voir l’article des Légistes « L’ENA, l’École qui meurt deux fois »). Dans les décennies suivantes, les questions de sélection et de formation des élites administratives demeurent posées, sans qu’une solution institutionnelle durable soit adoptée.

    La création en 1872 de l’École libre des sciences politiques de Paris constitue une étape importante dans cette évolution. Cette institution privée joue progressivement un rôle central dans la préparation aux carrières administratives et diplomatiques, elle constitue de facto l’école de formation des hauts fonctionnaires français. Son endogamie bourgeoise et parisienne, son caractère privé1 alimentent toutefois les critiques.

    Dans l’entre-deux-guerres, la question ressurgit avec le projet d’école d’administration porté par Jean Zay en 1937. Ce projet, débattu jusqu’en 1939, visait précisément à constituer une école destinée à recruter et former, de manière unifiée, les hauts fonctionnaires français.

    Parmi les membres de la commission parlementaire travaillant sur cette réforme figurait d’ailleurs Michel Debré.

    Jean Zay, dans son bureau. Source : Archives nationales.
    Jean Zay, dans son bureau. Source : Archives nationales.

    Ces projets témoignent d’une préoccupation ancienne : organiser de manière cohérente le recrutement et la formation de la haute administration. L’objectif est alors d’élargir le vivier de recrutement et d’offrir à l’État employeur des agents de bon niveau disposant de possibilités de mobilité garantissant une forme de cohérence interministérielle de l’encadrement2.

    La Création de l’ENA et l’Unification de la Haute Fonction Publique

    La création de l’École nationale d’administration est une des dernières grandes mesures du Gouvernement provisoire et figure à ce titre comme l’une des institutions emblématiques de la Libération.

    Le souhait est alors de mettre fin au système antérieur caractérisé par la multiplicité des concours propres à chaque corps administratif en refondant complètement l’architecture statutaire.

    « Après la Libération, le législateur (…) a été unanime pour considérer qu’il fallait mettre fin aux concours particuliers et unifier la haute fonction publique. »

    L’ENA est donc conçue comme un instrument d’unification du recrutement des hauts fonctionnaires. Elle doit permettre de sélectionner les futurs cadres de l’État par un concours unique et de leur dispenser une formation commune, celle-ci ayant pour particularité d’être à la fois « morale » et professionnelle.

    Une Institution Intégrée au Système de Carrière Français

    L’ENA s’inscrit pleinement dans le système administratif français caractérisé par une fonction publique de carrière. Voir l’article des Légistes sur la fonction publique de carrière.

    Dans ce modèle, la formation initiale occupe une place centrale. Les hauts fonctionnaires sont recrutés très tôt dans leur carrière et bénéficient ensuite d’une progression professionnelle largement structurée par leur corps d’appartenance.

    Ce système se distingue de nombreux modèles étrangers où la formation intervient davantage tout au long de la carrière et où les fonctions sont confiées à des agents en fonction de leurs compétences professionnelles.

    Le Fonctionnement Concret de l’ENA

    Une École d’Application

    L’ENA se définit avant tout comme une école d’application. Contrairement aux écoles d’ingénieurs ou aux institutions universitaires, la scolarité débute immédiatement par une période de stage.

    Ce choix institutionnel est, pour l’auteur, révélateur de la philosophie de l’École : former des praticiens de l’administration, plutôt que des théoriciens.

    Historiquement, cette orientation apparaît clairement à la création de l’institution : le directeur des stages ayant été nommé en octobre 1945, avant même le directeur de l’École et le directeur des études.

    Pour autant, si l’ENA ne dispense pas une formation générale, celle-ci étant déjà acquise et évaluée à l’examen d’entrée ; elle ne dispense pas davantage une formation spécialisée puisque les élèves ne connaissent leur emploi qu’une fois la scolarité terminée.

    La voie proposée est donc étroite : une formation morale et une formation professionnelle, mais interministérielle et non spécialisée3.

    En définitive, et pour paraphraser Jean-Pierre Chevènement, l’ENA est d’abord une machine à trier :

     « La scolarité actuelle est toute entière et en permanence, tendue vers la terrible sélection de sortie et ne laisse aucune place à d’autres préoccupations. »

    La Philosophie des Stages

    La logique pédagogique des stages est explicitement décrite par l’auteur.

    « La philosophie des stages (…) s’apparente à celle du tour de France des apprentis et compagnons (…) axée sur le voyage et la découverte, la recherche de l’excellence, la connaissance de soi, le contact direct avec le maître. »

    Le stagiaire n’est pas affecté à une organisation abstraite, mais placé auprès d’une personnalité précise : préfet, ambassadeur, chef d’entreprise ou responsable administratif.

    L’objectif est de permettre à l’élève d’observer directement la pratique du pouvoir administratif et de développer des compétences concrètes.

    Dans cette perspective :

    « L’élève doit montrer ses propres qualités plutôt que ses connaissances, sa capacité à s’adapter à des situations nouvelles (…) et son sens des contacts humains. »

    Le stage constitue également un élément central du classement final, car l’évaluation réalisée par le maître de stage et le directeur des stages influence directement le classement final de l’élève.

    Sur ce point en particulier, la lecture complémentaire de l’article des Légistes de l’ouvrage « L’ENA, y entrer, s’en sortir » de St Preux peut être intéressante.

    Une Formation Théorique Encadrée par des Textes Réglementaires

    Après les stages, les élèves suivent environ quatorze mois d’enseignements plus théoriques4.

    Le décret du 27 septembre 1982 et le règlement intérieur de l’École approuvé par arrêté ministériel fixent de manière précise la durée et les modalités de la formation.

     « Toute réforme de la scolarité constitue donc une affaire d’État nécessitant la consultation préalable de plusieurs instances : conseil d’administration de l’École, comité technique paritaire, conseil supérieur de la fonction publique, Conseil d’État, avant que la décision finale ne soit prise par le Premier ministre. »

    Une École Sans Professeurs

    Un trait singulier de l’ENA réside dans l’absence quasi totale de corps professoral permanent, à l’exception d’un professeur d’éducation physique5.

    Les enseignements sont assurés par des (hauts) fonctionnaires chargés de transmettre leur expérience professionnelle6.

    L’objectif est moins de produire un savoir académique que de transmettre un savoir-faire administratif.

    Les Accusations Portées Contre l’ENA

    La Confiscation du Pouvoir par les Énarques

    L’une des critiques les plus fréquentes relevées par l’auteur porte sur la présence importante d’anciens élèves de l’ENA dans la vie politique et administrative.

    Les chiffres cités par l’auteur s’agissant de la Ve République illustrent cette situation :

    • 70 % des directeurs de cabinet ministériels sont issus de l’ENA ;
    • à la date de rédaction de l’ouvrage (1996), quatre des cinq présidents de la Ve République sont issus de la fonction publique ;
    • 18 des 20 premiers ministres sont d’anciens fonctionnaires ;
    • plus de la moitié des ministres sont issus de la fonction publique.

    Cette forte présence nourrit l’idée d’une confiscation du pouvoir par une élite administrative.

    L’auteur nuance cependant cette interprétation en soulignant que ce phénomène dépasse largement la seule responsabilité de l’ENA7.

     « À l’évidence, l’ENA n’est aucunement responsable de ce phénomène de fonctionnarisation de la vie politique qui a toutes les chances de persister encore longtemps dans notre pays. Sans anciens élèves n’ont fait qu’y participer. »

    Le Pantouflage et les Relations Avec le Secteur Privé

    Une autre critique concerne le phénomène de pantouflage, c’est-à-dire le départ de hauts fonctionnaires vers le secteur privé8.

    Selon l’auteur, ce mouvement s’accélère à partir de 1982, compte tenu de la vague de nationalisations et de la politisation de la haute fonction publique. Dans certains cas, des promotions entières d’inspecteurs des finances ont ainsi rejoint le secteur privé.

    Cependant, pour l’auteur, cette « fertilisation croisée »9 entre secteur public et secteur privé n’est pas nécessairement négative.

    Le milieu des années 90 est aussi marqué par certains énarques impliqués dans la gestion de grandes entreprises comme Jean-Marie Messier avec Vivendi, ici au Journal de 20h sur France 2. Source : INA.
    Le milieu des années 90 est aussi marqué par certains énarques impliqués dans la gestion de grandes entreprises comme Jean-Marie Messier avec Vivendi, ici au Journal de 20h sur France 2. Source : INA.

    Pour limiter ce phénomène, il suggère toutefois plusieurs mesures simples, telles que l’obligation de démissionner de la fonction publique après une période prolongée de disponibilité.

    La Question de l’Origine Sociale des Élèves

    La composition sociale des promotions constitue également un sujet de controverse.

    Si l’ENA a parfois été présentée comme un instrument de démocratisation de la haute fonction publique, les données relatives aux grands corps montrent une réalité différente.

    Ce point est également évoqué dansl’article précité des Légistes consacré à l’ouvrage de St-Preux (« L’ENA, y entrer, s’en sortir »).

    L’auteur constate ainsi que parmi les auditeurs du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de l’Inspection des finances recrutés entre 1990 et 1995 :

    « On peut compter sur les doigts d’une seule main les fils d’ouvriers, d’artisans, d’employés et de petits fonctionnaires. »

    En effet, les grands corps recrutent majoritairement des élèves issus du concours externe et appartenant aux milieux sociaux les plus favorisés.

    L’auteur souligne également la domination de l’Institut d’études politiques de Paris, qui fournit une large proportion des candidats admis dans les grands corps.

    L’IEP de Paris a ainsi pris la place qu’occupait autrefois l’École libre des sciences politiques, son aïeule. Toutefois, les conseillers d’État d’alors entretenaient des relations très proches avec les universités de droit. Ici, un président de chambre au Conseil d’Etat, Michel Tardit.
    L’IEP de Paris a ainsi pris la place qu’occupait autrefois l’École libre des sciences politiques, son aïeule. Toutefois, les conseillers d’État d’alors entretenaient des relations très proches avec les universités de droit. Ici, un président de chambre au Conseil d’Etat, Michel Tardit.

    L’Échec de l’Unification du Recrutement de la Haute Fonction Publique

    L’auteur est ici plus véhément sur un échec particulièrement patent, celui du monopole de recrutement des hauts fonctionnaires civils par l’ENA.

    « Paradoxalement (…) l’ENA a échoué par rapport à sa mission initiale puisqu’elle est loin d’avoir l’exclusivité du recrutement des corps auxquels elle prépare. »

    En effet, rapidement, les ministères et les syndicats ont poussé pour imposer des voies d’accès dérogatoires ou spécifiques.

    • le recrutement au tour extérieur pour les agents publics ou les personnalités extérieures à l’administration, permettant l’accès en fonction de compétences avérées10 ou supposées11 ;
    • les concours directs, en particulier pour les ministères techniques ;
    • les corps spécifiques de hauts fonctionnaires civils avec un accès hors ENA : ce qui recouvre le cas des ingénieurs, administrateurs des affaires maritimes, recteurs12.

    Cet échec à unifier le recrutement tient aussi aux faiblesses de la formation de l’ENA elle-même. Le classement de sortie ne présente aucun sens pédagogique, ne permet aucune spécialisation, ni même aucune préparation opérationnelle à la première affectation.

    L’élève devenant magistrat administratif ou financier, affecté dans le réseau diplomatique ou même dans un ministère considéré, devra, le plus souvent, suivre une nouvelle « formation maison » avant d’être véritablement opérationnel.

    En définitive, les élèves eux-mêmes sont très peu satisfaits du contenu de la formation.

     « La plupart des élèves des décennies passées considèrent que l’année vécue à l’école leur a procuré plus de désagréments et de souffrances que de joies véritables et d’enrichissement. »

    Les Forces et les Faiblesses du Modèle Énarque

    Les Avantages du Système

    Malgré les critiques énoncées plus haut, l’auteur identifie plusieurs avantages significatifs au système de formation de l’ENA.

    Le premier réside dans le mécanisme de promotion sociale. La gratuité de la formation et la rémunération des élèves permettent, théoriquement, l’accès à des carrières administratives prestigieuses pour des candidats issus de milieux modestes13.

    L’auteur présente ensuite un tableau synthétisant l’origine sociale des élèves, en amalgamant d’une part les classes populaires et moyennes, ainsi que les élèves externes et internes. Ce tableau est censé démontrer la mixité sociale au sein de l’institution.

    Un second avantage concerne la qualité intellectuelle des élèves recrutés14.

    « L’étendue des connaissances consacrée par les concours d’entrée (…) donne des “produits” remarquables dont l’intelligence, la vivacité et la capacité d’adaptation sont reconnues comme exceptionnelles. »

    Enfin, l’ENA forme des généralistes capables d’occuper des fonctions très diverses dans l’administration.

     « Le mérite et les qualités intellectuelles constituent donc les seuls critères d’admission à l’École. »15

    Cette polyvalence constitue un atout dans un système administratif où les carrières peuvent évoluer rapidement d’un domaine à l’autre.

    À l’évidence, l’auteur manie ici la langue de bois. Le modèle de carrière fait l’objet de remise en cause majeure, en France évidemment16, mais plus encore dans d’autres pays occidentaux : Italie, Allemagne, Belgique, Canada, Suède… Ce mouvement accompagne une abondante littérature critique, d’origine principalement économique, sociologique et managériale. Il est dommage que l’auteur n’y fasse aucune allusion et en vienne à considérer que : « l’existence de l’ENA n’apparaît plus contestée aujourd’hui ».

    Les Insuffisances de la Formation

    L’auteur identifie également plusieurs lacunes importantes dans la formation dispensée par l’École.

    L’une des plus importantes concerne selon lui l’insuffisance de l’enseignement du management public et de la gestion des ressources humaines17. C’est également le cas pour les politiques sociales et européennes.

    Il observe que certains jeunes administrateurs, placés rapidement à la tête de services importants, ne disposent d’aucune formation réelle en matière de management.

    Cette lacune s’accompagne d’une absence d’obligation de formation continue, caractéristique du système de carrière18.

    « Beaucoup d’entre eux conserveront leur cécité aux problèmes humains et la conviction que leur technicité alliée à la règle de droit suffit à résoudre tous les problèmes. »

    La Difficulté de Moderniser l’Administration

    L’auteur relie ces insuffisances à une difficulté plus générale : la modernisation de l’administration française.

    Les réformes administratives engagées depuis les années 1960 — informatisation, rationalisation budgétaire, direction participative — ont souvent été mises en œuvre de manière autoritaire sans susciter l’adhésion des agents. Les hauts-fonctionnaires ont ici une part de responsabilité, en n’ayant pas su adapter la gestion administrative, encore très hiérarchique, aux besoins contemporains : plus participatifs, fluides.

    « La conception du service public « à la française » fondée sur la notion de puissance publique mise en œuvre par l’Administration dans une relation d’inégalité juridique avec l’administré protégé par le juge administratif a considérablement évolué au cours des décennies. L’administré est devenu usager puis client et maintenant citoyen. »

    Cette situation contribue à maintenir une organisation administrative marquée par les lenteurs, les doublons et les difficultés de communication interne.

    « Ce manque de savoir-faire managérial de notre élite administrative fait “qu’elle règne mais ne gouverne pas”. »

    Outre les difficultés managériales et de modernisation, il convient de relever la très forte concentration des hauts fonctionnaires et administrations centrales à Paris. Ici, la Défense et le ministère de l’Écologie. Source : Pexels, Karography
    Outre les difficultés managériales et de modernisation, il convient de relever la très forte concentration des hauts fonctionnaires et administrations centrales à Paris. Ici, la Défense et le ministère de l’Écologie. Source : Pexels, Karography

    Supprimer ou Réformer l’ENA ?

    L’Impossibilité d’une Suppression Pure et Simple

    Pour Jean Coussirou, la suppression pure et simple de l’ENA constitue une option irréaliste.

    La formation des hauts fonctionnaires nécessite en effet un dispositif de sélection et de formation structuré. Supprimer l’École reviendrait à devoir recréer un système équivalent19.

    La question n’est donc pas tant celle de la disparition de l’ENA que celle de sa transformation.

    Quelques Réformes du Concours et de la Scolarité Proposées par l’Auteur

    L’auteur propose plusieurs modifications concernant le concours d’entrée.

    Parmi ces propositions figurent :

    • l’introduction d’une épreuve de culture générale plus large ;
    • l’instauration d’une note éliminatoire au grand oral ;
    • l’introduction d’épreuves de mathématiques, de statistiques et de comptabilité.

    Ces mesures viseraient à diversifier les profils recrutés et à garantir un socle de compétences plus large20.

    Une Réforme de la Formation

    L’auteur propose également une restructuration de la scolarité autour de plusieurs modules successifs, en incluant notamment des enseignements en déontologie et en éthique.

    Une première phase de quatre mois porterait sur cinq matières fondamentales :

    • analyse des politiques publiques,
    • administration déconcentrée et relations avec les collectivités locales,
    • rédaction juridique et administrative,
    • économie et finances publiques,
    • questions sociales.

    Cette formation serait suivie d’un stage en préfecture de six mois, constituant un véritable stage d’application.

    S’ensuivrait un module de formation à la gestion publique et à la modernisation des administrations, suivi d’un nouveau stage.

    Enfin, un module théorique consacré aux questions européennes et internationales, suivi d’un dernier stage.

    Une Réforme de l’Accès aux Grands Corps

    Enfin, l’auteur propose de revoir le mode d’accès aux grands corps, afin de faire privilégier les besoins de l’État sur la règle du choix de l’élève en fonction de son classement.

    Parmi les options envisagées figurent :

    • un accès différé après plusieurs années d’expérience professionnelle ;
    • un système de concours ou de sélection spécifique ;
    • l’intervention d’une commission indépendante.

    Ces propositions visent à réduire les effets du classement de sortie, considéré comme l’un des principaux défauts du système. L’auteur se garde toutefois de trancher.

    1. Entendre par là, en dehors de l’université et plus particulièrement de la faculté de droit. ↩
    2. Par le truchement de l’organisation administrative, c’est aussi une forme de conception du pouvoir qui émerge : centralisée, unifiée, pour ne pas dire autoritaire. Cette conception, partagée par des politiques de gauche comme de droite témoigne aussi des difficultés des pouvoirs successifs à répondre aux attentes des citoyens. ↩
    3. On identifie aisément les difficultés de cette institution dès ces premiers lignes : un programme rigide et une formation professionnelle qui peine à faire sens au regard de la très grande variété de fonctions offertes à l’issue de l’école. ↩
    4. Ce découpage répond évidemment à celui connu par l’auteur, le rythme a depuis fortement évolué. ↩
    5. Plus tard, l’École disposera d’enseignants en langue. ↩
    6. L’auteur a d’ailleurs un mot très drôle en disant que : « L’École ne s’interdit pas toutefois de faire appel à de hauts fonctionnaires non issus de l’École, en raison de leur compétence particulière. » ↩
    7. L’argument selon lequel l’ENA n’est qu’une pièce de la machine me semble toutefois faible. ↩
    8. Et régulièrement dans des secteurs qu’ils régulaient en tant qu’agent public. ↩
    9. Cette expression est étonnante tant les arrivées de cadres confirmés du secteur privé vers le secteur public sont rares, pour ne pas dire inexistantes. ↩
    10. Dans le cas d’un recrutement par examen, comme pour les agents publics. ↩
    11. Pour les nominations purement politiques. ↩
    12. On peine toutefois à voir l’intérêt d’une formation à l’ENA pour les corps considérés. ↩
    13. C’est toutefois oublier les nombreux coûts induits par la formation : les stages impliquent de nombreux déménagements et d’importants coûts de transport. Tandis que les candidats ayant une charge de famille sont à l’évidence placés dans une position précaire, qui nécessite la disponibilité du conjoint et l’acceptation par celui-ci (si cela est possible) du célibat géographique et de la responsabilité intégrale de la famille. ↩
    14. Il est tout de même étrange de défendre la qualité d’une « école » en arguant que celle-ci repose sur la sélection des élèves. ↩
    15. On pourrait ici objecter de la très grande qualité intellectuelle des conseillers d’État ou inspecteurs généraux des finances sous la IIIe ou IVe République, de même que de l’encadrement supérieur de certains ministères techniques comme celui du Travail et des Solidarités (article des Légistes sur l’ouvrage de Pierre Fournier au ministre du travail). ↩
    16. La situation des contractuels est une constante des débats juridiques et intellectuels autour de la fonction publique. Il convient aussi de relever l’essor des cadres d’emplois dans la fonction publique territoriale et la critique récurrente du recrutement par concours, notamment du point de vue sociologique (que l’on pense aux héritiers de Pierre Bourdieu par exemple). ↩
    17. C’est tout de même étonnant pour une « école d’application ». ↩
    18. Un concours exigeant, une école avec une formation souvent longue, puis… rien. Ce point continue de constituer une difficulté dans le pilotage des agents publics, voir notamment l’article consacré à la formation professionnelle continue dispensée par l’INSP. ↩
    19. C’est in fine l’option qui s’est imposée avec le remplacement de l’ENA par l’INSP. Il était toutefois possible d’envisager d’autres dispositifs : des concours spécialisés comme dans le système avant l’ENA et dans la plupart des autres pays occidentaux comparables, voire un recrutement fonctionnel, suivant le parcours et les compétences. Ces options sont toutefois radicales et posent la question de l’équité entre générations, certains agents pourraient avoir passé des concours devenus inutiles. ↩
    20. Elles sont toutefois extrêmement limitées dans leurs effets et n’auront probablement que peu d’effets sur les critiques énumérées plus haut : recrutement parisien et bourgeois, pantouflage et politisation du corps. ↩
  • Le Juge Et Le Philosophe : Genèse Et Transformations De L’Ordre Juridique Moderne par Philippe Raynaud (2008)

    Le Juge Et Le Philosophe : Genèse Et Transformations De L’Ordre Juridique Moderne par Philippe Raynaud (2008)

    Temps de lecture : 14 minutes

    Le professeur de philosophie politique Philippe Raynaud a publié, en 2008, Le juge et le philosophe : Essais sur le nouvel âge du droit.

    L’auteur rappelle que la place du juge dans l’ordre politique et juridique constitue l’un des problèmes majeurs de la modernité. Pour autant, cette question est débattue depuis l’Antiquité, la réflexion philosophique oscillant entre deux conceptions du droit :

    • celle qui subordonne le droit à la politique et
    • celle qui reconnaît au droit une autonomie relative, susceptible de limiter le pouvoir (autonomie qui revient au juge d’exercer).

    La modernité juridique est toutefois confrontée à deux transformations majeures selon l’auteur : l’invention de la souveraineté étatique et l’affirmation progressive des droits subjectifs. Cette évolution conduit à repenser le rapport entre loi, justice et autorité politique.

    L’analyse du rôle du juge révèle donc une mutation fondamentale : d’un simple applicateur de la loi dans les conceptions classiques, il tend à devenir aujourd’hui l’un des garants centraux de la liberté et des droits fondamentaux. Cette évolution accompagne l’essor du constitutionnalisme, l’affirmation du contrôle juridictionnel et la transformation des démocraties modernes.

    L’histoire du droit apparaît ainsi comme une succession de tentatives pour résoudre une tension fondamentale : comment concilier l’autorité de la loi, la souveraineté politique et la protection des droits individuels ?

    Aux Origines de l’Ordre Juridique Moderne

    Les Conceptions Antiques du Droit et de la Justice

    La réflexion occidentale sur le droit trouve ses premières formulations systématiques chez les philosophes grecs. Chez Platon comme chez Aristote, la loi n’est jamais envisagée comme une réalité autonome : elle demeure subordonnée à une conception plus générale de la justice et de l’ordre politique.

    La Primauté du Politique Chez Platon

    Chez Platon apparaissent les éléments d’une conception alternativement royale et légaliste de l’autorité publique. La loi possède une autorité réelle, mais limitée. Elle demeure imparfaite, car aucune règle générale ne peut embrasser l’ensemble des situations concrètes. Pour cette raison, la véritable politique — ce que Platon appelle « l’Art royal » — doit, lorsqu’elle existe, se situer au-dessus de la loi.

    La loi est ainsi comparée à une prescription médicale : comme le médecin peut modifier son ordonnance en fonction de l’état du patient, le souverain doit pouvoir adapter la règle aux circonstances. Dans ce cadre, le juge n’est pas une autorité autonome : sa fonction se limite essentiellement à appliquer la loi.

    La Théorie de la Justice d’Aristote

    Aristote adopte une perspective sensiblement différente. Sa théorie du dikaion, qui renvoie à la fois au « juste » et au « droit », distingue nettement la loi positive du droit entendu comme recherche de la justice. Cette distinction s’inscrit dans une vision du monde profondément marquée par la contingence : le monde « sublunaire », celui de l’expérience humaine, n’est pas gouverné directement par la Providence.

    Dans ce cadre, Aristote distingue également plusieurs formes de pouvoir. Le pouvoir politique s’exerce sur des hommes libres et égaux, tandis que le pouvoir domestique — celui du chef de famille — possède un caractère plus monarchique.

    Aristote, via Wikimedia Commons
    Aristote, via Wikimedia Commons

    La théorie aristotélicienne de la justice constitue l’un des apports majeurs de cette tradition. Aristote distingue deux formes principales de justice politique :

    • La justice distributive, qui concerne la répartition des biens, honneurs et charges dans la cité. Cette distribution doit être proportionnelle au mérite ou au besoin.
    • La justice corrective, qui vise à rétablir l’égalité lorsqu’elle a été rompue, généralement à l’occasion d’un litige.

    Dans cette perspective :

    • La loi possède un caractère abstrait et indifférent aux qualités particulières des individus1.
    • Le droit, en revanche, conserve une dimension politique puisqu’il s’interroge sur les critères légitimes de distribution des biens et des honneurs.

    Le juge occupe aussi une position spécifique. Pour Aristote, la fonction du juge est de rétablir l’égalité : il peut donc, au nom de l’équité, s’écarter de la lettre de la loi afin de mieux réaliser ses fins. La légalité est inférieure à l’équité. Toutefois, cette autonomie demeure limitée. Le jugement concerne seulement des cas particuliers et ne peut pas produire une règle générale.

    Malgré leurs divergences, Platon et Aristote partagent un présupposé fondamental : le droit demeure subordonné à la justice, et les principes fondamentaux de la cité sont d’abord politiques.

    La Transformation Moderne : Souveraineté et Droits Subjectifs

    La pensée moderne du droit n’est pas davantage unitaire que celle des Anciens.

    Elle se caractérise cependant par la nécessité de résoudre deux problèmes nouveaux :

    • L’essor de l’État et l’invention du concept de souveraineté ;
    • L’affirmation de la priorité des droits subjectifs dans l’ordre juridique2.

    Deux figures majeures structurent cette transformation : Hobbes et Locke.

    Chez Hobbes, la rupture avec l’héritage aristotélicien est particulièrement nette. Sa pensée repose sur un artificialisme politique : l’ordre politique n’est pas naturel, mais résulte d’une construction humaine destinée à mettre fin à la guerre de tous contre tous.

    Dans cette perspective, Hobbes apparaît comme l’un des fondateurs du positivisme juridique moderne. La loi tire son autorité exclusivement de la volonté du souverain. Le juge ne dispose d’aucune autorité propre : il agit comme un agent délégué du souverain.

    Celui qui prétend soumettre l’autorité civile à la vérité (divine, philosophique…) revendique la souveraineté : « C’est l’autorité, non la vérité, qui fait la loi. »

    Pourtant, la pensée hobbesienne ne se réduit pas à un absolutisme étatique. Elle repose également sur la priorité des droits subjectifs : les individus acceptent l’autorité souveraine précisément pour garantir leur sécurité et leurs droits fondamentaux.

    Voir ici l’article consacré à l’importance de la pensée de Cesare Beccaria sur Les Légistes.

    Locke partage ce point de départ — la protection des droits individuels — mais propose une critique libérale de l’absolutisme hobbesien. Chez lui, la loi et la protection des droits possèdent une légitimité supérieure au pouvoir politique lui-même, renouant par là avec une forme de jusnaturalisme.

    Kant et la Révolution Moderne Du Droit

    L’État Juridique et le Fondement Du Droit

    La pensée de Kant occupe une place singulière dans l’histoire du droit moderne. Elle combine des éléments positivistes et naturalistes.

    D’un côté, Kant affirme que le droit présuppose l’existence de l’État civil : l’ordre juridique ne peut pas exister sans une autorité publique capable d’imposer les règles. De l’autre, il distingue le Naturrecht — le droit naturel rationnel — du droit positif.

    La validité du droit repose donc sur sa conformité à des principes rationnels dégagés par la doctrine du droit.

    Emmanuel Kant. Source : BNF.
    Emmanuel Kant. Source : BNF.

    La Révolution française joue un rôle déterminant dans cette réflexion. Contrairement aux traditions anglaise et américaine, qui visent principalement à limiter le pouvoir politique, la Révolution française cherche à investir l’État pour garantir les droits.

    La puissance de l’État devient ainsi la condition même de la liberté.

    Kant exprime cette idée de manière explicite :

    « Avoir quelque chose d’extérieur, comme sien, n’est possible que dans un état juridique, sous une puissance législative publique. »

    Le droit public constitue donc le fondement du droit privé3.

    Légicentrisme et Séparation des Pouvoirs

    La conception kantienne de la séparation des pouvoirs diffère profondément du modèle étasunien, qui repose sur un système de checks and balances, où chaque pouvoir limite les autres.

    Dans la tradition française issue des Lumières, déterminante dans la réflexion de Kant, l’accent est mis sur la subordination de l’exécutif et du judiciaire au pouvoir législatif, considéré comme l’expression rationnelle de la volonté générale4.

    Cette conception s’exprime notamment dans l’image classique du syllogisme judiciaire :

    • La loi constitue la majeure universelle ;
    • Le cas particulier constitue la mineure ;
    • La décision judiciaire représente la conclusion.

    Le juge apparaît ainsi comme l’instrument de la rationalité législative.

    Cette conception s’inscrit également dans une réflexion plus large sur la représentation politique. Pour Kant, le contrat social n’est pas un événement historique ni une revendication opposable au pouvoir en place : il constitue une Idée régulatrice, un horizon normatif orientant les transformations constitutionnelles.

    Les Théories Françaises du Droit Public

    Léon Duguit et le Solidarisme Juridique

    Au tournant du XXe siècle, la doctrine juridique française développe plusieurs tentatives pour repenser le fondement du droit.

    Léon Duguit propose une critique radicale de la souveraineté étatique. Selon lui, le droit n’est pas créé par l’État : il trouve son origine dans les exigences objectives de la vie sociale.

    La Déclaration des droits de l’homme possède ainsi une autorité supérieure à la Constitution elle-même.

    Léon Duguit, au centre. Source : Auteur inconnu, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, via Wikimedia Commons
    Léon Duguit, au centre. Source : Auteur inconnu, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, via Wikimedia Commons

    Léon Duguit écrit ainsi5 :

    « Je crois que si aujourd’hui le législateur faisait une loi violant un des principes formulés dans la Déclaration des droits de 1789, cette loi serait inconstitutionnelle. Je crois même que la Déclaration des droits de 1789 s’impose non seulement au législateur ordinaire, mais aussi au législateur constituant. »

    Pour autant, Duguit critique également les fondements individualistes de la Déclaration. Les droits subjectifs lui apparaissent comme des constructions métaphysiques incompatibles avec la réalité du droit positif :

    • un droit individuel ne peut pas être absolu et
    • la souveraineté nationale prime nécessairement sur la souveraineté individuelle.

    Léon Duguit propose alors de fonder le droit sur l’idée de solidarité sociale. Les règles juridiques sont celles dont la société reconnaît la nécessité au point de juger légitime l’intervention de la force collective pour les faire respecter6. Dit autrement, Léon Duguit est fondamentalement naturaliste.

    Hauriou et L’Historicisme Juridique

    Maurice Hauriou cherche à concilier la pensée sociologique de Duguit avec l’individualisme juridique moderne.

    Sa conception repose sur une vision historiciste du droit : l’histoire réalise progressivement l’idéal du droit naturel.

    « La Déclaration des droits de l’homme a été préparée par des légistes du XIIIe et du XIVe siècle et par les grands ministres qui ont fait la royauté absolue, tout autant que par les philosophes du XVIIIe siècle. Faire la royauté absolue, c’était abaisser les grands en s’appuyant sur les petits. II n’y avait plus ensuite qu’à faire monter les petits, et ce fut tôt fait. (…) l’individualisme démocratique égalitaire et universel est un produit de l’évolution de l’État aristocratique, laquelle évolution est en elle-même fatale. »

    Pour autant, si l’ordre individualiste sous-tend la constitution sociale moderne, l’ordre politique demeure dans une logique aristocratique de commandement par le petit nombre. L’égalité implique donc d’abord des interdictions, comme celle de l’esclavage, plutôt que la promotion de dispositions positives — dans une approche comparable à celle de Montesquieu7.

    État de Droit et Constitutionnalisme

    Les Origines du Rechtsstaat

    L’expression « État de droit » provient du concept allemand de Rechtsstaat, apparu au XIXe siècle pour décrire le processus d’encadrement juridique de l’État.

    Cette notion recouvre trois conceptions :

    • Une conception fonctionnelle, visant à exiger une action juridique de l’État, afin de normaliser les relations de l’État avec les administrés8 ;
    • Une conception substantielle, qui vise à protéger les droits fondamentaux de l’individu ;
    • Une conception formaliste fondée sur la hiérarchie des normes et la soumission au droit, par le recours juridictionnel du citoyen contre l’État.

    Le Principe d’Autolimitation

    Carré de Malberg, très profondément inspiré par la pensée allemande, explique ainsi que la garantie de l’État de droit ne provient pas d’une norme extérieure à l’État, mais de son autolimitation9.

    Dans cette conception :

    • Il n’existe pas de droit naturel juridiquement contraignant : seul l’État est producteur de droit ;
    • En conséquence, seule la loi déclare et fixe le périmètre des droits ;
    • Enfin, l’État est souverain, parce qu’il est seul producteur de droit, mais il ne peut le faire qu’en agissant conformément à l’ordre juridique qu’il a lui-même édicté et sous le contrôle du juge (c’est le principe d’autolimitation)10.

    Cette théorie constitue l’un des fondements intellectuels du modèle moderne de l’État de droit.

    Ce concept d’autolimitation peut paraître circulaire et particulièrement abstrait, et pourtant, selon les termes de Maurice Hauriou :

     « Logiquement, l’autolimitation de l’État apparaît comme une absurdité. C’est la vérité constitutionnelle. »

    Le Rechtsstaat combine ainsi une forme de libéralisme et d’étatisme.

    Les Critiques de l’État de Droit

    Ces critiques furent de plusieurs ordres :

    • Anti-libérales, avec à l’évidence, Carl Schmitt, qui oppose au Rechtsstaat le Machtstaat, où l’État de puissance. Pour Schmitt, l’Etat de droit comporte une prédominance juridictionnelle qui méconnaît la dimension spécifiquement politique de l’Etat11.
    • Celle de Hans Kelsen est plus subtile, en ce que le juriste autrichien refuse de distinguer le droit de l’État. Kelsen évoque l’identité entre le droit et l’État, tout État est, par définition, un État de droit.
    • Celle de la tradition anglo-saxonne du Rule of law, qui distingue fortement la « loi » (Law) du « droit » (Right). Quand l’État de droit propose un système, le Rule of Law propose une finalité — sans indication pour y parvenir12.

    Le Constitutionnalisme

    Évoquer Hans Kelsen, c’est évidemment penser au contrôle constitutionnel. Et, penser au contrôle constitutionnel, revient à étudier le système constitutionnel américain.

    La Cour suprême américaine. Source : Pexels, Phung.
    La Cour suprême américaine. Source : Pexels, Phung.

    La Naissance du Modèle Contemporain de Contrôle Constitutionnel aux États-Unis

    La Constitution du 17 septembre 1787 établit une organisation originale du pouvoir :

    • Aucun organe ne détient seul la souveraineté ;
    • La Cour suprême exerce le pouvoir judiciaire et contrôle la constitutionnalité des actes du Congrès ;
    • Le Bill of Rights garantit les droits fondamentaux.

    L’arrêt Marbury v. Madison (1803) consacre, judiciairement, le principe du contrôle de constitutionnalité et formalise une nouvelle source de légitimité juridique. Celle-ci est supérieure au pouvoir législatif13 et aux représentants du peuple américain.

    La Constitution américaine apparaît ainsi comme l’un des premiers modèles du constitutionnalisme moderne.

    Les Raisons du Retard Français en Matière de Droit Constitutionnel

    La Révolution politique et juridique américaine sera beaucoup moins discutée que la Révolution française.

    Cet écart de perception tient au fait que la France constitue à l’époque, malgré ses difficultés budgétaires, l’une des premières puissances mondiales et que le mouvement révolutionnaire met fin à une monarchie millénaire et à son organisation nobiliaire.

    On pourrait s’étonner du retard français dans la pensée constitutionnelle : la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen étant marquée par une forme de légicentrisme qui apparaît décalée au regard du caractère novateur proposé par les États-Unis.

    Mais, ce serait oublier deux choses pour Philippe Raynaud :

    • L’absence de culture de la représentation politique en France14 ;
    • Le rôle par ailleurs désastreux des Parlements (chargés de la justice) sous l’Ancien Régime ;
    • Une vision juridique particulièrement marquée par l’œuvre de Beccaria sur la souveraineté de la loi (en réponse, notamment, aux abus des Parlements précités) ;
    • Une conception rationaliste, étatiste et centralisatrice, peu favorable à l’organisation d’un système juridictionnel anglo-saxon profondément décentralisé.

    Seul se distingue Benjamin Constant, héraut d’un contrôle constitutionnel visant à préserver les « libertés des modernes ».

    Le Juge dans les Démocraties Contemporaines

    L’Expansion du Pouvoir Juridictionnel

    Depuis plusieurs décennies, les démocraties connaissent une croissance spectaculaire du rôle politique des juges.

    En France, cette évolution se manifeste par l’affirmation progressive du Conseil constitutionnel, mais également par l’influence du Conseil d’État et des juridictions européennes. Le droit et la justice en général semblent être une marée montante, faisant reculer le domaine réservé au pouvoir politique15.

    La légitimité des juges s’est par ailleurs renforcée par la multiplication des affaires judiciaires impliquant des responsables politiques.

     « La légitimité croissante des juges va de pair avec l’agacement du citoyen devant les gyrophares des ministres. »

    Le Modèle Interprétatif de Ronald Dworkin

    Ronald Dworkin propose une théorie positiviste du rôle du juge, qui permet toutefois à celui-ci d’établir des règles :

    • Le droit d’une communauté se confond avec un ensemble de règles déterminant les comportements répréhensibles ou obligatoires16;
    • Lorsque le droit ne peut pas résoudre un cas (hard cases), faute d’une norme spécifique, un organe officiel doit le faire en posant une règle complémentaire, construite sur un « principe »17 ;
    • L’obligation légale ne peut être définie que comme une conduite imposée par une règle légalement valide.

    Pour dégager un principe dans une situation sans obligation légale claire, le juge doit découvrir le « principe » à l’œuvre dans la loi. Pour Dworkin, le droit ressemble à un « roman écrit à plusieurs mains », la responsabilité du juge étant de préserver la cohérence de l’ensemble. C’est ce que Dworkin appelle la continuité du droit18.

    Cette conception souligne la dimension créatrice de l’interprétation judiciaire, mais également les limites démocratiques d’un système juridique bornant le débat démocratique.

    Ronald Dworkin. Source : La vie des idées.
    Ronald Dworkin. Source : La vie des idées.

    Le Nouvel Âge des Droits Fondamentaux

    Pour l’auteur, l’évolution contemporaine du droit se caractérise par la centralité des droits fondamentaux.

    La culture juridique contemporaine tend ainsi à privilégier la protection des victimes et la reconnaissance de droits subjectifs inaliénables, au détriment, par exemple, de l’amnistie19.

    L’amnistie a laissé la place à une culture de la repentance, née avec les crimes nazis.

    Pour une Défense du Positivisme Juridique

    Pour autant, et en s’appuyant sur l’œuvre de Hans Kelsen, l’auteur éprouve des doutes sur la capacité d’un État ou d’un régime juridique à connaître le vrai ou le juste.

    Si, pour Hobbes, les hommes doivent être tenus pour égaux, c’est qu’aucune supériorité ne peut être tenue pour évidente et qu’il est impossible d’établir de hiérarchie entre les fins qu’ils poursuivent.

    Par ailleurs, et comme le prétend Kelsen, c’est l’autorité qui fabrique la loi. Aucune vérité supérieure ne peut donc être admise — celui qui invoque une vérité pour fonder une loi masque en réalité sa prétention à l’exercice de l’autorité.

    En cela, le positivisme juridique apparaît comme plus libéral et démocratique que les régimes fondés sur des valeurs transcendantes. Il permet tout à la fois de justifier l’absolutisme hobbesien, puis sa transformation démocratique et libérale.

    Cette transformation du droit positif est un processus de désenchantement. La légitimité démocratique venant expliciter l’incapacité des hommes à résoudre de manière rationnelle le conflit entre les valeurs et les fins.

    1. On y retrouve les caractéristiques de la loi telle que présentée par Cesare Beccaria : impersonnelle, objective, d’application directe. ↩
    2. Il s’agit là de la conquête de libertés fondamentales, puis de droits fondamentaux. Le droit devient un outil de limitation du pouvoir politique, dans un jeu subtil, lié au développement du concept de souveraineté. ↩
    3. Etant entendu qu’on ne parle ici que d’un point de vue de philosophie du droit. ↩
    4. C’est le fameux légicentrisme français, incarné notamment par la IIIe République, où le Parlement concentre l’essentiel des pouvoirs. La priorité est en effet de soumettre l’exécutif et le judiciaire à la primauté de la loi. ↩
    5. Dans son Traité de droit constitutionnel. ↩
    6. En droit administratif, nous avons là l’école du service public, incarné notamment par le développement du socialisme municipal au début du XXe siècle. ↩
    7. Interdire est toujours plus libéral que d’obliger. ↩
    8. Dans cette conception, le droit est d’abord un outil de modernisation, sinon rationalisation de l’action étatique. ↩
    9. C’est ici exactement la pensée de l’autrichien Hans Kelsen. ↩
    10. En ce sens, Carré de Malberg est particulièrement malheureux avec le régime constitutionnel de 1875 qui ne permet pas au citoyen de contrôler la constitutionnalité d’une loi votée par le Parlement, ni à ce même contrôle de constitutionnalité de s’assurer du contrôle de l’étendue des prérogatives parlementaires. ↩
    11. C’est également la pensée de Léon Duguit, favorable au développement d’un État social, qu’il considère comme juridiquement fondé. ↩
    12. Pour Eward Coke (1552-1634), le juge n’est pourtant pas créateur de droit, mais il le révèle, le dit (jus dicere) dans une forme de mélange subtil entre droit naturel et droit positif. ↩
    13. Ce qui constitue une rupture évidente avec la souveraineté du Parlement anglais. ↩
    14. La réunion des États généraux par Louis XVI constituait alors un fait extraordinaire : la précédente réunion s’étant tenue sous Louis XIII, 175 ans plus tôt. Les français ne cherchaient pas, comme les américains, à construire un meilleur système parlementaire. Ils devaient l’inventer. ↩
    15. En témoigne par exemple la contestation judiciaire de la gestion de la crise sanitaire du Covid-19 par le gouvernement. Le Premier ministre et le ministre de la Santé étant quasiment concomitamment interrogés par des magistrats dans une forme de contrôle dual : démocratique et judiciaire. ↩
    16. C’est la fameuse distinction entre droit et morale, que Ronald Dworkin propose de dépasser. ↩
    17. On retrouve ici typiquement l’immense solitude que le juge administratif peut ressentir dans certaines affaires de bioéthique. ↩
    18. Il est aussi question parfois de « bonne réponse ». À l’évidence, le juriste français pensera à l’évolution du droit jurisprudentiel administratif. ↩
    19. Et de tous les éléments de souveraineté induisant une supériorité de l’action publique sur les droits individuels. ↩
  • Le Classique des Classiques : Des Délits et des Peines Par Cesare Beccaria (1764)

    Le Classique des Classiques : Des Délits et des Peines Par Cesare Beccaria (1764)

    Temps de lecture : 8 minutes.

    Pour tout juriste, Cesare Beccaria occupe une place particulière. Pour l’avoir lu ou non, il représente le début d’une nouvelle ère, accompagne les Lumières et porte en lui des idées et des combats qui demeurent aujourd’hui inséparables de l’idée de l’État de droit.

    Né à Milan en 1738, il publie anonymement Dei delitti e delle pene à seulement vingt-six ans1. Ce petit ouvrage (une centaine de pages) fait alors vivement polémique2 et est mis à l’Index romain en 1766. Ce livre porte, en effet, une conception révolutionnaire du droit : purement instrumentale, rationnelle, laïque.

    Il constitue aujourd’hui l’une des œuvres fondatrices de la tradition juridique moderne, humaniste et séculière.

     « En soutenant les droits du genre humain et de l’invincible vérité, si je contribuais à sauver d’une mort affreuse quelques-unes des tremblantes victimes de la tyrannie, ou de l’ignorance également funeste, les bénédictions et les larmes d’un seul innocent revenu aux sentiments de la joie et du bonheur, me consoleraient des mépris du reste des hommes. »

    Une Œuvre des Lumières

    L’introduction de l’ouvrage de Cesare Beccaria constitue une remise en cause de l’absolutisme, au nom d’une conception utilitariste et rousseauiste du contrat social3 :

     « Ouvrons l’histoire : nous verrons que les lois, qui devraient être des conventions faites librement entre des hommes libres, n’ont été le plus souvent que l’instrument des passions du petit nombre, ou la production du hasard et du moment, jamais l’ouvrage d’un sage observateur de la nature humaine, qui ait su diriger toutes les actions de la multitude à ce seul but : tout le bien-être possible pour le plus grand nombre. »

    Puis, plus loin, l’auteur oppose la raison au despotisme, ce dernier reposant seulement sur une forme d’obscurantisme :

     « Les vérités philosophiques, répandues par tout moyen de l’imprimerie, ont fait connaître enfin les vrais rapports qui unissent les souverains à leurs sujets et les peuples entre eux. »

    Une Définition Contractuelle du Droit Pénal

    Un Contrat Social Librement Consenti

    Cesare Beccaria reprend la définition rousseauiste du contrat social et l’applique intégralement au droit de punir, qui ne devient que la résultante d’un libre choix des individus.

    Ce faisant, tout abus de l’autorité publique et singulièrement « des puissants » pour ce qu’ils considèrent, à tort, comme « un de leurs droits » devient une œuvre tyrannique.

    En effet, le souverain est le dépositaire de l’ensemble des portions de liberté sacrifiées « dans la seule vue du bien public » par les individus.

     « Las de ne vivre qu’au milieu des craintes, et de trouver partout des ennemis, fatigués d’une liberté que l’incertitude de la conserver rendait inutile, ils en sacrifièrent une partie pour jouir du reste avec plus de sûreté. La somme de toutes ces portions de liberté, sacrifiées ainsi au bien général, forma la souveraineté de la nation. »

    Ce faisant, pour Beccaria, la portée de ce contrat social nécessite une taille politique relativement réduite : lorsque l’État grandit, il dérive vers le despotisme et le sentiment social diminue, sauf à ce qu’il se constitue en fédération.

    Un Droit de Punir Réservé à la Préservation de la Vie Sociale

    Cesare Beccaria épouse par ailleurs une vision pessimiste de l’homme, à la manière du Léviathan de Thomas Hobbes (publié en 1651).

     « La tendance de l’homme au despotisme, qu’il cherche sans cesse, non seulement à retirer de la masse commune sa portion de liberté, mais encore à usurper celle des autres. »

    Cependant, cet argument implique également une forme d’équilibre dans le maniement des châtiments :

    • Par sa finalité, le droit de punir est arraché à l’homme pour épargner la violence, et uniquement à cette fin ;
    • Par nature, les hommes ne souhaitent confier au souverain qu’une portion minimale de leur liberté4.

    En conséquence, le droit pénal sert à punir le coupable et à empêcher la répétition des actions délictueuses. Il ne doit pas dériver en une guerre de la société (représentée par le gouvernant) contre l’un de ses membres.

    « Tout châtiment est inique, aussitôt qu’il n’est pas nécessaire à la conservation du dépôt de la liberté publique. »

     « Les lois empruntent leur force de la nécessité de diriger les intérêts particuliers au bien général. »

    L’Affirmation du Principe de Légalité

    Ce qui est le plus troublant dans l’œuvre de Beccaria est l’affirmation de principes qui nous semblent aujourd’hui indépassables. Tel est le cas du principe de légalité des délits et des peines.

    Ce principe, en partie créé par Montesquieu en 1758 dans De l’esprit des lois, est désormais devenu un droit fondamental par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en 17895.

    Beccaria en fixe le principe en une maxime claire et qui demeure strictement applicable :

     « Les lois seules peuvent fixer les peines de chaque délit, et que le droit de faire des lois pénales ne peut résider que dans la personne du législateur, qui représente toute la société unie par un contrat social. »

    Un Refus de l’Arbitraire

    Cesare Beccaria tire de ce légalisme6 des conclusions qui apparaissent toutefois datées. Il en est notamment ainsi sur le pouvoir d’interprétation du juge, cantonné à être « la bouche de la loi »7 :

     « Aucun magistrat ne peut, même sous le prétexte du bien public, accroître la peine prononcée contre le crime d’un citoyen. »

    La Séparation des Pouvoirs

    De ce principe de légalité, dont la définition des normes appartient au souverain, représentant de la nation, en découle deux principes :

    • La loi est générale, il ne saurait y avoir de privilèges, y compris pour le souverain lui-même8 ;
    • Le juge ne saurait interférer dans les prérogatives du législateur et le législateur ne saurait se faire juge.

     « Le souverain, qui représente la société même, ne peut que faire les lois générales, auxquelles tous doivent être soumis, mais qu’il ne lui appartient pas de juger si quelqu’un a violé ces lois. »

     « Les juges des crimes ne peuvent avoir le droit d’interpréter les lois pénales, par la raison même qu’ils ne sont pas législateurs. »

    Le Système Inquisitoire

    Pour Cesare Beccaria, la garantie des lois est assurée par le souverain, à qui il revient de constater les infractions. Néanmoins, c’est à un juge indépendant de trancher le conflit entre le ministère public et l’accusé.

    Le Droit Écrit

    Cesare Beccaria incarne la pensée juridique continentale en ce qu’il est imprégné du droit écrit, et si possible codifié, qu’il considère comme indépassable.

    Le droit écrit permet, en effet, de résoudre plusieurs difficultés :

    • Il empêche l’arbitraire ;
    • Il est prévisible ;
    • Il est juste.

     « Avec des lois pénales exécutées à la lettre, chaque citoyen peut calculer exactement les inconvénients d’une mauvaise action. »

    Cependant, la portée du droit n’est possible que si le texte est écrit en langue vulgaire et partagée entre les hommes9.

     « Heureuses les nations chez qui la connaissance des lois ne serait pas une science ! »

     « Mettez le texte sacré des lois entre les mains du peuple, et plus il y aura d’hommes qui le liront, moins il y aura de délits10. »

    Le Droit à un Procès Équitable et Public

    Si le législateur définit la peine et que le juge constate les faits, il est néanmoins nécessaire pour l’auteur d’introduire le jury. Celui-ci permet d’asseoir le caractère populaire de la justice, d’en contrôler l’application, mais également d’éviter le préjudice de classe.

    En effet, pour l’auteur, il est un droit de l’accusé d’être jugé par ses pairs. En cas de conditions sociales inégales entre les parties, il revient au jury d’être composé pour moitié d’individus de la classe de l’un et pour moitié de l’autre. Enfin, « il est encore très juste que le coupable puisse récuser un certain nombre de ceux de ses juges. »

    Les jurés du procès Gorguloff, condamné à mort pour l’assassinat du président Paul Doumer
    Les jurés du procès Gorguloff, condamné à mort pour l’assassinat du président Paul Doumer

    S’agissant du droit de la preuve, Cesare Beccaria présente les différents niveaux de preuve requis pour juger coupable11. Dans le doute, la présomption d’innocence doit bénéficier à l’accusé.

    Enfin, l’auteur plaide la publicité des procédures, comme des accusations :

     « Que les jugements soient publics ; que les preuves du crime soient publiques aussi, et l’opinion, qui est peut-être le seul lien des sociétés, mettra un frein à la violence et aux passions. »

     « Les accusations secrètes sont un abus manifeste. »

    « Un tel usage rend les hommes faux et perfides. »

    La Dénonciation et le Refus de la Cruauté Judiciaire

    Pour l’auteur, les sévices sont inadmissibles.

    Fondamentalement, parce que le droit pénal est, comme on l’a vu, issu d’un contrat social. Il ne saurait donc, au titre des parcelles de liberté octroyées par les individus, se retourner et détruire l’un des cocontractants par simple haine.

    Même une injustice utile ne saurait être tolérée par le législateur.

    D’autre part, parce que les sévices sont inutiles aussi bien dans la procédure d’enquête que dans la peine infligée au coupable.

    En effet, la torture (ou question) se révèle d’abord particulièrement injuste :

    • L’innocent a tout à perdre et le coupable tout à gagner12 et
    • La tolérance à la douleur départage, plutôt qu’elle ne révèle. Le fort résiste et peut mentir, quand le faible, même innocent, succombe.

     « Il suffit de prouver que cette cruauté est inutile, pour que l’on doive la considérer comme odieuse, révoltante, contraire à toute justice et à la nature même du contrat social. »

    Mais, la peine elle-même doit se suffire à elle-même et ne saurait exclure un individu à jamais. Cesare Beccaria introduit ici le principe de droit à la réinsertion et plaide pour une forme de compassion13 et de retenue. Puisque la violence appelle la violence et que la haine est l’un des sentiments les plus tenaces.

    Pour l’auteur, l’efficacité de la peine tient dans son caractère automatique, infaillible. Il vaut mieux une peine légère, mais sûre ; qu’une peine spectaculaire, mais rare.

     « La prison ne devrait laisser aucune note d’infamie sur l’accusé, dont l’innocence a été juridiquement reconnue. »

    Un des moyens les plus sûrs de réprimer les délits, ce n’est pas la rigueur des châtiments, mais leur caractère infaillible.

    Ce faisant, la peine de mort est à la fois : contraire au droit social, nuisible par l’exemple de cruauté qu’elle donne et absurde, en ce qu’une loi réprouve un acte qu’elle commet ensuite.

    Ici encore, Beccaria révèle son avance et sa modernité.

    Robert Badinter. Source : Ministère de la Justice.
    Robert Badinter. Source : Ministère de la Justice.
    1. L’auteur ayant été docteur en droit à vingt ans. En précisant que la thèse de doctorat, le plus souvent soutenue oralement, était beaucoup plus courte qu’aujourd’hui. ↩
    2. L’année de sa publication, le chevalier de La Barre est exécuté en France pour blasphème. ↩
    3. Du contrat social de Jean-Jacques Rousseau a été publié en 1762 et est une source évidente d’inspiration pour Cesare Beccaria. ↩
    4. « C’est donc la nécessité seule qui a contraint les hommes à céder une partie de leur liberté ; d’où il suit que chacun n’en a voulu mettre dans le dépôt commun que la plus petite portion possible. » ↩
    5. L’article 8 de la Déclaration de 1789 dispose explicitement que : « nul ne peut être puni qu’en vertu d’une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. » Tandis que l’article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables. ↩
    6. Légalisme que l’on retrouve, à l’évidence, dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, pour partie inspirée par l’œuvre de Beccaria. ↩
    7. L’expression est de Montesquieu, qui constitue une source d’inspiration fondamentale pour l’auteur. ↩
    8. C’est ce qu’énonce strictement l’article 6 de la DDHC : « La loi est l’expression de la volonté générale. (…) Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. » ↩
    9. C’est, selon l’auteur, à l’imprimerie que nous devons notre sortie de la barbarie. ↩
    10. Ce qui rejoint l’adage selon lequel « Nul n’est censé ignorer la loi », encore faut-il que celle-ci soit claire et intelligible. ↩
    11. Avec la preuve parfaite, indéniable et constatant à l’évidence la culpabilité de l’accusé, des preuves imparfaites, dont le nombre, la cohérence, mais aussi l’indépendance des différents éléments permettent de motiver une condamnation. ↩
    12. « La torture est le plus sûr moyen d’absoudre les scélérats robustes et de condamner les innocents débiles. » ↩
    13. « Plus profonde est la misère des malheureux, moins ils attachent de prix à leur existence. » ↩