Le sujet est en effet brûlant et peut susciter des interprétations contrastées dans un contexte de campagne préélectorale. Le contenu du rapport est toutefois mesuré dans ses constats comme dans ses recommandations et peine (il me semble) à instiller une hauteur de vue sur ce qui constitue la grande rupture technologique du début du siècle.
Le Déploiement de l’IA dans les Administrations Publiques
Les Caractéristiques de l’IA Post-2010
Pour les inspecteurs, la technologie d’intelligence artificielle (IA) connait un tournant majeur depuis le début des années 2010, avec l’apprentissage automatique (machine learning) et profond (deep learning). Ces avancées sont notamment liées à la disponibilité des données et à l’augmentation des puissances de calcul permettant le traitement de ces données.
Parallèlement, les administrations, comme les entreprises privées, ont introduit des règles explicites et déterministes au sein de leurs systèmes d’information pour automatiser des tâches répétitives. Cependant, ces dispositifs (notamment de RPA2) sont peu performants s’agissant des documents non structurés (textes libres, documents non préformatés, etc.).
La période récente est marquée par l’introduction d’une IA générative et surtout agentique, présentant la possibilité de traitements autonomes des tâches. Ainsi, la typologie de tâches automatisables s’élargit3.
Source : Plexels, Markus Winkler
Pour les inspecteurs, deux propriétés fondamentales caractérisent l’IA contemporaine :
L’autonomie fonctionnelle : l’apprentissage autonome à partir de données4
La capacité de déduction : assise sur le système prédictif et la contextualisation permise par le traitement.
Cependant, ces systèmes d’IA sont également classés dans le règlement européen sur l’IA comme « à haut risque », en particulier dans des politiques publiques sensibles : prestations sociales, systèmes éducatifs, ressources humaines…
Le rôle de l’utilisateur est donc essentiel, en particulier dans l’analyse des résultats. Le modèle prédictif étant par nature générateur d’informations plausibles, mais inexactes.
Il n’en demeure pas moins que l’introduction de l’IA pourrait dépasser la seule gestion de tâches administratives routinières et répétitives pour embarquer une relation avec les usagers multimodale et complète d’accompagnement.
Des Exemples de Déploiements Réussis dans des Entreprises et Administrations
En 2025, le secteur privé mondial a investi environ 1 800 milliards de dollars dans l’IA et devrait doubler cet investissement en 2027.
Les usages les plus fréquents concernent le marketing et la relation client, ainsi que l’efficience opérationnelle des fonctions supports.
Les exemples d’intégration réussis promeuvent un nouvel modèle de gestion de l’entreprise avec un plan stratégique dédié et une intégration générale de l’IA dans les processus et la gouvernance de l’entreprise.
Les clés de la réussite sont : un pilotage stratégique (portage du PDG et du COMEX), des objectifs spécifiques et pluriannuels, des données disponibles, la formation des techniciens, commerciaux et managers, une démarche itérative d’expérimentation / industrialisation.
Les entreprises gestionnaires d’importantes bases de données et avec des processus numériques déjà avancés sont les pionnières de l’intégration IA. Il s’agit principalement des secteurs technologiques, des médias, de la santé, de la banque et des assurances. Autrement dit, des secteurs déjà fortement numérisés et très concurrentiels5.
S’agissant des administrations, les fonctions fiscales et les politiques sociales sont les plus concernées par les développements de solution IA dans les pays de l’OCDE.
Les deux objectifs poursuivis par les administrations concernées sont :
L’efficience : automatisation, réduction des coûts, optimisation des processus et
La qualité de service : accompagnement, réduction des erreurs.
En termes de souveraineté, la majorité des pays visent un contrôle des infrastructures et des données, sans développer d’outils autonomes, les technologies n’étant pas maîtrisées par les administrations6.
Les Développements de Solutions IA dans les Administrations Françaises
Les inspecteurs relèvent tout d’abord l’usage diffus et caché de l’IA par les agents publics, le « shadow IA ». Dans une étude du Syndicat national des directions générales des collectivités territoriales (SNDGCT) de septembre 2025, 40 % des agents de collectivités disent ainsi utiliser une ou des solutions personnelles d’IA dans leur travail.
La sortie du « shadow IA » doit donc être une priorité. Pour ce faire, les inspecteurs recommandent :
L’établissement de chartes sur l’utilisation de l’IA au travail (protection des données, interprétation des résultats), en particulier s’agissant des solutions commerciales ;
La mise à disposition d’équipements IA généralistes et sécurisés pour les agents dans leur usage professionnel.
S’agissant des solutions IA officiellement déployées au sein de l’État, la direction nationale du numérique (DINUM) identifie 141 produits relevant de 80 entités différentes. S’agissant des collectivités, la moitié des communes de plus de 3 500 habitants aurait initié au moins un projet IA en 2025. Dans la sphère sanitaire et sociale, France Travail semble être l’opérateur le plus avancé avec 68 cas d’usage IA début 2026, dont 27 déployés.
D’une façon générale, l’adoption de l’IA par les administrations françaises est récente, voire très récente. La moitié des produits IA recensés par la DINUM début 2026 ont été lancés en 2024 ou 2025.
Les trois grandes catégories de produits IA développés par les administrations :
La mise à disposition d’outil IA généralistes, de type GPT, permettant la recherche d’information, la synthèse, la rédaction de textes, la traduction et la production de comptes rendus ;
La création de solutions IA pour les fonctions supports, comme les achats, les affaires juridiques ou les ressources humaines. Leur objectif étant d’optimiser les processus et de faciliter les prises de décisions en structurant des flux d’information complexes ;
La troisième catégorie concerne l’application de l’IA à des métiers spécifiques : contrôle, relation usager, etc.
À cet égard, les inspecteurs relèvent la grande décentralisation en matière de développement de solutions IA. La DINUM n’exerçant pas une gouvernance nationale sur le sujet.
Au sein même des administrations, le sujet IA demeure un sujet technique, à la main des directions des systèmes d’informations, et n’est pas intégré dans une stratégie globale, avec un portage de la direction générale.
En l’absence d’objectifs explicites, l’IA reste perçue comme un outil optionnel, dont les bénéfices sont diffus, non mesurés et donc non pilotables. D’ailleurs, les initiatives publiques françaises restent largement financées sur des enveloppes d’innovation ou de modernisation, insuffisantes pour absorber les coûts structurels d’un projet d’IA, ce qui conduit à une accumulation de POC techniquement réussis, mais budgétairement non soutenables. Or, la diffusion d’une IA régulée dans le public nécessite un changement de paradigme budgétaire, assimilant l’IA non à un investissement ponctuel, mais à une dépense récurrente.
Pour les inspecteurs, l’action publique est pour partie une « industrie » de la donnée et de la norme7, elle dépend davantage que les entreprises des fonctions de « back-office ». Elle est donc plus exposée à une transformation de ses pratiques, même si les contraintes sont élevées : pression budgétaire et dette technique du fait du sous-investissement dans le numérique8, choix politiques, sensibilité des données et des usages.
L’IA Comme Levier de Transformation et d’Efficience de la Gestion Publique
La Difficulté d’Evaluer les Gains
Les inspecteurs relèvent la difficulté à évaluer les gains susceptibles d’être générés par l’IA. De toute manière, il est de leur point de vue essentiel de dépasser cette approche de court-terme9pour envisager le gain en termes d’efficacité des organisations publiques.
Les inspecteurs comparent ensuite les différents travaux tendant à envisager l’impact économique de l’IA. Outre le gain de productivité et l’effet sur la croissance (variable selon les approches), les effets sont très différenciés en fonction des tâches exercées.
En raisonnant par gradient (de 1, exposé partiellement à 4, une exposition quasiment complète)10, il ressort que :
20 % des agents publics sont considérés comme exposés, dont plus des 2/3 (13 %) sont dans les catégories 3 et 4 ;
Le reliquat est composé de militaires (non étudiés) et de professions non classifiées.
Les Gains en Productivité et en Qualité Permis par l’IA
Le gain des solutions généralistes est déjà évident, qu’il s’agisse de la rédaction de comptes rendus, de la génération de mails, de synthèses, de recherches simples, etc.
Dans les fonctions support, déjà fortement exposées, des gains de 20 à 40 % sont possibles, sans changement des processus.
La direction des achats de l’État estime ainsi que certaines tâches peuvent être optimisées jusqu’à 60 % (sourcing, rédaction de documents contractuels, synthèse d’offres) ;
De manière similaire, la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers a mis à disposition de ses juristes un outil permettant de diviser par deux le temps de recherche documentaire ;
Des outils existent également en matière RH pour faciliter la rédaction de fiches de poste.
En conséquence, la mission encourage les ministères à développer des outils communs et partagés.
Dans les services déconcentrés, une solution d’IA a par ailleurs été mise à disposition des agents pour accélérer le traitement des suggestions et avis des usagers. Le bilan réalisé par la direction interministérielle de transformation publique (DITP) indique que cette solution d’IA a permis :
de diviser le délai de réponse moyen par six, en le faisant passer de 19 à 3 jours, et
d’augmenter la part d’usagers jugeant les réponses utiles, de 68 % avec la solution d’IA contre 57 % sans cette dernière.
Auprès des agents publics, l’IA apporte également un gain de confort et de qualité de vie au travail en supprimant les tâches les plus chronophages (comme le préremplissage de formulaires, la vérification ou la synthèse de dossiers volumineux). Elle allège également certaines tâches dans un environnement normatif complexe
Enfin, les inspecteurs évoquent assez étrangement l’IA comme un élément d’attractivité auprès des jeunes générations. Proposer de l’IA permettrait de rassurer les jeunes générations sur la capacité de l’employeur public à proposer un cadre de travail moderne et efficace12.
Les Externalités Négatives
Le premier obstacle au développement de l’IA est celui du coût. De 2023 à 2025, la DINUM a engagé 8,7 millions d’euros dans le développement de l’IA pour l’État. Ce qui est évidemment très modéré, mais les exemples d’investissements dans le secteur privé témoignent du risque de dérapage13.
Par ailleurs, l’adoption de projets IA implique des coûts spécifiques, notamment par la maintenance, de la formation du personnel et surtout des enjeux de sécurité et de souveraineté.
Les Conditions d’un Développement Réussi de l’IA dans les Administrations
Le déploiement de l’IA dans les administrations publiques reste freiné par une puissance de calcul insuffisante, des systèmes d’information (SI) obsolètes et des initiatives éparses ayant conduit à une fragmentation des ressources et à une sous‑utilisation des capacités existantes.
La mission invite à réfléchir posément au « make or buy » pour identifier les options possibles pour l’État. Par ailleurs, l’usage d’infrastructure interministérielle doit être privilégié pour assurer simultanément la souveraineté, la cybersécurité, la frugalité, le dimensionnement des modèles et leurs évolutions en fonction des besoins.
Pour ce faire, elle invite la direction de la sécurité sociale pour les organismes de la sécurité sociale et la DINUM pour l’État à exercer une gouvernance contraignante sur les futurs développements afin de définir une architecture SI socle (sécurité, performance, souveraineté, évolutions).
Source : Pexels, Pavel Danilyuk
La Maitrise des Risques
Les échecs documentés de systèmes d’IA publics montrent l’ampleur des risques opérationnels, juridiques et réputationnels en cas de déploiement insuffisamment maîtrisé.
En Espagne, le système MeQA a dû être retiré en quelques heures après des erreurs répétées dans l’autorisation de médicaments, générant interruption de service, coûts de remédiation et perte de confiance durable ;
Les Pays-Bas ont connu un scandale d’ampleur nationale avec SyRI, outil de lutte contre la fraude sociale jugé discriminatoire, puis interdit par la justice, entraînant enquêtes, indemnisations et contribuant à la démission du gouvernement ;
En Australie, le système automatisé de recouvrement « Robodebt » a généré des milliers de dettes infondées avant d’être jugé illégal ;
Aux États-Unis, l’algorithme COMPAS, utilisé pour évaluer le risque de récidive, a été reconnu comme biaisé, révélant les risques majeurs liés à des modèles opaques dans la décision publique.
Pour se prémunir de telles dérives, les évaluations renforcées avant tout développement opérationnel sont incontournables et doivent être embarquées tout au long du cycle de vie du dispositif.
Cette maitrise des risques suppose aussi une structuration institutionnelle pour guider les administrations et contrôler les pratiques.
La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL),
La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et
L’institut national pour l’évaluation et la sécurité de l’intelligence artificielle (INESIA), créé en 2025 et piloté par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et par la direction générale des entreprises (DGE).
Une Politique Sociale Adaptée
La politique sociale et notamment le dialogue social constituent une priorité pour les inspecteurs, afin d’inscrire les transformations dans un cadre stratégique, partagé et mobilisateur.
La question de l’attractivité des métiers numériques et de l’élévation du niveau de compétence moyen des agents publics et de leurs managers est essentielle. La mission propose ainsi la mise à disposition de modules de formation dédiés.
Enfin, une réflexion globale sur les conditions de travail, la charge mentale, l’autonomie professionnelle et les dynamiques collectives est incontournable14.
Un Monitoring en Continu du Développement IA
Pour conclure, les inspecteurs proposent une évaluation en continu :
Des modèles : leur performance technique, leur impact sur les processus opérationnels,
Des effets : sur les agents et la satisfaction des usagers ;
Des risques : avec un suivi fin des risques psychosociaux et de la gestion des compétences ;
Du budget : ce monitoring devant également garantir la soutenabilité opérationnelle et budgétaire des solutions déployées.
Automatisation robotisée des processus, ou en bon français : « robotic process automation ». ↩
Mais les risques de mauvais traitement également. Une automatisation ratée peut rapidement devenir une catastrophe industrielle, à l’exemple des air bag Takata pour Toyota. ↩
Apprentissage autonome, mais avec une exécution attendue comme conforme aux instructions de l’utilisateur (détermination des finalités). ↩
La course à l’innovation étant un enjeu de survie pour les entreprises concernées. ↩
Et il est improbable que les États parviennent à proposer des solutions compétitives, tant les innovations sont à la fois rapides et coûteuses à développer. Ce désarroi de l’État devant des innovations dont il n’a pas la maitrise semble s’être accéléré depuis la généralisation d’Internet. ↩
L’urbanisation des systèmes d’informations de l’État (et de ses opérateurs) s’enrichit chaque année, comme les textes normatifs. Le tout, au service de politiques de plus en plus techniques, voire foisonnantes. ↩
Les inspecteurs relèvent le caractère généralisé de ce sous-investissement parmi les administrations de l’OCDE. ↩
Ce compromis a peut-être été difficile à écrire pour les inspecteurs généraux des finances co-rapporteurs (auquel cas, je les comprends !). ↩
À partir des travaux de l’Organisation internationale du Travail, « Intelligence artificielle générative et emploi : révision 2025 », 2025. ↩
Les inspecteurs relèvent toutefois que les enseignants sont classés dans cette catégorie, alors même que l’IA peut aider à préparer les matériaux pédagogiques, le programme et les évaluations. ↩
Cet argument, pris isolément, sonne un peu comme une stratégie Potemkine. ↩
Il s’agit probablement du point le plus sensible. Un investissement trop élevé pourrait être considéré comme une gabegie (en admettant celui-ci possible dans les contraintes budgétaires actuelles). Tandis que des investissements trop faibles révéleraient (dans l’interprétation inverse) du retard et un défaut de pilotage stratégique. ↩
On sait que l’IA présente des risques en termes d’épuisement professionnel. ↩
Dans la catégorie des penseurs contemporains du droit, Alain Supiot tient évidemment une place importante.
Spécialiste du droit du travail, l’un des droits les plus marqués par les mécanismes économiques et sociaux de pouvoir. D’abord enseignant à Poitiers, puis à Nantes, il termine sa carrière au Collège de France avec une chaire consacrée au droit social comparé.
Ses ouvrages les plus remarqués sont les moins juridiques et les plus récents :
L’Esprit de Philadelphie. La justice sociale face au Marché total, publié en 2010 ;
La Gouvernance par les nombres en 2015.
Dans son ouvrage Homo Juridicus, l’auteur essaie de démontrer en quoi la Loi comme le Contrat sont des notions purement occidentales, visant à concilier les dimensions biologiques et symboliques de l’Homme.
L’auteur en revient donc à contester le caractère universel de ces instruments, comme la propension qu’ils peuvent avoir à porter une conception anthropologique totalitaire, niant les sociétés, les cultures… l’Héritage. En effet, Loi et Contrat sont par ailleurs intimement liés à la religion chrétienne, bien que ces dispositifs se prétendent aujourd’hui neutres.
(Crédit image d’illustration principale : Plexels, Ekaterina Bolovtsova)
L’Être Humain est un Héritier
Pour l’auteur, l’être humain conjugue une dimension physique, biologique, et un univers symbolique, où se déploient les mots et les objets.
La conjugaison de ces deux mondes (corporels et intellectuels) suppose une posture en équilibre.
L’homme est un animal métaphysique « toujours menacé d’être emporté par le vertige de son imagination. »
Ce concept d’héritage dans la définition de l’humain est directement inspiré de l’œuvre d’Hannah Arendt. Photographie : Barbara Niggl Radloff, CC BY-SA 4.0 Creative Commons.
La Limite Symbolique
Cette question symbolique est fondamentale pour Alain Supiot. Car, la question du sens ne peut être définie par la raison, en ce qu’elle dépasse notre entendement. Le sens de l’existence, des choses… est toujours un sens « posé », articulé à une culture1. Chaque individu inscrit son action dans un ordre existant, qu’il doit d’abord assimiler, avant d’éventuellement le contester.
Sans une langue commune, les êtres humains ne pourraient pas se parler.
L’œuvre scientifique ne peut donc pas pallier le besoin de sens de l’être humain. En effet, elle est focalisée sur le « comment » et délaisse le « pourquoi », qui n’est jamais rationnel.
« L’homme ne naît pas rationnel, il le devient en accédant à un sens partagé avec les autres hommes. Chaque société humaine est ainsi à sa manière l’instituteur de la raison. »
Par ailleurs, cet héritage porte une fonction anthropologique qui ne peut pas être réduite à une finalité uniquement politique ou économique2.
La Limite Physique, ou Corporelle
L’acceptation d’une finitude physique implique l’acceptation de trois limites biologiques pour l’auteur : la naissance, le sexe3 et la mort.
Or, l’œuvre scientifique objective le corps. C’est même cette objectivation qui a permis le développement de la médecine et la marchandisation du travail.
L’auteur en déduit une disparition du religieux au profit d’un « triple enchantement » scientiste selon lequel :
La science devient l’Instance du Vrai à l’échelle de l’univers4 ;
L’État est promu source toute-puissante, vivante et suprême des lois et
L’Homme définit seul sa fin, indépendamment de toute référence divine5.
« Faute de Référence commune qui garantisse à chacun un sens et une place, chacun est pris au piège de l’autoréférence et n’a le choix qu’entre la solitude et la violence. L’homme devient alors un loup pour l’homme. »
Le savant et le politique de Max Weber se distingue beaucoup des propos de l’auteur, en particulier sur la science. Le livre est magistral.
L’Imago Dei
Pour l’auteur, ce triple enchaînement est l’œuvre d’une humanité se prenant pour Dieu (Imago Dei). Mais, paradoxalement, en niant sa part corporelle et en se dépouillant de son héritage symbolique6, cet humain disparaît dans sa dignité (selon l’auteur) pour ne devenir qu’une « unité de compte »7.
Il s’ensuit, de manière assez habituelle dans ces pensées idéologiques, une contestation de la démocratie majoritaire :
Cette quantification est la grande œuvre de la société occidentale, « où la Loi du Nombre a prévalu sur toute espèce de considération qualitative et aboutit à une conception purement arithmétique du principe majoritaire. »8
Ce caractère quantitatif (« l’égalité pure ») implique aussi pour l’auteur le caractère « substituable » d’un homme vis-à-vis d’un autre, et, finalement, la lutte de tous contre tous9, pour l’affirmation de soi.
La Nécessité de Maintenir des Interdits
Le triple enchantement scientiste nie donc (pour l’auteur) notre finitude corporelle et évacue notre univers symbolique. Alain Supiot relève notamment :
L’évocation d’une humanité transcendant la distinction homme – femme,
La promotion de droits identiques aux parents pour les enfants,
Le remplacement de la filiation par le contrat…
« La foi en un “avenir radieux” où nous serions affranchis de toute loi hors celles de la Science a été depuis deux siècles le ferment de la négation de l’Homme. Elle demeure aujourd’hui le ventre fécond de monstruosités inédites. L’horreur ne se répète pas, elle se renouvelle, si bien que les lignes Maginot de la mémoire ne suffisent pas à prévenir son retour. Il faut aussi maintenir solides les ficelles du Droit, sans lesquelles ni l’Homme ni la société ne peuvent tenir debout. »
On peine à concevoir en quoi la neutralité du genre, la contraception ou le soin apporté aux droits des enfants engendreraient un nouveau nazisme…
L’Empire de la Loi
L’auteur distingue le Droit, de la Loi et du Contrat (que l’on examinera plus loin).
Le droit est propre à la science juridique, tandis que la Loi est également affaire de religion et de science.
L’Apparition du Légicentrisme
Pour l’auteur, le légicentrisme est un phénomène à la fois purement occidental et très contemporain. Né au XVIIIᵉ siècle, ce système de pensée est le miroir du fonctionnement politique et économique européen.
Le serment du jeu de paume, par David.
L’idée même de Loi suppose qu’une part de l’univers est connaissable et assimilable par l’être humain. La Loi divine d’abord, puis la loi scientifique.
Progressivement, l’idée de lois de la nature a pris une dimension scientifique à mesure que l’État se distinguait de l’Église, le spirituel du temporel. Descartes écrit quarante ans après la naissance de la théorie de la souveraineté par Bodin. Il fallait l’un pour permettre l’autre.
Coupée de sa racine religieuse, la Loi a libéré le désir de puissance de l’homme et un nouveau discours fondateur a été appelé à se substituer au précédent divin. Auguste Comte est à cet égard, celui qui s’est exprimé avec le plus de clarté sur le sujet11.
« Face aux injustices de leur temps, Saint-Simon, Comte et Marx rêvaient d’une libération de l’humanité qui, après avoir jeté bas la divinité, trouverait dans les lois de la Science les moyens de s’affranchir du pouvoir des États. »
Source : Jean-Pierre Dalbéra from Paris, France, CC BY 2.0 Creative Commons.
La Loi Scientifique et le Totalitarisme
Pour l’auteur, la solution scientifique aux problèmes de l’humanité s’est exprimée durant le XXᵉ siècle dans les « délires » totalitaires. L’un (la science) et l’autre (la destruction par la loi) étant indissociables12.
La différence entre la Loi religieuse et la Loi scientifique est que la première envisage toujours l’Homme comme un Sujet (avec sa liberté et sa responsabilité, y compris dans la désobéissance), tandis que les lois scientifiques envisagent l’Homme comme objet (…). Dans un tel système, il n’y a plus de légalité ou d’illégalité, mais du normal et du pathologique.
« La politique d’extermination conduite par les nazis n’a pas seulement consisté à supprimer des millions de femmes, d’hommes et d’enfants au nom de la lutte des races. Elle a aussi consisté à les dépouiller des différentes enveloppes juridiques qui en faisaient des sujets de droit : à leur ôter leur pleine capacité civile, à leur arracher leur état professionnel (et pas seulement leur profession), puis leur patrimoine (et pas seulement leurs biens), puis leur nationalité (en en faisant des apatrides), puis leur nom (en en faisant des numéros), c’est-à-dire à nier leur qualité d’être humain avant de leur ôter la vie. »
La destruction des barrières juridiques (par le IIIᵉ Reich) visait à détruire le monde commun, hérité. En ce sens et pour Alain Supiot, il devient inconcevable de nier le fait que la technique juridique porte en elle une fin anthropologique. La Loi est un instrument qui n’est pas neutre.
Ainsi, asseoir la loi sur une prétendue légitimité scientifique, à la place d’une Référence dogmatique13, gomme la notion de sujet, écarte celle de Justice ordinairement associée à la Loi et débouche sur « une science sans conscience (…) propre à justifier les entreprises les plus criminelles. »
L’auteur évoque ensuite l’action économique comme portant en elle : « tous les germes de la conception totalitaire du Droit », dressant une continuité entre le libéralisme contemporain et le trafic négrier d’hier14. Il conclut ensuite par le fait que l’Union européenne est « le terrain idéal de ce processus de relativisation de la Loi dans un ordre juridique fondé sur l’idée de « marché unique » ».
Le Contrat et l’Économicisme
Un Phénomène une Nouvelle Fois Occidental
Comme pour la Loi, le Contrat occupe une place centrale dans le monde juridique occidental, aussi bien dans le droit continental (codifié) que dans le droit anglo-saxon (jurisprudentiel).
« Cette croyance dans la mission civilisatrice du contrat est l’un des plus puissants moteurs du Droit contemporain. Mais elle est aussi de facture étroitement occidentale, ainsi que le montre le Droit comparé, si l’on veut bien ne pas le réduire à l’étude de la Common Law et se tourner — ici encore — vers l’Orient, qui a toujours eu la vertu de désorienter l’Occident et de bousculer ses idées reçues15. »
Pour l’auteur, l’idée qu’un contrat passé puisse lier pour l’avenir, quelles que soient les circonstances et l’éventuel préjudice causé par son exécution, est proprement occidentale. Elle tient à la puissance législatrice du Verbe, la faculté d’enfermer l’avenir dans des paroles.
Cela tient aussi à l’écriture. Le signe chinois témoigne de la diversité du monde et se veut concret, réel. L’écriture alphabétique, au contraire, par l’économie des signes qu’elle implique, se veut infiniment plus abstraite16.
Au Japon, par exemple, les actes (faits) comptent davantage que les contrats (mots). C’est ce que les Japonais appellent le Giri. Et, c’est aussi ce qui explique le très faible nombre d’avocats au Japon, par rapport aux États-Unis (respectivement 1 pour 300 contre 1 pour 10 000)17.
Une Utilisation de l’Idée Contractuelle au Profit du Capitalisme
Pour l’auteur, l’idée contractuelle s’est tellement imposée dans le monde juridique, qu’elle a donné naissance à une discipline et un mouvement : Law and Economics. Selon lui, cette discipline est le double du marxisme en ce qu’elle rapporte toute règle juridique à une détermination économique, mais, à la différence du marxisme, l’adhésion à cette idéologie est vécue sans esprit critique18.
Comme beaucoup d’auteurs français, notamment dans les sciences sociales, la victoire de la pensée économique19 demeure aussi inexplicable qu’abominable.
« Dans l’orchestration du thème de la “mondialisation”, la Science économique a conquis la position magistrale de discours fondateur de l’ordre universel, ne laissant en propre au Droit que la maigre partition des droits de l’Homme. »
Le Contrat est Assis sur la Croyance en une Verticalité : Dieu, hier et l’État, aujourd’hui
Pourtant cette victoire du Contrat est paradoxale pour Alain Supiot, en ce qu’elle est née d’un principe chrétien20.
« C’est (…) parce qu’on a cru en l’existence d’un Dieu unique, qui voit tout, et face auquel nul ne doit jamais mentir, que la simple convention (le pacte nu) a ainsi fini par être identifiée au contrat. »
Pour l’auteur, la dimension binaire et horizontale de l’échange ne saurait pas exister sans un Tiers vertical sous l’égide duquel se forment les contrats.
« Nous sommes passés d’une culture religieuse où la parole du fidèle était placée sous l’égide de la loi divine, à une culture laïque où l’individu rationnel s’engage sous l’égide de l’État. »
Le marché n’est pas une source spontanée de règles universelles, mais une construction institutionnelle dont la solidité dépend de ses bases juridiques et de l’ensemble plus vaste dans lequel il s’insère.
Or, pour l’auteur, le capitalisme sape justement cet ensemble juridique préexistant, notamment parce qu’il marchande la terre et le travail de l’homme, ce qui revient à considérer l’un et l’autre comme des marchandises21.
Pour autant, cette conception universaliste est contredite dans les faits par la multiplication de principes d’ordre public (environnement, sécurité sociale, consommation, travail…), pour la plupart dictés par des institutions internationales dogmatiques et non démocratiques, féodalisant ainsi les États22.
« La déréglementation du droit du travail23, d’un côté, et la généralisation des minimas sociaux, de l’autre, apparaissent ainsi comme les deux faces d’une même médaille où le travail figurerait comme chose débarrassée de la personne, libre à l’achat et à la vente. »
Nous en arrivons donc à une forme d’hybridation de la Loi et du Contrat : d’une part, la Loi se bornerait à fixer des règles processuelles (de validité des contrats), d’autre part, les contrats eux-mêmes mutent et prennent de nouvelles formes dans une sorte de féodalisme global : sous-traitance, contrats cadre…
L’Opposition entre le Droit Contractuel et le Droit Codifié
« Le domaine de la foi est celui du qualitatif et de l’indémontrable ; il a été essentiellement l’affaire de la loi et de la délibération publique. Le domaine du calcul, du quantitatif, a été l’affaire du contrat et de la négociation. »
La Métaphysique de la Loi
Pour Alain Supiot, le Droit est au cœur des évolutions sociales et économiques. Il reflète l’état de la pensée du moment. La décentralisation anglo-saxonne a donné lieu à la common law et à Internet, tandis que la France incarne le droit codifié.
« Le Droit et la technique participent d’une même culture et avancent d’un même pas. »
Cette distinction entre droit codifié et common law renvoie à des éléments plus fondamentaux pour l’auteur. Le premier porterait en lui une métaphysique, tandis que le second se veut uniquement instrumental et débarrassé de toute notion supérieure24. Son principe vise seulement à entretenir un réseau, non une société.
« D’une part, une conception transcendantale ou jusnaturaliste, qui voit dans le Droit l’expression de principes universels et intemporels, et, d’autre part, une conception positiviste et instrumentale, qui voit dans le Droit une pure technique, neutre en soi et vide de sens. »
Hans Kelsen, qui s’est battu pour défendre le positivisme juridique et le droit constitutionnel. Source : Hubertl, CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons
Mais, pour l’auteur, ce rêve de transparence et d’égalité porté par la common law porte une utopie, celle du contractualisme, entendu comme une forme de liberté complète pour l’individu.
Cette utopie ignore la puissance structurante de l’État, que l’auteur qualifie de « Tiers structurant » ou « Tiers garant ». Ce faisant, l’être humain moderne se trouve confronté à une absence de limite et à une destruction du lien collectif. L’auteur y voit l’une des évolutions les plus notables du droit du travail : son individualisation progressive.
La Substitution de la Gouvernance au Gouvernement
L’invention de l’État est indissociable de la figure d’un Dieu laïcisé : « nous avons posé [le Prince] comme l’image de Dieu » disait Bodin — immortel, tout puissant et imposant sa Loi à ceux qui croient en Lui.
La souveraineté procède ainsi de la croyance en une source unique du pouvoir.
Cette souveraineté a toutefois reculé à compter du XXᵉ siècle. D’abord par une emprise de plus en plus forte du juge administratif. Ensuite, par une mutation de l’État en un État providence censé articuler l’individualisation progressive de l’individu et le maintien d’une forme d’interdépendance.
Par ailleurs, l’auteur note un déclin de la centralisation (juridique), y compris en France, notamment par :
L’introduction d’accords collectifs pouvant déroger aux dispositions du droit du travail ;
L’émiettement de l’État en agences administratives indépendantes et sectorielles (l’auteur parle de « néocorporatisme ») ;
Le Parlementarisme rationalisé, qui contrevient à la primauté du Législateur sur l’Exécutif25 ;
Par l’essor général du contractualisme, aussi bien dans la sphère publique, qu’en droit social (notamment pour les bénéficiaires de minimas sociaux).
Cette atteinte à la centralisation du Droit fait suite à un objectif d’instrumentalisation de l’État au nom des Lois de l’économie26.
« La référence économique porte en elle tous les germes de la conception totalitaire qui réduit le Droit à un simple instrument de mise en œuvre des lois surhumaines censées s’imposer à tous. »
Par le contrat, nous nous soumettons à des objectifs et l’atteinte ou non de ces objectifs nous objectivise nous-mêmes.
Les Droits de l’Homme… Occidental
Pour Alain Supiot, la notion de « droits de l’homme » est également chrétienne et occidentale.
L’Homme y est considéré comme un sujet, protégé et assujetti à la Loi, mais aussi capable de se fixer à lui-même et pour lui-même (par le mécanisme de représentation démocratique) une Loi27.
Cette unité de l’individu dans la conception des droits de l’Homme le rend en même temps unique et unitaire. Ce qui implique une notion de compétition égale.
« Dans cette perspective, il n’est de droits qu’individuels. Toute règle est commuée en droits subjectifs : droits à la sécurité, à l’information, au respect de la vie privée, à la dignité, à l’enfant, au procès équitable, à la connaissance des origines, etc. On distribue les droits comme on distribuerait des armes, et ensuite que le meilleur gagne ! Ainsi débité en droits individuels, le Droit disparaît comme bien commun. »28
Enfin, l’homme est une personne physique et juridique, un corps et une âme, comme le Christ.
Ceci étant dit, il est évident pour l’auteur que cette conception de l’Homme n’est évidemment pas partagée dans toutes les autres grandes civilisations et ne peut donc déboucher que sur un nouveau « choc des civilisations ».
En conséquence, la prétention des Droits de l’Homme a se vouloir universelle ne peut être qu’une nouvelle forme d’impérialisme29.
L’auteur considère ainsi que la demande d’appliquer la Charia formulée par des élus turcs était acceptable et que l’arrêt (négatif) de la Cour européenne des droits de l’Homme30 en la matière « réduit à rien la riche histoire de la pensée juridique musulmane ».
« C’est seulement lorsqu’on cesse de considérer les individus et les peuples comme des entités abstraites, et qu’on tient compte de ce qu’ils sont humainement, qu’on donne corps à l’égalité. À l’oublier, à traiter pareillement le fort et le faible, on court le risque de voir les faibles rejoindre les rangs des ennemis de légalité. »
Autrement dit :
« Le nihilisme juridique et le fanatisme religieux ne sont que les deux faces de cette même tentation et se nourrissent aujourd’hui l’un l’autre, laissant insatisfaite la créance de sens des générations montantes et ouvrant ainsi les vannes de la violence. Le Droit n’est pas l’expression d’une Vérité révélée par Dieu ou découverte par la Science ; il n’est pas davantage un simple outil qui pourrait se juger à l’aune de l’efficacité (efficace pour qui ?). Comme les instruments de mesure de la Melencolia de Dürer, il sert à approcher, sans jamais pouvoir l’atteindre, une représentation juste du monde. »
La langue, la coutume, la religion, la loi, le rite… ↩
Si l’on voit bien où l’auteur veut en venir, on peine toutefois à comprendre en quoi ce « sens » irrationnel doit concrètement interagir avec les sciences (y compris juridiques) rationnelles. ↩
On y décèle une forme de conservatisme assez dangereuse, glissant vers la discrimination. ↩
J’ai un peu du mal à comprendre le discours de l’auteur. En quoi la démarche scientifique, consistant à démontrer un argument que chacun peut vérifier, institue-t-elle cette méthode en « instance du vrai à l’échelle de l’univers » ? ↩
Cela reviendrait-il à dire que le sécularisée et la laïcité sont des mauvaises choses ? ↩
Croire à la véracité des raisonnements démontrés, considérer le droit positif étatique comme seule source juridique et se définir une fin indépendamment de Dieu… reviendraient à nier notre qualité d’homme ou femme. J’espère mal comprendre. ↩
C’est pourtant parce que : 1 = 1 que la voix de chacun est respectée et juridiquement validée. Il est étrange d’en appeler à de grands principes en broyant au passage un ciment aussi constitutif de nos droits et libertés qu’est l’égalité en dignité civique. ↩
La « lutte de tous contre tous » définit pour l’auteur le nazisme, qu’il compare ensuite à la « concurrence généralisée à tous les domaines de la vie humaine (économique, sexuel, religieux, etc.). » Outre que le propos est difficile à lire sans tousser, il n’éclaire pas sur le système alternatif. Par quoi remplacer notre régime actuel de libertés contractuelles ? ↩
L’auteur évoque ainsi le fait que certaines femmes souhaitent ainsi ne pas être mère. Les intéressées apprécieront. ↩
Le positivisme est inséparable du dépassement scientifique. ↩
Je ne vois pas une once de science dans les théories fumeuses du IIIᵉ Reich. ↩
Le problème est que l’auteur ne présente jamais cette idée dogmatique. Soit qu’elle est pour lui trop évidente, ou alors que sa définition matérialiserait immédiatement le caractère clivant et peu opérationnel de ce genre de concept. Comme l’évoquait Hans Kelsen il y a un siècle, dès que l’on parle de droit naturel, les définitions se multiplient. Ce qui démontre bien son caractère peu scientifique. ↩
Il demeure étonnant que le système de pensée libéral, fondé sur la défiance à l’égard d’un État central suspecté à chaque instant de dérive totalitaire puisse être lui-même… totalitaire. Étant rappelé par ailleurs que les droits individuels et collectifs sont les mieux définis et garantis dans les systèmes juridiques libéraux. ↩
J’ai du mal à comprendre en quoi une création civilisationnelle serait contestable parce qu’elle n’est pas apparue ailleurs au même moment. Les chinois ont inventé la boussole et le monde entier l’utilise. C’est peu ou prou la même chose pour l’instrument contractuel aujourd’hui. ↩
L’auteur évoque à plusieurs reprises le lien entre la réalité géographique, économique, sociale… et les théories inventées et mises en oeuvre (ce qui se rapproche un peu des concepts de Braudel). Selon lui, il fallait ainsi des grands navigateurs pour créer l’idée de gouvernement. Chacun jugera. ↩
Mais le système juridique japonais tend à se rapprocher du système britannique, en précisant par ailleurs que le système juridique américain actuel a beaucoup évolué. La puissance du lawyer américain me semble être un fait majeur à compter des années cinquante et de l’ouverture progressive de l’économie américaine à la concurrence. ↩
L’auteur parle d’un « émerveillement sans bornes » des nouveaux juristes vis-à-vis de cette matière. On peine à comprendre l’intérêt de l’insulte et du mépris, si ce n’est pour compenser la faiblesse de l’argumentation. Alain Supiot me semble frapper au marteau sur l’idéologie capitaliste et libérale, mais sans contre-proposition et de manière très théorique. ↩
« Victoire » qui tient aussi à la facilité avec laquelle l’économie parvient à muter et à conjuguer ses savoirs avec d’autres matières, tandis que d’autres sciences sociales comme la sociologie, la philosophie ou le droit se démarquent, régulièrement, par une forme de conservatisme doctrinaire. ↩
En 1212, la Glossa Ordinaria du décret de Gratien attribue ainsi une force juridique à l’obligation de respecter les conventions au nom du principe selon lequel un chrétien ne doit jamais mentir. ↩
Ici encore, on peine à voir en quoi les modèles préexistants, assis essentiellement sur l’esclavage et le servage, étaient préférables. Je préfère mille fois vendre 40 heures de mon temps en échange de rémunérations, plutôt que de travailler sans contrat, donc sans droits. ↩
Donc, même quand il y a des limites à ce principe contractuel qu’Alain Supiot déteste… ce n’est pas bien. ↩
Cela me semble contredit par les faits, d’autant que le droit du travail français est par ailleurs l’un des plus couverts par les conventions collectives (tout en ayant les syndicats les plus faibles). À s’enfermer dans l’idéologie, l’auteur semble coupé du réel. ↩
C’est oublié la très grande richesse des débats juridiques américains, sans commune mesure avec le quasi vide en la matière en France. ↩
Et qui permet aux grands corps de l’État de « réunir entre leurs mains les plus hautes fonctions politiques, économiques et administratives. » ↩
Cette instrumentalisation de l’État qu’il compare explicitement aux goulags soviétiques et camps d’exterminations nazis. ↩
Cette absence de limite dans la définition de la Loi étant, pour l’auteur, une contradiction en soi. ↩
L’auteur fait mine d’ignorer la liberté de la presse, le droit de croire (ou de ne pas croire), le droit de manifester, le droit de grève, le droit de pétition, le droit de se présenter à une élection… mais également la libre-concurrence elle-même, ainsi que la liberté du commerce et de l’industrie (activités, par essence, sociales). ↩
Une nouvelle fois comparé au communisme et au nazisme. Comme si protéger les droits fondamentaux d’une personne à la dignité, la liberté d’aller et venir… pouvait être comparée à des meurtres de masse. ↩
Alain Peyrefitte a été diplomate, écrivain (il siègera presque 23 ans à l’Académie française), homme politique. Il sera plusieurs fois ministre et député-maire, puis sénateur, pendant près de quatre décennies.
Il a publié en 1976 l’un de ses ouvrages les plus connus1, Le mal français, vendu à près d’un million d’exemplaires.
L’ouvrage se lit aisément malgré ses 500 pages et ses répétitions. L’auteur y dresse un bilan contrasté de son action ministérielle, et, au-delà, propose une synthèse riche sur les difficultés culturelles et organisationnelles françaises (notamment administratives) : le goût pour l’abstraction, la centralisation, la hiérarchie et la défiance.
Si l’analyse proposée par l’auteur est séduisante et encore très actuelle, elle n’en est pas moins simpliste et généraliste. L’auteur incarne la figure de l’intellectuel français qu’il dénonce avec une représentation du monde systémique, très idéaliste et (il faut le dire) très négative. Ces références bibliographiques sont anciennes et, comme la majorité des ouvrages politiques de ce type, ne présentent aucun travail universitaire contemporain ou d’analyse de données comparative.
Le Problème Français
La France Souffre de son Organisation trop Centralisée et Hiérarchique
Alain Peyrefitte est marqué par une forme d’autolimitation de la France et des Français, comme si le pays ne parvenait pas à dépasser des limites qu’il s’impose lui-même.
« Quelle fatalité semble peser sur les Français ? Pourquoi le peuple des Croisades et de la Révolution, de Pascal et de Voltaire, ce peuple vif, généreux, doué, fournit-il si souvent le spectacle de ses divisions et de son impuissance ? Pourquoi, parmi les nations avancées d’Occident, compte-t-il les écoles d’ingénieurs les plus prestigieuses, et une industrie si longtemps retardataire, une balance technologique si constamment défavorable ? »
L’auteur revient ensuite sur les grands traumatismes français et en premier lieu la défaite de 1940.
Le général Charles de Gaulle avait évoqué dans ses premiers discours anglais la « supériorité mécanique » allemande. Or, l’histoire récente révèle toute la fausseté de cet argument. La France disposait de davantage de troupes mécanisées et d’avions que les Allemands, mais l’utilisation de ces moyens a été désastreuse2 :
La cavalerie blindée a été dispersée au sein de l’infanterie3 ;
L’aviation est restée à l’arrière du front, pour des tâches ponctuelles de reconnaissance et sans emploi offensif cohérent.
« C’est l’organisation qui péchait ; ce sont les idées qui étaient fausses. »
« Jamais défaite aussi lourde n’avait été moins inévitable. »
Marc Bloch, évidemment. Source : BNF.
Cette « étrange défaite » est liée à notre organisation défectueuse. Celle-ci est apparue excessivement centralisée, hiérarchisée, cloisonnée… aboutissant à une rigidité totalement inadaptée au réel4 et à un effondrement du pays aussi rapide qu’en 18705.
Pour autant, l’importance de la résistance française (qui s’incarne également par le gaullisme) témoigne également d’une vitalité singulière. Pour l’auteur, seules la Yougoslavie, la Pologne et la Russie ont présenté une résistance similaire ou supérieure à celle de la France.
« Toute la France est bien dans ce contraste de 1940. »
La France et les Français Vivent Dans la Défiance
À l’opposé du citoyen anglais (ou nordique), civique et tolérant, car confiant envers ses concitoyens, le Français est enserré dans un système hiérarchique qu’il juge par ailleurs injuste et qui corsète son existence6.
« Le citoyen se sent entouré d’interdits et se replie sur ses activités routinières. S’il se libère, c’est par la critique, l’agressivité, parfois la révolte. »
Pour asseoir son jugement sur une observation concrète de la défiance (et sur le conseil de René Le Senne), l’auteur est parti vivre une année à Corbara, en Corse, dans un village « chimiquement pur » en termes de défiance. Il y constate une hiérarchie étouffante, dans la vie villageoise et familiale, aboutissant à un modèle en « porc-épic » : refermé sur lui-même et dardant ses pics vers l’extérieur.
Cette défiance a ceci de particulier en France qu’elle est généralisée :
Le Français est défiant envers son voisin, et plus encore envers les corps organisés : partis politiques, syndicats, élus, administration ;
En retour : les élus se méfient des électeurs comme de l’administration, les fonctionnaires des usagers, des politiques et des partenaires sociaux, etc.
Ce que la Ve République a Révélé des Problèmes Français
Les régimes d’assemblée de la IIIe et de la IVe République ont été critiqués dès Léon Gambetta. Puis, par Georges Clemenceau, Alexandre Millerand, Raymond Poincaré, André Tardieu, jusqu’à Pierre Pflimlin dans son discours devant l’Assemblée nationale de mai 1958. Ces textes, issus de compromis circonstanciels, n’ont réussi que partiellement à doter la France d’une représentation parlementaire solide, cohérente et efficace, y compris dans son articulation avec l’Exécutif.
Raymond Poincaré incarne parfaitement cette volonté de présidentialiser le régime parlementaire
Le parlementarisme était toutefois fortement défendu par les partis de gauche (Parti socialiste et Parti radical), ces derniers craignant qu’un Exécutif fort se transforme infailliblement en un autoritarisme.
Cependant, les différents échecs de la IIIe et de la IVe République donnèrent lieu au projet de réforme porté par Charles de Gaulle. Celui-ci ayant pour première mission de régler la question algérienne, et plus largement, de doter la France d’une constitution lui permettant d’affronter les défis majeurs, présents et à venir.
« Asseoir les institutions, mettre fin à la guerre d’Algérie, achever la décolonisation, voilà ma tâche. Et puis je pourrai m’en aller. »
Charles de Gaulle, à l’auteur
Cependant, si cette transformation des rapports de force était probablement souhaitable pour éviter l’instabilité gouvernementale des régimes précédents, elle ne résout pas, voire aggrave, le travers français pour la centralisation. D’autant que le général de Gaulle, dans sa pratique du pouvoir, conçoit l’État comme « l’interprète unique de l’intérêt général », refusant par là toute légitimité à un autre acteur7.
Les français sont obsédés par la question institutionnelle, mais le mal est plus profond. Même avec un pouvoir prétendument fort, le pays est régulièrement bloqué.
L’auteur évoque les difficultés du pouvoir gaulliste a mettre en œuvre des réformes pourtant attendues en matière :
De la Sécurité sociale,
Du statut des agents publics,
De l’enseignement (notamment supérieur),
De la gestion de l’économie avec des rentes de situation qui demeurent8,
De la décentralisation.
« Le substratum français reste à peu près intact, depuis trois siècles. La centralisation bureaucratique, les affirmations dogmatiques, l’esprit d’abstraction, le sectarisme manichéen. Le cloisonnement en castes hostiles. La passivité du citoyen, coupée de brusques révoltes. L’incompréhension de la croissance, le malthusianisme démographique et social. »
La crise de mai 1968 est ainsi emblématique de ce couple maudit incarné par l’individu rebelle et l’État envahissant, mais faible. En cela, la Ve République n’a rien résolu du problème français : la centralisation, la hiérarchie et la défiance demeurent, alimentant un pouvoir toujours plus embolisé.
Manifestation le 24 mai 1968. Source : Agence France Presse.
Le Rôle de l’État dans la Concentration des Pouvoirs
Une Main-Mise de l’État sur Tous les Aspects de la Vie des Gens
L’auteur alterne différents points de vue pour exprimer cette mainmise de l’État.
Celui-ci a d’abord été haut-fonctionnaire (ce qu’il évoque très peu), puis député (près de 14 ans), sénateur (4 ans) et plusieurs fois ministre (Justice, Culture et Environnement, Éducation nationale, Recherche… pour un total de près de 11 ans), avant d’avoir une longue carrière d’élu local : conseiller départemental de Seine-et-Marne (24 ans et demi) et maire de Provins (près de 32 ans).
L’État est ainsi affublé de plusieurs défauts :
La centralisation (le « parisianisme ») ;
Le cloisonnement : par ministère, et au sein de ceux-ci, par matière ;
La bureaucratisation : le goût pour la continuité, la complexité et l’aversion au risque ;
La budgétisation : qui implique l’absence de stratégie de long terme ;
La coupure avec le monde économique, aussi bien du point de vue des idées que du mode de fonctionnement9 ;
Enfin, et surtout, la submersion devant l’avalanche de détails (souvent locaux) à gérer10.
Plusieurs exemples sont évoqués par l’auteur, notamment celui des gueules grises, de la création de grands ensembles, des problèmes téléphoniques, de l’acheminement en eau… Systématiquement, la « captation technocratique » est soulignée par l’auteur, avec un mélange de complexité, d’irresponsabilité et de coupure avec les citoyens entretenu par des procédures anonymes et lointaines.
« La centralisation législative et gouvernementale fait la force d’un pays ; la centralisation administrative fait sa faiblesse. »
« Plus l’État étend son emprise, plus il diversifie les services ; et plus il compartimente. »
L’auteur oppose ici les conceptions gaullistes et pompidolienne à celles de la Nouvelle Société proposée par Jacques Chaban-Delmas, plus égalitaire.
« Le patron, c’est moi. Ce que le général aura légué de meilleur à la France, c’est la prééminence du président. Laisser le pouvoir suprême repasser la Seine, permettre que les grandes décisions qui commandent l’avenir se prennent à Matignon et non à l’Élysée, cela voudrait dire à brève échéance que l’Assemblée reprendrait le dessus. On reviendrait au régime des partis et à l’instabilité ministérielle. Ce serait renouveler la mésaventure des débuts de la IIIᵉ République. Je ne serai ni Mac-Mahon, ni Jules Grévy. Je maintiendrai. »
Georges Pompidou, à l’auteur
Pour autant, l’auteur, notamment par son expérience politique nationale et locale révèle toutes les ambiguïtés d’un système ultra-centralisé et inefficace.
Le seul présidentialisme que l’on imite est celui des potentats latino-américains.
Un Processus de Décision Illisible et Opaque
Le système hiérarchique est assis sur un va-et-vient permanent entre administration et cabinet ministériel. « Ceux qui savent ne décident pas ; ceux qui décident ne savent pas. »
Par ailleurs, le processus de décision administrative est long et opaque, avec une grande diversité d’acteurs, si bien que personne ne sait qui décide quoi, ni même si la décision est prise. C’est paradoxalement les syndicats ou les médias qui informent les personnes intéressées des décisions prises.
Ce processus implique une forme de déresponsabilisation et de fermeture, alors même que l’administration exerce un monopole et une capacité d’arbitrage11. Il n’est pas rare que l’administration se défausse de ses responsabilités auprès d’une autorité manifestement mal-placée pour régler le litige : « Ce n’est pas moi qui décide », « Si vous n’êtes pas content, écrivez au Ministre ».
À l’inverse, et selon l’auteur, les ministres en sont rendus à signer des actes dont ils ignorent tout de la préparation, des enjeux informels et de leur portée12.
« Le système bureaucratique est une hiérarchie autoritaire de droit, pervertie par une indiscipline de fait. Les bureaux disposent de l’anonymat, du nombre, de l’absence de toute sanction réelle. »
Paradoxalement, ce trop-plein d’actes et de décisions implique le goût des cabinets ministériels pour le détail13, permettant au ministre et à son cabinet de peser sur des micro-sujets, nécessitant moins de travail et peu de confiance entre les acteurs.
« Le temps passé à délivrer une affaire est inversement proportionnel au cube de son incidence budgétaire. »
Une Nouvelle Symbiose Technocratique
Pour l’auteur, le régime de 1958 a engendré une nouvelle forme de pouvoir technocratique avec une fusion entre les élus et les hauts fonctionnaires. Par ailleurs, les premiers sont de plus en plus issus de la haute fonction publique, ce qui entraine la politisation de celle-ci.
Ce constat a notamment été développé dans deux articles des Légistes : La France, une République de Mandarins et Le démantèlement de l’État démocratique. Il demeure toutefois étonnant que ce fait soit dénoncé par un homme issu de la première promotion de l’École nationale d’administration, puis ministre et élu local.
L’auteur évoque ainsi une grande « confusion », jusque dans la sémantique, l’État désignant en même temps le souverain et l’outil.
Cette « confusion » s’exprime à plusieurs niveaux :
Par la confusion entre la qualité de chef d’État et de chef du gouvernement du Président de la République. Alain Peyrefitte évoque les deux lectures possibles de la Constitution :
le Premier ministre gouverne et le Président préside ;
le Président gouverne et le Premier ministre le représente au Parlement14 ;
Par la confusion entre les responsabilités du Parlement et de l’Exécutif, l’auteur estimant que l’Assemblée nationale a atteint « les limites du ridicule » dans le nouveau système du parlementarisme rationalisé, ne disposant même plus de son ordre du jour ;
Par la confusion entre les statuts d’élus et de fonctionnaires, le statut de la formation publique permettant d’exercer des mandats politiques avant de reprendre des fonctions d’exécution (ce qui est impensable ailleurs, selon l’auteur) ;
Par la confusion des mandats électifs enfin (le cumul), qui implique pour l’auteur un accaparement démocratique par une minorité de professionnels de la politique et une forme de perte de contrôle du pouvoir politique au profit de la technocratie, le nombre de mandats ne permettant pas une exécution normale des fonctions15.
On s’obstine à construire des édifices constitutionnels qui chargent la poutre et sapent la base.
Cette confusion symbiotique est aussi géographique. « L’État est parisien, comme la Cour était versaillaise. » L’auteur évoque un microclimat parisien dans lequel baignent toutes les élites politiques et administratives.
« Si la France a souvent le sentiment d’être fragile, et s’il lui arrive d’avoir le vertige — c’est que son centre est une toupie. »
Une jolie toupie. Source : Pexels, Mikhail Nilov.
C’est aussi cette centralisation unitaire qui implique, en retour, un contrepouvoir tout aussi global et absolu. Le « tout ou rien ». Une opposition idéologique et abstraite, imaginée de manière centralisée et proposant le remplacement d’un modèle unitaire et autoritaire par un autre (l’auteur évoque ici la gauche et le communisme).
Les Sources Historiques du Mal Français (et Latin)
L’Absolutisme Monarchique
Le roi Louis XIV ne faisait respecter la France qu’en la faisant haïr.
Avec le Roi Soleil, l’économie, la politique et la société sont déjà toutes centralisées (à Versailles).
La supériorité que Louis XIII avait construite avec Richelieu n’était plus qu’une mise en scène. Commence ici, pour l’auteur, le long déclin relatif de la France :
Une fiscalité écrasante pour financer des dépenses somptuaires et des conflits armés incessants ;
Des élites stérilisées par un esprit de Cour, des préjugés nobiliaires sur l’activité marchande et manuelle ;
Un refus de la concurrence au profit de rentes publiques.
« Un pays peut rayonner longtemps après que la source de sa prospérité s’est tarie, comme une étoile éteinte dont la lumière parvient toujours. L’Europe du XVIIIᵉ siècle porte l’empreinte de la France. Jusqu’à la Révolution, aucune autre nation européenne, Russie comprise, n’est aussi peuplée. Le français supplante le latin comme langue internationale. La France est de taille à tenir tête à tous les pays d’Europe réunis. »
Source : Pexels, Tristanw19
Le jardin à la française incarne à l’extrême ce goût pour l’ordre, l’immobilité, l’artificialité et l’effort inutile (donc le mépris pour les mécanismes de marché).
Le Refus des Libertés Économiques
Après avoir aboli toutes les libertés locales, la monarchie absolue initie un système mercantiliste et centralisé de contrôle de l’économie.
Ce système néfaste est incarné par un homme : Colbert. Celui-ci décide de tout, contrôle tout et refuse même aux marchands la possibilité de créer des entreprises au profit de compagnies royales. Cette omniprésence de l’État présente un double effet : la prévarication et l’aboulie économique.
Pour autant, l’historiographie valorise cette apparence de puissance16. Il est ainsi symptomatique pour l’auteur que les deux périodes de développements économiques les plus significatives soient celles de monarques particulièrement décriés : Louis XV et Napoléon III.
Ces mêmes lourdeurs se retrouveront au XXᵉ siècle, la production industrielle de 1929 n’étant dépassée que dans les années 1950.
« En trois siècles, la France s’est tant bien que mal dotée d’usines, mais elle n’a pas acquis la mentalité qui leur aurait permis de prospérer ; elle a boudé le grand négoce ; elle a mené sa politique monétaire à contresens de l’évolution économique ; elle n’a connu que des sursauts sans lendemain. Elle s’est trouvée, en longue période, accélérée par si peu de moteurs, ou ralentie par tant de freins, qu’elle a connu une industrialisation sans révolution industrielle. »
Le Malthusianisme Démographique
Pour l’auteur, le déclin démographique tient son origine au milieu du XVIIIᵉ siècle, mais il se poursuit jusqu’à aujourd’hui.
Alors que la France comptait environ 20 millions d’habitants en 175017, elle en compte 36 millions en 1850, puis 40 millions en 1946.
La croissance démographique de la fin du XXᵉ siècle est essentiellement due à l’immigration et à l’allongement de l’espérance de vie.
Cet effondrement démographique (relatif) est particulièrement sensible lorsqu’il est rapproché des pays voisins de la France et de son potentiel territorial.
De 1640 à 1940, la France a vu sa densité passer de 40 à 75 habitants au km², contre de 20 à 220 pour la Grande Bretagne18.
Si nous avions la densité de l’Allemagne de l’Ouest, nous serions 135 millions d’habitants (en 1970).
À partir de 1800, tous les « petits » États qui ne représentaient jamais que le tiers de la population française nous dépassent :
– L’Autriche Hongrie en 1830,
– L’Allemagne en 1860,
– Les États-Unis en 1870,
– La Grande-Bretagne et le Japon au début du siècle,
– L’Italie en 1930.
« Dans une société en expansion, prospérité et fécondité sont sœurs. »
La France paie ici un centralisme économique dégradant ses capacités et impliquant des disettes tardives par rapport aux autres pays occidentaux.
La Décadence Latine
Les sœurs latines (Italie, Espagne, Portugal, France) ont dominé une partie des temps modernes et conquis le monde, notamment par la pensée chrétienne, qui valorise le travail, la confiance en son prochain et se révèle être une religion fondamentalement individualiste, intime19.
Mais, inexorablement, ces puissances semblent avoir laissé la main au monde anglo-saxon à compter du XVIIᵉ siècle.
Malgré une avancée technologique impressionnante, une hardiesse dans l’exécution, une fascination pour la découverte, l’Espagne et le Portugal sont contaminés par la « paresse espagnole ». Le goût pour le luxe, le dédain de l’économie productive au profit d’une logique extractive et une forme de sclérose dogmatique20 et hiérarchique du christianisme.
La Contre-Réforme du XVIᵉ siècle « pousse à l’extrême l’esprit de système, l’unitarisme romain. » Le catholicisme devient une copie du système impérial romain.
Les bureaucraties centralisatrices apparaissent. La première en Espagne avec Philippe II. Emmanuel Philibert en Savoie et au Piémont, Côme Iᵉʳ en Toscane, les Gonzagues à Mantoue, le Conseil des Dix à Venise…
Ce faisant, ce sont aussi les colonies latines qui sont contaminées par cette logique économique stérilisante.
« Les descendants des conquistadores et le clergé sont restés les maîtres de sociétés toujours aussi hiérarchisées, aussi soumises à l’ordre dogmatique, aussi enclines à osciller entre la dictature de l’immobilisme et celle de la révolution. »
Une organisation hiérarchique suppose que le changement soit fait d’un bloc, dans l’ensemble, autant dire qu’il ne se réalise jamais.
Le Dynamisme Anglo-Saxon
L’Envol Historique des Sociétés Réformées
L’auteur évoque les propos d’un autonomiste Breton :
« La Bretagne est aussi grande que la Hollande. Au moment de notre annexion, elle était même beaucoup plus peuplée. Maintenant, elle est cinq fois moins peuplée et dix fois moins riche. Voilà ce que nous a apporté la France. »
Cette situation est toutefois, pour l’auteur, généralisable à l’ensemble des régions françaises, à l’exception de l’Île-de-France.
Inversement, l’Angleterre21, les Pays-Bas, les États-Unis (y compris dans l’opposition nord-sud) ou la Suisse (avec des différences si marquées entre les cantons) démontrent la supériorité du modèle ouvert et de la culture entrepreneuriale protestante qui mélange la tolérance aux inégalités économiques et le goût pour la frugalité et le travail. Ce que Max Weber (cité par l’auteur) qualifie d’« éthique protestante »22.
« Le caractère d’une nation, sa culture, voilà qui fonde des différences si frappantes et si durables. »
Jusqu’au XVIᵉ siècle, la religion chrétienne était ambivalente. La Réforme élimine l’autorité césarienne, alors que la Contre-Réforme renforce la tendance répressive et l’inspiration autoritaire romaine.
En France, même après l’Édit de Nantes, les grands commerçants et banquiers sont protestants (ou juifs) : Barthelemy Herwarth, John Law puis Jacques Necker. Toutes les grandes banques contemporaines ont été fondées par des protestants (ou des juifs) : Schlumberger, Hottinguer, Neuflize, Mallet, Vernes…
Cette surreprésentation se retrouve dans les pans de la vie économique et administrative : Inspection générale des Finances, Cour des comptes, diplomatie…
Karl Marx a identifié deux facteurs au développement économique : le capital et le travail. Max Weber a ajouté la culture. Et, ce tiers facteur semble être plus décisif que les deux autres.
Les « Hormones du Développement »
Pour l’auteur, plusieurs éléments sont majeurs dans le succès des sociétés réformées :
Le polycentrisme23, que l’auteur juge plus important et déterminant que la religion ;
L’autonomie responsable, qui suppose la confiance envers le prochain ;
L’esprit d’investissement : mélange entre effort individuel, maitrise de soi et refus de l’ostentation et
Une conception du marché comme garant des libertés et des droits des citoyens24.
« On croit souvent que le libéralisme économique implique que l’État n’intervienne pas. C’est le contraire qui est vrai. La logique de l’économie de marché veut que l’État soit assez fort pour imposer la concurrence. La plus grande faiblesse du dirigisme, allié à un régime politique libéral, est de pervertir la concurrence. Les groupes de pression — patronaux, ouvriers, politiques — exercent avec succès le chantage sur l’État, par l’intermédiaire duquel les lois du marché sont tournées. »
La France est la fille aînée de l’Église, mais elle est gallicane. Elle n’a pas eu l’Inquisition, mais une guerre de religion aboutissant à l’intronisation de Henri IV, un huguenot converti. La centralisation monarchique n’est d’abord pas complète et laisse de larges pans de liberté à certaines villes et provinces.
Toutefois, à la différence de tous les autres pays, protestants ou catholiques, elle se distingue par la sacralité que recouvre le pouvoir monarchique.
« Seul le Royaume de France a divinisé sa monarchie, et par elle, son État. »
Cette divinisation est notamment l’œuvre des légistes, comme Guillaume de Nogaret sous Philippe le Bel, en s’inspirant du Bas Empire Justinien : l’ordre, la centralisation, l’homogénéisation. Cette divinisation s’incarne par la création d’un ordre : les fonctionnaires étant les nouveaux clercs25. Il est attendu d’eux un désintéressement, un dévouement et une forme d’ascétisme et de discrétion26.
Ainsi, après la révocation de l’Édit de Nantes et la suppression des dernières cités protestantes indépendantes27, l’autorité royale est désormais sans concurrence, paralysant toute force sociale concurrente pour de longs siècles.
Richelieu au siège de La Rochelle par Henri-Paul Motte.
Le paradoxe est que l’on a prétendu ne plus pouvoir souffrir le despotisme du Roi, alors qu’il aurait fallu incriminer la centralisation de la royauté.
Les pouvoirs politiques et les régimes passent ; la centralisation et le contrôle étatique sont toujours plus forts, tandis que la société civile continue de s’assécher.
« À force d’absorber en elle toutes les initiatives individuelles, l’autorité a fini par tarir les sources de la spontanéité. »
L’un des autres effets de cette omniprésence de l’autorité étatique est le mécanisme régulier de défoulement. En l’absence de soupape démocratique, s’installe un esprit de rébellion, une coalition « des contres », prompt à se mobiliser de manière sporadique, mais dangereuse.
La France est le pays de l’absolutisme et des barricades. Du césarisme et de la Gaule. De l’ordre et de l’individualisme.
Le « Prochain Septennat » et les Propositions de l’Auteur
La société française est donc hétérogène, à la fois libérale et autoritaire.
Par ailleurs, les actions systémiques ont toujours des effets imprévisibles — l’auteur évoque à cet égard le pays de Serendip d’Horace Walpole, mais également les échecs successifs des transformations libérales de 1848, 1868 et des essais de la IIIe République.
En 1973, devenu ministre des réformes administratives du gouvernement Pompidou28, il commande trois enquêtes dans trois départements :
La première dans l’Hérault est réalisée par Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig,
La deuxième dans l’Allier est confiée à la CEGOS29 et
La troisième dans la Somme est confiée à la COFRECMA30, avec Élie Sultan.
S’ensuivront un travail de chambre animé par des groupes de travail de haut niveau31.
En février 1974, il présente au Premier ministre son projet de réforme32 :
La création de 3 000 districts chargés des fonctions administratives locales (collecte fiscale et gestion des services publics), les maires continuant leur travail politique de représentation des intérêts locaux ;
L’élection des conseillers départementaux au suffrage universel et la constitution de régions33, composées exclusivement desdits élus départementaux avec une présidence tournante par département. L’objectif étant de démocratiser localement et de mutualiser et de coordonner au niveau régional les actions les plus utiles au sein de « syndics régionaux » ;
La suppression du préfet34 et le transfert des agents de l’État auprès de la nouvelle entité départementale.
Toutefois, la démission du gouvernement de Pierre Messmer le 28 février 1975 provoque l’abandon du projet. Avec humour et dérision, Pompidou confie à l’auteur son souhait de porter ces réformes « pour mon second septennat »35.
« Si l’on a bien compris ce livre, on n’attendra pas qu’il s’achève par la présentation des réformes miraculeuses qui stabiliseraient tout ensemble notre progrès et notre démocratie. L’essentiel est dans les caractères et surtout dans l’inconscient collectif : ce ne sont pas des mesures et des lois qui peuvent, par elles-mêmes, changer le cours des choses. L’effet Serendip s’est joué pendant trois siècles des excellentes intentions des réformateurs : l’histoire française est trop perverse pour autoriser la naïveté. »
En conclusion, l’auteur propose donc quelques « pierres angulaires » :
Séparer les pouvoirs et les niveaux pour éviter la confusion actuelle mêlant hyper centralisation et hiérarchisation ;
Clarifier les missions de chacun :
Le Président de la République préside : il incarne la continuité nationale, nomme le Premier ministre et tranche les conflits entre le Premier ministre et l’Assemblée nationale ;
Le Premier ministre est le chef du gouvernement, il a seule autorité sur ses ministres et fixe les priorités de politique générale ;
Le Gouvernement… gouverne, l’administration administre, en mettant en œuvre les grandes orientations gouvernementales ;
Enfin, le Parlement vote et contrôle avec des élus spécialisés (non-cumul des mandats).
Délimiter explicitement ce qui relève de l’État central36 et ce qui doit être réalisé plus près du citoyen ;
Simplifier : un acteur local, un acteur national.
Développer l’économie, en favorisant les mécanismes de participation des salariés aux résultats de leur entreprise et en développant la cogestion responsable avec les représentants des salariés et les dirigeants d’entreprise. « Nous faisons tout pour tuer nos entreprises, et ensuite nous nous montrons inconsolables. »
Il publiera aussi le très connu Quand la Chine s’éveillera… le monde tremblera et, à la fin de sa vie, C’était de Gaulle. ↩
Sur ce point, un ouvrage est essentiel, celui de Pierre Servent : Le complexe de l’autruche : Pour en finir avec les défaites françaises, 1870, 1914, 1940…↩
À l’exception de la 4e division cuirassée dirigée par le colonel de Gaulle qui fut l’une des rares unités française entièrement mécanisée et victorieuse en 1940. ↩
L’auteur évoque deux reconnaissances aériennes réalisées les 10 et 11 mai 1940 par le commandant Henri Alias. Celui-ci signale à deux reprises les mouvements d’immenses divisions blindées dans les Ardennes. L’État-major refuse de croire l’aviateur et évoque un fait « impossible ». Pour l’auteur, ce fait est révélateur du dysfonctionnement français, car il n’est pas isolé. Des milliers d’épisodes similaires se sont déroulés pendant le conflit. ↩
Le conflit de 1870 dura 45 jours jusqu’à la capitulation de Napoléon III (42 jours selon l’auteur). La bataille de France de 1940, 43 jours, du 10 mai au 22 juin (signature de l’armistice). ↩
L’auteur oppose ainsi le civisme anglais et « le système D » français, fait d’arrangement avec un ensemble de règles, parfois contradictoires. À l’évidence, si la société de défiance demeure d’actualité (que l’on songe aux travaux de Yann Algan), le constat de l’auteur est trop caricatural. ↩
Y compris juridictionnel. L’auteur évoque ainsi un discours du général du 30 janvier 1964 où celui-ci rattache la Justice à l’autorité de l’État, qu’il incarne. ↩
Rapport de Jacques Rueff et Louis Armand sur la modernisation économique de 1960. ↩
Il relève ainsi que la Recherche française ne se préoccupe pas de l’exploitation économique de ses travaux. ↩
L’auteur évoque le fait que dans les années 70, un appel sur deux est à destination de Paris. ↩
Cette situation mêlant irresponsabilité, anonymat et véritable capacité d’influence est par ailleurs extrêmement dangereuse en matière de risque de corruption. ↩
Ces exemples sur les développements de l’arme atomique sont assez saisissants. Ils montrent comment le projet technique s’est accommodé de demi-arbitrages successifs jusqu’à développer la bombe. ↩
Ce qui conduit les administrations a davantage encore de méfiance et de réserve dans leur action, se cantonnant à une lecture littérale des textes. ↩
Cette lecture est proche de l’idée de dictature romaine, incarnée par de Gaulle, permettant au chef de l’État, à l’occasion de circonstances exceptionnelles, de reprendre la main sur la conduite du pays (démarche pouvant aller jusqu’à l’activation de l’article 16 de la Constitution). Alain Peyrefitte explique ainsi que de Gaulle avait demandé préalablement à sa nomination une lettre de démission signée de Georges Pompidou. Ce qu’il n’avait pas fait (selon l’auteur) avec Michel Debré et Maurice Couve de Murville. ↩
Ces éléments sont tout de même très étonnants au regard du parcours de l’intéressé. ↩
Peut-être est-ce l’esprit de 1976, mais il ne me semble pas que les bilans de Louis XIV ou de Napoléon Ier soient présentés aujourd’hui de manière aussi bienveillante par les historiens. ↩
Elle était alors le deuxième État le plus peuplé au monde après la Chine. À titre de comparaison, l’Angleterre et les États allemands doivent compter 4 ou 5 millions d’habitants. ↩
Et c’est sans compter l’expansion démographique anglo-saxonne. Les 4,5 millions de colons britanniques ayant engendré 275 millions d’anglo-saxons à la date d’écriture du livre de l’auteur. ↩
Il s’agit ici des appréciations de l’auteur, par ailleurs catholique pratiquant. ↩
L’auteur rappelle que l’hérésie est, étymologiquement, celui qui choisit une autre voie. ↩
L’auteur évoque toutefois « la syncope anglaise », résultat selon l’auteur d’un syndicalisme fort et d’un État faible. « La société la plus énergique et la plus aventureuse de la terre s’est abandonnée aux délices et aux poisons de l’Etat-providence : chacun pour soi, l’Etat pour tous. » ↩
Avec une distinction entre luthériens et calvinistes, les premiers étant plus proche du catholicisme romain que les seconds. Alain Peyrefitte évoque par ailleurs le fait qu’il aura fallu soixante ans pour que l’ouvrage de Max Weber, d’une importante pourtant considérable, soit traduit et publié en France. ↩
L’auteur évoque le fait que le marché est une forme de démocratie directe et d’organisation politique décentralisée. ↩
Ce point est contestable, la France se distingue au contraire par la très grande tardiveté de la reconnaissance de la qualité de fonctionnaire. Hors Vichy, il faut attendre 1946 pour que la loi fixe le régime de recrutement et les conditions d’emploi des fonctionnaires. ↩
L’auteur rappelle qu’il n’est pas bien vu de parler d’argent dans la fonction publique ou de posséder des intérêts dans l’économie (actions d’entreprise, patrimoine immobilier locatif). ↩
La création de places fortes protestantes, par ailleurs défiante envers le pouvoir central et en discussion ouverte avec des puissances étrangères était tout de même une incongruité européenne. ↩
L’auteur dit que Pompidou lui a proposé la Justice et qu’il aurait décliné, réclamant la création d’un ministère chargé de la réforme de l’État, qu’il se propose de diriger. ↩
Organisme de formation historique des organisations patronales françaises et acteur majeur dans le développement du management. ↩
Société française d’étude et de conseil créée en 1953. ↩
Ont participé aux groupes de travail : Jacques Aubert (conseiller d’État) ; Michel Aurillac (alors préfet de la région Picardie, depuis directeur de cabinet du ministre de l’Intérieur) ; Francis de Baecque (conseiller d’État, préfet de la Sarthe, puis des Yvelines); Michel Crozier (directeur de recherches au CNRS) ; Jacques Delors (professeur associé à l’université de Paris IX) ; Jean François-Poncet (alors conseiller des Affaires étrangères, dirigeant d’entreprise, depuis secrétaire général de l’Élysée) ; Octave Gélinier (directeur général de la CEGOS) ; Renaud de La Génière (alors directeur du budget, depuis sous-gouverneur à la Banque de France) ; Philippe Huet (inspecteur général des finances) ; Jean-Maxime Lévêque (président du Crédit Commercial de France) ; Dieudonné Mandelkern (directeur au secrétariat général du gouvernement) ; Michel Massenet (directeur de la Fonction publique); Jacques Pélissier (alors préfet de la région Rhône-Alpes, depuis directeur du cabinet du premier ministre, puis président de la SNCF); Olivier Philip (préfet de la région de Bretagne) ; Pierre Racine (alors directeur de l’ENA) ; Michel Rousselot (alors chef de service au Plan, depuis directeur de l’établissement public de Marne-la-Vallée) ; Michel Ternier (chef du service de rationalisation des choix budgétaires) ; Antoine Veil (inspecteur des Finances, dirigeant d’entreprise) ; Pierre Viot (conseiller référendaire à la Cour des comptes, directeur du Centre national de la cinématographie). ↩
Ce projet donnera lieu à une série d’articles publiés par l’auteur dans Le Monde du 22 au 26 novembre 1975. ↩
À cet égard, l’auteur évoque les profondes réserves de Georges Pompidou sur le sujet régional qui considérait le fait régional comme peu « français », et ne concernant que trois ou quatre territoires (on imagine la Bretagne, le Pays Basque, la Corse et l’Alsace). Par ailleurs, la régionalisation économique et administrative devaient inéluctablement desservir les villes petites et moyennes, au profit de métropoles régionales, que le premier Ministre, puis Président de la République jugeait peu souhaitable. ↩
Dans ce nouveau schéma, le préfet devient un commissaire de la République, représentant l’État central au sein des instances de gouvernance du département et dirigeant les quelques services régaliens encore étatiques : services d’inspection, police, armées. ↩
Le Président, gravement malade, décèdera le 2 avril. ↩
L’auteur liste ici les sujets régaliens, mais également la définition de grands équipements et projets nationaux, ainsi que la recherche fondamentale. ↩
Professeur de sciences politiques à l’université de Princeton, Ezra Suleiman est l’un des grands professeurs spécialistes du système administratif français1, avec notamment les anglais Howard Machin et Vincent Wright (voir par exemple l’article L’ENA, l’École qui Meurt Deux Fois sur Les Légistes).
Outre le présent ouvrage, il est surtout l’auteur d’un livre de référence sur l’élitisme administratif français : Les élites en France. Un classique, aux côtés de La Noblesse d’État : grandes écoles et esprit de corps de Pierre Bourdieu et de Pierre Birnbaum2 avec Les Sommes de l’État : essai sur l’élite du pouvoir en France.
L’auteur, Ezra Suleiman.
La Remise en Cause de la Bureaucratie Administrative
Une Critique Économique de l’Action Publique
L’auteur rappelle que la critique du système bureaucratique est ancienne3, y compris par les théoriciens du système, comme Max Weber4.
Pour autant, et toujours selon l’auteur, on assiste à une phase nouvelle de contestation, qui s’attaque au principe même de l’idée politique.
Le marché domine désormais la société, au détriment de l’action publique.
Cette phase de suprématie du capitalisme et de l’idée de marché fait suite à l’effondrement du contre-modèle communiste.
Or, pour l’auteur, le libéralisme économique et politique suppose la capacité pour un État d’assurer le respect de la loi.
À cet égard, et toujours selon Ezra Suleiman, les critiques contemporaines en viennent à nier deux choses :
Que l’État est un outil5, et qu’en cela il est neutre ;
Que des intérêts collectifs puissent se manifester dans la sphère sociale et s’imposer sur la scène politique.
Autrement dit, la critique, souvent économique, de l’État et de l’action publique est… très économique. Elle nie les phénomènes politiques, sociaux et juridiques.
« L’économie est guidée par un modèle net d’allocation des ressources qui, en l’absence de conflits humains visibles, attend du marché qu’il détermine la manière la plus efficace d’allouer ces ressources insuffisantes. L’approche politique a davantage de mal à négliger les organisations, les groupes, les représentants d’intérêts particuliers, les pressions, les élections — bref, le laborieux processus de la politique en démocratie, lequel détermine l’allocation des ressources. »
Source : Pexels, Mikel Kvist
La Nécessité d’un État Structuré pour Assurer la Vie Économique et Politique
Nul ne peut nier qu’un État fort puisse constituer un danger pour la société et les libertés économiques. Toutefois, et en rejoignant les travaux de Max Weber et d’Aloïs Schumpeter6, l’auteur en vient à la conclusion qu’une structuration minimale de l’État (et de sa bureaucratie) est nécessaire à l’éclosion et au maintien d’une vie démocratique.
À cet égard, le règne démocratique suppose un cadre hiérarchique, contrôlé par le pouvoir politique et la définition de règles précises et aisément calculables, indépendamment des personnes.
L’uniformité de la bureaucratie renvoie au règne de la loi. Or, c’est précisément ce cadre impersonnel et froid, condition du caractère dépassionné de l’administration, qui fait l’objet des critiques les plus virulentes.
Guichets de la gare de Düsseldorf, froids, impersonnels… égalitaires
L’auteur cite ici les travaux de Juan Linz et d’Alfred Stepan sur la transition démocratique. Ces deux auteurs relèvent qu’une société civile indépendante ne peut pas parvenir à la constitution d’une structure démocratique sans le secours d’une bureaucratie professionnelle : « pas d’État, pas de démocratie ».
Pour Stephen Holmes, avec les mêmes conclusions, c’est justement l’impuissance de l’État russe7 qui explique l’échec de la transition démocratique.
Un pouvoir administratif, pour disposer d’une autorité légale et légitime, doit en effet disposer du monopole de la force et être responsable devant l’appareil politique et judiciaire8.
Les Nouvelles Conceptions de l’Action Publique
Quelques traits saillants se distinguent dans les réformes successives de l’administration :
Une valorisation de l’esprit d’entreprise, de l’innovation, de l’ingéniosité ;
La transformation de l’usager en client ;
Le tassement des hiérarchies et la remise en cause des procédures ;
De nouvelles modalités de mises en œuvre du service public : privatisation, sous-traitance, compétition.
Passer d’une culture de l’input : le recrutement, les moyens, les modalités d’exercice ; à une culture de l’output : les résultats (entendus comme la satisfaction du client au meilleur coût).
Ces nouvelles attentes répondent à un nouveau rapport au pouvoir politique lui-même :
« Les gens ne se satisfont plus simplement de voter en espérant que tout ira mieux. Ils exigent davantage de leurs représentants et les respectent moins. »
Ce sont donc deux concepts qui s’effacent : la figure du « citoyen-usager », remplacée par le client et celle de l’intérêt public, par celui du calcul. Être citoyen suppose un sens du collectif, de la communauté, ce que n’implique pas la qualité de consommateur.
« Transformer le citoyen en consommateur signifie en effet que ni l’État ni le citoyen ne peuvent attendre grand-chose l’un de l’autre. »
L’Ère de la Défiance
Le Rejet de la Sphère Politique
Depuis les années 60 aux États-Unis et les années 70 en Europe, la défiance à l’égard des politiciens et des institutions politiques et démocratiques est devenue inquiétante pour l’auteur9. Par ailleurs, ce mécontentement est désormais universel.
Toutefois, l’ensemble des réformes administratives menées sous le prisme de l’attaque contre l’administration n’a eu aucun effet sur la popularité des gouvernants, comme des administrations visées.
L’une des problématiques est, pour l’auteur, le concept de « surcharge démocratique »10, à savoir l’augmentation des exigences des citoyens et l’incapacité progressive de la puissance publique à satisfaire l’ensemble des demandes.
Il s’ensuit que la demande des citoyens n’est pas nécessairement une diminution du périmètre de l’État ou des dépenses publiques (notamment sociales)11. Par ailleurs, l’administration est systématiquement plus populaire que les gouvernants (y compris aux États-Unis) et à un niveau comparable avec d’autres grandes organisations sociales comme la Justice, la presse, les syndicats ou les grandes entreprises.
Privatisation et Décentralisation
Depuis les années 70, à un rythme certes différent, mais de manière quasiment universelle, une politique de privatisation a été menée dans tous les pays occidentaux et au Japon.
À cette première diminution du périmètre de l’État s’est ajoutée une autre avec la régionalisation, dans des proportions plus variables suivant les modèles nationaux.
L’auteur évoque une « politisation de l’ethnicité », singulièrement en Belgique (région flamande), en Espagne (Catalogne), au Royaume-Uni (Écosse) et en France (Corse). Or, cette régionalisation, d’abord conçue pour répondre à quelques aspirations locales, s’étend rapidement à l’ensemble du pays12.
Selon Ezra Suleiman, le modèle n’a pas apporté la preuve de son intérêt universel. La situation française s’illustre ainsi par un échec important de la décentralisation :
Échec institutionnel, marqué par une forme d’illisibilité du pouvoir politique avec des compétences dévolues à une multitude d’acteurs (le « millefeuille » français) ;
Échec politique avec une participation aux élections régionales et départementales particulièrement faible dans le pays ;
Échec de la décentralisation elle-même, par la nécessité progressive de renforcer les prérogatives du préfet de région et de contrôler davantage les finances locales.
La Remise en Cause du Fonctionnement Administratif Bureaucratique
L’auteur rappelle la très grande diversité des modèles d’organisation publique.
L’administration weberienne est classiquement définie comme :
Une politique de recrutement et de promotion très encadrée ;
Une exigence de professionnalisme des agents ;
L’insistance sur la neutralité ;
Une formation préalable de haut niveau, le plus souvent en droit ;
Une organisation hiérarchique ;
Une forte spécialisation et différenciation entre structures administratives.
Pour autant, cet idéal-type se retrouve évidemment très peu dans sa forme pure. Le modèle le plus proche étant celui de la France.
Dans les autres pays13, la diversité est presque totale s’agissant des politiques de recrutement, de l’organisation (hiérarchique ou non), de la gestion des compétences (généralistes versus spécialistes), de la répartition des tâches et de la fragmentation organisationnelle (ou non).
Il est toutefois frappant de constater que les réformes les plus dures ont été menées sur les administrations étatiques les plus faibles, comme en Australie ou en Nouvelle-Zélande.
Gare de Dunedin, en Nouvelle-Zélande. Source : Pexels, Donovan Kelly.
Les Réticences Françaises et Japonaises
Ces modèles partagent un système très similaire selon l’auteur :
Élitisme ;
Attractivité (notamment pour les jeunes diplômés) ;
Prestige ;
Réputation d’intégrité et d’efficacité.
Cependant, le modèle japonais se distingue par son très faible nombre de fonctionnaires au regard de sa population. De son côté, la France a fait le choix d’universaliser la qualité statutaire à la quasi-intégralité de ces emplois publics et d’opter pour une forte socialisation des dépenses.
Aussi bien en termes d’agents publics que de « fonctionnaires » stricto sensu, la France occupe la première place de l’OCDE.
Siège du gouvernement métropolitain de Tokyo. Source : Pexels, Vasilis Karkalas.
L’autre singularité française est la velléité sans cesse répétée de réformes administratives14, rarement mises en œuvre15, malgré une profusion de rapports et propositions. Cette absence de réforme est en partie liée au desserrement des contraintes budgétaires pour l’auteur, la France n’ayant mis en œuvre aucun « vrai » plan de rigueur sur les cinquante dernières années.
L’auteur considère que le modèle français est en retard sur certains besoins de la population, et notamment en termes de reconnaissance d’identités collectives : culturelles, religieuses, sexuelles, ethniques, régionales…
L’égalitarisme français implique une bureaucratie effective et un mode de gestion plus juridique qu’économique. Il constitue aussi une forme de totem contre toute remise en cause de l’organisation et de la décision administrative.
L’administration française entretient donc une forme de légitimité autonome, qu’elle ne craint pas d’opposer aux pouvoirs politiques.
Les raisons de l’impossibilité de la transformation administrative française sont, selon l’auteur :
L’absence de véritable stratégie gouvernementale : le changement en la matière est jugé trop coûteux politiquement et est ainsi laissé de côté ;
Le nombre élevé d’élus locaux et d’échelons territoriaux, ce qui entretient une politisation importante des questions administratives ;
L’opposition syndicale. Ce qui explique que les seules réformes d’importance ont été menées dans les Armées ;
Enfin, le caractère très descendant et peu concerté des quelques réorganisations proposées.
Le Déclin de la Puissance Publique
Une Fonction Publique Moins Attractive
Il s’agit là d’un fait « probablement universel » pour Ezra Suleiman, dans un contexte de nette croissance du secteur privé, aussi bien du point de vue :
Des disparités salariales ;
Des évolutions professionnelles possibles ;
De la progression professionnelle ;
Et, de la transversalité.
Ce déclin est relativement indolore dans certaines sociétés, notamment anglo-saxonnes16, il interroge plus lourdement les japonais, français et espagnols.
Les raisons de cette désertion du service public sont semblables à celles qu’évoque Light17 dans son étude du secteur public aux États-Unis [disparité salariale, attaque contre les fonctionnaires des élus et des médias, absence de gestion des talents, manque de confiance dans les élus et administrations par les citoyens].
La disparité des salaires compte sans aucun doute parmi elles. La plus importante reste cependant l’incapacité de l’État à donner suffisamment de place à l’initiative, à l’innovation et à la continuité.
Une autre raison du déclin du secteur public tient au fait qu’une large part de ses missions stratégiques ont été abandonnées au privé18.
Le démantèlement progressif de l’appareil bureaucratique a eu pour conséquence que les tâches les plus exaltantes et prometteuses en termes de croissance, naguère confiées à l’administration, sont maintenant assurées par des institutions qui ne sont plus publiques19.
Le siège social d’Air France à Roissy. Un exemple parmi d’autres des privatisations à compter de 1985. Crédits : Tunzini.
Une Fonction Publique Politisée et Déprofessionnalisée
Pour l’auteur, la politisation de la fonction publique a davantage affecté celle-ci que le New Public Management.
« La dichotomie politique/administration, laquelle a provoqué autrefois d’innombrables débats et analyses, est à présent lettre morte. »
Ce mouvement de politisation de la fonction publique est issu d’une littérature critique20, dont les premiers ouvrages datent des années 60, à l’origine du concept de « technostructure ».
Le principe de neutralité souvent profondément ancré dans les pratiques des agents publics21, est alors renversé au profit d’une politisation des plus hauts emplois administratifs.
Eisenhower initie ainsi le Schedule C, permettant à l’Exécutif de nommer un individu non-fonctionnaire à un poste à responsabilité. Par ailleurs, les emplois à la discrétion de l’Exécutif augmentent. Aux États-Unis, 451 postes faisaient l’objet d’une nomination présidentielle en 1960, contre 2 393 en 199322.
Cette politisation, qui tend à s’accroître également aux échelons inférieurs, implique pour l’auteur une profonde démotivation et une perte de sens.
Les États-Unis ont tourné le dos au recrutement au mérite, à la sécurité de l’emploi, au professionnalisme, à la spécialisation, à la neutralité pour embrasser une conception dont rien ne dit qu’elle est plus efficace mais qui politise une institution censément neutre.
Cette politisation extrême est aussi, voire plus importante encore en France, en raison du fait du prince23 : le passage en cabinet ministériel étant désormais essentiel à la progression de carrière des hauts fonctionnaires. Ce mouvement est si profond qu’il contamine à présent les élus eux-mêmes : la moitié des ministres sont ou ont été fonctionnaires, près d’un quart des députés.
Pour l’auteur, cette politisation est porteuse de risques :
Hyper-réactivité, ce qui implique le risque d’arbitraire, de procédure illégale et d’irresponsabilité administrative ;
Court-termisme et manque de profondeur et de vision de long terme ;
Un risque démocratique enfin, en réservant des postes sans contrôles externes ni procédures.
Le Cas des Transitions Démocratiques Récentes en Europe de l’Est
L’auteur en revient à son idée cardinale : la bureaucratie étatique (administrative), aussi gênante qu’elle puisse paraître, est indispensable à la vie démocratique.
« Le développement de la démocratie dans les sociétés européennes et aux États-Unis n’aurait pu se produire sans la présence d’une bureaucratie plus ou moins professionnelle. Il serait d’ailleurs tout à fait impossible de trouver un spécialiste de questions de développement politique et d’institutions démocratiques pour avancer l’idée qu’une démocratie aurait pu naître ou se consolider en un bref laps de temps sans une bureaucratie d’État compétente. »
En citant plusieurs exemples de transition démocratique (en l’espèce : la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque), l’auteur entend démontrer que les projets de démantèlement étatique n’ont pu être concrètement mis en œuvre. Les trois pays aboutissant finalement à la (re)constitution de fonctions publiques de carrières avec une législation abondante et précise sur les conditions de recrutement, formation, notation, analyse des résultats et des mécanismes de promotion.
Pour l’auteur, la construction d’une fonction publique intègre et compétente constitue finalement un investissement pour l’avenir : du point de vue démocratique et économique.
Quelle Politique de Réforme Bureaucratique ?
« Dans ce livre, je soutiens la thèse que les bureaucraties, comme toutes les institutions des sociétés démocratiques, ont besoin d’être réformées, d’évoluer et de s’adapter aux besoins changeants de la société et des techniques de gestion. Cela est indispensable à la survie de la démocratie même. Ces administrations sont financées par les citoyens et doivent agir dans un souci constant de parcimonie, d’efficacité et de responsabilité. La question centrale devient alors celle-ci : comment doit se faire leur adaptation pour que les usagers puissent être mieux servis sans qu’il soit permis aux tenants des réformes de détruire une institution qui demeure au cœur du fonctionnement de la démocratie ? »
L’auteur accepte l’évolution des conceptions démocratiques, et le besoin d’une « démocratie à temps plein », qui ne se résume plus aux seules élections périodiques.
Toutefois, s’il convient de considérer ces nouveaux besoins de la population, rien n’indique que la suppression de l’instrument de la décision politique constitue une solution.
« Toutes ces affirmations (sur la nécessité de réduire les fonctions de l’Etat et réformer sa bureaucratie) sont l’aboutissement d’une série d’illogismes. »
Le dénigrement par les politiques des fonctions et des services publics dont ils ont la charge ne participe, selon l’auteur, qu’à aboutir au dénigrement de la politique elle-même.
Par ailleurs, la gestion publique est une question politique. Réduire le service public à une activité de services, avec les mêmes règles et modes de gestion qu’une entreprise aboutit à détruire le lien commun entre les citoyens.
« Il faut à présent une guerre pour que les Américains aient conscience de former une communauté. »
Et, pour conclure :
« L’État demeure le principal gardien de l’ordre, de la sécurité, de l’harmonie sociale, (…) la source d’un élément essentiel, la confiance. Pour remplir ces fonctions, il faut sans aucun doute un appareil bureaucratique moins lourd, plus efficace et moins coûteux. Il en faut néanmoins un. La confiance dans l’autorité politique et le professionnalisme de celle-ci — ce que Weber appelle l’aspect “impersonnel” de l’autorité bureaucratique — restent des ingrédients de l’ordre démocratique. »
Après un passage à la Sorbonne, l’auteur fit sa thèse sur les politiques administratives et la haute fonction publique en France. ↩
Pour Jeremy Bentham, l’individualisme est nié par l’État, qui se révèlerait par ailleurs inefficace, puisque seul l’intérêt personnel commanderait l’action. ↩
Max Weber était bien conscient des rigidités d’un tel système, qu’il envisageait comme empêchant les innovations. ↩
C’est ici la définition qu’en donne Weber : l’État est l’organisation qui détient le monopole de la violence justificative. ↩
L’auteur cite des propos de Schumpeter particulièrement clairs en la matière : « (la bureaucratie) n’est pas un obstacle à la démocratie, mais son complément inévitable. De même, elle est le complément inévitable au développement économique moderne. » ↩
Qualifié par l’auteur d’État « patrimonial » ou « sultanesque » : en apparence fort, mais en réalité dépourvu de tout lien avec la société. ↩
Cette défiance, abondamment documentée dans le cas français, concerne la sphère politique, mais aussi nombre d’organisations sociales ou institutionnelles, ainsi que les relations interpersonnelles elles-mêmes. ↩
Notamment théorisé par Jurgen Habermas, Samuel Huntington et Claus Offe. ↩
Et l’auteur cite la singularité française où l’État social constitue même un totem politique. ↩
C’est le cas de l’Espagne, devenu un État régionalisé malgré lui. Après avoir offert une collectivité spéciale à la Catalogne, ce fut au Pays Basque de solliciter ce droit. Puis à la Galice. Enfin à l’Andalousie. ↩
L’auteur cite l’Allemagne, le Royaume-Uni, la Suède, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis. ↩
L’auteur reprend à son compte une distinction proposée par Jean Picq entre la réforme administrative, technique, et la réforme de l’État, politique. L’une touche au fonctionnement et l’autre au périmètre. En réalité, ces deux réformes sont le plus souvent indissociables. ↩
L’auteur souligne l’exception de la loi organique relative aux lois de finances, qu’il date d’ailleurs étrangement du 29 juin 2001 (date de la saisine du Conseil constitutionnel), alors que le texte est promulgué le 1er août. ↩
La Commission Volker évoque en 1989 un phénomène de « crise tranquille », avec un décrochage salarial du secteur public, une absence de gestion des talents et une profonde démotivation des agents. ↩
Paul C. Light, auteur de The New Public Service en 1999. ↩
Le plus symptomatique est semble-t-il dans le monde spatial, c’est également le cas dans la recherche en intelligence artificielle. ↩
Il faut rappeler que la reconstruction française a été essentiellement menée par l’État avec ses grandes entreprises publiques : Charbonnage de France, Gaz de France et Électricité de France, la SNCF, Renault… et l’on pourrait évoquer également la Sécurité sociale, les routes, les télécommunications, l’éducation nationale et populaire, etc. ↩
Seymour Martin Lipset, James Burnham, Milovan Djilas, John Kenneth Galbraith. On pourrait peut-être y joindre en France Raymond Aron. ↩
The Pendleton Civil Service Reform Act de 1883 et The Hatch Act de 1939 pour les États-Unis. ↩
Cette augmentation sans fin du nombre d’emplois à la discrétion du gouvernement renseigne sur le peu d’efficacité de ce mécanisme selon l’auteur. ↩
En français dans le texte. Ce qui est valorisé dans le système français pour l’auteur n’est pas le caractère partisan du haut fonctionnaire, mais la fidélité et le service à un élu. ↩
La France, une République de mandarins ? a été publié en 2020. L’auteur, Jean-Patrice Lacam1, y développe une thèse en deux mouvements :
D’abord, une politisation croissante de la haute fonction publique, à travers les nominations discrétionnaires, l’action des cabinets ministériels et l’extension des emplois dépendant directement du pouvoir exécutif.
Ensuite, une fonctionnarisation progressive de la vie politique elle-même, les hauts fonctionnaires occupant une place sans équivalent dans les institutions françaises, les gouvernements, les partis politiques et les sommets de l’État.
L’auteur décrit ainsi l’émergence d’un système original, distinct à la fois du modèle bureaucratique weberien et du spoils system américain. Le système français repose, en effet, sur une circulation permanente entre administration et politique, au sein d’un groupe social relativement fermé, largement recruté dans les mêmes écoles et les mêmes corps.
En conséquence, la question n’est alors plus seulement celle de l’indépendance de l’administration, mais celle de la concentration du pouvoir entre les mains d’une élite administrative. Celle-ci étant à la fois servante et détentrice du pouvoir politique.
La Politisation Progressive de la Haute Fonction Publique
De la Séparation Weberienne à la Subordination Politique
Jean-Patrice Lacam oppose deux formes de subordinations de l’administration.
Le modèle weberien classique, qui pose la subordination de l’administration au pouvoir politique. Ce faisant, la séparation est stricte entre le pouvoir politique qui décide et les fonctionnaires qui exécutent.
Le modèle français actuel de subordination par « dilution ». Les frontières entre administration et politique deviennent plus poreuses. Dans ce système, les mêmes individus circulent entre les deux univers. En conséquence, les logiques partisanes pénètrent progressivement les structures administratives (et inversement).
Source : University of Amsterdam, Artis Library
Cette évolution se manifeste notamment par la politisation des emplois supérieurs de l’État. Elle produit parfois un phénomène de « doublure » : derrière la hiérarchie officielle se développe une hiérarchie officieuse constituée de conseillers, chargés de mission et collaborateurs politiques. Coexistent une fonction publique ordinaire et une fonction publique d’exception.
L’auteur identifie plusieurs indicateurs de cette évolution :
L’augmentation des effectifs entourant les responsables politiques ;
Un nombre de plus en plus élevé de hauts fonctionnaires ;
La rotation accélérée des personnels (turnover) ;
La multiplication des emplois de conseillers spéciaux ou de chargés de mission auprès de dirigeants.
Le mouvement est d’abord impulsé par les responsables élus avant d’être progressivement intégré par l’administration elle-même. Certains directeurs d’administration centrale en viennent ainsi à se constituer leurs propres entourages, reproduisant à leur niveau les logiques de cabinet.
Les Nominations Politiques Comme Instrument de Gouvernement
Selon l’auteur, l’alternance de 1981 constitue un moment décisif2.
Source : La Documentation française.
Entre mai 1981 et mars 1986, seize membres du Conseil d’État et une dizaine de membres de la Cour des comptes sont nommés au tour extérieur. Une vingtaine de sous-préfets et commissaires de la République connaissent également cette voie d’accès.
Pour Lacam, l’objectif poursuivi est clair : permettre au pouvoir politique de remodeler les sommets de l’appareil d’État.
Au Conseil d’État, de 1981 à 1989, la moitié des nominations concernent des individus ayant exercé de hautes fonctions politiques.
La dynamique ne concerne pas uniquement les grands corps. Les emplois administratifs supérieurs relevant de la décision gouvernementale sont également concernés :
Directeurs d’administration centrale ;
Secrétaires généraux ;
Préfets ;
Ambassadeurs ;
Recteurs ;
Dirigeants d’établissements publics ou d’entreprises publiques.
L’auteur estime que la volonté de politiser les sommets de l’État apparaît particulièrement visible au début des années 1980. En janvier 1982, les trois quarts des recteurs sont remplacés. En 1984, seuls 28 % des directeurs d’administration centrale nommés sous la majorité précédente sont encore en fonction.
L’alternance de 1986 ne marque pas une rupture mais une inversion du phénomène. Lacam parle d’une politisation « de combat »6. Après un an, les deux tiers des préfets, la moitié des recteurs et des directeurs d’administration centrale ainsi qu’un tiers des ambassadeurs ont été remplacés.
La loi du 2 juillet 1994 viendra néanmoins limiter le recours au tour extérieur en le plafonnant au cinquième des nominations.
Les Cabinets Ministériels au Cœur du Système
La politisation administrative se manifeste tout particulièrement à travers les cabinets ministériels.
L’auteur propose trois critères de mesure :
Le nombre de conseillers ;
Leur profil, s’il est davantage politique que technique ;
Leur rythme de renouvellement.
Durant les premières années de la Ve République, les cabinets demeurent relativement contenus. À l’exception du gouvernement Chaban-Delmas, ils comptent généralement moins de trois cents collaborateurs.
La situation change à partir de 1981. Le gouvernement Mauroy dispose de 391 collaborateurs contre 226 pour le gouvernement Barre.
La progression se poursuit jusqu’au record atteint sous Michel Rocard avec près de 700 membres de cabinet.
Source : INA (1972)
Une tentative de réduction intervient sous Alain Juppé avec seulement 198 collaborateurs. Cette diminution reste toutefois temporaire. Le phénomène repart rapidement à la hausse sous Lionel Jospin.
Pour Lacam, cette évolution traduit l’installation durable d’un mode de gouvernement fondé sur les entourages politiques.
Un « Système des Dépouilles » à la Française
Une Originalité Française
L’auteur rapproche le système français du spoils system sans pour autant les confondre.
Environ 900 postes relèvent directement de la discrétion gouvernementale, tandis que 4 000 à 5 000 personnes occupent des emplois fonctionnels susceptibles d’être affectés par les alternances.
« Nulle part en Europe occidentale on ne trouve une proportion équivalente d’emplois à la discrétion du pouvoir politique. »
Cependant, contrairement au modèle américain, les fonctionnaires français ne subissent généralement pas de préjudice personnel durable. Les mécanismes de reclassement demeurent puissants et les solidarités de corps facilitent les repositionnements7.
Cette situation produit même un effet paradoxal : la multiplication des postes hiérarchiques permet souvent de recaser les sortants.
L’autre singularité du système réside dans sa fermeture.
Les fonctionnaires intermédiaires comme les acteurs issus du secteur privé demeurent largement exclus de ce mécanisme de circulation des postes8.
« La fermeture à tout ce qui n’est pas fonctionnaire supérieur est une composante de l’alternance administrative à la française qui, en l’état actuel de notre système de grandes écoles et de notre organisation en corps, est assurée de perdurer. »
Une Professionnalisation des Fonctions de Cabinet
L’auteur insiste également sur l’apparition d’une véritable carrière de cabinet.
Alors que dans d’autres démocraties ces fonctions demeurent habituellement temporaires, la France voit émerger des professionnels du travail politique administratif.
Les cabinets ministériels constituent ainsi :
Un lieu d’apprentissage du pouvoir ;
Un accélérateur de carrière ;
Un instrument de sélection des futures élites administratives et politiques.
Cette professionnalisation contribue à renforcer la fermeture du système et à reproduire les mêmes profils au sommet de l’État.
Les Causes et les Effets de la Politisation Administrative
Les Racines Institutionnelles du Phénomène
Pour Lacam, la politisation administrative trouve ses origines dans plusieurs facteurs convergents.
Le premier est la vision gaullienne de l’État. Le général de Gaulle attribue à la haute fonction publique une compétence supérieure lui permettant d’occuper une place centrale dans la conduite des affaires publiques.
Cette conception se traduit :
Par la présence importante de ministres techniciens dans les premiers gouvernements de la Ve République9et
Par un recrutement quasi-exclusivement dans la haute fonction publique pour les membres de cabinet10.
Le deuxième facteur est la stabilité institutionnelle. Les ministres demeurent plus longtemps en fonction qu’auparavant. Ils disposent donc du temps nécessaire pour constituer des équipes fidèles et promouvoir leurs collaborateurs.
Le troisième facteur réside dans la bipolarisation de la vie politique et dans le renforcement du présidentialisme11.
Enfin, le droit de la fonction publique lui-même facilite cette évolution :
« Si la République gaullienne a conditionné favorablement la politisation administrative, c’est le droit de la fonction publique qui l’a rendue et continue de la rendre en partie possible. »
Les nominations au tour extérieur évoquées plus haut, comme celles de hauts fonctionnaires à des postes de direction, manifestent cette emprise du politique sur la fonction publique.
Pour l’auteur, c’est aussi le signe d’une fonction publique en déclin. Le seul mécanisme de mobilité sociale ascendante disponible étant le fait du Prince.
Les Arguments des Partisans de la Politisation
Les défenseurs de la politisation avancent trois justifications principales.
L’amélioration de l’efficacité du système politico-administratif. Un responsable politique doit pouvoir s’entourer de collaborateurs partageant ses objectifs.
La limitation du pouvoir technocratique. La nomination politique constituerait un contrepoids nécessaire à l’autonomie des grands corps.
La démocratisation de l’accès aux plus hauts postes de l’État.
Cette argumentation repose sur l’idée que la politisation permettrait de lutter contre trois dysfonctionnements :
L’incompétence ;
L’absence de loyauté ;
La routine administrative.
Mais, paradoxalement, c’est parce que l’ENA a instauré une forme de monopole sur la haute fonction publique que le pouvoir politique s’est senti le besoin « d’ouvrir les fenêtres ».
Les Limites du Modèle
L’auteur demeure sceptique face à ces justifications de la politisation.
La cooptation et le recrutement affinitaire ne présagent en rien de la compétence, ni de la loyauté.
Par ailleurs, la nomination discrétionnaire ne démocratise pas davantage l’accès aux responsabilités. Les bénéficiaires restent très majoritairement issus des mêmes élites administratives.
L’année 1984, pourtant particulièrement favorable aux nominations politiques, profite presque exclusivement à des énarques.
Les coûts du système apparaissent en revanche plus visibles :
Instabilité des équipes ;
Découragement des fonctionnaires neutres ;
Développement de comportements de servilité des fonctionnaires les plus ambitieux ;
Augmentation des coûts de coordination ;
Multiplication des mécanismes de reclassement (et de leurs coûts).
Certains observateurs vont jusqu’à considérer que la prolifération des réseaux informels de décision constitue une menace pour le fonctionnement démocratique lui-même.
La première consiste à réduire la taille et les prérogatives des cabinets ministériels, conformément aux recommandations du célèbre « rapport Picq » de 1994.
Une telle évolution suppose cependant :
Le renforcement des secrétariats généraux ministériels ;
La revalorisation des directeurs d’administration centrale ;
Le développement de compétences spécialisées au sein des administrations.
L’auteur mentionne également :
Une revalorisation statutaire des administrateurs civils ;
Un encadrement déontologique renforcé ;
Des politiques de rémunération plus attractives ;
La diminution des structures parapubliques ;
Un contrôle accru des nominations discrétionnaires (par des commissions ad hoc) ;
Enfin, la démission en cas de fonctions politiques très exposées.
La Ve République et la Montée d’un Néo-Mandarinat
Une Haute Fonctionnarisation du Pouvoir Politique
La seconde partie de l’ouvrage inverse la perspective.
Après avoir étudié la politisation de l’administration, l’auteur analyse la fonctionnarisation de la politique.
Selon lui, la Ve République favorise l’émergence d’une « République des énarques » dans laquelle les hauts fonctionnaires occupent une place exceptionnelle :
Les énarques sont surreprésentés parmi les grands élus, leurs directeurs de cabinets et conseillers et les dirigeants de leurs administrations.
La France connaît ainsi plusieurs voies d’accès au pouvoir politique :
La voie élective traditionnelle ;
La voie militante ;
La voie médiatique (plus récente) ;
Et, la voie mandarinale, désormais assise sur une réussite préalable du concours de l’ENA.
Cette dernière constitue, selon l’auteur, l’un des traits les plus originaux du système français.
« Dans aucune des grandes démocraties n’existe, au même degré qu’en France, un recrutement aussi intense du personnel politique dans les rangs de la haute administration. »
Le parcours typique du haut fonctionnaire devenu responsable politique suit une séquence désormais classique :
Haute administration ;
Cabinet ministériel ;
Parlement ou gouvernement ;
Exécutif local.
Lorsqu’il appartient à l’opposition, une étape partisane intermédiaire peut s’ajouter.
Une Présence Sans Équivalent dans les Institutions
Cette présence se mesure évidemment dans l’entourage des ministres.
L’auteur y relève la domination des grands corps, du corps préfectoral et des diplomates dans les cabinets ministériels. Celle-ci apparaît de plus en plus marquée sous la Ve République13.
Elle s’applique ensuite aux ministres eux-mêmes.
Cette évolution est principalement liée à leur poids numérique croissant dans les sommets administratifs.
Bruno Le Maire, dans son ouvrage Le temps d’une décision, revient sur son parcours et fustige, lui aussi, la confusion des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiques. Il rappelle, à cet égard, avoir démissionné lorsqu’il a pris des responsabilités politiques.
La rupture est particulièrement visible au niveau gouvernemental.
Sous la IIIᵉ et la IVᵉ République, les présidents du Conseil issus de la haute fonction publique demeuraient relativement rares14. Sous la Ve République, environ deux tiers des Premiers ministres en sont issus.
La même tendance s’observe chez les ministres. Alors que les républiques précédentes recrutaient parmi les enseignants, militaires ou professions libérales (avocats15, journalistes, médecins), la Ve République fait une place beaucoup plus importante aux hauts fonctionnaires.
Les présidents de la République eux-mêmes illustrent cette évolution. À l’exception de François Mitterrand et de Nicolas Sarkozy, les chefs de l’État de la Ve République proviennent tous de la haute administration16.
Une Influence qui Dépasse l’Exécutif
L’essaimage de la haute fonction publique ne se limite pas au gouvernement17.
La proportion de hauts fonctionnaires augmente également :
La progression est particulièrement visible dans les partis de gouvernement où les hauts fonctionnaires occupent fréquemment les postes de direction.
L’auteur observe notamment qu’à partir des années 1980 le Parti socialiste connaît lui aussi une forte technocratisation de ses structures dirigeantes.
Les Origines de ce Mandarinat
Un Héritage Ancien Réactivé par la Ve République
Sous la Restauration et le Second Empire, les hauts fonctionnaires occupaient déjà une place importante dans la vie politique21. Leur influence recule sous la IIIe République avant de renaître avec la Ve.
Selon l’auteur, cette tradition n’a jamais totalement disparu. Elle constitue un héritage collectif propre à la haute fonction publique française.
« On peut penser qu’il existe chez les fonctionnaires d’autorité des dispositions héritées de l’histoire de leur groupe social saisi en tant qu’acteur collectif de longue durée, qui leur permettent d’envisager l’engagement dans le métier politique comme une chose assez naturelle. C’est ce que suggère la facilité avec laquelle le général de Gaulle, revenant aux affaires en 1958, a pu confier des ministères à des « grands commis » de l’État. »
La Ve République propose un terrain particulièrement favorable à sa réactivation.
Le Triomphe de la Technostructure
De 1975 à 1990, le nombre de hauts fonctionnaires n’a augmenté que d’une centaine de personnes alors que les effectifs totaux de fonctionnaires ont progressé de 60 % sur la période.
S’en est suivie une forme plus achevée d’élitisme : la victoire des cadres supérieurs22.
Le général de Gaulle a, à cet égard, probablement joué un rôle important par son mépris du parlementarisme et sa vision technicienne de l’État.
En confiant des responsabilités ministérielles à des hauts fonctionnaires, il a ouvert la porte à une transformation progressive des fonctions gouvernementales, de plus en plus en symbiose avec l’État.
Sortir de l’ENA, c’est disposer d’une formation juridique, historique et économique. Avoir des emplois en interaction avec le pouvoir politique. Maîtriser le mode de négociation politique (en négociation interministérielle ou avec des fédérations professionnelles). Disposer d’un réseau extrêmement étendu et puissant.
La fonction de chef de l’État incarne à l’extrême ce penchant (technocratique) :
Il n’est pas responsable devant le Parlement ;
Le pouvoir de nomination du Gouvernement devient sa prérogative, ce qui lui permet de nommer des fonctionnaires, plutôt que des élus (jugés désobéissants ou moins capables) ;
Enfin, le système de carrière du fonctionnaire élimine presque tous les risques d’une carrière politique23.
Une Crise de Représentation ?
L’auteur identifie plusieurs conséquences problématiques.
La concentration du pouvoir au sein d’un groupe relativement homogène socialement, scolairement et professionnellement ;
L’affaiblissement des clivages idéologiques traditionnels au profit d’une culture administrative commune — la « technocratie » ;
Une crise de représentation susceptible d’éloigner les citoyens des institutions.
Lacam évoque plusieurs mécanismes favorisant la reproduction de cette élite :
Un effet d’image valorisant les hauts fonctionnaires dans la compétition électorale26.
Les Réformes Proposées par l’Auteur
L’auteur conclut en proposant de rééquilibrer les relations entre administration et politique.
Il suggère notamment :
D’imposer la démission ou, à tout le moins, la disponibilité aux fonctionnaires souhaitant exercer durablement des responsabilités politiques27 ;
De réduire les avantages statutaires liés à l’engagement politique28 ;
De renforcer les garanties offertes aux salariés du secteur privé ;
De moraliser la vie publique afin d’en élargir l’accès.
L’objectif n’est pas de bannir les hauts fonctionnaires de la politique mais de limiter les avantages structurels dont ils disposent par rapport aux autres citoyens.
Annexe : Effectifs des cabinets Ministériels de 1960 à 1997
Gouvernement
Nombre total de membres de cabinet
Debré (1960)
259
Pompidou (1966)
274
Couve de Murville (1968)
291
Chaban-Delmas (1972)
356
Messmer (1973)
284
Chirac (1975)
224
Barre (1976)
226
Mauroy (1981)
391
Fabius (1984)
293
Chirac (1986)
369
Rocard (1988)
370
Cresson (1991)
371
Bérégovoy (1992)
428
Balladur (1993)
332
Juppé 1 (1995)
198
Juppé 2 (1996)
312
Jospin (1997)
448
L’auteur est un professeur agrégé de sciences sociales et docteur en sciences politiques. Ce sujet n’est pas neuf puisque sa thèse portait sur un sujet connexe : « De la relation de clientèle au clientélisme : les théories revisitées. » Il enseigne à l’université Montesquieu et à l’Institut d’études politiques de Bordeaux. ↩
D’autant qu’il est lié à une phase expansionniste de l’État, porté notamment par les nationalisations. ↩
Grâce à la réforme des retraites abaissant l’âge légal de départ en retraite de 65 à 60 ans. ↩
Il s’agit de l’article 8 de la loi précitée, qui sera abrogé par la loi du 23 décembre 1986, également précitée. ↩
Le mouvement ayant été préparé par les sortants puisqu’en 1985 (l’année précédant les législatives), sur les quinze nominations dans un corps d’inspecteur général, trois venaient de l’Élysée et neuf de cabinets ministériels. ↩
Et, par ailleurs, le modèle français de fonction publique demeure celui de la carrière et du statut. ↩
Cela tient évidemment aux dispositions statutaires qui réservent les emplois supérieurs à des corps spécifiques relevant de la catégorie A. ↩
Ce qui tranche avec les gouvernements de la IVe République. Le premier gouvernement de la Ve, de Michel Debré, est ainsi composé pour moitié de hauts fonctionnaires, dont le Premier ministre, membre du Conseil d’État. Etant précisé que plusieurs ministres sont d’anciens hommes politiques de la IVe République. Le phénomène ira donc en s’accentuant. ↩
De 1959 à 1972, 94 % des membres de cabinets sont des hauts fonctionnaires. ↩
Il serait intéressant de mesurer les évolutions intervenues après les élections législatives de 2022, puis 2024, sur la composition des cabinets ministériels. ↩
On peut mesurer un quart de siècle après la publication de l’ouvrage les avancées du sysème français. L’ensemble des propositions de l’auteur ayant été initié ou mis en oeuvre. Toutefois, le rôle des cabinets ministériels et en leur sein de la haute fonction publique demeurent considérables. ↩
Celle-ci a d’abord été différenciée entre la gauche et la droite, avec un tropisme plutôt marqué pour les fonctionnaires intermédiaires de la part des premiers, avant de finalement (notamment avec Michel Rocard) rejoindre les ratios de la droite dans l’emploi écrasant de hauts fonctionnaires. ↩
On songe, à l’évidence, à Léon Blum. Mais il constitue en effet une exception… jusqu’à l’avènement de la Ve République. ↩
Les avocats ont représenté près de la moitié des ministres de la IIIe, d’où le surnom parfois accolé au régime de « République des avocats ». ↩
La situation du général de Gaulle est également singulière. ↩
En 2025, la situation demeure la même que celle décrite par l’auteur. La proportion de hauts fonctionnaires parmi les membres du gouvernement, les députés, les grands exécutifs locaux (et notamment les conseils régionaux) étant toujours aussi considérable, et dans des proportions probablement très proches de celles observées par l’auteur. ↩
11 % de députés issus des grands corps en moyenne sous la Ve République, à mettre au regard du très petit nombre de ces agents. ↩
En 1995, un maire sur dix d’une ville de plus de 200 000 habitants est un haut fonctionnaire, 8 % pour les villes de plus de 100 000 habitants. Près d’un quart des présidents de Région sont issus de l’ENA. ↩
Le tiers des fonctions les plus importantes dans les principaux partis politiques français (à l’époque, le PS, le RPR et l’UDF) est exercée par des hauts fonctionnaires. ↩
Jusqu’à la loi du 30 novembre 1875, le cumul entre les fonctions de député et d’agent public était commun. ↩
Dans l’entreprise, dans l’administration, mais aussi dans la politique puisqu’au delà des questions statutaires, les cadres supérieurs représentant 90 % des membres du gouvernement et 55 % des députés, alors qu’ils ne constituent que 7 % de la population active. ↩
Le fonctionnaire n’a pas à démissionner, il retrouve donc automatiquement son poste ou une fonction similaire. Soit l’exact inverse de l’élu issu du secteur privé. ↩
Fréquenter activement des élus favorise le passage à la vie politique. ↩
Fréquenter des élus implique de « prendre parti ». ↩
Le haut-fonctionnaire étant parfois jugé plus responsable, mieux formé et apte. ↩
Aujourd’hui, il existe une disponibilité pour fonction élective et il n’est plus possible d’être détaché. Toutefois, pour l’auteur, la question est plus fondamentale encore : est-ce normal de tolérer une confusion entre l’exercice professionnel de fonction administrative et politique, voire de le favoriser ? ↩
Ce qui implique de restreindre les emplois à la décision du gouvernement. ↩
L’essor de la nouvelle gestion publique (NGP) à partir des années 1980 a profondément transformé les administrations occidentales. Inspirée des méthodes du secteur privé, fondée sur la recherche de performance, l’évaluation par les résultats et l’introduction de mécanismes concurrentiels, cette doctrine managériale entendait moderniser un appareil administratif jugé trop hiérarchique, rigide et coûteux.
Pourtant, les réformes engagées ont rapidement fait apparaître une série de tensions structurelles : multiplication des indicateurs, bureaucratisation de l’évaluation, affaiblissement des cultures professionnelles, contradiction entre autonomie proclamée et contrôle accru, ou encore dilution des finalités civiques du service public au profit d’une logique gestionnaire.
Dans Paradoxes de la gestion publique (2005), Yves Emery et David Giauque proposent une analyse de ces contradictions en adoptant un point de vue « constructiviste » et « humaniste ». Leur réflexion dépasse la seule critique de la NGP : elle interroge les fondements théoriques du management public, les paradigmes sociologiques qui structurent l’analyse des organisations et les effets culturels des réformes administratives contemporaines. L’ouvrage met ainsi en lumière la difficulté fondamentale de concilier logique démocratique, finalités collectives et outils issus du management privé.
Une Critique Ancienne de la Bureaucratie Administrative
Les auteurs rappellent tout d’abord l’ancienneté et la récurrence des critiques adressées aux administrations publiques. Si celles-ci se renforcent fortement à compter des années 1980, elles s’inscrivent dans une histoire intellectuelle plus ancienne. Dès les années 1960, plusieurs travaux mettent en évidence les rigidités de l’appareil bureaucratique, notamment ceux de Michel Crozier1 ou d’Anthony Downs2.
L’administration est alors perçue comme cloisonnée, lourde, excessivement hiérarchisée et peu adaptable. Le modèle bureaucratique hérité de Max Weber, fondé sur l’impersonnalité administrative, tend progressivement à être interprété comme un mécanisme de dépersonnalisation.
Cette critique s’accentue dans un contexte marqué par la valorisation croissante du marché, de la concurrence et de la compétitivité, accompagnée d’un scepticisme sur l’action publique elle-même3.
Deux grandes sources conceptuelles alimentent alors les réformes administratives :
la rationalité économique classique ;
les innovations managériales issues du secteur privé.
À cette critique organisationnelle s’ajoute une contrainte budgétaire de plus en plus forte, incarnée par le premier choc pétrolier de 1973. La nécessité d’économiser les fonds publics conduit à rechercher une meilleure efficience administrative. Toutefois, les auteurs rappellent que l’action publique ne peut jamais être réduite à une simple production de biens ou de services : elle demeure inséparable d’objectifs politiques et d’une certaine conception du besoin collectif.
C’est précisément cette articulation entre gestion administrative et pilotage politique qui demeure, selon les auteurs, relativement peu étudiée dans la littérature managériale classique.
Le Point de Vue des Chercheurs
L’une des originalités majeures de l’ouvrage consiste à rappeler que toute analyse de la gestion publique repose implicitement sur une conception du monde social. À cet égard, les auteurs reprochent à de nombreux chercheurs de ne pas expliciter leurs présupposés théoriques, leur positionnement intellectuel.
En effet, toute théorie est ainsi tributaire d’une « métathéorie », c’est-à-dire d’une philosophie générale du fonctionnement social.
Les paradigmes scientifiques reposent eux-mêmes sur des croyances fondamentales4 relatives :
à la nature du monde social ;
à la place de l’individu ;
aux relations entre individu et société.
Les auteurs distinguent alors trois grands paradigmes.
Le Paradigme Individualiste
Le paradigme individualiste demeure dominant dans les sciences économiques, le management scientifique classique ou encore certaines approches psychologiques. Il considère que la réalité sociale doit être comprise à partir des motivations individuelles.
la réalité sociale est appréhendée par le sens donné aux actions individuelles ;
le chercheur s’intéresse principalement aux motivations des acteurs ;
la méthode consiste à rechercher les causes individuelles des comportements.
Les auteurs soulignent toutefois une faiblesse fondamentale de cette approche :
« Le paradigme individualiste n’accepte la contrainte que comme cas limites et exceptionnels et n’intègre pas les conditions de non-choix dans sa perspective, ce qui constitue, à n’en pas douter, une faiblesse de cette approche. »
Autrement dit, cette lecture peine à intégrer le poids des structures sociales et institutionnelles.
Le Paradigme Holiste
À l’inverse, l’approche holiste, héritée notamment d’Émile Durkheim, considère que les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux. Le rôle laissé à l’individu est limité.
Source : Gallica, BNF.
Dans cette perspective :
les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux ;
l’étude porte sur les structures sociales ;
l’étude est qualitative et très institutionnelle.
« La sociologie a pour mission de s’occuper des structures sociales qui sont extérieures aux individus et qui s’imposent à eux, c’est-à-dire qui modèlent leurs comportements, leurs pensées, leurs manières d’agir et de sentir. Dans cette optique, lorsque l’on souhaite étudier un collectif, rien ne sert de s’occuper du niveau individuel. »
Le Paradigme Constructiviste
Les auteurs privilégient finalement une approche constructiviste visant à dépasser l’opposition entre individualisme et holisme. Les faits sociaux résultent alors d’une coconstruction permanente entre acteurs et structures.
Cette perspective rejoint directement la sociologie des organisations développée par Michel Crozier et Erhard Friedberg dans L’Acteur et le système (1977).
L’individu est simultanément :
acteur, parce qu’il développe des stratégies ;
agent, puisqu’il demeure inscrit dans des contraintes structurelles.
Dans cette perspective, l’analyse des organisations publiques doit :
analyser les faits sociaux comme résultant d’une construction socio-historique impliquant des rapports de force entre les acteurs ;
l’auteur assume la construction de son objet d’études et l’absence de neutralité6 ;
l’objet d’étude est lui-même coconstruit entre le chercheur et les acteurs interrogés.
Vers Une Approche Humaniste de la Gestion Publique
Les auteurs observent ensuite une évolution contemporaine des théories du management vers une approche davantage centrée sur la dimension humaine des organisations.
Certaines notions relativement nouvelles prennent progressivement une importance centrale :
qualité de vie au travail ;
culture d’entreprise ;
identité professionnelle ;
reconnaissance du personnel.
Cette évolution conduit à remettre en cause le modèle bureaucratique impersonnel hérité du wébérisme. Les organisations publiques constituent aussi des espaces sociaux porteurs de valeurs et d’identités collectives.
Les Spécificités des Organisations Publiques
Une Légitimité Fondamentalement Politique
Les auteurs rappellent que la gestion publique possède des caractéristiques irréductibles à la gestion privée, même si à certains égards elle s’y rapproche7.
La spécificité du secteur public tient pour les auteurs à l’insertion de l’administration dans un processus démocratique, chargé de lui assigner des objectifs démocratiquement débattus. C’est aussi ce qui explique la prééminence juridique dans la gestion et la préhension des organisations publiques et le caractère parfois rigide que ce modèle de gestion implique8.
Or la NGP tend précisément à déplacer cette légitimité vers la seule performance du service, considérée comme « secondaire » par les auteurs9.
Pour les auteurs, cette transformation n’est pas neutre. Elle affaiblit la dimension politique et civique de l’action publique au profit d’une logique gestionnaire.
Les objectifs administratifs sont souvent flous, contradictoires et évolutifs, parce qu’ils résultent des compromis inhérents au jeu démocratique. Cette situation réduit mécaniquement les marges de manœuvre du dirigeant public.
Des Contraintes Structurelles Spécifiques
Les organisations publiques se caractérisent également par :
L’administration ressemble davantage à un conglomérat de structures qu’à une entreprise homogène.
Conseil de cabinet au ministère de l’Intérieur en 1934.
À cela s’ajoute une difficulté majeure : l’évaluation de l’action publique. Les auteurs insistent sur la complexité intrinsèque des politiques publiques, dont les effets sont généralement diffus, différés et difficilement mesurables.
Le problème est aggravé par l’absence de mécanisme de prix. Le contribuable ignore précisément ce qu’il paie, tout en exigeant un haut niveau de qualité de service.
Surtout, une mauvaise évaluation n’entraîne pas automatiquement de sanction, tandis qu’un dispositif performant peut, paradoxalement (du moins en apparence), subir des réductions budgétaires11.
L’Essor de la Nouvelle Gestion Publique
La NGP se développe dans le contexte des crises économiques des années 1970 et du recul des politiques interventionnistes12.
Les auteurs soulignent également l’importance des singularités nationales : il n’existe pas une NGP unique, mais des configurations variées selon les traditions administratives.
Malgré cette diversité internationale, la NGP se caractérise par dix principes structurants :
mise en concurrence des services ;
recours au marché comme outil de régulation ;
rapprochement des usagers dans le pilotage des services ;
orientation « client » ;
pilotage par les résultats et non les moyens ;
proactivité dans la gestion des problèmes ;
calcul économique du service public (caractère « rentable » ou non) ;
décentralisation des responsabilités ;
partenariats avec le secteur privé ;
séparation stricte entre niveaux politiques et opérationnels, par la création de contrats.
Par la création de la Commission nationale de l’Informatique et des Libertés le 6 janvier 1978, qui préfigure le modèle d’Agence administrative indépendante, et par la loi du 18 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Valéry Giscard d’Estaing incarne une forme de NGP à la française. Source : La Documentation française.
Quatre grands modèles de NGP apparaissent alors :
le modèle de l’efficience, apparu dans les années 80 en Nouvelle-Zélande, notamment ;
le modèle du downsizing et de la décentralisation : missions de services publics confiées à des tiers autonomes ;
le modèle de l’excellence et de la qualité, fondé sur une démarche de type ISO d’amélioration continue des processus ;
le modèle orienté vers les valeurs du service public.
Les Paradoxes du Pilotage et de l’Évaluation de la Gestion Publique
La Politisation Du Management Public
L’un des premiers paradoxes identifiés par les auteurs réside dans la confusion entre pilotage politique et gestion opérationnelle.
La NGP prétend séparer clairement :
le niveau stratégique, réservé au politique ;
le niveau opérationnel, confié au manager public.
Mais, cette séparation demeure largement théorique.
Dans les faits, les responsables politiques continuent d’intervenir dans la gestion quotidienne des administrations. Les auteurs observent même une multiplication des ingérences politiques.
Or, le pouvoir politique raisonne le plus souvent selon une logique « important / pas important », différente de la logique gestionnaire. Cette situation produit une instabilité permanente des priorités administratives.
La Multiplication des Indicateurs
La NGP multiplie les indicateurs de performance afin de piloter l’action publique par les résultats.
Mais, cette logique produit plusieurs effets paradoxaux.
D’abord, les administrations tendent à concentrer leurs efforts sur les éléments mesurables, au détriment des finalités réelles des politiques publiques. Les auteurs distinguent ainsi :
les outputs : produits administratifs immédiatement observables ;
les outcomes : effets réels des politiques publiques.
Or les systèmes d’évaluation privilégient massivement les outputs.
Cette focalisation quantitative conduit à une perte progressive du sens de l’action administrative13.
Les auteurs résument cette dérive de manière particulièrement forte :
« À force de se concentrer sur la mesure quantitative de toutes les activités administratives, les acteurs courent le risque de ne plus percevoir le sens de la mesure et donc de perdre le sens de toute mesure. »
L’Accentuation de la Dérive Bureaucratique
La NGP prétend flexibiliser l’action administrative. Pourtant, elle produit souvent une bureaucratisation supplémentaire.
Les réformes empilent les nouvelles procédures sur les anciennes :
normes qualité ;
tableaux de bord ;
reporting ;
audits ;
évaluations permanentes.
Le travail analytique exigé des agents devient considérable et s’ajoute aux tâches opérationnelles quotidiennes.
Les auteurs soulignent également que ces dispositifs servent davantage les besoins de contrôle de la direction que les besoins du terrain.
« Le modèle pyramidal date des pyramides » (Mintzberg)
En effet, l’appropriation publique des concepts de gestion du privé, y compris par les tenants de la NGP, est généralement top-down et très peu décentralisée14. Paradoxalement, cette « bonne gestion » finit par rigidifier davantage les processus de travail15.
Le Paradoxe de la Qualité
La qualité du service public constitue un objectif central de la NGP. Mais celle-ci est fréquemment appréhendée sous un angle jugé une fois encore technocratique et quantitatif.
Or les services publics ne sont pas des biens standardisés16. Ils reposent largement sur une co-construction entre administration et usager.
La qualité dépend :
des compétences techniques ;
des compétences relationnelles ;
des comportements ;
du contexte de l’interaction.
Les agents publics se trouvent dès lors soumis à une injonction contradictoire :
« Pris dans ce faisceau d’exigences accrues, les agents publics se trouvent ainsi confrontés à une forme d’injonction contradictoire que l’on pourrait résumer ainsi : “Soucie-toi de la qualité, qui sera évaluée à travers des indicateurs de quantité ”. »
La Déstabilisation des Cultures Professionnelles
Le Rôle du Discours Politique
Pour les auteurs, la culture est une caractéristique intrinsèque de l’organisation.
Et, l’un des paradoxes des programmes et acteurs politiques souhaitant encourager l’initiative et l’autonomie des agents est leur caractère caricatural et… éphémère.
La multiplication des discours politiques sur l’organisation publique, soit qu’elle critique vivement, soit qu’elle valorise à outrance, induit en retour une forme d’apathie et de retrait des agents. Ces derniers sont, en effet, exposés à des discours récurrents, grandiloquents et sans lendemains.
Cette méfiance est également alimentée par le manque de consultation des agents eux-mêmes.
La Triple Hégémonie du « Managerialisme »
Les auteurs décrivent l’émergence d’une « triple hégémonie intellectuelle »17 :
économique ;
entrepreneuriale ;
managériale.
Les valeurs du secteur privé deviennent progressivement la référence implicite des réformes administratives :
concurrence ;
innovation ;
rentabilité ;
individualisation des performances.
Cette évolution conduit à considérer l’usager comme un client et à analyser les structures et les besoins (y compris sociaux) d’un point de vue strictement individuel et économique18.
Poste centrale du Louvre, en 1923.
Or cette assimilation apparaît problématique, particulièrement dans les fonctions régaliennes de l’État. Le client cherche à maximiser son intérêt individuel au regard d’un prix payé. Le citoyen, lui, s’inscrit dans un cadre collectif fondé sur l’égalité devant le service public.
Dans le service public, les conditions de délivrance du service importent autant que le service lui-même.
La Production d’un Égoïsme Institutionnel
Le découpage en unité fonctionnelle, censé favoriser la spécialisation et développer la concurrence entraîne une perte de coopération et de cohérence globale au sein du secteur public.
Chaque unité se préoccupe d’abord de ses résultats et de son périmètre avant de s’occuper de tâches transversales ou intersectorielles.
Ce fonctionnement s’observe également auprès de l’individu lui-même, invité à atteindre en priorité les objectifs personnels qui lui sont assignés.
« Aujourd’hui, le quotidien des agents de la fonction publique […] est avant tout fait de court terme, de groupes de projets éphémères, et d’objectifs sans cesse revus. »
Cette logique entre directement en contradiction avec la temporalité longue nécessaire à la construction d’une culture professionnelle.
« La culture, le symbolique, semblent être les dimensions les plus touchées par les réformes de nouvelle gestion publique. Les identités professionnelles, ainsi que les rites, les coutumes, les traditions, les mythes qui en font partie sont aujourd’hui largement redéfinis par les nouvelles règles du jeu propres aux réformes. Au-delà de l’identité des agents publics, c’est la définition de leur métier, avec les valeurs qui y sont attachées, qui est remise en question. »
L’Accumulation Des Contradictions Organisationnelles
Les auteurs dressent finalement un tableau particulièrement dense des contradictions produites par les réformes managériales.
Parmi ces injonctions contradictoires figurent notamment :
la complexification du système par la séparation des unités (déjà évoquée) ;
la personnalisation du service malgré la réduction des moyens ;
la responsabilisation des agents malgré la centralisation des procédures ;
l’encouragement à l’initiative malgré l’intolérance administrative à l’erreur ;
la valorisation individuelle, sans moyens supplémentaires ;
la recherche de coopération malgré la multiplication des indicateurs concurrentiels ;
la perte de sens des missions par la multiplication des indicateurs ;
l’autonomie proclamée malgré l’intensification du contrôle.
Ces tensions ne sont pas marginales pour les auteurs. Elles structurent le fonctionnement quotidien des administrations publiques et impliqueraient une forme de repli des agents.
Le Problème de la Rémunération au Mérite
Les auteurs montrent également les limites de la rémunération à la performance dans les organisations publiques. Celle-ci étant le plus souvent corrélée à des économies budgétaires, qui intensifient et dégradent le travail19.
Par ailleurs, les fonctions facilement quantifiables sont mécaniquement favorisées, tandis que les activités relationnelles (plus qualitatives) dans les champs éducatifs, sociaux ou du soin sont difficilement évaluables.
Cette situation crée des inégalités importantes entre métiers.
Surtout, les économies budgétaires produisent différents effets selon les activités concernées. Une logique d’efficience peut fonctionner dans des services standardisés, mais devient beaucoup plus problématique dans les activités individualisées d’accompagnement ou de soin.
Une Modernisation Inachevée Des Ressources Humaines
Les auteurs identifient enfin un dernier paradoxe majeur : les administrations attendent une implication croissante des agents sans moderniser réellement la gestion des ressources humaines.
Les difficultés demeurent nombreuses :
faibles perspectives de carrière ;
reconnaissance limitée ;
rémunérations peu différenciées ;
valorisation insuffisante des compétences.
La NGP sollicite davantage l’engagement subjectif des agents, promet une individualisation des parcours et des récompenses, tout en conservant des structures de gestion des ressources humaines traditionnelles.
Repenser la Gestion Publique à Partir des Finalités Collectives
Réarticuler Structures et Missions
Dans leurs conclusions, les auteurs proposent plusieurs pistes de réflexion.
Ils insistent d’abord sur la nécessité de mieux faire coïncider :
les missions ;
les publics concernés ;
les structures administratives.
Cette démarche suppose d’identifier les réseaux réels de coopération, y compris informels, plutôt que de raisonner exclusivement à partir des organigrammes théoriques.
Construire les Réformes Avec les Agents
Les auteurs défendent également une approche moins verticale des transformations administratives.
Ils critiquent les réformes « top-down » imposées de manière technocratique20. Les agents disposent d’une expertise pratique irremplaçable sur les réalités du terrain.
Ils écrivent ainsi :
« En lieu et place d’imposer des réformes, de manière “top-down” et non concertée, il est probablement plus judicieux de construire les changements avec les acteurs et groupes d’acteurs en place. »
Cette approche préserverait également les mécanismes de coopération progressivement construits au sein des organisations et favoriserait les processus de travail transversaux, les coopérations. À cet égard, il conviendrait d’instruire la faisabilité d’indicateurs ou d’objectifs dédiés à cette démarche collective.
Réaffirmer la Dimension Civique du Service Public
Enfin, les auteurs appellent à réaffirmer explicitement les finalités civiques du service public21.
L’usager ne peut pas être réduit à un client. L’action publique ne saurait être gouvernée exclusivement par des calculs marchands ou des indicateurs quantitatifs.
Les objectifs collectifs, la transversalité et la qualité réelle des prestations doivent redevenir centraux.
Cette perspective implique :
des indicateurs construits collectivement ;
une valorisation des fonctions transversales (présentée ci-avant) ;
une communication favorisant le lien social ;
une clarification des finalités publiques.
L’enjeu n’est donc pas de rejeter toute forme de management public, mais de reconnaître que les organisations administratives ne peuvent être gouvernées comme des entreprises privées sans produire de profondes contradictions institutionnelles, culturelles et démocratiques.
L’œuvre de Michel Crozier est majeure dans l’analyse des organisations publiques, notamment avec Le phénomène bureaucratique en 1963, puis par son engagement réformiste incarné en particulier dans La société bloquée publié en 1970. ↩
Et dans un contexte également plus libertaire, incarné par « Mai 68 », puis par un discours plus réformiste comme celui de la « nouvelle société » proclamée par Jacques Chaban-Delmas en 1969. La puissance publique est alors considérée comme un frein aux libertés. ↩
La sociologie, l’économique, le droit… et les différents courants doctrinaires qui traversent ces matières sont issus de conceptions du monde partageant des présupposés similaires. ↩
Pour chaque approche, les auteurs distinguent : les implications ontologiques, la forme et nature de la réalité ; les implications épistémologiques, la relation entre le chercheur et son terrain de recherche et les implications méthodologiques, la manière de rechercher. ↩
La scientificité est dans la démarche expérimentale et la rigueur du raisonnement. ↩
Les auteurs considèrent que la gestion publique n’est pas contraire à la gestion privée sur certains aspects classiques comme sur le caractère concurrentiel. Les administrations peuvent ainsi être privatisées, fusionnées, voire supprimées. Elle n’est pas davantage s’agissant des finalités, certaines structures privées étant non lucratives. Il en est de même s’agissant des missions de gestion des ressources – toute organisation étant appelée à organiser sa production, indépendamment de la question de ses revenus. ↩
Les conditions de production des biens et services étant normées pour satisfaire aux besoins de la population dans son ensemble, chaque individu étant considéré à la fois comme un usager, un citoyen et un contribuable. Il revient donc au droit de prévenir la corruption comme l’égalité devant le service public. ↩
Au sens où la primauté revient à l’objectif politique, plutôt qu’à la qualité de la gestion. Ce qui n’enlève en rien l’intérêt d’une étude gestionnaire. À cet égard, dès 1887, Woodrow Wilson soulignait l’importance de la qualité de service dans l’administration. ↩
Qui implique, indéniablement, une forme de « confort » dans la pratique professionnelle. ↩
L’unicité budgétaire implique en effet un jeu nettement plus réduit pour le gestionnaire public. La dépense supplémentaire de l’un étant nécessairement l’économie de l’autre. Il en est ainsi en termes budgétaires, mais également dans l’allocation des moyens humains, immobiliers et généraux. ↩
Les auteurs utilisent des termes assez véhéments pour qualifier les politiques budgétaires menées à compter des années 70, ce qui me semble en contradiction avec les faits et l’augmentation continue en parts absolue et relative des dépenses publiques et du nombre d’agents publics. ↩
Les auteurs soulignent ainsi le caractère parcellaire des indicateurs, aussi nombreux soient-ils. ↩
Les cadres publics deviennent ainsi des « managers », mais dans un système que les auteurs jugent « faussement entrepreneurial », ces-derniers ne disposant que de très peu de marges de manœuvres, alors que la contrainte induite par la NGP renforce la bureaucratisation par les procédés d’évaluation et la superposition de règles. ↩
Chaque acteur est cloisonné, par les objectifs spécifiques qui lui sont assignés et par la très grande technicité dans la gestion opérationnelle des dispositifs. C’est notamment une critique émise par les soignants lors de la crise du Covid-19. Il me semble cependant que l’équilibre est délicat, le besoin de contrôle et de rendre compte est inhérent à l’action publique. ↩
La standardisation des processus et l’évaluation des tâches nécessite par ailleurs un important travail d’inventaire, généralement réalisé par les agents — en plus de leur travail quotidien. ↩
Concept tiré des travaux de Jean-François Chanlat. ↩
Le propos des auteurs semble parfois contraire au principe de subsidiarité et d’économie de marché. Dans ce contexte, il revient au service public d’intervenir en cas de carence du marché ou pour des raisons d’intérêt général. Il me semble que dans un modèle économique et politique libéral, l’administration ne saurait se substituer systématiquement à l’initiative privée. ↩
Cette association entre la rémunération au mérite et les économies budgétaires est également source de contradiction selon les auteurs. Par ailleurs, elle porte atteinte à la « culture » précitée. On pourrait toutefois s’étonner d’une conception qui ne réserverait les gains de productivité qu’au secteur privé. ↩
Les auteurs invitent l’administration à sortir du « command and control ». ↩
Cette approche, humaniste et bienveillante (en accord avec le point de vue présenté en amont par les auteurs), tend toutefois à présenter le service public comme dégagé des grands enjeux politiques, économiques et sociaux. De même, la transparence du service public et la mesure de la qualité du service sont finalement peu évoqués. Or, le service public constitue aujourd’hui, au contraire, un marqueur politique fort, faisant l’objet de beaucoup de critiques, en dépit d’un investissement public fort. En témoigne par exemple les priorités des français s’agissant de l’accès aux soins, de l’éducation, de la sécurité ou de la lutte contre le chômage. ↩
Dans son ouvrage L’État, quand même, Raymond-François Le Bris propose une analyse approfondie des mécanismes de la haute fonction publique française, du rôle de l’ENA dans la fabrique administrative, de la « tyrannie du diplôme initial », de la politisation croissante des nominations et de la difficulté de l’État à satisfaire les attentes des citoyens.
L’ouvrage s’inscrit dans le débat sur la réforme de l’État, la modernisation administrative et la redéfinition des missions publiques face à une société civile devenue plus dynamique, exigeante et entreprenante.
Par le parcours extrêmement riche de l’auteur, sa réflexion sur l’éducation et sur l’État1, il a toute sa place dans la bibliothèque du légiste !
L’État face à la société française contemporaine
L’État Précède la Nation : une Inversion Historique
Dès la préface, Raymond-François Le Bris rappelle ce qui est pour lui un fait structurant : l’État a précédé la nation française2. Cette antériorité historique a longtemps fondé sa légitimité et son rôle central dans la structuration du pays3.
En effet, l’État, et en particulier l’État républicain, a façonné le territoire, l’administration, l’unité politique, les normes juridiques et la cohésion nationale4.
Les représentations de l’Etat (la République) et de la Nation apparaissent véritablement avec la Révolution française.
Cependant, selon l’auteur, cette configuration n’est plus celle du début du XXIᵉ siècle. La société civile est désormais décrite comme « riche et dynamique ». Elle ne se définit plus par sa dépendance à l’État, mais par sa capacité d’initiative, d’innovation et d’organisation autonome5.
La Fin du Mirage du « Tout Public »
Les années 1980 marquent, selon l’auteur, la fin d’un cycle idéologique : celui du « tout public ». L’idée selon laquelle l’intervention publique constituerait la réponse principale — voire exclusive — aux besoins collectifs s’efface progressivement.
Jean Monnet, souvent connu pour son apport européen, est aussi le promoteur de la planification « à la française » à compter de 1945 : système d’économie mixte (public et privé), centralisé, mais concerté et indicatif. Crédits : toutel’europe.eu
Parallèlement, les citoyens expriment désormais des attentes vis-à-vis du secteur public similaires à celles qu’ils formulent à l’égard du secteur privé : rapidité, accessibilité, qualité de service, lisibilité des procédures, capacité de réponse individualisée.
Or l’organisation administrative demeure fondée sur des principes différents. L’auteur formule à ce titre une critique centrale :
« L’organisation du dispositif public, largement fondé sur le temps — qu’il s’agisse de la présence de l’agent dans la fonction, du délai pour instruire, pour répondre ou pour agir —, s’inscrit peu, à ce jour encore, dans une démarche soucieuse d’aboutir à un résultat, dans un temps donné. »
Le temps administratif n’est pas pensé comme une variable de performance. Il est conçu comme une donnée neutre, voire secondaire. La présence prévaut sur le résultat ; la procédure sur l’efficacité.
L’ENA dans l’État : Institution Fondatrice et Matrice d’un Modèle
Une École Née de la Volonté de Reconstruire l’État
L’École nationale d’administration naît le 9 octobre 1945 dans un contexte particulier : la reconstruction institutionnelle et morale de la France après la guerre6.
Son ambition initiale est double :
Démocratiser l’accès aux grands corps et
Professionnaliser la haute fonction publique.
Le soutien de figures majeures telles que le général de Gaulle et Michel Debré contribue à forger son aura symbolique. L’auteur observe :
« De si augustes parrainages, une attention aussi constante expliquent très largement le caractère quelque peu mythique qu’a, avec le temps, pris l’institution. »
Le gouvernement provisoire de la République française en 1945 (image libre de droit).
Les Énarques : une Distinction Symbolique plus que Fonctionnelle
Dans son expérience professionnelle, l’auteur affirme ne pas avoir observé de différence substantielle entre les énarques et les autres fonctionnaires exerçant des responsabilités équivalentes :
« Rien ne me paraissait les distinguer des autres fonctionnaires exerçant des responsabilités équivalentes, sinon probablement la façon qu’ils avaient, entre eux, de se situer par rapport aux promotions dont ils étaient issus. »
La spécificité apparaît donc davantage symbolique et identitaire que fonctionnelle. L’appartenance à une promotion, à un classement, à un corps constitue un marqueur durable.
Composition Sociologique et Homogénéité
La répartition des élèves révèle une structure relativement homogène :
50 % d’élèves issus du concours externe, âgés en moyenne de 24 ans, dont environ 80 % formés dans les Instituts d’études politiques et majoritairement originaires de milieux sociaux favorisés (cadres moyens ou supérieurs, enseignants) ;
40 % d’élèves issus du concours interne, autour de 33 ans ;
10 % d’élèves issus du troisième concours.
Le taux de sélectivité du concours externe — environ un admis pour douze à quinze présents — n’est pas exceptionnel au regard d’autres grandes écoles. Ce qui distingue l’école est la « trop grande consanguinité », en particulier chez les élèves issus du concours externe.
Cette homogénéité est double : sociologique et intellectuelle. Elle limite la diversité des profils et des expériences7.
Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron écriront en 1964 la grande critique du système méritocratique français. Le capital social et culturel demeurent aujourd’hui des éléments évidents dans la réflexion sur l’élitisme.
Une Organisation Pédagogique Lourde et peu Efficiente
L’auteur pointe les difficultés inhérentes au fonctionnement matériel de la formation, à la rigidité statutaire de l’école et son implantation à Strasbourg.
Raymond-François Le Bris évoque ainsi la difficulté de faire venir à Strasbourg, à huit ou dix reprises en quelques mois, des hauts responsables administratifs8 pour des conférences de deux heures, impliquant quasiment une journée entière d’absence.
Ce mode d’organisation traduit par lui-même une gestion peu attentive au coût du temps mobilisé.
Par ailleurs, la formation est jugée trop répétitive. L’auteur propose de la recentrer sur quelques priorités structurantes : Europe, politiques territoriales, gestion et management, assorties d’une spécialité (économie, international, social, juridique).
Ces changements ne sont toutefois pas possibles dans le dispositif actuel de tutelle ministérielle, et l’auteur d’évoquer le fait qu’un changement de règlement intérieur nécessite l’homologation du ministre chargé de la fonction publique9.
Le Débat sur le Classement
La suppression du classement est régulièrement évoquée. Le Bris la juge peu réaliste. Dans l’ensemble des écoles formant à la fonction publique, civile ou militaire, la première affectation est conditionnée par les résultats obtenus pendant la scolarité.
La question dépasserait donc l’école elle-même. Elle renvoie à la place déterminante accordée en France au premier classement et au diplôme initial10.
La promotion Senghor, particulièrement paradoxale. Elle fut à l’origine d’une énième fronde contre le classement de sortie et constitua également l’une des promotions les plus politisées et médiatisées de ces dernières années.
Âge, Formation et Responsabilités Politiques
Depuis la suppression de la limite d’âge en 1990, les promotions sont plus âgées, notamment pour le concours interne et le troisième concours. Le caractère scolaire de la formation et de la sanction apparaît dès lors décalé lorsqu’il s’applique indistinctement à des élèves de 23 ans et à d’autres de 45 ans ou plus :
« Je ne crois pas, en effet, que l’on puisse mettre dans un même ensemble, en formation, des élèves qui ont entre 23 et 25 ans d’une part et des élèves qui en ont 45 ou plus d’autre part, et les soumettre tous ensuite à un régime pédagogique absolument identique. »
L’auteur va plus loin : il conteste l’idée qu’un jeune diplômé de 25 ou 28 ans puisse jouer un rôle majeur auprès d’un décideur politique, en particulier dans les cabinets ministériels. À cette fin, il propose d’imposer une durée minimale de service public — huit années — avant toute nomination en cabinet ministériel.
La Tyrannie du Diplôme Initial
Une Sélection Longue et Structurante
Raymond-François Le Bris décrit un dispositif de recrutement marqué par une durée particulièrement longue : un à trois ans de préparation pour accéder aux écoles de formation, puis une scolarité elle-même étendue — un an pour les IRA, deux ans pour l’ENA.
Cette temporalité confère au moment du concours une importance déterminante, sinon démesurée11.
Il en résulte ce que l’auteur qualifie de « tyrannie de la formation première » :
« La seconde observation est qu’avec ce dispositif, on se trouve placé dans une sorte de tyrannie de la formation première : on utilise en fait assez peu l’expérience antérieurement acquise par l’élève ou par le candidat. »12
Le cas du concours interne est particulièrement révélateur. Des agents disposant d’une expérience significative sont replacés dans un dispositif pédagogique qui « se déroule pour eux comme si on ignorait l’expérience acquise antérieurement ». La formation agit comme un « laminoir uniformisant », indépendamment des trajectoires individuelles13.
Le système français est structuré autour d’un principe implicite :
« Le dispositif français est organisé de telle façon que c’est ce que l’on a fait jusqu’à 25 ans qui va très largement déterminer le futur de l’élite. »
Le diplôme initial et le premier classement deviennent des références permanentes15. Elles conditionnent non seulement les premières affectations, mais l’ensemble de la carrière : « il / elle a fini dans la botte ».
Si cette prévalence du diplôme existe également dans d’autres pays européens, la spécificité française tient à deux éléments supplémentaires :
La « mystique de l’égalitarisme » et
Le poids élevé de l’État et de la fonction publique dans l’économie nationale.
Près d’un actif sur quatre relève du secteur public ou d’activités associées. La portée des règles statutaires est donc considérable.
Connaissance Versus Compétence
Le recrutement repose principalement sur la vérification de connaissances académiques :
« Le recrutement s’effectue, sans que l’on ait vérifié préalablement si la personne est adaptée à la mission qui va lui être confiée. (…) globalement la connaissance, vérifiée par le diplôme, constitue l’élément essentiel du recrutement. »
L’auteur établit un parallèle avec les médecins et les enseignants : la formation valorise la maîtrise théorique, mais intègre insuffisamment les dimensions comportementales, relationnelles ou managériales.
La performance intellectuelle individuelle est valorisée ; la capacité à travailler en équipe ou à exercer une autorité opérationnelle l’est moins.
La Quasi Absence de Secondes Chances
Dans l’administration, « la seconde chance est chichement accordée». Environ 90 % des fonctionnaires ayant intégré la fonction publique avec un faible diplôme terminent leur carrière à un niveau proche de celui de leur recrutement.
La promotion interne devrait, selon Raymond-François Le Bris, articuler deux critères :
Les connaissances complémentaires nécessaires et
Les savoir-faire effectivement acquis.
Le rejet des énarques et la crise de légitimité
Homogénéité et Droit au Retour
Le rejet des énarques repose, selon l’auteur, sur plusieurs facteurs :
Homogénéité sociologique,
Trajectoires public-privé assorties d’un droit au retour,
Parcours public-politique bénéficiant du même privilège.
Le passage en cabinet ministériel constitue un accélérateur de carrière et contribue à politiser la haute fonction publique. Mais, pour nombre d’observateurs, cette situation ne serait « pas digne d’une démocratie ».
Politisation Croissante
La politisation de la haute fonction publique s’intensifie à partir de 1981 et se renforce par la suite. Les « faits du prince » — nominations atypiques de proches du pouvoir — se multiplient16.
Cette évolution alimente le soupçon d’une confusion entre fidélité politique et mérite administratif, d’autant que la confusion inverse est tout aussi palpable : une part importante de grands élus sont d’anciens hauts-fonctionnaires.
L’Administration est-elle Gérée ?
Une Organisation Fondée sur la Durée Plutôt que sur l’Objectif
Le Bris souligne l’absence de culture de l’objectif mesurable. Les dispositifs publics sont structurés autour de statuts, de procédures, de hiérarchies, mais rarement autour d’engagements explicites en matière de résultats17. À cet égard, le temps administratif ne présente pas de coût pour le décideur.
Lorsqu’un directeur réunit ses collaborateurs pendant plusieurs heures, aucune information ne permet d’apprécier le coût global de cette mobilisation, donc son intérêt.
Source : Pexels, Brett Sayles
Cette absence de pilotage par objectifs explique en partie l’écart entre les attentes sociales et les réponses institutionnelles. Elle nourrit également un sentiment de décalage, voire d’irresponsabilité structurelle.
L’idée même d’évaluer le coût du temps paraît incongrue, dans un univers où le service public est réputé « ne pas avoir de prix ».
« De tout cela ressort une impression générale : celle d’une administration majoritairement compétente et honnête, mais dont les procédures de gestion apparaissent hors du temps, y compris à beaucoup d’agents eux mêmes. »18
L’Absence de Politique Générale de Recrutement
Il n’existe pas, selon Le Bris, de politique générale unifiée de recrutement dans la fonction publique. Chaque ministère applique ses règles en fonction de ses emplois budgétaires.
Seule une partie des postes les plus élevés fait l’objet d’une gestion interministérielle avec publication préalable19.
Par ailleurs, le président de la République et le Premier ministre nomment un nombre considérable de fonctionnaires, parfois à des niveaux de responsabilité modestes. En conséquence, les cabinets consacrent un temps important à l’examen de dossiers individuels sans rapport avec l’importance stratégique des fonctions concernées.
Ces nominations s’expliquent souvent par la volonté de récompenser des fidélités politiques, mais elles ont pour contrepartie de politiser (comme vu précédemment) et déprofessionnaliser la gestion des ressources humaines au sein des administrations.
L’Absence de Fixation d’Objectifs et de Revue des Résultats
Face à un problème, « on prépare une note ». La note est l’outil standard de formalisation administrative d’un problème : elle référence les difficultés, l’origine du problème et synthétise les solutions opérationnelles jugées conformes aux objectifs du gouvernement.
Mais, dans le même temps, les hauts fonctionnaires ne reçoivent que rarement des instructions précises définissant ces objectifs, priorités et critères d’évaluation de leur action.
« À la fois parce que la lettre de mission n’existe pas et parce que le cap n’est pas fixé, il faut en réalité des réunions nombreuses pour aboutir à des consensus. »
Je me permets ici une citation plus longue :
« Pendant plus du quart de siècle pendant lequel se sont déroulées mes missions successives de directeur d’administration centrale, de directeur de cabinet d’un membre du gouvernement, de préfet et de directeur d’établissements publics, je n’ai jamais reçu de mes autorités hiérarchiques successives une seule instruction personnelle m’indiquant expressément les orientations que je devais suivre, les priorités à développer ou les critères à partir desquels mon action serait appréciée. La seule réalité qui s’impose est celle d’une administration ignorante des règles les plus élémentaires de gestion des ressources humaines. »
À cette absence d’objectifs20 répond mécaniquement une absence de revue des résultats, les évaluations (positives comme négatives) n’ayant presque aucun impact sur la carrière des agents publics.
Par ailleurs, le statut en lui-même confère à l’agent une « vocation générale à exercer dans le secteur dans lequel il a été recruté », ce qui rend difficile l’exigence de résultats précis dans une fonction donnée21.
Source : Pexels, Tima Miroschnichenko
La protection statutaire rend également très difficile la séparation d’un agent manifestement incompétent, tandis que la possibilité de gratifier significativement la performance est quasi inexistante.
Fragmentation des Corps
À l’époque de l’écriture, la fonction publique de l’État compte environ 900 corps de fonctionnaires, dont 58 pour les seuls ministères sociaux22. Cette fragmentation complique à l’évidence la gestion des trajectoires.
L’État peine à formuler des parcours professionnels lisibles. Les fonctionnaires intègrent la fonction publique sans connaître précisément leurs missions futures, les modalités d’exercice ou les critères d’évaluation.
L’Absence de Comptabilité Analytique Réelle
Les techniques modernes de gestion supposent le calcul des coûts réels. Or, selon l’auteur, l’administration ignore largement les valeurs d’immobilisation et n’impute pas de coût immobilier.
Les dépenses de personnel n’apparaissent pas dans les budgets de fonctionnement des services. Le responsable d’une structure ne perçoit qu’une vision partielle et lointaine de son coût réel. Aucun directeur n’est en capacité de donner la masse salariale de son organisation. Plus largement, il ne dispose d’ailleurs d’aucun levier en la matière.
La Confusion entre le Cœur de Mission et la Périphérie
L’auteur s’interroge sur la nécessité de confier les services généraux (entretien, chauffage, conduite des véhicules) à des agents publics. Il estime que ces fonctions pourraient être assurées par le secteur privé.
Il constate l’absence de distinction claire entre le cœur de l’engagement public et les activités périphériques progressivement agrégées.
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La Proposition d’un Nouvel État
Redéfinir le Périmètre
L’auteur estime qu’il n’y a pas eu de véritable volonté politique de réformer l’État. Les réformes ont redistribué les compétences sans traiter la question fondamentale : la zone de légitimité des interventions publiques23.
Le niveau élevé des dépenses publiques s’explique notamment par les chevauchements de compétences et la présence d’agents publics multiples traitant d’un même dossier à différents niveaux.
Ce niveau s’explique aussi par la réalisation intégrale de certaines fonctions supports par des agents publics. L’auteur cite notamment l’entretien des locaux, le chauffage, l’éclairage, la conduite de véhicules…
Clarifier Conception, Exécution et Contrôle
Il convient de distinguer plus clairement les fonctions de conception, d’exécution et de contrôle. Le contrôle ne doit pas être exclusivement étatique ; l’État lui-même doit être contrôlé.
Par ailleurs, les contrôleurs doivent démontrer des compétences sérieuses. Et l’auteur de préconiser au moins huit années de services pour les fonctionnaires souhaitant accéder à des fonctions supérieures en administration comme en inspection générale.
L’Action Économique et l’Initiative Privée
L’intervention publique dans l’action économique s’est maintenue, voire renforcée, malgré les vagues de privatisation. Pour l’auteur, l’initiative privée doit être le moteur principal du développement économique ; le rôle de l’État consiste à créer un environnement favorable sans empiéter sur les prérogatives des entrepreneurs.
Légitimité et Nouvelles Attentes Sociales
La société française est plus exigeante. La légitimité ne repose plus principalement sur l’autorité hiérarchique, mais sur l’écoute, la proximité, l’accessibilité et l’exemplarité.
Délais d’attente, amplitude horaire, absence de réponse… Malheureusement, pour l’auteur, les services publics ne répondent pas toujours à ces nouvelles exigences.
L’évaluation des services par les usagers doit ainsi être généralisée pour l’auteur, notamment par la constitution de panels statistiques.
Pistes de Réformes en Matière de Gestion des Ressources Humaines Publiques
L’auteur propose plusieurs évolutions :
L’introduction d’outils inspirés du secteur privé : tests psychotechniques, entretiens de motivation, évaluation des compétences sociales.
La diversification des recrutements selon les âges de la vie : jeunes diplômés, mi-carrière, fins de carrière.
La distinction entre fonctions à recrutement à vie, fonctions à durée déterminée et activités susceptibles d’externalisation.
La réduction de moitié des promotions de l’ENA au profit d’un concours interne autour de 40 ans.
La révision du « tour extérieur » pour en moraliser les modalités.
L’obligation d’une formation continue tout au long de la carrière.
La valorisation des acquis de l’expérience et de la manière de servir pour accéder à des fonctions supérieures.
Raymond-François Le Bris a d’abord été professeur de droit, puis président de l’Université de Bretagne occidentale (1971-1972), plusieurs fois préfet (dont en Seine-Saint-Denis), directeur d’administration centrale (1972-1974), directeur de cabinet du secrétaire d’État à la formation professionnelle (1974-1976), directeur général de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris (1990-1995), directeur de l’École nationale d’administration (1995-2000). Il est également l’auteur d’un livre sur les universités publié en 1985 et du fameux rapport portant proposition de réforme de l’ENA et de l’État de 2000. ↩
Je suis assez partagé sur cette assertion régulièrement invoquée pour justifier une forme d’autoritarisme et de centralisation de l’État français, y compris d’un point de vue historique. Certes, le sentiment national français est tardif. Mais le modèle français, hyper-centralisé, demeure une exception dans le monde occidental, y compris vis-à-vis de nos voisins immédiats : Belgique, Allemagne, Suisse, Italie, Espagne. Un autre chemin, plus girondin, était probablement possible. ↩
Cette légitimité n’est pas vécue de manière uniforme sur le territoire français. Je pense aux bretons, corses, basques, alsaciens, flamands… ↩
Le découpage en départements, puis en régions, est à cet égard symptomatique de cette volonté d’uniformisation. L’Etat est en cela un outil et une représentation du modèle national post-révolutionnaire. ↩
L’Armistice de 1945 n’a été signé que cinq mois plus tôt. Clairement, pour le gouvernement provisoire de la République française, l’institution de l’ENA constitue une priorité. Il s’agit aussi de l’une des dernières grandes ordonnances de ce premier gouvernement (le mois précédent était signé l’ordonnance sur la Sécurité sociale), qui prend fin le 2 novembre 1945. ↩
En creux, c’est donc un échec de l’ENA qui est relevé par l’auteur au regard des objectifs précités. Pas de démocratisation (mais comment cela aurait-il pu être possible avec si peu de places ?) et pas de professionnalisation, puisque rien ne distingue un haut fonctionnaire énarque et non énarque dans ses pratiques professionnelles. ↩
L’auteur cite un autre exemple : l’achat d’ordinateurs pour les élèves, qui a nécessité quatre conseils d’administration et un arbitrage ministériel. ↩
Et pourtant, l’ENA constitue désormais, par la fin du classement de sortie, une exception dans le paysage des écoles de formation d’agents publics depuis 2024. ↩
Elle interroge également dans un contexte démographique défavorable, qui nécessite de favoriser l’accès rapide à l’emploi pour les plus jeunes (notamment par l’apprentissage) et le départ plus tardif en retraite pour les seniors. Ici, pour les externes comme les internes, les années passées à préparer le concours interrogent dans un contexte de pénurie de travailleurs. ↩
L’apprenti fonctionnaire a tout intérêt à passer les concours le plus tôt possible s’il souhaite maximiser sa progression, peu importe la filière (administration civile, police, pénitentiaire, armées, magistrature…). Se former sur le futur métier et acquérir de l’expérience sont contreproductifs. ↩
On retrouve ici les engagements de l’auteur en faveur de la formation professionnelle continue. ↩
Ce qui fait écho à la pensée de Jean-Paul Sartre (il me semble) selon laquelle nous sommes à vingt-cinq ans ce que l’on a fait de nous et à soixante ce que l’on a fait de soi. ↩
Ce qui implique également une dimension très individualiste. Le meilleur est celui qui a démontré par le concours sa prouesse intellectuelle. ↩
L’auteur a un parcours ici assez spécifique en ce qu’il a été nommé préfet par un président de droite (Valéry Giscard d’Estaing) et a démissionné à la victoire d’un président de gauche (François Mitterrand), considérant qu’il tenait sa légitimité d’une nomination politique qui n’avait plus lieu d’être. ↩
À l’exception des marchés publics, qui sont le plus souvent assortis de nombreux objectifs et indicateurs. ↩
Cette réflexion peut étonner au regard des nombreux articles consacrés au New public management et à ses effets sur le service public. L’ancienneté du livre de l’auteur y tient probablement un rôle, étant écrit préalablement à la révision générale des politiques publiques (RGPP), par exemple. ↩
Ce point est moins vrai aujourd’hui compte tenu de l’obligation de publier en ligne l’intégralité des fiches de poste selon un format standardisé. ↩
Ce point est aujourd’hui dépassé, en tout cas pour le très haut management. Les directeurs d’opérateurs de l’État comme les directeurs d’administration centrale sont censés disposer d’une lettre d’objectifs, objectifs assortis de primes variables. ↩
La fonction publique de carrière semble être par nature moins compatible avec les instruments de gestion moderne des organisations. ↩
La fonction publique d’État compterait en 2025 environ 270 corps, signe également d’évolutions majeures depuis la date de parution de l’ouvrage. ↩
Il rejoint ici une grille de lecture plus libérale selon laquelle il revient de redéfinir le rôle du secteur public, et en son sein, le rôle de chacun des acteurs. ↩
L’ouvrage de Pierre Borel1, Le cercle des grands commis disparus (publié en 2012), propose une analyse particulièrement critique de l’État français et de sa haute administration2.
L’auteur considère la présidentialisation du régime comme une forme de maladie, alimentant une centralisation déjà problématique et une forme de courtisanerie. Il évoque ensuite les échecs répétés de la décentralisation et de la déconcentration à l’aune de ce travers, ainsi que les difficultés managériales impliquées par le bicéphalisme gouvernemental.
Enfin, il esquisse quelques propositions que nous reprenons ici pour partie.
L’ouvrage propose une grille de lecture intéressante, mais celle-ci me semble toutefois pour partie dépassée. L’administration française, ici assimilée à un bloc, est indéniablement confrontée à des lenteurs, promeut un style organisationnel lourd et centralisé, mais le jugement de l’auteur est en de nombreux points excessif, voire malhonnête.
Un État à la Dérive : Entre Autoritarisme et Impotence
L’État, loin d’être une abstraction désincarnée relevant des seules grandes théories politiques, constitue, pour l’auteur, une réalité concrète portée par ses agents3. Dans l’œuvre de Pierre Borel, Les cercles des grands commis disparus, la mission fondamentale de la puissance publique — à savoir la défense des libertés individuelles et l’assistance au citoyen — est confrontée à une pratique du pouvoir que l’auteur considère comme autocratique et paternaliste.
L’auteur distingue, en effet, deux visions antagonistes et également délétères :
L’État « Léviathan », qui stérilise l’initiative citoyenne par une prétention à l’omniscience, et
L’État minimal, qui ne perçoit l’État que comme un obstacle au libéralisme authentique.
Pour l’auteur, l’administration française est en proie à une métastase structurelle, où la subordination a supplanté la collaboration et où une minorité décide sans véritable garde-fou. L’État français conjugue la prétention à l’omnipotence et l’incapacité d’agir sur ces fonctions fondamentales.
« Trop souvent, sa hiérarchie outrancière crée, en son sein, une situation de subordination, alors qu’elle devrait être de collaboration. »
Le Présidentialisme Français et l’Esprit de Cour : l’Émergence d’une Nouvelle Noblesse
L’ENA et la Réinvention des Titres de Noblesse
L’auteur décrit l’ENA comme une « caricature de ce que la France monarchique pouvait engendrer ». La sélection ne repose pas uniquement sur l’excellence académique, mais sur une « aisance souvent artificielle que procurait l’environnement familial »4.
Louis-Lucien Klotz, inspecteur général des finances (IGF), parlementaire et plusieurs fois ministre. La préparation du concours de l’IGF reposait alors sur des écuries le plus souvent privées, en lien avec l’École libre des sciences politiques.
Dès la sortie de l’école5, une ligne de fracture indélébile se dessine :
« Être à sa sortie de l’ENA membre d’un grand corps correspond à l’acquisition d’un titre de noblesse comparable à celui de duc, comte ou marquis, du temps de la royauté et de l’empire. »
Cette aristocratie administrative, composée de l’Inspection des Finances, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, monopolise les postes les plus prestigieux du secteur public6. Pierre Borel souligne avec amertume que pour ces élus, l’essentiel n’est pas de servir au sein de leur corps d’origine, mais de profiter de « l’étiquette » pour coloniser les sommets de l’État. Inversement, le reste de la haute fonction publique — que l’auteur qualifie de « prolétariat supérieur de l’administration » — se révèle confronté à un plafond de verre, l’empêchant de progresser professionnellement7.
Le « Président-Roi » et l’Hyper-Politisation
Le présidentialisme français a engendré une structure de pouvoir gravitant principalement autour de l’Élysée. Le propos de l’auteur rejoint ici celui de Jean-François Revel (voir l’article des Légistes sur l’absolutisme inefficace).
Pierre Borel évoque un « président-roi » entouré d’une cour où le favoritisme prime sur le concours et la carrière. Le champ d’action présidentiel s’est en effet progressivement élargi, conduisant le chef de l’État à intervenir dans presque tous les domaines, alors que les premiers titulaires se concentraient sur les domaines régaliens de la défense et des affaires étrangères8.
Source : national archives.gov.uk
Cette centralisation extrême a donné naissance à un double gouvernement :
L’un officiel et responsable devant le Parlement, le gouvernement du Premier ministre ;
L’autre officieux et à la main du président de la République, qui par ses conseillers, ses nominations et ses relations directes avec les ministres influent sur la conduite du gouvernement9.
Ce système favorise l’émergence de « petits bonapartes » et de « jeunes gens serviles » qui doivent tout au politique, selon l’auteur. La compétence technique s’efface devant la « docilité politique adaptée au goût du jour ». Borel note avec une pointe d’emphase que la situation française dépasse en proportion les dérives clientélistes de « l’Empire romain à l’agonie »10.
« Le terrain d’élection permettant l’accès aux responsabilités les plus marquantes a désormais pour cadre l’Élysée (…). Seuls des restes sont distribués aux collaborateurs de ses lieutenants. »
L’Inadaptation aux Enjeux Managériaux de l’Administration
Le Culte de l’Entre-Soi
L’une des manifestations les plus visibles de cet entre-soi est le snobisme attaché aux horaires de travail. Pierre Borel souligne l’absurdité d’une culture où rester au bureau au-delà de 20 heures est un signe impératif d’appartenance à la caste11.
Ce « stakhanovisme débridé », loin d’être un gage d’efficacité, témoigne d’un éloignement croissant des réalités quotidiennes. Les responsables, confinés dans un monde clos, perdent leur équilibre psychique et s’écartent du quotidien des français dans une forme de bulle technocratique12. Il en ressort aussi une exclusion de la parentalité dans l’accès aux fonctions supérieures13.
À ce décalage dans le rythme et les méthodes de travail, s’ajoute celui de l’entretien d’une forme de servilité, notamment au sein des cabinets. De jeunes gens y sont employés à la discrétion de l’élu ou du dirigeant.
« La France est unique au monde par le nombre de ses fromages et des cabinets attachés à des responsables nationaux et locaux. »
« Désormais, tout responsable digne de ce nom se doit d’être environné d’un directeur de cabinet, doublé souvent d’un chef de cabinet, de conseillers techniques et chargés de mission à sa dévotion. »
Ces structures parallèles, peuplées de conseillers techniques et en communication, court-circuitent et doublonnent les directions administratives classiques. Ce mode de gestion conduit, toujours selon l’auteur, à une forme de déresponsabilisation de l’administration centrale et entretient la docilité des cadres supérieurs14.
Le Culte de la Hiérarchie
La structure hiérarchique de l’État est jugée outrancière par l’auteur, qui décrit des circuits de décision d’une lenteur infinie, où chaque « petit chef » s’efforce d’apporter des corrections mineures ou de lisser les textes pour en ôter toute originalité.
Généré par intelligence artificielle
L’auteur tempère toutefois son argument en rappelant qu’il convient de situer l’analyse. Les directions d’administration centrale sont nombreuses et d’organisations très différentes :
« Le poids de la hiérarchie est variable d’une administration à l’autre : étouffant dans un ministère comme celui de l’Intérieur, dont les membres composent une véritable armée civile, il apparaît supportable dans des directions d’état-major aux structures légères comme celles du budget et du trésor. »
Cette « discipline aveugle » et cet « esprit autoritariste » transforment les hauts fonctionnaires en simples agents d’exécution. L’absence de dialogue authentique est la marque de fabrique de ces institutions où, lors des réunions, les cadres semblent être des « enfants terrorisés par un grand sorcier ».
« Des mesures, à l’évidence aberrantes, ne souffrent aucune contestation ; la discipline totale est de règle. »15
Cette pesanteur aboutit à un gâchis humain considérable.
« Pour un fonctionnaire submergé par le travail et l’obligation d’une présence prolongée, quatre se reposent en considérant l’administration comme une vache à lait, dont sera tirée continûment sa rémunération. Les plus malins arrivent à être aussi bien traités pécuniairement, et même parfois mieux que ceux qui s’échinent, matin et soir, sur le métier. »
L’Échec de la Décentralisation et l’Impasse de la Déconcentration
L’ambition initiale de la décentralisation était de rapprocher la décision du citoyen. Pour Pierre Borel, le résultat est diamétralement opposé : la décision s’est complexifiée, est devenue illisible et a généré une explosion des dépenses.
La Féodalité Locale et ses Dépenses Somptuaires
L’auteur fustige la naissance d’une « nouvelle seigneurie » d’élus locaux, animée par une mégalomanie architecturale : des hôtels de région et de département spectaculaires se sont multipliés, parés de sculptures coûteuses et de jardins exotiques.
Cette dérive s’étend pour l’auteur au train de vie : voitures avec chauffeurs, budgets de communication et indemnités d’élus pour l’exercice de fonctions parfois modestes et cumulées avec des revenus d’activités professionnelles.
Pierre Borel qualifie sans détour la décentralisation française de « luxe » que le pays ne peut plus se permettre sous sa forme actuelle.
Le Morcellement et la Déresponsabilisation
Selon l’auteur, la France est le seul pays unitaire, avec la Grèce, à maintenir trois niveaux d’administration locale. Toutefois, cet héritage de l’hypercentralisation de l’État français s’avère ingérable dans un cadre décentralisé.
Ce millefeuille administratif favorise les financements croisés, où un projet simple (la construction d’une école, d’un commissariat de police, d’un établissement médicosocial…) se retrouve avec une multitude de financeurs publics, diluant ainsi toute responsabilité.
La décentralisation n’a donc pas permis le rapprochement de la prise de décision du citoyen, mais elle a entraîné sa complexification et de fortes augmentations de dépenses publiques16.
« Les structures locales s’additionnent pour étouffer le citoyen, les compétences s’entrecroisent pour déresponsabiliser les acteurs et compliquer les dossiers. »
Généré par intelligence artificielle
Parallèlement, la déconcentration est considérée par Pierre Borel comme un « simulacre ».
Tandis que les effectifs de l’administration centrale continuent de croître, les services déconcentrés (préfectures, directions départementales) sont « financièrement inexistants » et totalement démunis face à la puissance financière des nouvelles collectivités territoriales. Le préfet n’est plus, pour les grands élus locaux, qu’un « personnage secondaire », bon à traiter les affaires mineures et à garantir la sécurité publique.
« L’État n’est plus qu’un fantôme en province face à des régions, des départements, de grandes communes ou de communautés urbaines. Sa tête parisienne, à la fois démesurée et impuissante, commande des membres atrophiés. »
À l’exception des domaines régaliens, par ailleurs sous-financés… « l’absence de maîtrise des situations est devenue la norme. »
Une Économie en Perte de Vitesse
Les pathologies administratives décrites par Pierre Borel auraient des conséquences directes et massives sur la trajectoire économique et sociale de la France. L’absence de maîtrise de la dépense publique et l’augmentation jugée déraisonnable des prélèvements obligatoires menaceraient l’avenir du pays.
L’Augmentation des Dépenses Publiques Locales
Borel analyse le mécanisme de la dette comme la conséquence d’un décalage profond entre l’effort national et l’irresponsabilité locale. Malgré les tentatives de l’État pour maitriser son budget17, les élus locaux poursuivent une politique de dépenses incontrôlées qui nuit à la consommation des ménages et à l’investissement.
Cette situation accentue les inégalités territoriales : les collectivités les plus pauvres doivent taxer plus lourdement leur population en raison de la faiblesse de leur potentiel fiscal, faute d’une solidarité nationale sérieuse.
« Cependant que le pouvoir national et potentats locaux brillent par la mégalomanie architecturale, des palais de justice, des tribunaux d’instance, des conseils de prud’hommes, des centres des impôts, des commissariats de police, des universités, notamment leurs bibliothèques, et d’autres équipements publics demeurent la honte de la France en comparaison de ce qui existe dans les autres pays développés. »
Le siège de la Région Auvergne Rhône-Alpes a coûté plus de 150 millions d’euros.
L’Hyper-Régulation Administrative
Le système administratif français est également accusé par l’auteur d’entraver le dynamisme entrepreneurial.
Pierre Borel note que la France ne produit plus de créateurs d’entreprise, mais des « seigneurs prédateurs » : dirigeants financiers, spécialistes de l’achat revente et des fusions.
Bernard Tapie, sûrement l’un des premiers à incarner ce nouveau capitalisme. Source : European Union, 1998 – 2026
Le prestige de l’État se manifeste par des dépenses somptuaires — comme des grandes conférences à Versailles18 ou des voyages présidentiels mobilisant des centaines d’invités — au détriment de l’investissement dans les infrastructures de base, y compris étatiques. L’auteur souligne le contraste saisissant entre la splendeur des palais de la République et le délabrement des tribunaux, des commissariats ou des bibliothèques universitaires19.
Ce déclin se manifeste aussi sur la scène intellectuelle et scientifique, où la France peine à maintenir son rang.
Enfin, le déclin industriel implique l’affaissement du niveau de vie de la classe moyenne, qui alimente une défiance profonde envers les institutions et favorise les votes de protestation.
Quelques Propositions Pour Conclure
Une Simplification Drastique de l’Organisation Territoriale
L’auteur appelle à la fin du morcellement administratif. Son modèle idéal repose sur deux niveaux de gestion : l’État et la commune. Il envisage également la possibilité de régions fortes dans un système fédéraliste. L’objectif est de mettre fin à la « féodalité bavarde » pour revenir à une gestion lisible et efficace.
Une (énième) Réforme de la Haute Fonction Publique
La transformation de l’ENA est au cœur de son projet. Borel propose que l’entrée à l’école se fasse plus tardivement, entre 30 et 35 ans, pour des candidats ayant déjà une expérience de terrain.
Par ailleurs, et de manière assez visionnaire, l’auteur préconise la création d’un corps interministériel unique avec un seul grade : celui d’administrateur de l’État20. Cette mesure viserait à briser la hiérarchie des corps et à mettre fin à la « guerre des sectes ministérielles ».
Une Nouvelle Culture Managériale
Enfin, Borel plaide pour une révolution des mentalités. Il souhaite l’instauration d’échanges plus souples au sein de l’administration, loin de l’autoritarisme actuel.
Cela implique de respecter davantage l’équilibre entre temps privés (notamment familiaux) et temps professionnels. La fin des réunions nocturnes et de la disponibilité absolue permettrait à certains cadres de l’État de reprendre pied dans la réalité citoyenne et de marquer leurs travaux du « sceau du bon sens ».
Il s’agit, à l’évidence, d’un pseudonyme. Et l’on ne peut que s’étonner, de la part d’un ou de plusieurs hauts-fonctionnaires (cela semble évident à la lecture), par la virulence du ton employé. ↩
Ce qui semble être une sorte de sport national pour certains hauts fonctionnaires frustrés. ↩
Le sociologue ne dirait pas autre chose, l’État existe et est ce qu’il est parce que des hommes et des femmes croient qu’il existe et qu’il porte des valeurs qu’ils entendent incarner au quotidien. Cette réflexion, mi-sociologique mi-réaliste se retrouve dans le secteur privé. Ray Dalio définit par exemple l’organisation comme le mélange entre des individus et une culture. ↩
Quand bien même, on ne peut dénier le caractère égalitaire du concours. La lecture purement sociologique masque (ou oublie) le caractère éprouvant de cette sélection. Ne rentre pas à l’ENA (ou dans toute autre école de la fonction publique) qui veut. ↩
L’auteur ou les auteurs sont manifestement sortis de l’ENA. Les allusions au tour extérieur ne portent d’ailleurs que sur ceux permettant l’accès aux « grands corps ». Cette représentation de la fonction publique témoigne des clivages aux sein de la haute fonction publique, mais aussi, à un entre-soi que l’auteur (ou les auteurs) prétendent dénoncer. ↩
S’il y a un échec de l’ENA, il est peut-être ici, dans le maintien d’une hiérarchie entre les « grands corps » et les autres corps de la fonction publique, ainsi que dans la voie de sélection par le concours externe. Paradoxalement, les fonctions les plus prestigieuses peuvent être conçues comme une sinécure par des individus détenteurs, quasiment dès l’entrée dans leur fonction publique, d’un brevet de supériorité par leur appartenance à ces corps où, de notoriété publique s’agissant de la Cour des comptes et du Conseil d’État, le rythme de travail peut y être modéré. ↩
Il y a une véritable frustration parmi l’encadrement supérieur de l’État, pour ces éternels chefs de bureau, qui deviennent au mieux sous-directeur. Cela peut sembler étranger pour l’agent public ordinaire, mais le fonctionnement de l’administration centrale où les carrières peuvent être fulgurantes, frustrent ceux qui, ne passant pas par les cabinets ministériels, se considèrent relégués. ↩
La vision romancée des premiers temps de la Ve République me semble exagérée. La tension entre le premier Premier ministre, Michel Debré, et le général de Gaulle, témoigne de cette ambiguïté du régime présidentiel et parlementaire à la française. Enfin, les premières années de la Ve République étaient celles de la guerre d’Algérie et de la gestion d’une crise sans fin. Le président de la République est alors accaparé par les dossiers internationaux. ↩
Voir aussi ici l’ouvrage récent de Michaël Moreau, Sa majesté nommé : enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant. ↩
« Jamais aucun régime précédent n’avait osé aller aussi loin dans l’impudence ; l’avant-dernier avait amorcé ce virage, mais à dose homéopathique. Même dans l’Empire romain à l’agonie, le clientélisme n’avait pris une telle dimension. » ↩
L’auteur note très justement qu’il en est de même à l’Assemblée et au Sénat, avec des séances nocturnes très régulières. Et il n’est pas rare de voir alors plus de fonctionnaires que de parlementaires. ↩
Ce qui est combattu, très maladroitement, au nom de l’égalité femmes-hommes. ↩
Il convient ici de relever le plafonnement du nombre de conseillers ministériels voulu par le nouveau président Emmanuel Macron et son premier Ministre, Edouard Philippe, à leurs prises de fonction. Il parait peu probable que six ou huit conseillers techniques puissent désormais se substituer à des administrations centrales de plusieurs milliers d’agents. ↩
Le principe d’obéissance hiérarchique peut aboutir à une forme de déresponsabilisation, mais qui est logique dans un système démocratique. ↩
L’auteur cite l’exemple de la gestion des lycées, qui ne nécessitait autrefois que la rédaction de quelques notes et de décisions budgétaires. Aujourd’hui, des centaines de délibérations sont organisées sur des sujets divers, en s’appuyant sur des rapports, des comités régionaux… ↩
Je ne sais pas si cette phrase est très vraie sur la période récente, marquée par des déséquilibres budgétaires largement liés à des choix de l’exécutif. On peut ici utilement se référer aux différents rapports de la Cour des comptes concernant la situation budgétaire de la France. ↩
Il n’est pas encore question de French Tech ou de Choose France, l’ouvrage date de 2012. ↩
Ils qualifient les bibliothèques universitaires de « honte de la France ». ↩
Le corps existe désormais, mais il comporte trois grades. ↩
La cité ministérielle place Fontenoy est injustement méconnue, comparativement aux implantations du ministère de l’Intérieur, place Beauvau ou plus encore des ministères économiques et financiers rue de Bercy.
Un petit billet pour retracer l’histoire de la constitution de ce ministère et d’un grand projet de cité interministérielle en plein cœur de Paris.
L’Origine de la Création du Ministère du Travail et de la Prévoyance Sociale
Avant de parler de ses bâtiments, il convient de rappeler le fait générateur de la création du ministère du Travail.
En 1906, survient la plus grande catastrophe minière de l’histoire, donnant évidemment lieu à d’intenses revendications et affrontements au Parlement, et parmi les ouvriers et mineurs du nord de la France.
Les Suites de l’une des plus Grandes Catastrophes Minières de l’Histoire
Georges Clemenceau est à l’origine de la création du ministère du Travail par un décret signé le 25 octobre 1906, date de sa prise de fonction en qualité de président du Conseil.
Cette création s’inscrit donc dans un contexte particulier, puisqu’elle fait suite au terrible accident de la mine de Courrières le 10 mars 1906 qui a tué plus de 1 100 mineurs à l’occasion d’un « coup de grisou ». Cet accident, qui demeure l’un des plus meurtriers de l’histoire des mines (et qui est toujours le plus meurtrier d’Europe), marque durablement la région : des centaines de mineurs étant ensevelis vivants, sans pouvoir être dégagés à temps par les secouristes.
Un Mouvement Social Spontané qui Paralyse Toutes les Mines du Nord de la France
Rapidement, la négligence de la compagnie est soulignée. Les alertes répétées des mineurs ayant été formulées à la direction, sans qu’aucune mesure préventive ne soit prise. Pour autant, l’entreprise comme le gouvernement appellent à reprendre le travail pour maintenir la production.
Spontanément, les 50 000 mineurs de la région se déclarent en grève et paralysent la production de houille. Par ailleurs, des ouvriers s’activent pour maintenir les recherches de survivants, et près de trois semaines plus tard, treize mineurs sont sauvés1.
Malgré les deux mois de grève en réponse aux 1 100 tués lors de la catastrophe, les 562 veuves, 1 133 orphelins et l’ensemble des familles d’ouvriers de la région se retrouvent finalement contraints de reprendre le travail, sans un seul acquis social (à l’exception de quelques augmentations de salaires).
Clemenceau est nommé ministre de l’Intérieur le 14 mars 1906, quatre jours après la catastrophe. Il se singularise alors par sa grande brutalité dans la gestion de la catastrophe, engageant l’armée pour briser les grèves.
Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France
Une fois président du Conseil, sa décision de donner à l’administration du travail le rang d’un ministère de plein exercice prend donc une dimension fortement symbolique2, sans pour autant induire de véritables réformes pour les ouvriers.
Le Décret du 25 octobre 1906 Institue le Ministère du Travail et de la Prévoyance Sociale
Le nouveau ministère est formé par le transfert de différents services issus :
Du ministère du Commerce et de l’Industrie (service du travail et service de l’assurance et de la prévoyance sociale),
De l’Intérieur et des Travaux publics (service de la mutualité et service de l’assistance et de l’hygiène publiques).
Le Rattachement de Trois Directions Ministérielles
Ce nouveau ministère comporte trois directions (décret du 20 juillet 1907) :
La direction du travail3, avec le bureau de l’office du travail, le bureau de l’inspection du travail et le bureau des associations professionnelles et des conseils de prud’hommes ;
La direction de l’assurance et de la prévoyance sociales4 avec le bureau des retraites et des assurances, le bureau de l’épargne, le bureau de l’habitation à bon marché5 et du crédit mutuel ;
La direction de la mutualité6 avec le bureau de l’administration générale des sociétés et le bureau de la statistique et des pensions.
Afin d’équilibrer le poids entre les différentes directions ministérielles, l’enseignement technique demeure attaché au ministre du Commerce, ce qui n’est pas sans susciter des interrogations au regard de ces liens indissociables de la politique du travail.
D’un point de vue purement administratif, cette réorganisation ne constitue pas nécessairement une réussite7, d’autant qu’elle s’effectue à budget constant avec un simple redéploiement du personnel.
Une Imbrication dès l’Origine très Forte entre le Ministère du Travail et la Prévoyance Sociale (Future Sécurité Sociale)
Concomitamment à la création de ce ministère, il convient, en effet, de mentionner le grand projet en discussion au Parlement :
Le projet de loi sur les retraites ouvrières et paysannes.
Ce projet, présenté par Paul Guieysse en 1901, est adopté par la Chambre des députés en février 19068.
Après cette adoption, une quatrième direction dédiée aux retraites ouvrières et paysannes sera créée en 19119. Elle marque et renforce la prépondérance de la prévoyance sur la politique de droit du travail. Une trentaine d’agents de la nouvelle direction s’ajoutent aux 140 précédents.
Cet élan perdurera jusqu’à la veille de la Première Guerre mondiale. En effet, après la loi du 29 juin 1894 créant une assurance maladie et vieillesse pour les mineurs, la loi du 25 février 1914 institue la création d’un service national de retraites pour les ouvriers mineurs. Service organisé autour d’une caisse autonome de retraite, que l’on retrouvera à la fin de cet article.
L’Installation du Ministère du Travail à l’Hôtel du Châtelet
L’immeuble de l’archevêché de Paris, autrement connu comme l’Hôtel du Châtelet, est désigné très opportunément (suite à la loi de séparation de l’Église et de l’État votée l’année précédente) comme le nouveau siège du ministère du Travail.
Guillaume Tronchet, notamment connu pour la réalisation du château Mont-Royal près de Chantilly et du Théâtre Ducourneau d’Agen (l’un des premiers bâtiments construits en ciment armé de France), est alors chargé, en tant qu’architecte des bâtiments civils de l’État, de cette installation.
Les bâtiments font l’objet d’une réfection et de réaménagements intérieurs afin de permettre l’installation des bureaux du cabinet et des services centraux du nouveau ministère. Une aile de l’ensemble est également occupée par les services de la mutualité.
Cette installation du ministre dans un hôtel particulier démontre par ailleurs la volonté de continuité du gouvernement républicain vis-à-vis de la représentation des institutions :
Le ministre de la Guerre est ainsi à l’hôtel de Brienne depuis 1817 ;
Le ministère de l’Instruction publique à l’hôtel de Rochechouart depuis 1828 ;
Le ministère des Travaux publics à l’hôtel de Roquelaure depuis 1839.
L’édifice, sans être extravagant, se révèle charmant et agréable :
L’escalier d’honneur. Source : Cité de l’Architecture.
Bureau du ministre. Source : Cité de l’Architecture.
Le Grand Projet d’une Cité Interministérielle au Cœur de Paris
La Création d’une Cité Ministérielle du Travail
Rapidement, le petit hôtel du Châtelet n’est plus suffisant pour héberger tous les services du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale.
Or, des discussions et différents projets sont esquissés afin de construire une cité administrative interministérielle sur les terrains militaires autour des Invalides et de l’École militaire.
Trois ministères seront ainsi construits en quelques années :
Le ministère du Travail, en 1930 ;
Le ministère de la Marine marchande, en 1932 ; et, plus tardivement,
Le ministère des Postes et des télécommunications (PTT) en 1939.
Un Bâtiment Spécialement Conçu pour l’Administration Centrale du Ministère du Travail et de la Prévoyance
Le siège des bâtiments administratifs du ministère du Travail est donc créé en 1929, place de Fontenoy, en huit mois seulement, par ce même Guillaume Tronchet. Il s’agit de la première réalisation ab initio d’un bâtiment à l’usage d’un service central ministériel, le tout étant financé par l’Allemagne au titre des dommages de guerre.
La construction se veut innovante et mobilise des ossatures en acier, du béton cellulaire et des briques armées pour parer l’intérieur des bâtiments. Les deux ailes construites rue d’Estrées et avenue de Lowendal se rejoignent en angle aigu sur la place Fontenoy, où se trouve l’entrée initiale du ministère. Le tout forme un V caractéristique, qui sera reproduit quelques mois plus tard avec le projet de la marine marchande.
L’ouverture au public eut lieu le 1ᵉʳ octobre 1930. Le bâtiment comportait ainsi les services centraux du ministère, mais également une salle des guichets pour les assurés sociaux des départements de la Seine et de la Seine-et-Oise.
14 avenue Duquesne. Immeuble des Assurances sociales. Façade sur rue. Paris (VIIème arr.). Photographie d’Edouard Desprez. Plaque de verre, 1930. Département Histoire de l’Architecture et Archéologie de Paris
Un Bâtiment en Évolution Constante Depuis sa Création
Le bâtiment évoluera ensuite :
En 1938, les deux ailes sont reliées entre elles par un grand hall central et font l’objet d’extensions ;
En 1939, un bunker anti-aérien est aménagé en sous-sol (normalement visible lors des journées du patrimoine) ;
Dans les années 1950, les deux ailes initiales des rues d’Estrées et Lowendal sont prolongées jusqu’à l’avenue Duquesne en reprenant l’esthétique d’origine :
En 1971-1972, les deux ailes sont reliées sur l’avenue Duquesne par un bâtiment de style plus contemporain avec la réalisation d’une grande façade vitrée, œuvre de l’architecte Louis Aublet : le V est désormais fermé ;
En 2004, cette façade constituée de modules verrier d’un seul tenant est reconstruite par l’architecte Jean-François Jodry (tout en respectant les plans de Louis Aublet) et devient progressivement l’entrée principale, puis unique du ministère. Le bâtiment fait ensuite l’objet d’une nouvelle transformation en 2012 par l’Agence FS Braun et associés, essentiellement sur l’aménagement intérieur (dépose des boiseries, transformation des cloisonnements, etc.).
Ce bâtiment accueille désormais les services du ministère de la Santé et, de nouveau depuis 2023-2024, du ministère du Travail10.
Les Autres Ministères place Fontenoy
Le Ministère de la Marine Marchande
Bâti sur un terrain acheté par l’ENIM (Etablissement National des Invalides de la Marine, organisme gérant la Sécurité sociale des marins) au ministère de la Défense, l’immeuble a été conçu par l’architecte des monuments historiques André Ventre (1874-1951), et achevé en 1931. Il sera plus tard surélevé.
Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.
Il accueille aujourd’hui les services du Défenseur des droits et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
Détail de l’entrée. Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.
Le Ministère des Postes, Télégraphes et Téléphones (PTT)
Inauguré en mars 1939, le bâtiment est bâti à l’angle des avenues de Saxe et de Ségur et est l’œuvre de l’architecte Jacques Debat-Ponsan (1882-1942).
Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.
Le bâtiment fera l’objet d’une profonde rénovation en 2014. Les bureaux de postes historiquement installés dans ce bâtiment déménageront rue Eblé, tandis que des services du Premier ministre prendront possession des locaux.
La Caisse Autonome de Retraite des Ouvriers Mineurs
On ne saurait oublier, un bâtiment administratif important, compte tenu (notamment) de la catastrophe de Courrières précitée. Situé à quelques centaines de mètres des locaux administratifs du ministère du Travail et inauguré sept ans plus tard, se trouve : la Caisse autonome de retraite des ouvriers mineurs.
La Caisse, peu après son inauguration. Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.
Ce bâtiment de trois étages a été construit en 1922 à l’angle des avenues de Suffren et Ségur par les architectes Charles Davidson et René Patouillard-Demoriane. Sa porte principale du 77 avenue de Ségur est en ferronnerie avec à son sommet une plaque de fonte qui montre un mineur actionnant sa pioche, plaque elle-même surmontée d’une sculpture d’un mineur casqué.
En 1948, le bâtiment a été surélevé de trois étages, le dernier étage étant en retrait.
Bien que la gestion du régime ait été transféré par décret aux services de la Caisse des dépôts et consignations en 2004, les locaux abriteront, jusqu’en 2010, les salariés du service de retraite des mines. Ils seront complètement intégrés dans les locaux de la CDC dans le XIIIᵉ arrondissement de Paris.
Loin d’être célébré, cette découverte tardive de survivants indignera les populations locales. ↩
Il s’agissait pour Clemenceau d’amadouer une partie de l’opinion publique et du Parlement, sans pour autant concéder des droits sociaux jugés trop importants. ↩
Correspondant à l’actuelle direction générale du travail. ↩
Qui correspondrait aujourd’hui à la direction de la sécurité sociale. ↩
Les « HBM » préfigurent les logements sociaux modernes. Ils sont alors très liés à la condition ouvrière et sont créés par des municipalités engagées (le socialisme municipal, notamment parisien) ou des fondations d’industriels. ↩
Ce champ pourrait recouper celui de l’actuelle direction de la sécurité sociale, mais également de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES). ↩
Certains services demeureront dans un premier temps dans les locaux de leur ministère originel. ↩
Le projet sera adopté par le Sénat en avril 1910. ↩
Jacques Chevallier n’est plus à présenter. Son œuvre est principalement centrée sur l’appareil étatique français et le droit administratif. Son dernier livre, L’État en France, a été publié après la crise sanitaire de 2020 et 2021.
Voici les points saillants de cet ouvrage et quelques réflexions.
Le Modèle Étatique Français est : Souverain, National, Libéral et Social
Pour Jacques Chevallier, le modèle français d’État résulte de l’agrégation et l’amalgame de plusieurs conceptions du pouvoir apparues successivement.
L’État Souverain
Cette conception de l’État conjugue la centralisation monarchique autour de l’armée et des finances, et un nouvel imaginaire. Le pouvoir est séculier et porteur d’une force d’action sur le monde.
On retrouve ici l’œuvre des légistes, contribuant à légitimer l’autorité du Prince : la Souveraineté.
Qui, sinon Jean Bodin, pour parler de la souveraineté ?
La souveraineté se définit pour l’auteur comme le fait de disposer d’un commandement unilatéral (unique et direct) s’exprimant par la norme juridique. Elle suppose que l’État ne connaît (ni ne reconnaît) aucune puissance supérieure à la sienne.
La souveraineté est dans sa conception la plus pure une puissance illimitée, liée par aucune norme préexistante1.
L’État Nation
À la Révolution, la collectivité des citoyens remplace le Roi comme symbole de l’unité sociale et représentation de la souveraineté.
Toutefois, deux conceptions de la souveraineté s’opposent :
Celle de Jean-Jacques Rousseau, selon laquelle la volonté générale est l’addition des volontés individuelles, populaire ;
Celle d’Emmanuel-Joseph Sieyès selon laquelle la Nation est une entité distincte des individus qui la composent et supérieure à eux2.
Sieyès. Évidemment. Source : Essentiels.bnf.fr
Pour Jacques Chevallier, il y a une congruence entre l’État et la Nation :
L’État est la forme supérieure de la Nation, une projection institutionnelle lui conférant durée, organisation et puissance. Les individus passent, la Nation et son État demeurent.
L’État Libéral
Cette conception est née sous la Révolution et s’est développée sous la Restauration et l’Empire. Elle implique une nouvelle relation entre l’individu et l’État.
L’individu est titulaire de droits fondamentaux, inaliénables et sacrés, et la finalité de l’État est de garantir ces droits.
La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, en son article 2, l’expose clairement :
« Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistante à l’oppression. »
Cette logique instrumentalise l’État et subjectivise le droit, la finalité de l’un et l’autre étant :
La protection des libertés individuelles ;
L’assujettissement de l’État à la Nation ;
La limitation des compétences de l’État.
Benjamin Constant, figure du libéralisme politique français. Source : Essentiels.bnf.fr
L’État Républicain
La IIIe République entreprend une première mission, peu libérale, de résorption des particularismes locaux, sociaux et culturels, au nom de l’intégration nationale. Le « creuset républicain ».
Cette mécanique débouche sur la laïcité et le principe de séparation de l’Église et de l’État, mais également sur une forme renouvelée de solidarité et le développement progressif de l’État providence.
Léon Gambetta, le père de la République française contemporaine. Source : essentiels.bnf.fr
On pourrait objecter qu’avant le Front populaire, le libéralisme demeurait quasiment absolu et limitait fortement l’intervention de l’État dans la sphère sociale. Par ailleurs, ce mouvement de construction de l’État providence concerne tous les États développés de l’époque : réformes sociales d’Otto von Bismarck, New Deal de Franklin Delano Roosevelt3.
Il me semble que l’un des singularités du modèle étatique français tient, outre l’héritage révolutionnaire, à l’importance des guerres successives et aux renforcements subséquents de notre État4 ; à la très forte centralisation politique et à une profondeur géographique inégalée en Europe5.
Un Modèle Étatique Très Autonome, Conçu Comme Supérieur à la Société Française
L’Autonomie de l’État Français
En termes d’autonomie, Jacques Chevallier distingue trois dimensions :
La dimension organique : une puissance institutionnelle et centralisée, adossée à une fonction publique statutaire6.
« Aucun de ces éléments n’est en lui-même propre à la France, mais leur conjugaison produit bel et bien une configuration singulière. »
La dimension juridique : l’application de règles spécifiques et dérogatoires au droit commun (voir l’article sur le modèle juridique français), perpétuant la spécificité d’un pouvoir monarchique souverain.
« L’existence du droit administratif a favorisé la cristallisation d’un modèle de relation entre l’administration et la société à base d’autorité. »
La dimension symbolique : l’État français est conçu comme l’incarnation de l’intérêt général, irréductible aux intérêts particuliers qui dominent la sphère privée. Ceci explique aussi la profonde méfiance de l’administration vis-à-vis de la société civile.
Toutefois, le développement de l’interventionnisme étatique a contribué à infléchir le modèle. L’État étant désormais contraint d’établir des contacts étroits avec les groupes d’intérêts.
Une Forme de Suprématie sur la Société
Pour l’auteur, l’interventionnisme de l’État français plonge ses racines dans la Monarchie7.
Sourc : Pexels, Fraser Co.
Les services publics français ont ainsi progressivement occupé une fonction structurelle dans la société française et dans son imaginaire avec le développement d’une mythologie, d’une supériorité de principe.
Pour Jacques Chevallier, c’est également un savoir d’État qui s’est construit autour de grands corps techniques (Mines, Ponts et chaussées) et administratifs (Conseil d’État, Inspection générale des finances, Cour des comptes). Ces grand corps représentent pour l’auteur : « les gardiens de l’identité et de l’unité de l’État, dont il constitue les fondations solide et durable. »8
Un Modèle Profondément Déstabilisé
La Désacralisation
L’auteur parle de la fin d’un « protectorat étatique », induit en particulier par l’effacement des frontières du fait de la mondialisation et de l’européanisation.
Le dirigisme, la planification sont de fait caducs.
L’État est devenu « régulateur », chargé de veiller aux équilibres de marché. Au mieux, « stratège », destiné à assurer la promotion de l’économie nationale.
Le service public est également remise en question avec une privatisation progressive de grands services publics : télécommunications, transports, routes, énergie, banques et mutuelles, santé…
La difficulté tient aussi à l’érosion des croyances :
La multiplicité des affaires de corruption ;
La banalisation des conflits d’intérêts parmi les cadres dirigeants de la fonction publique ;
La profonde homogénéité de cette élite, qualifiée par Pierre Bourdieu de « noblesse d’État ».
Plus généralement, l’État n’est plus considéré comme disposant d’un monopole sur la définition de l’intérêt général.
La Banalisation
Pour Jacques Chevallier, le New public management est aux antipodes du modèle français en contestant la définition de l’intérêt général par l’État.
« Alors que le droit administratif avait été conçu comme exprimant l’irréductible singularité d’une administration posée comme comptable et garante d’un intérêt général surplombant les rapports économiques, il tend à être marqué par l’empreinte d’une logique économique devenue hégémonique. »
Pour l’auteur, la création d’un corps unique de haut fonctionnaire participe également de cette atteinte au modèle français en faisant prévaloir une logique de performance sur le recrutement des grands corps à la sortie de l’ENA9.
La gestion de l’administration évolue, au grand dam de l’auteur, dont on peine à comprendre la pensée profonde :
« L’administration est donc invitée à dépasser l’approche juridique et budgétaire classique, par laquelle elle “administrait” son personnel, pour intégrer l’approche qui est celle des entreprises privées ; et les instruments de gestion auxquels elle va recourir à cet effet ne se distinguent plus guère de ceux du privé (gestion prévisionnelle des emplois, formation, mobilité, cercles de qualité…). »10
Cette transformation se constate aussi dans la structuration de l’administration, avec le développement de l’agenciarisation.
Ce rapprochement progressif du droit commun conduit à nous interroger sur la pertinence du maintien d’un droit public exorbitant.
« La banalisation des principes applicables à la gestion publique conduit à s’interroger sur le bien-fondé des dispositifs juridiques qui étaient les témoins, les gardiens et les garants de l’irréductible spécificité du public : dès l’instant où l’État est invité à s’inspirer des préceptes de gestion du privé, plus rien, en effet, ne semble justifier le particularisme des règles juridiques qui lui sont applicables. »
L’évolution du droit public s’en ressent :
Son périmètre s’est réduit, en particulier du fait de la primauté accordée au droit de la concurrence, y compris sur les personnes publiques ;
Ses prérogatives exorbitantes s’amenuisent fortement : dans le champ de la domanialité publique, des procédures de mise en concurrence, dans le droit de la responsabilité, les conditions de gestion des agents publics ;
Enfin, le système juridictionnel public français est régulièrement remis en cause par la Justice européenne.
La Reconfiguration
L’état devient « pluriel » selon le mot de l’auteur. La transformation la plus majeure sur le plan doctrinal étant le morcellement de la souveraineté, avec la création d’autorités administratives indépendantes11, d’autorités publiques indépendantes12 (dotées de la personnalité morale) et d’une autorité constitutionnelle indépendante : le défenseur des droits13.
L’ensemble étant désormais organisé par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
Il convient aussi de citer les différentes lois de décentralisation, sacralisées par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.
L’uniformité n’est plus, qu’il s’agisse de l’outre-mer ou des différents régimes applicables entre métropoles et autres collectivités par exemple14.
Source : Pexels, Magda Ehlers
L’État a toutefois, en interne, entamé une politique de clarification de ses compétences :
Par la déconcentration, auprès des préfets notamment et
Par la distinction entre les fonctions stratégiques, du ressort de l’État (voir en particulier l’article des Légistes sur les administrations centrales), et celles plus opérationnelles, confiées aux services déconcentrés, à des opérateurs ou à des acteurs privés.
Un Modèle Autoritaire et Centralisé Réactivé à l’Occasion de la Crise Sanitaire
Pour Jacques Chevallier, la crise sanitaire a replacé l’État comme clé de voûte de l’édifice social, rétablissant l’idée de souveraineté et mettant à l’écart (au moins temporairement) le néolibéralisme15.
La Réactivation du Concept de Souveraineté
Pour l’auteur, et comme énoncé précédemment, l’État avait semblé perdre sa suprématie, dans un système complexe, marqué par un foisonnement d’acteurs et d’interactions.
L’État français a ainsi, provisoirement :
Repris le contrôle de ses frontières ;
Exercé une contrainte directe et extrême sur toutes les composantes de l’ordre social16 : individus, entreprises, associations, cultes…
Identifié les chaînes de valeur mettant en jeu les intérêts souverains17.
Source : Pexels, Fotios.
La « Résurgence » de l’État Providence
L’État providence est l’une des caractéristiques de la société française, mais il s’agit aussi d’un concept régulièrement remis en cause.
L’auteur, qui incarne ici une forme de traditionalisme publiciste18, se félicite de la relégation (également temporaire) de l’économie, l’arrêt de l’économicisme :
« La crise sanitaire a conduit à redécouvrir le rôle central imparti à l’État en temps de crise ; elle va déboucher, au rebours de la doxa néolibérale, sur un nouvel interventionnisme étatique : la priorité donnée par l’État à la protection de la santé entraîne la mise sous tutelle de l’économie. »
Ce faisant, c’est également l’État qui a financé (à crédit) l’ensemble de la machine économique : des entreprises, avec les prêts garantis (et de nombreuses aides publiques) et des salariés, par l’activité partielle.
Il y a ici une sorte de limite à la pensée de l’auteur : l’importance du soutien étatique français pendant la crise et son caractère indiscriminé apparaissent très discutables et ont induit une augmentation considérable de la dette.
L’Adaptation de l’Appareil d’État
Cela est passé pour l’auteur par la réévaluation de la gestion publique, avec pour principal exemple la gestion hospitalière, sans contrainte budgétaire.
Du point de vue institutionnel, l’ensemble des pouvoirs a été concentré aux mains de l’Exécutif, et plus particulièrement du président de la République.
L’État du Présent et du Futur
La guerre en Ukraine, la crise climatique… incitent, pour l’auteur, au « retour » de l’État. Toutefois, ce retour à l’État ne peut être un retour au passé pour plusieurs raisons.
Les Apories de la Souveraineté
La crise sanitaire a ponctuellement interrompu le processus de mondialisation. Néanmoins, l’auteur rejette la possibilité d’une : « démondialisation ».
Les organisations internationales sont solides, les traités couvrent une part grandissante du droit national… Cet état de fait s’explique par la nature des nouveaux défis, le plus souvent mondiaux.
Source : Pexels, Wanderer.
La souveraineté économique et le renouveau de « l’État stratège » portent cette ambivalence. La supériorité des marchés n’est pas remise en cause, de même que le contexte d’échanges transnationaux. C’est à l’État de s’adapter.
Le Défi Sécuritaire
Si la garantie sécuritaire est au fondement de l’État, une tension latente est à l’œuvre entre cet impératif de protection physique des personnes et le respect de leurs droits et libertés19.
Source : Pexels, Fernando Cortes.
Le développement des flux transfrontaliers a entraîné la propagation de risques de toute nature, tandis que l’apparition de nouvelles formes de délinquance et l’augmentation des atteintes aux biens et services provoquent un sentiment collectif d’insécurité.
Par ailleurs, la sécurité est une prérogative de l’Exécutif, avec un certain retrait du Parlement20.
On constate en conséquence une inflexion de l’État de droit, par la mise à l’écart temporaire de certains principes juridiques (pourtant fondamentaux) et par l’application durable de régimes dérogatoires21.
La Promotion de Nouvelles Formes de Citoyennetés
La théorie de la citoyenneté forgée en France à la Révolution est indissociable de la construction de l’État-nation. Cependant, ce concept est aujourd’hui pour partie ébranlé par la mondialisation et de nouveaux principes d’identification.
Par ailleurs, la relation entre le citoyen et l’État est ambiguë. Comme citoyen, l’individu constitue le socle de la souveraineté et est appelé à désigner son représentant. En tant qu’administré, il doit se plier aux prescriptions de l’État et est assujetti.
Or, la citoyenneté s’entend aujourd’hui comme active. Ce faisant, la dépossession du pouvoir démocratique au nom du principe de représentation semble dépassé. Ce constat est encore plus prégnant dans un contexte numérique22.
La Numérisation
L’État est sommé de se moderniser, y compris par une accessibilité numérique de ses services. Ce faisant, il se trouve aussi confronté à une multitude d’acteurs concurrents.
Si les réalisations de l’État français sont indéniables, elles demeurent risquées, notamment du point de vue de la protection des données et participent d’une forme de banalisation dénoncée plus haut par l’auteur. Enfin, l’égalité devant le service public n’est pas assurée lorsque les services proposés sont uniquement numériques.
Source : Pexels, Natri
L’étudiant en droit apprendra ainsi que le Parlement anglais, souverain, « peut tout faire, sauf changer un homme en femme ». ↩
On pense également au livre d’Ernest Renan : Qu’est-ce qu’une Nation ?, fondateur de la pensée gaulliste. ↩
La France semble ainsi plutôt en retard dans le mouvement de socialisation des risques avant 1936. ↩
Ce que l’on constate aisément en termes de dépenses publiques. « La guerre a fait l’État » comme l’énonce Charles Tilly. ↩
Ce qui implique une dimension très centripète, que l’on retrouve aussi dans la centralisation politique anglaise. ↩
En précisant que l’idée statutaire est plutôt récente dans son application concrète (1946, Vichy mis à part) et régulièrement contestée. ↩
C’est, ici, confondre la forme et le fond. À l’évidence le contrôle des comptes et des dépenses, le jugement en cassation des arrêts des cours administratives et le conseil juridique constituent des missions fondamentales de l’État. Mais la forme de l’emploi importe peu sur le caractère essentiel ou non de ces missions, il me semble. Par ailleurs, les conditions de recrutements et d’indépendance actuelles m’apparaissent peu satisfaisantes au regard des critères internationaux. ↩
Je peine à comprendre l’argumentation de l’auteur. ↩
On pourrait croire que, par association avec son sujet, tout ce qui proviendrait d’une réflexion extra-étatique serait mauvais. ↩
Il en existe seize. Les plus connues sont : l’Autorité de la concurrence, l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP), l’Autorité nationale des jeux, l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), la Commission de régulation de l’énergie (CRE), la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, le Défenseur des droits et la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). ↩
Il y en a huit : l’Agence française de lutte contre le dopage (AFD), l’Autorité des marchés financiers (AMF), l’Autorité de régulation des transports (ART), l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), la Haute Autorité de Santé (HAS), la Haute Autorité de l’audit (H2A), le Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) et le Médiateur de l’énergie. ↩
Sur ce point, il convient toutefois d’être plus nuancé il me semble. La France a toujours comporté des régimes juridiques particulièrement divers : l’Alsace Moselle, la Guyane, Mayotte… sont des survivances et non des créations récentes. ↩
Je reste toujours étonné lorsqu’on présente la France comme un État libéral ou néolibéral au regard de l’importance des dépenses publiques par rapport à la production de richesse. La France est systématiquement parmi les trois pays les plus socialisés : https://fr.tradingeconomics.com/country-list/government-spending-to-gdp↩
À rebours de l’auteur, j’ai eu la sensation de vivre la perte de notre État de droit, plutôt que la résurgence d’un État souverain (d’outre-tombe). ↩
L’approvisionnement alimentaire, les médicaments, l’énergie… ↩
On pourrait forger le concept de « conservateurs sociaux », incarné par certains juristes en droit public qui, par leurs écrits, promeuvent une forme assez classique du service public et de la souveraineté. On objectera que cette conception est assez théorique, probablement peu historique et malheureusement déconnectée de la vie sociale et économique. Le droit est mouvant… ↩
Tension justement très perceptible pendant la crise sanitaire de la Covid 19. ↩
Toutefois, la délégation permanente au renseignement, créée en 2016, comme les commissions d’enquête témoignent d’une appétence du Parlement sur le sujet. ↩
Outre la crise sanitaire, on peut penser également aux dispositifs anti-terroristes, voire aux actions de maintien de l’ordre. ↩
Outre les réseaux sociaux et l’expression presque permanente de l’opinion, les nouvelles technologies de l’information rendent possible une plus grande participation des citoyens. ↩
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