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La France, une République de mandarins ? a été publié en 2020. L’auteur, Jean-Patrice Lacam1, y développe une thèse en deux mouvements :
- D’abord, une politisation croissante de la haute fonction publique, à travers les nominations discrétionnaires, l’action des cabinets ministériels et l’extension des emplois dépendant directement du pouvoir exécutif.
- Ensuite, une fonctionnarisation progressive de la vie politique elle-même, les hauts fonctionnaires occupant une place sans équivalent dans les institutions françaises, les gouvernements, les partis politiques et les sommets de l’État.
L’auteur décrit ainsi l’émergence d’un système original, distinct à la fois du modèle bureaucratique weberien et du spoils system américain. Le système français repose, en effet, sur une circulation permanente entre administration et politique, au sein d’un groupe social relativement fermé, largement recruté dans les mêmes écoles et les mêmes corps.
En conséquence, la question n’est alors plus seulement celle de l’indépendance de l’administration, mais celle de la concentration du pouvoir entre les mains d’une élite administrative. Celle-ci étant à la fois servante et détentrice du pouvoir politique.
La Politisation Progressive de la Haute Fonction Publique
De la Séparation Weberienne à la Subordination Politique
Jean-Patrice Lacam oppose deux formes de subordinations de l’administration.
- Le modèle weberien classique, qui pose la subordination de l’administration au pouvoir politique. Ce faisant, la séparation est stricte entre le pouvoir politique qui décide et les fonctionnaires qui exécutent.
- Le modèle français actuel de subordination par « dilution ». Les frontières entre administration et politique deviennent plus poreuses. Dans ce système, les mêmes individus circulent entre les deux univers. En conséquence, les logiques partisanes pénètrent progressivement les structures administratives (et inversement).
Cette évolution se manifeste notamment par la politisation des emplois supérieurs de l’État. Elle produit parfois un phénomène de « doublure » : derrière la hiérarchie officielle se développe une hiérarchie officieuse constituée de conseillers, chargés de mission et collaborateurs politiques. Coexistent une fonction publique ordinaire et une fonction publique d’exception.
L’auteur identifie plusieurs indicateurs de cette évolution :
- L’augmentation des effectifs entourant les responsables politiques ;
- Un nombre de plus en plus élevé de hauts fonctionnaires ;
- La rotation accélérée des personnels (turnover) ;
- La multiplication des emplois de conseillers spéciaux ou de chargés de mission auprès de dirigeants.
Le mouvement est d’abord impulsé par les responsables élus avant d’être progressivement intégré par l’administration elle-même. Certains directeurs d’administration centrale en viennent ainsi à se constituer leurs propres entourages, reproduisant à leur niveau les logiques de cabinet.
Les Nominations Politiques Comme Instrument de Gouvernement
Selon l’auteur, l’alternance de 1981 constitue un moment décisif2.
Entre mai 1981 et mars 1986, seize membres du Conseil d’État et une dizaine de membres de la Cour des comptes sont nommés au tour extérieur. Une vingtaine de sous-préfets et commissaires de la République connaissent également cette voie d’accès.
La loi nᵒ 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État élargit les possibilités de recrutement à la quasi-totalité des corps d’administration supérieure (dont les grands corps) par un concours spécial3. Dans le même temps, la loi nᵒ 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public abaisse certaines limites d’âge4 (ce qui facilite la libération de postes) et pose un principe de nomination à la discrétion du gouvernement sans autre catégorie que l’âge pour un tiers des emplois vacants5.
Pour Lacam, l’objectif poursuivi est clair : permettre au pouvoir politique de remodeler les sommets de l’appareil d’État.
Au Conseil d’État, de 1981 à 1989, la moitié des nominations concernent des individus ayant exercé de hautes fonctions politiques.
La dynamique ne concerne pas uniquement les grands corps. Les emplois administratifs supérieurs relevant de la décision gouvernementale sont également concernés :
- Directeurs d’administration centrale ;
- Secrétaires généraux ;
- Préfets ;
- Ambassadeurs ;
- Recteurs ;
- Dirigeants d’établissements publics ou d’entreprises publiques.
L’auteur estime que la volonté de politiser les sommets de l’État apparaît particulièrement visible au début des années 1980. En janvier 1982, les trois quarts des recteurs sont remplacés. En 1984, seuls 28 % des directeurs d’administration centrale nommés sous la majorité précédente sont encore en fonction.
L’alternance de 1986 ne marque pas une rupture mais une inversion du phénomène. Lacam parle d’une politisation « de combat »6. Après un an, les deux tiers des préfets, la moitié des recteurs et des directeurs d’administration centrale ainsi qu’un tiers des ambassadeurs ont été remplacés.
La loi du 2 juillet 1994 viendra néanmoins limiter le recours au tour extérieur en le plafonnant au cinquième des nominations.
Les Cabinets Ministériels au Cœur du Système
La politisation administrative se manifeste tout particulièrement à travers les cabinets ministériels.
L’auteur propose trois critères de mesure :
- Le nombre de conseillers ;
- Leur profil, s’il est davantage politique que technique ;
- Leur rythme de renouvellement.
Durant les premières années de la Ve République, les cabinets demeurent relativement contenus. À l’exception du gouvernement Chaban-Delmas, ils comptent généralement moins de trois cents collaborateurs.
La situation change à partir de 1981. Le gouvernement Mauroy dispose de 391 collaborateurs contre 226 pour le gouvernement Barre.
La progression se poursuit jusqu’au record atteint sous Michel Rocard avec près de 700 membres de cabinet.
Une tentative de réduction intervient sous Alain Juppé avec seulement 198 collaborateurs. Cette diminution reste toutefois temporaire. Le phénomène repart rapidement à la hausse sous Lionel Jospin.
Pour Lacam, cette évolution traduit l’installation durable d’un mode de gouvernement fondé sur les entourages politiques.
Un « Système des Dépouilles » à la Française
Une Originalité Française
L’auteur rapproche le système français du spoils system sans pour autant les confondre.
Environ 900 postes relèvent directement de la discrétion gouvernementale, tandis que 4 000 à 5 000 personnes occupent des emplois fonctionnels susceptibles d’être affectés par les alternances.
« Nulle part en Europe occidentale on ne trouve une proportion équivalente d’emplois à la discrétion du pouvoir politique. »
Cependant, contrairement au modèle américain, les fonctionnaires français ne subissent généralement pas de préjudice personnel durable. Les mécanismes de reclassement demeurent puissants et les solidarités de corps facilitent les repositionnements7.
Cette situation produit même un effet paradoxal : la multiplication des postes hiérarchiques permet souvent de recaser les sortants.
L’autre singularité du système réside dans sa fermeture.
Les fonctionnaires intermédiaires comme les acteurs issus du secteur privé demeurent largement exclus de ce mécanisme de circulation des postes8.
« La fermeture à tout ce qui n’est pas fonctionnaire supérieur est une composante de l’alternance administrative à la française qui, en l’état actuel de notre système de grandes écoles et de notre organisation en corps, est assurée de perdurer. »
Une Professionnalisation des Fonctions de Cabinet
L’auteur insiste également sur l’apparition d’une véritable carrière de cabinet.
Alors que dans d’autres démocraties ces fonctions demeurent habituellement temporaires, la France voit émerger des professionnels du travail politique administratif.
Les cabinets ministériels constituent ainsi :
- Un lieu d’apprentissage du pouvoir ;
- Un accélérateur de carrière ;
- Un instrument de sélection des futures élites administratives et politiques.
Cette professionnalisation contribue à renforcer la fermeture du système et à reproduire les mêmes profils au sommet de l’État.
Les Causes et les Effets de la Politisation Administrative
Les Racines Institutionnelles du Phénomène
Pour Lacam, la politisation administrative trouve ses origines dans plusieurs facteurs convergents.
Le premier est la vision gaullienne de l’État. Le général de Gaulle attribue à la haute fonction publique une compétence supérieure lui permettant d’occuper une place centrale dans la conduite des affaires publiques.
Cette conception se traduit :
- Par la présence importante de ministres techniciens dans les premiers gouvernements de la Ve République9 et
- Par un recrutement quasi-exclusivement dans la haute fonction publique pour les membres de cabinet10.
Le deuxième facteur est la stabilité institutionnelle. Les ministres demeurent plus longtemps en fonction qu’auparavant. Ils disposent donc du temps nécessaire pour constituer des équipes fidèles et promouvoir leurs collaborateurs.
Le troisième facteur réside dans la bipolarisation de la vie politique et dans le renforcement du présidentialisme11.
Enfin, le droit de la fonction publique lui-même facilite cette évolution :
« Si la République gaullienne a conditionné favorablement la politisation administrative, c’est le droit de la fonction publique qui l’a rendue et continue de la rendre en partie possible. »
Les nominations au tour extérieur évoquées plus haut, comme celles de hauts fonctionnaires à des postes de direction, manifestent cette emprise du politique sur la fonction publique.
Pour l’auteur, c’est aussi le signe d’une fonction publique en déclin. Le seul mécanisme de mobilité sociale ascendante disponible étant le fait du Prince.
Les Arguments des Partisans de la Politisation
Les défenseurs de la politisation avancent trois justifications principales.
- L’amélioration de l’efficacité du système politico-administratif. Un responsable politique doit pouvoir s’entourer de collaborateurs partageant ses objectifs.
- La limitation du pouvoir technocratique. La nomination politique constituerait un contrepoids nécessaire à l’autonomie des grands corps.
- La démocratisation de l’accès aux plus hauts postes de l’État.
Cette argumentation repose sur l’idée que la politisation permettrait de lutter contre trois dysfonctionnements :
- L’incompétence ;
- L’absence de loyauté ;
- La routine administrative.
Mais, paradoxalement, c’est parce que l’ENA a instauré une forme de monopole sur la haute fonction publique que le pouvoir politique s’est senti le besoin « d’ouvrir les fenêtres ».
Les Limites du Modèle
L’auteur demeure sceptique face à ces justifications de la politisation.
La cooptation et le recrutement affinitaire ne présagent en rien de la compétence, ni de la loyauté.
Par ailleurs, la nomination discrétionnaire ne démocratise pas davantage l’accès aux responsabilités. Les bénéficiaires restent très majoritairement issus des mêmes élites administratives.
L’année 1984, pourtant particulièrement favorable aux nominations politiques, profite presque exclusivement à des énarques.
Les coûts du système apparaissent en revanche plus visibles :
- Instabilité des équipes ;
- Découragement des fonctionnaires neutres ;
- Développement de comportements de servilité des fonctionnaires les plus ambitieux ;
- Augmentation des coûts de coordination ;
- Multiplication des mécanismes de reclassement (et de leurs coûts).
Certains observateurs vont jusqu’à considérer que la prolifération des réseaux informels de décision constitue une menace pour le fonctionnement démocratique lui-même.
Les Réformes Envisagées
L’auteur recense plusieurs pistes de réforme12.
La première consiste à réduire la taille et les prérogatives des cabinets ministériels, conformément aux recommandations du célèbre « rapport Picq » de 1994.
Une telle évolution suppose cependant :
- Le renforcement des secrétariats généraux ministériels ;
- La revalorisation des directeurs d’administration centrale ;
- Le développement de compétences spécialisées au sein des administrations.
L’auteur mentionne également :
- Une revalorisation statutaire des administrateurs civils ;
- Un encadrement déontologique renforcé ;
- Des politiques de rémunération plus attractives ;
- La diminution des structures parapubliques ;
- Un contrôle accru des nominations discrétionnaires (par des commissions ad hoc) ;
- Enfin, la démission en cas de fonctions politiques très exposées.
La Ve République et la Montée d’un Néo-Mandarinat
Une Haute Fonctionnarisation du Pouvoir Politique
La seconde partie de l’ouvrage inverse la perspective.
Après avoir étudié la politisation de l’administration, l’auteur analyse la fonctionnarisation de la politique.
Selon lui, la Ve République favorise l’émergence d’une « République des énarques » dans laquelle les hauts fonctionnaires occupent une place exceptionnelle :
Les énarques sont surreprésentés parmi les grands élus, leurs directeurs de cabinets et conseillers et les dirigeants de leurs administrations.
La France connaît ainsi plusieurs voies d’accès au pouvoir politique :
- La voie élective traditionnelle ;
- La voie militante ;
- La voie médiatique (plus récente) ;
- Et, la voie mandarinale, désormais assise sur une réussite préalable du concours de l’ENA.
Cette dernière constitue, selon l’auteur, l’un des traits les plus originaux du système français.
« Dans aucune des grandes démocraties n’existe, au même degré qu’en France, un recrutement aussi intense du personnel politique dans les rangs de la haute administration. »
Le parcours typique du haut fonctionnaire devenu responsable politique suit une séquence désormais classique :
- Haute administration ;
- Cabinet ministériel ;
- Parlement ou gouvernement ;
- Exécutif local.
Lorsqu’il appartient à l’opposition, une étape partisane intermédiaire peut s’ajouter.
Une Présence Sans Équivalent dans les Institutions
Cette présence se mesure évidemment dans l’entourage des ministres.
L’auteur y relève la domination des grands corps, du corps préfectoral et des diplomates dans les cabinets ministériels. Celle-ci apparaît de plus en plus marquée sous la Ve République13.
Elle s’applique ensuite aux ministres eux-mêmes.
Cette évolution est principalement liée à leur poids numérique croissant dans les sommets administratifs.
La rupture est particulièrement visible au niveau gouvernemental.
Sous la IIIᵉ et la IVᵉ République, les présidents du Conseil issus de la haute fonction publique demeuraient relativement rares14. Sous la Ve République, environ deux tiers des Premiers ministres en sont issus.
La même tendance s’observe chez les ministres. Alors que les républiques précédentes recrutaient parmi les enseignants, militaires ou professions libérales (avocats15, journalistes, médecins), la Ve République fait une place beaucoup plus importante aux hauts fonctionnaires.
Les présidents de la République eux-mêmes illustrent cette évolution. À l’exception de François Mitterrand et de Nicolas Sarkozy, les chefs de l’État de la Ve République proviennent tous de la haute administration16.
Une Influence qui Dépasse l’Exécutif
L’essaimage de la haute fonction publique ne se limite pas au gouvernement17.
La proportion de hauts fonctionnaires augmente également :
- À l’Assemblée nationale18 ;
- Dans les exécutifs locaux19 ;
- Au sein des partis politiques20 ;
- Dans les centres de réflexion.
La progression est particulièrement visible dans les partis de gouvernement où les hauts fonctionnaires occupent fréquemment les postes de direction.
L’auteur observe notamment qu’à partir des années 1980 le Parti socialiste connaît lui aussi une forte technocratisation de ses structures dirigeantes.
Les Origines de ce Mandarinat
Un Héritage Ancien Réactivé par la Ve République
Sous la Restauration et le Second Empire, les hauts fonctionnaires occupaient déjà une place importante dans la vie politique21. Leur influence recule sous la IIIe République avant de renaître avec la Ve.
Selon l’auteur, cette tradition n’a jamais totalement disparu. Elle constitue un héritage collectif propre à la haute fonction publique française.
« On peut penser qu’il existe chez les fonctionnaires d’autorité des dispositions héritées de l’histoire de leur groupe social saisi en tant qu’acteur collectif de longue durée, qui leur permettent d’envisager l’engagement dans le métier politique comme une chose assez naturelle. C’est ce que suggère la facilité avec laquelle le général de Gaulle, revenant aux affaires en 1958, a pu confier des ministères à des « grands commis » de l’État. »
La Ve République propose un terrain particulièrement favorable à sa réactivation.
Le Triomphe de la Technostructure
De 1975 à 1990, le nombre de hauts fonctionnaires n’a augmenté que d’une centaine de personnes alors que les effectifs totaux de fonctionnaires ont progressé de 60 % sur la période.
S’en est suivie une forme plus achevée d’élitisme : la victoire des cadres supérieurs22.
Le général de Gaulle a, à cet égard, probablement joué un rôle important par son mépris du parlementarisme et sa vision technicienne de l’État.
En confiant des responsabilités ministérielles à des hauts fonctionnaires, il a ouvert la porte à une transformation progressive des fonctions gouvernementales, de plus en plus en symbiose avec l’État.
Sortir de l’ENA, c’est disposer d’une formation juridique, historique et économique. Avoir des emplois en interaction avec le pouvoir politique. Maîtriser le mode de négociation politique (en négociation interministérielle ou avec des fédérations professionnelles). Disposer d’un réseau extrêmement étendu et puissant.
La fonction de chef de l’État incarne à l’extrême ce penchant (technocratique) :
- Il n’est pas responsable devant le Parlement ;
- Le pouvoir de nomination du Gouvernement devient sa prérogative, ce qui lui permet de nommer des fonctionnaires, plutôt que des élus (jugés désobéissants ou moins capables) ;
- Enfin, le système de carrière du fonctionnaire élimine presque tous les risques d’une carrière politique23.
Une Crise de Représentation ?
L’auteur identifie plusieurs conséquences problématiques.
- La concentration du pouvoir au sein d’un groupe relativement homogène socialement, scolairement et professionnellement ;
- L’affaiblissement des clivages idéologiques traditionnels au profit d’une culture administrative commune — la « technocratie » ;
- Une crise de représentation susceptible d’éloigner les citoyens des institutions.
Lacam évoque plusieurs mécanismes favorisant la reproduction de cette élite :
- Un effet de « club » ;
- Un effet de proximité lié aux cabinets24 ;
- Un effet réactif de politisation25 ;
- Un effet d’image valorisant les hauts fonctionnaires dans la compétition électorale26.
Les Réformes Proposées par l’Auteur
L’auteur conclut en proposant de rééquilibrer les relations entre administration et politique.
Il suggère notamment :
- D’imposer la démission ou, à tout le moins, la disponibilité aux fonctionnaires souhaitant exercer durablement des responsabilités politiques27 ;
- De réduire les avantages statutaires liés à l’engagement politique28 ;
- De renforcer les garanties offertes aux salariés du secteur privé ;
- De moraliser la vie publique afin d’en élargir l’accès.
L’objectif n’est pas de bannir les hauts fonctionnaires de la politique mais de limiter les avantages structurels dont ils disposent par rapport aux autres citoyens.
Annexe : Effectifs des cabinets Ministériels de 1960 à 1997
| Gouvernement | Nombre total de membres de cabinet |
|---|---|
| Debré (1960) | 259 |
| Pompidou (1966) | 274 |
| Couve de Murville (1968) | 291 |
| Chaban-Delmas (1972) | 356 |
| Messmer (1973) | 284 |
| Chirac (1975) | 224 |
| Barre (1976) | 226 |
| Mauroy (1981) | 391 |
| Fabius (1984) | 293 |
| Chirac (1986) | 369 |
| Rocard (1988) | 370 |
| Cresson (1991) | 371 |
| Bérégovoy (1992) | 428 |
| Balladur (1993) | 332 |
| Juppé 1 (1995) | 198 |
| Juppé 2 (1996) | 312 |
| Jospin (1997) | 448 |
- L’auteur est un professeur agrégé de sciences sociales et docteur en sciences politiques. Ce sujet n’est pas neuf puisque sa thèse portait sur un sujet connexe : « De la relation de clientèle au clientélisme : les théories revisitées. » Il enseigne à l’université Montesquieu et à l’Institut d’études politiques de Bordeaux. ↩
- D’autant qu’il est lié à une phase expansionniste de l’État, porté notamment par les nationalisations. ↩
- Il s’agit de l’article 23, abrogé par la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d’âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l’Etat. ↩
- Grâce à la réforme des retraites abaissant l’âge légal de départ en retraite de 65 à 60 ans. ↩
- Il s’agit de l’article 8 de la loi précitée, qui sera abrogé par la loi du 23 décembre 1986, également précitée. ↩
- Le mouvement ayant été préparé par les sortants puisqu’en 1985 (l’année précédant les législatives), sur les quinze nominations dans un corps d’inspecteur général, trois venaient de l’Élysée et neuf de cabinets ministériels. ↩
- Et, par ailleurs, le modèle français de fonction publique demeure celui de la carrière et du statut. ↩
- Cela tient évidemment aux dispositions statutaires qui réservent les emplois supérieurs à des corps spécifiques relevant de la catégorie A. ↩
- Ce qui tranche avec les gouvernements de la IVe République. Le premier gouvernement de la Ve, de Michel Debré, est ainsi composé pour moitié de hauts fonctionnaires, dont le Premier ministre, membre du Conseil d’État. Etant précisé que plusieurs ministres sont d’anciens hommes politiques de la IVe République. Le phénomène ira donc en s’accentuant. ↩
- De 1959 à 1972, 94 % des membres de cabinets sont des hauts fonctionnaires. ↩
- Il serait intéressant de mesurer les évolutions intervenues après les élections législatives de 2022, puis 2024, sur la composition des cabinets ministériels. ↩
- On peut mesurer un quart de siècle après la publication de l’ouvrage les avancées du sysème français. L’ensemble des propositions de l’auteur ayant été initié ou mis en oeuvre. Toutefois, le rôle des cabinets ministériels et en leur sein de la haute fonction publique demeurent considérables. ↩
- Celle-ci a d’abord été différenciée entre la gauche et la droite, avec un tropisme plutôt marqué pour les fonctionnaires intermédiaires de la part des premiers, avant de finalement (notamment avec Michel Rocard) rejoindre les ratios de la droite dans l’emploi écrasant de hauts fonctionnaires. ↩
- On songe, à l’évidence, à Léon Blum. Mais il constitue en effet une exception… jusqu’à l’avènement de la Ve République. ↩
- Les avocats ont représenté près de la moitié des ministres de la IIIe, d’où le surnom parfois accolé au régime de « République des avocats ». ↩
- La situation du général de Gaulle est également singulière. ↩
- En 2025, la situation demeure la même que celle décrite par l’auteur. La proportion de hauts fonctionnaires parmi les membres du gouvernement, les députés, les grands exécutifs locaux (et notamment les conseils régionaux) étant toujours aussi considérable, et dans des proportions probablement très proches de celles observées par l’auteur. ↩
- 11 % de députés issus des grands corps en moyenne sous la Ve République, à mettre au regard du très petit nombre de ces agents. ↩
- En 1995, un maire sur dix d’une ville de plus de 200 000 habitants est un haut fonctionnaire, 8 % pour les villes de plus de 100 000 habitants. Près d’un quart des présidents de Région sont issus de l’ENA. ↩
- Le tiers des fonctions les plus importantes dans les principaux partis politiques français (à l’époque, le PS, le RPR et l’UDF) est exercée par des hauts fonctionnaires. ↩
- Jusqu’à la loi du 30 novembre 1875, le cumul entre les fonctions de député et d’agent public était commun. ↩
- Dans l’entreprise, dans l’administration, mais aussi dans la politique puisqu’au delà des questions statutaires, les cadres supérieurs représentant 90 % des membres du gouvernement et 55 % des députés, alors qu’ils ne constituent que 7 % de la population active. ↩
- Le fonctionnaire n’a pas à démissionner, il retrouve donc automatiquement son poste ou une fonction similaire. Soit l’exact inverse de l’élu issu du secteur privé. ↩
- Fréquenter activement des élus favorise le passage à la vie politique. ↩
- Fréquenter des élus implique de « prendre parti ». ↩
- Le haut-fonctionnaire étant parfois jugé plus responsable, mieux formé et apte. ↩
- Aujourd’hui, il existe une disponibilité pour fonction élective et il n’est plus possible d’être détaché. Toutefois, pour l’auteur, la question est plus fondamentale encore : est-ce normal de tolérer une confusion entre l’exercice professionnel de fonction administrative et politique, voire de le favoriser ? ↩
- Ce qui implique de restreindre les emplois à la décision du gouvernement. ↩
