L’Inspection générale des finances (IGF) a remis un rapport au Premier ministre en juillet 2026 sur les éventuels risques inhérents à l’application prolongée d’une loi spéciale sur l’exercice 2027.
Le constat est accablant :
Une loi spéciale serait inutile dans son objet, en ce qu’elle ne permettrait pas au futur gouvernement de disposer des latitudes pour fixer un budget au titre de 2027 dans un délai suffisant ;
Une loi spéciale serait désastreuse dans ses effets, en ce qu’elle priverait l’État de capacités d’agir et qu’elle nuirait à des politiques publiques et des secteurs économiques majeurs (Armées, Solidarités, Recherche…) ;
Enfin, une loi spéciale prolongée serait dangereuse, compte tenu de l’incertitude économique créée pour les acteurs de marché.
La Possibilité d’une Loi Spéciale Jusqu’à la Sortie de l’Été
Le Fonctionnement d’une Loi Spéciale Exceptionnelle
Si le gouvernement choisit de ne pas recourir aux ordonnances après l’échec budgétaire1, une loi spéciale devrait être adoptée pour continuer de percevoir les impôts et pour recourir à l’emprunt.
La loi spéciale est prise en application de l’article 47, alinéa 4, de la Constitution. Deux lois spéciales se sont succédé sur les exercices 2025 et 2026. Une nouvelle loi spéciale pour 2027 est donc de nouveau envisageable.
La loi spéciale est ensuite déclinée en décrets de répartition, dont le total des crédits ne peut pas dépasser le montant des crédits ouverts lors de la dernière loi de finances. Toutefois, le pouvoir réglementaire est très contraint dans un contexte de loi spéciale. Seules les : « mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » peuvent être financées selon l’avis du Conseil d’État du 9 décembre 2024 sur l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances.
« Le régime des services votés exclut ainsi toute nouvelle initiative ou nouvel engagement non indispensable à la continuité des services publics. »
Cette loi est complétée par un arrêté du Premier ministre et des circulaires ministérielles. Cet ensemble fixe la doctrine applicable en distinguant notamment :
Les dépenses obligatoires, entendues comme nécessaires au fonctionnement des services publics et rendues obligatoires par un texte législatif ou réglementaire ;
Les dépenses discrétionnaires : tout le reste, ce qui recouvre tous les nouveaux projets et les créations de poste.
Cette doctrine s’applique à l’État et à tous les organismes financés en tout ou partie, directement ou non, par une subvention de l’État ou une taxe affectée.
Il convient de relever que les dépenses de sécurité sociale et des collectivités locales sont relativement préservées2. Les premières étant des dépenses légales, tandis que les secondes disposent de l’autonomie financière.
Le Scénario d’une Longue Loi Spéciale
La première loi spéciale a été promulguée en 1979, après une censure du Conseil constitutionnel sur le projet de loi de finances. Deux autres lois spéciales sont ensuite intervenues, sur les exercices 2025 et 2026.
Les trois précédentes lois spéciales ont duré moins de six semaines.
Le dispositif de loi spéciale présente donc un caractère exceptionnel et précaire.
Cependant, certaines personnalités politiques ont évoqué la possibilité de recourir à une nouvelle loi spéciale jusqu’à la nomination d’un nouveau gouvernement à l’issue de la campagne présidentielle et législative.
Or, ce scénario est, en toute hypothèse, très peu opérationnel du fait du calendrier électoral et budgétaire :
L’élection présidentielle se tiendra les 18 avril et 2 mai 2027 ;
Les élections législatives devraient être organisées en juin.
Deux possibilités s’offriraient alors au nouveau gouvernement :
Soit la reprise des discussions du projet de loi de finances initial pour 2027 (si le texte n’a pas été définitivement rejeté, et qu’il est au Sénat), ce qui permettrait un vote à l’été, mais sur un budget que les parlementaires auront donc inutilement rejeté (le prochain gouvernement ne pouvant élaborer son propre budget) ;
Soit le nouveau gouvernement choisit de réaliser son propre budget pour l’exercice 2027, mais celui-ci ne pourrait être voté qu’à fin novembre (et en imaginant que le futur gouvernement ait préparé avant sa prise de fonction les principaux arbitrages).
La loi spéciale pourrait donc s’appliquer jusqu’à l’été, en cas de vote sur le texte initial du Gouvernement Lecornu, ou jusqu’à début décembre, en cas de nouveau texte budgétaire.
Ce schéma permet de mesurer la durée nécessaire à la promulgation d’un texte en fonction des différentes hypothèses.
L’Incapacité des Institutions à Gérer Simultanément une Loi Spéciale et Quatre Textes Budgétaires
Par ailleurs, la mission exprime un doute sur la capacité des institutions publiques à mener de front les nombreux arbitrages liés à l’exécution de la loi spéciale, puis au vote de plusieurs textes budgétaires simultanément :
Les rapporteurs soulignent que les quelques semaines de loi spéciale en 2025 ont nécessité 49 réunions d’arbitrage au niveau du Premier ministre3 ;
Sur longue période et compte tenu des contraintes et des urgences propres à chaque ministre, ces arbitrages seront nécessairement beaucoup plus nombreux et énergivores ;
Enfin, l’administration (ministères et services du Premier ministre), le Conseil d’État, les instances consultatives et le Parlement devraient, chacun pour ce qui le concerne, préparer, auditionner, expertiser, discuter, voter et formaliser quatre textes budgétaires simultanément et dans des délais très contraints :
Le projet de loi de finances initial et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027 ;
Tout en gérant les difficultés liées à l’exécution de la loi spéciale évoquée plus haut.
Ce travail budgétaire nécessite déjà un nombre élevé de réunions (dont l’heure est souvent tardive…), afin de formaliser les arbitrages budgétaires et de décliner ceux-ci :
En trajectoires macroéconomiques,
En déclinaison comptable et budgétaire (des milliers de lignes d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement pour couvrir l’ensemble des programmes budgétaires),
Par des centaines de pages de rédaction légistique5 et
Des milliers de pages de documents d’accompagnement budgétaire (les « Jaunes » et « Bleus » évoqués ci-après, destinés aux parlementaires).
Pour les rapporteurs, les 700 à 900 ETP consacrés à ces discussions budgétaires ne peuvent matériellement pas réaliser quatre exercices budgétaires simultanément sans encourir des risques forts de surcharge6.
« Une loi de finances est un document juridique complexe, structuré en plusieurs parties et accompagné d’annexes obligatoires (les bleus), générales (les jaunes) et des documents de politique transversale. Ainsi, la loi de finances initiale 2026 est composée de 207 articles et plus de 200 documents annexés. »
Un Effet Très Négatif sur les Finances Publiques
La Loi Spéciale Empêcherait Toute Mesure de Redressement et Créerait un Choc Négatif sur l’Économie
Selon la mission, l’absence de loi spéciale impliquerait une dégradation minimale de 0,5 point de produit intérieur brut (PIB) du déficit par rapport à 2026 et dégraderait la trajectoire pluriannuelle de finances publiques.
Par ailleurs, cette modélisation ne prend pas en compte les externalités négatives qu’implique une absence de budget :
L’augmentation des taux d’intérêt pour l’État français, compte tenu de l’incertitude créée par l’absence de budget et de trajectoire de réduction des déficits budgétaires7 ;
La diminution de la croissance potentielle, par l’incertitude et l’atonie dans l’investissement public et la prudence des ménages et des entreprises.
Enfin, et comme on l’a vu plus tôt, l’hypothèse du vote tardif d’un budget pour 2027 réduit les ajustements budgétaires du futur gouvernement à la portion restante de l’année8.
La Loi Spéciale Priverait l’État de Capacités d’Action en Cas de Crise Majeure
La loi spéciale contraint fortement les capacités d’action de l’État :
Seules les mesures strictement nécessaires à la continuité de la vie de la Nation et inférieures au plafond figurant dans la loi spéciale pourraient être prises en charge. Étant rappelé que le pouvoir réglementaire ne peut réaliser des mouvements de crédits sous loi spéciale.
Les inspecteurs généraux prennent l’exemple des crises récentes :
En cas de crise agricole, les dépenses de vaccination ou d’abattage peuvent être prises en charge, mais pas les aides aux entreprises (sauf à démontrer l’enjeu de continuité de la vie nationale) ;
En cas de nouvelle crise énergétique, l’État disposerait de très peu de marge de manœuvre9.
Toutefois, c’est en situation de crise internationale avec des implications économiques graves, que l’incapacité de l’État à agir serait la plus préjudiciable. Un apport en garantie (pour un établissement bancaire en faillite, par exemple) est impossible en l’absence de loi de finances, comme une mobilisation importante du chômage partiel ou un soutien exceptionnel au système de santé. Dans un tel scénario, l’État ne pourrait pas agir pour contenir un choc majeur.
Seuls des décrets d’avance non gagés (art. 13 de la LOLF) pourraient être signés, mais ils ne permettraient pas de financer les mesures évoquées au paragraphe précédent.
Une crise internationale comme 2008 ou 2020 ne pourrait donc faire l’objet d’aucune gestion macroéconomique adaptée.
Le Contexte Budgétaire et Économique est Déjà en Tension pour 2027
Par ailleurs, les rapports soulignent également le risque porté par la conjugaison des incertitudes liées à l’absence de budget et à la présidentielle.
« Alors que les périodes d’élection présidentielle sont déjà volatiles et que le contexte international est dégradé, l’ajout d’une absence de cadre budgétaire et d’une absence corrélative de maîtrise des comptes publics créerait une incertitude accrue pour les investisseurs, aux effets potentiellement très lourds sur les conditions de financement de l’État français. (…) Au-delà d’un renchérissement progressif des taux d’intérêt, une crise de confiance pourrait provoquer des tensions plus brutales sur les marchés, telles qu’une hausse rapide des taux souverains, une baisse de la demande lors des adjudications ou des difficultés à syndiquer de nouvelles émissions. »
Il convient de préciser que l’émission de dettes de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) atteint aussi des niveaux exceptionnels. L’ACOSS devrait emprunter 90 milliards d’euros sur les marchés en 2027, contre 65 milliards d’euros en 202610.
Une incertitude sur la trajectoire budgétaire de la France interviendrait donc dans un contexte où la levée de dettes envisagée sur les marchés au titre de 2027 atteint des niveaux inédits.
Les Impacts à Moyen Terme d’une Application Prolongée de la Loi Spéciale sur Certaines Politiques Sectorielles
La mission a analysé plusieurs secteurs afin de mesurer les éventuels effets d’une application prolongée de la loi spéciale.
L’un des secteurs qui présenterait le plus de difficultés serait celui de l’armement. En effet, les Armées bénéficient, dans un contexte international conflictuel, d’une hausse régulière de leurs ressources dans le but de renouveler les équipements et d’augmenter les capacités de production.
Compte tenu du contexte juridique et de l’absence de crédits supplémentaires, des programmes majeurs ne pourraient pas être financés. En conséquence, les investissements des groupes français composant la base industrielle technologique et de défense seraient fortement contraints. Il est ici question de neuf grands groupes d’envergure mondiale et de 4 500 entreprises, pour 220 000 emplois directs et indirects.
Le secteur du bâtiment serait également très pénalisé, dans un contexte déjà peu favorable. Près de 1,5 million d’emplois sont concernés. En effet, le secteur dépend de la commande publique pour 20 % de son chiffre d’affaires, tandis que les aides à la rénovation énergétique (discrétionnaires, donc non essentielles) ne pourraient pas être engagées et versées sur la période.
Il en est de même pour financer des projets de recherche (du Commissariat à l’énergie atomique, du Centre national d’études spatiales, des universités…) ou verser des aides : à l’embauche d’un apprenti, aux associations, aux agriculteurs (hors PAC) et entreprises…
Le secteur associatif, fortement bénéficiaires d’appels à projets et de volontaires du service civique, serait particulièrement pénalisé (notamment l’inclusion sociale, l’asile, l’emploi)11. Outre le public précaire qui pourrait ne pas bénéficier d’un accompagnement suffisant, c’est le travail de 1,8 million de salariés et 15 millions de bénévoles qui serait pour partie empêché.
Les collectivités seront aussi contraintes par le plafonnement de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Par ailleurs, les dotations d’investissement de l’État ne pourraient pas être versées, comme certaines aides spécifiques aux collectivités territoriales ultramarines :
Soutien à la filière canne-sucre aux Antilles et à la Réunion (40 000 emplois concernés et 140 millions d’euros d’aide en 2026),
Le pacte de refondation économique et sociale de la Nouvelle Calédonie,
Les fonds exceptionnels d’investissement et de lutte contre les échouements massifs d’algues sargasses.
Les Conséquences d’une Loi Spéciale pour l’État
Enfin, la loi spéciale entrainerait d’importantes difficultés pour l’État. Compte tenu du plafonnement des dépenses de 2027 et des tendanciels de dépenses de certaines grandes masses budgétaires, le pilotage sera très contraint.
À titre d’exemple :
Les dépenses de personnel devraient augmenter de 1,1 % ;
Les pensions de 1,3 % ;
Les dépenses sociales demeurent très dynamiques (7 % au titre de l’allocation adulte handicapé12, par exemple) ;
Tandis que le ministère des Armées serait confronté à une dynamique de dépenses en augmentation difficilement absorbable en loi spéciale13.
Au total, la direction du budget prévoit :
Un tendanciel de dépenses (évolution spontanée de la dépense, hors mesures nouvelles) de 9 milliards d’euros pour 2027,
Auxquelles s’ajoutent 10 milliards d’euros de mesures nouvelles (6 milliards pouvant être juridiquement financés en services votés),
Tandis que 5 milliards de dépenses pourraient être interrompues en service votés14.
En loi spéciale, l’État a donc une impasse budgétaire de 10 milliards d’euros pour l’exercice 2027.
Une nouvelle fois : ces estimations sont faites à conditions égales de financement sur le marché. Alors qu’une hausse de 100 points du taux d’endettement15 entrainerait un coût supplémentaire au titre des charges de la dette de 5 milliards d’euros.
À l’évidence, les trajectoires pluriannuelles envisagées pour les Armées et la Justice ne seraient pas exécutées, de même que les grands projets portés par l’État :
Préparation des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver 203016 ;
La ligne nouvelle Sud-Ouest (ligne Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Dax) ;
La construction de l’aéroport de Mayotte, qui concentre près de 40 % des investissements programmés sur le territoire d’ici 2031 ;
La rénovation de l’Opéra de Paris ;
La construction de deux nouveaux centres de rétention administrative sur 2027 ;
Le projet PariSanté Campus au Val-de-Grace ;
La construction de quinze milles places de détention (déjà évoqué au titre de la trajectoire pluriannuelle du ministère de la Justice).
Le cas envisagé dans le rapport est celui de la loi spéciale, sur le fondement de l’article 47, alinéa 4, de la Constitution. Il existe toutefois d’autres possibilités : a) le vote favorable, b) la possibilité pour le Gouvernement d’engager sa responsabilité sur le fondement de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, c) enfin, la possibilité de mettre en vigueur le texte par ordonnance si celui-ci n’a pas été rejeté et qu’un délai de 70 jours s’est écoulé depuis le dépôt du projet de loi de finances, conformément à l’article 47 alinéa 3 du même texte. ↩
À ceci près qu’il faut une autorisation en loi de finances pour que les organismes de sécurité sociale puissent emprunter. ↩
Concrètement, ce sont donc près d’une dizaine de réunions d’arbitrages à préparer chaque semaine avec les services du Premier ministre, du ministre chargé du budget et des ministères dépensiers concernés entre les différents cabinets ministériels et le personnel d’administration centrale. ↩
Par ailleurs, se poseraient des questions de calculs et de ratios, le projet de loi de finances ayant plusieurs agrégats construits sur le précédent texte. Tout ceci, sans parler de la loi de règlement à mi-année. ↩
Comment imaginer des équipes aujourd’hui très contraintes se dédoubler pour réaliser les deux exercices budgétaires en parallèle ? Il convient de rappeler que les programmes budgétaires reposent sur quelques individualités : à la direction du budget, au sein des directions financières des ministères et dans les cabinets ministériels. ↩
Dans un contexte d’endettement massif, qui implique une très forte sensibilité au taux d’intérêt. ↩
Conformément aux principes de non-rétroactivité de la norme et de sécurité juridique. ↩
À titre d’illustration : les 406 millions d’euros d’aide versés en 2026 l’ont été avec des prérogatives réglementaires (annulations et ouvertures de crédits) fermées en loi spéciale. ↩
Soit un total prévisionnel de 400 milliards d’euros. Pour rappel, le budget prévisionnel de l’État au titre de 2026 est de 460 milliards d’euros. ↩
Seules les associations disposant d’un mandat de l’administration pour l’exercice d’une mission de service publique et de prérogatives de puissance publique pourraient continuer à percevoir des dotations de l’État pour leurs missions essentielles (hébergement d’urgence, notamment). ↩
L’Allocation adulte handicapé est une dépense sociale assurée par l’État, non par la sécurité sociale. Il en est de même pour l’aide personnelle au logement (APL). ↩
Cette dynamique a un effet d’entrainement sur le tendanciel de dépenses. Paradoxalement, les hausses de dépenses accordées l’année dernière pénaliseraient donc davantage la gestion du ministère en l’absence de loi de finances votée. ↩
Dans le cadre des prérogatives réduites du pouvoir règlementaire en loi spéciale. ↩
Cas récent généré par la présentation d’un budget fortement déficitaire par la Première ministre anglaise Liz Truss. ↩
Un demi-milliard d’euros de dépenses d’infrastructures routières et ferroviaires est prévu, avec un début d’exécution qui envisagé en 2027. ↩
Le sujet est en effet brûlant et peut susciter des interprétations contrastées dans un contexte de campagne préélectorale. Le contenu du rapport est toutefois mesuré dans ses constats comme dans ses recommandations et peine (il me semble) à instiller une hauteur de vue sur ce qui constitue la grande rupture technologique du début du siècle.
Le Déploiement de l’IA dans les Administrations Publiques
Les Caractéristiques de l’IA Post-2010
Pour les inspecteurs, la technologie d’intelligence artificielle (IA) connait un tournant majeur depuis le début des années 2010, avec l’apprentissage automatique (machine learning) et profond (deep learning). Ces avancées sont notamment liées à la disponibilité des données et à l’augmentation des puissances de calcul permettant le traitement de ces données.
Parallèlement, les administrations, comme les entreprises privées, ont introduit des règles explicites et déterministes au sein de leurs systèmes d’information pour automatiser des tâches répétitives. Cependant, ces dispositifs (notamment de RPA2) sont peu performants s’agissant des documents non structurés (textes libres, documents non préformatés, etc.).
La période récente est marquée par l’introduction d’une IA générative et surtout agentique, présentant la possibilité de traitements autonomes des tâches. Ainsi, la typologie de tâches automatisables s’élargit3.
Source : Plexels, Markus Winkler
Pour les inspecteurs, deux propriétés fondamentales caractérisent l’IA contemporaine :
L’autonomie fonctionnelle : l’apprentissage autonome à partir de données4
La capacité de déduction : assise sur le système prédictif et la contextualisation permise par le traitement.
Cependant, ces systèmes d’IA sont également classés dans le règlement européen sur l’IA comme « à haut risque », en particulier dans des politiques publiques sensibles : prestations sociales, systèmes éducatifs, ressources humaines…
Le rôle de l’utilisateur est donc essentiel, en particulier dans l’analyse des résultats. Le modèle prédictif étant par nature générateur d’informations plausibles, mais inexactes.
Il n’en demeure pas moins que l’introduction de l’IA pourrait dépasser la seule gestion de tâches administratives routinières et répétitives pour embarquer une relation avec les usagers multimodale et complète d’accompagnement.
Des Exemples de Déploiements Réussis dans des Entreprises et Administrations
En 2025, le secteur privé mondial a investi environ 1 800 milliards de dollars dans l’IA et devrait doubler cet investissement en 2027.
Les usages les plus fréquents concernent le marketing et la relation client, ainsi que l’efficience opérationnelle des fonctions supports.
Les exemples d’intégration réussis promeuvent un nouvel modèle de gestion de l’entreprise avec un plan stratégique dédié et une intégration générale de l’IA dans les processus et la gouvernance de l’entreprise.
Les clés de la réussite sont : un pilotage stratégique (portage du PDG et du COMEX), des objectifs spécifiques et pluriannuels, des données disponibles, la formation des techniciens, commerciaux et managers, une démarche itérative d’expérimentation / industrialisation.
Les entreprises gestionnaires d’importantes bases de données et avec des processus numériques déjà avancés sont les pionnières de l’intégration IA. Il s’agit principalement des secteurs technologiques, des médias, de la santé, de la banque et des assurances. Autrement dit, des secteurs déjà fortement numérisés et très concurrentiels5.
S’agissant des administrations, les fonctions fiscales et les politiques sociales sont les plus concernées par les développements de solution IA dans les pays de l’OCDE.
Les deux objectifs poursuivis par les administrations concernées sont :
L’efficience : automatisation, réduction des coûts, optimisation des processus et
La qualité de service : accompagnement, réduction des erreurs.
En termes de souveraineté, la majorité des pays visent un contrôle des infrastructures et des données, sans développer d’outils autonomes, les technologies n’étant pas maîtrisées par les administrations6.
Les Développements de Solutions IA dans les Administrations Françaises
Les inspecteurs relèvent tout d’abord l’usage diffus et caché de l’IA par les agents publics, le « shadow IA ». Dans une étude du Syndicat national des directions générales des collectivités territoriales (SNDGCT) de septembre 2025, 40 % des agents de collectivités disent ainsi utiliser une ou des solutions personnelles d’IA dans leur travail.
La sortie du « shadow IA » doit donc être une priorité. Pour ce faire, les inspecteurs recommandent :
L’établissement de chartes sur l’utilisation de l’IA au travail (protection des données, interprétation des résultats), en particulier s’agissant des solutions commerciales ;
La mise à disposition d’équipements IA généralistes et sécurisés pour les agents dans leur usage professionnel.
S’agissant des solutions IA officiellement déployées au sein de l’État, la direction nationale du numérique (DINUM) identifie 141 produits relevant de 80 entités différentes. S’agissant des collectivités, la moitié des communes de plus de 3 500 habitants aurait initié au moins un projet IA en 2025. Dans la sphère sanitaire et sociale, France Travail semble être l’opérateur le plus avancé avec 68 cas d’usage IA début 2026, dont 27 déployés.
D’une façon générale, l’adoption de l’IA par les administrations françaises est récente, voire très récente. La moitié des produits IA recensés par la DINUM début 2026 ont été lancés en 2024 ou 2025.
Les trois grandes catégories de produits IA développés par les administrations :
La mise à disposition d’outil IA généralistes, de type GPT, permettant la recherche d’information, la synthèse, la rédaction de textes, la traduction et la production de comptes rendus ;
La création de solutions IA pour les fonctions supports, comme les achats, les affaires juridiques ou les ressources humaines. Leur objectif étant d’optimiser les processus et de faciliter les prises de décisions en structurant des flux d’information complexes ;
La troisième catégorie concerne l’application de l’IA à des métiers spécifiques : contrôle, relation usager, etc.
À cet égard, les inspecteurs relèvent la grande décentralisation en matière de développement de solutions IA. La DINUM n’exerçant pas une gouvernance nationale sur le sujet.
Au sein même des administrations, le sujet IA demeure un sujet technique, à la main des directions des systèmes d’informations, et n’est pas intégré dans une stratégie globale, avec un portage de la direction générale.
En l’absence d’objectifs explicites, l’IA reste perçue comme un outil optionnel, dont les bénéfices sont diffus, non mesurés et donc non pilotables. D’ailleurs, les initiatives publiques françaises restent largement financées sur des enveloppes d’innovation ou de modernisation, insuffisantes pour absorber les coûts structurels d’un projet d’IA, ce qui conduit à une accumulation de POC techniquement réussis, mais budgétairement non soutenables. Or, la diffusion d’une IA régulée dans le public nécessite un changement de paradigme budgétaire, assimilant l’IA non à un investissement ponctuel, mais à une dépense récurrente.
Pour les inspecteurs, l’action publique est pour partie une « industrie » de la donnée et de la norme7, elle dépend davantage que les entreprises des fonctions de « back-office ». Elle est donc plus exposée à une transformation de ses pratiques, même si les contraintes sont élevées : pression budgétaire et dette technique du fait du sous-investissement dans le numérique8, choix politiques, sensibilité des données et des usages.
L’IA Comme Levier de Transformation et d’Efficience de la Gestion Publique
La Difficulté d’Evaluer les Gains
Les inspecteurs relèvent la difficulté à évaluer les gains susceptibles d’être générés par l’IA. De toute manière, il est de leur point de vue essentiel de dépasser cette approche de court-terme9pour envisager le gain en termes d’efficacité des organisations publiques.
Les inspecteurs comparent ensuite les différents travaux tendant à envisager l’impact économique de l’IA. Outre le gain de productivité et l’effet sur la croissance (variable selon les approches), les effets sont très différenciés en fonction des tâches exercées.
En raisonnant par gradient (de 1, exposé partiellement à 4, une exposition quasiment complète)10, il ressort que :
20 % des agents publics sont considérés comme exposés, dont plus des 2/3 (13 %) sont dans les catégories 3 et 4 ;
Le reliquat est composé de militaires (non étudiés) et de professions non classifiées.
Les Gains en Productivité et en Qualité Permis par l’IA
Le gain des solutions généralistes est déjà évident, qu’il s’agisse de la rédaction de comptes rendus, de la génération de mails, de synthèses, de recherches simples, etc.
Dans les fonctions support, déjà fortement exposées, des gains de 20 à 40 % sont possibles, sans changement des processus.
La direction des achats de l’État estime ainsi que certaines tâches peuvent être optimisées jusqu’à 60 % (sourcing, rédaction de documents contractuels, synthèse d’offres) ;
De manière similaire, la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers a mis à disposition de ses juristes un outil permettant de diviser par deux le temps de recherche documentaire ;
Des outils existent également en matière RH pour faciliter la rédaction de fiches de poste.
En conséquence, la mission encourage les ministères à développer des outils communs et partagés.
Dans les services déconcentrés, une solution d’IA a par ailleurs été mise à disposition des agents pour accélérer le traitement des suggestions et avis des usagers. Le bilan réalisé par la direction interministérielle de transformation publique (DITP) indique que cette solution d’IA a permis :
de diviser le délai de réponse moyen par six, en le faisant passer de 19 à 3 jours, et
d’augmenter la part d’usagers jugeant les réponses utiles, de 68 % avec la solution d’IA contre 57 % sans cette dernière.
Auprès des agents publics, l’IA apporte également un gain de confort et de qualité de vie au travail en supprimant les tâches les plus chronophages (comme le préremplissage de formulaires, la vérification ou la synthèse de dossiers volumineux). Elle allège également certaines tâches dans un environnement normatif complexe
Enfin, les inspecteurs évoquent assez étrangement l’IA comme un élément d’attractivité auprès des jeunes générations. Proposer de l’IA permettrait de rassurer les jeunes générations sur la capacité de l’employeur public à proposer un cadre de travail moderne et efficace12.
Les Externalités Négatives
Le premier obstacle au développement de l’IA est celui du coût. De 2023 à 2025, la DINUM a engagé 8,7 millions d’euros dans le développement de l’IA pour l’État. Ce qui est évidemment très modéré, mais les exemples d’investissements dans le secteur privé témoignent du risque de dérapage13.
Par ailleurs, l’adoption de projets IA implique des coûts spécifiques, notamment par la maintenance, de la formation du personnel et surtout des enjeux de sécurité et de souveraineté.
Les Conditions d’un Développement Réussi de l’IA dans les Administrations
Le déploiement de l’IA dans les administrations publiques reste freiné par une puissance de calcul insuffisante, des systèmes d’information (SI) obsolètes et des initiatives éparses ayant conduit à une fragmentation des ressources et à une sous‑utilisation des capacités existantes.
La mission invite à réfléchir posément au « make or buy » pour identifier les options possibles pour l’État. Par ailleurs, l’usage d’infrastructure interministérielle doit être privilégié pour assurer simultanément la souveraineté, la cybersécurité, la frugalité, le dimensionnement des modèles et leurs évolutions en fonction des besoins.
Pour ce faire, elle invite la direction de la sécurité sociale pour les organismes de la sécurité sociale et la DINUM pour l’État à exercer une gouvernance contraignante sur les futurs développements afin de définir une architecture SI socle (sécurité, performance, souveraineté, évolutions).
Source : Pexels, Pavel Danilyuk
La Maitrise des Risques
Les échecs documentés de systèmes d’IA publics montrent l’ampleur des risques opérationnels, juridiques et réputationnels en cas de déploiement insuffisamment maîtrisé.
En Espagne, le système MeQA a dû être retiré en quelques heures après des erreurs répétées dans l’autorisation de médicaments, générant interruption de service, coûts de remédiation et perte de confiance durable ;
Les Pays-Bas ont connu un scandale d’ampleur nationale avec SyRI, outil de lutte contre la fraude sociale jugé discriminatoire, puis interdit par la justice, entraînant enquêtes, indemnisations et contribuant à la démission du gouvernement ;
En Australie, le système automatisé de recouvrement « Robodebt » a généré des milliers de dettes infondées avant d’être jugé illégal ;
Aux États-Unis, l’algorithme COMPAS, utilisé pour évaluer le risque de récidive, a été reconnu comme biaisé, révélant les risques majeurs liés à des modèles opaques dans la décision publique.
Pour se prémunir de telles dérives, les évaluations renforcées avant tout développement opérationnel sont incontournables et doivent être embarquées tout au long du cycle de vie du dispositif.
Cette maitrise des risques suppose aussi une structuration institutionnelle pour guider les administrations et contrôler les pratiques.
La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL),
La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et
L’institut national pour l’évaluation et la sécurité de l’intelligence artificielle (INESIA), créé en 2025 et piloté par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et par la direction générale des entreprises (DGE).
Une Politique Sociale Adaptée
La politique sociale et notamment le dialogue social constituent une priorité pour les inspecteurs, afin d’inscrire les transformations dans un cadre stratégique, partagé et mobilisateur.
La question de l’attractivité des métiers numériques et de l’élévation du niveau de compétence moyen des agents publics et de leurs managers est essentielle. La mission propose ainsi la mise à disposition de modules de formation dédiés.
Enfin, une réflexion globale sur les conditions de travail, la charge mentale, l’autonomie professionnelle et les dynamiques collectives est incontournable14.
Un Monitoring en Continu du Développement IA
Pour conclure, les inspecteurs proposent une évaluation en continu :
Des modèles : leur performance technique, leur impact sur les processus opérationnels,
Des effets : sur les agents et la satisfaction des usagers ;
Des risques : avec un suivi fin des risques psychosociaux et de la gestion des compétences ;
Du budget : ce monitoring devant également garantir la soutenabilité opérationnelle et budgétaire des solutions déployées.
Automatisation robotisée des processus, ou en bon français : « robotic process automation ». ↩
Mais les risques de mauvais traitement également. Une automatisation ratée peut rapidement devenir une catastrophe industrielle, à l’exemple des air bag Takata pour Toyota. ↩
Apprentissage autonome, mais avec une exécution attendue comme conforme aux instructions de l’utilisateur (détermination des finalités). ↩
La course à l’innovation étant un enjeu de survie pour les entreprises concernées. ↩
Et il est improbable que les États parviennent à proposer des solutions compétitives, tant les innovations sont à la fois rapides et coûteuses à développer. Ce désarroi de l’État devant des innovations dont il n’a pas la maitrise semble s’être accéléré depuis la généralisation d’Internet. ↩
L’urbanisation des systèmes d’informations de l’État (et de ses opérateurs) s’enrichit chaque année, comme les textes normatifs. Le tout, au service de politiques de plus en plus techniques, voire foisonnantes. ↩
Les inspecteurs relèvent le caractère généralisé de ce sous-investissement parmi les administrations de l’OCDE. ↩
Ce compromis a peut-être été difficile à écrire pour les inspecteurs généraux des finances co-rapporteurs (auquel cas, je les comprends !). ↩
À partir des travaux de l’Organisation internationale du Travail, « Intelligence artificielle générative et emploi : révision 2025 », 2025. ↩
Les inspecteurs relèvent toutefois que les enseignants sont classés dans cette catégorie, alors même que l’IA peut aider à préparer les matériaux pédagogiques, le programme et les évaluations. ↩
Cet argument, pris isolément, sonne un peu comme une stratégie Potemkine. ↩
Il s’agit probablement du point le plus sensible. Un investissement trop élevé pourrait être considéré comme une gabegie (en admettant celui-ci possible dans les contraintes budgétaires actuelles). Tandis que des investissements trop faibles révéleraient (dans l’interprétation inverse) du retard et un défaut de pilotage stratégique. ↩
On sait que l’IA présente des risques en termes d’épuisement professionnel. ↩
La Cour relève tout d’abord l’ampleur du phénomène de contractualisation à l’œuvre. Ainsi, de 2011 à 2024, le nombre d’agents contractuels a augmenté de 37 %, tandis que le nombre de fonctionnaires demeurait quasi stable (- 0,6 %). Les contractuels représentent désormais un agent sur quatre, soit 1,36 million d’agents.
Pour autant, et selon la Cour, ce sujet ne fait pas l’objet de réflexions stratégiques à la hauteur des enjeux. La Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) n’a par exemple inscrit ce sujet parmi ses priorités qu’en début d’année 2026.
La Cour émet enfin quatre recommandations, dont la portée est assez réduite. Les magistrats invitent ainsi l’administration à consolider ses données et à présenter davantage d’informations aux parlementaires lors du vote de la loi de finances. Elle propose ensuite de rappeler aux collectivités leurs obligations en matière de recrutements de contractuels. Enfin, elle invite les employeurs publics, et en particulier l’État, à la formalisation d’une stratégie d’emploi des contractuels.
L’Essor de la Population de Contractuels Dans la Fonction Publique
La Cour des comptes note en premier lieu que l’essor de la part et du nombre de contractuels concerne les trois versants de la fonction publique : l’État (FPE), les collectivités territoriales (FPT) et la santé et le médico-social (FPH).
S’Agissant de la Population Totale
Au 31 décembre 2023, l’État comptait 582 700 contractuels, soit 23 % de l’effectif total. De 2010 à 2022, la population de contractuels a augmenté de 46 %, tandis que la population de fonctionnaires a diminué de 2 % ;
À la même date, les collectivités territoriales comptaient 510 200 agents contractuels, soit 26 % de leur effectif total. L’évolution de cette population se distingue de la FPE en ce qu’elle connaît un véritable essor depuis 2016.
Enfin, fin 2023, la FPH comptait plus de 265 000 contractuels, soit 21 % des effectifs. L’évolution de cette population est marquée par une forme de plateau à compter de 2020 (politique de régularisation).
Malgré les dynamiques à l’œuvre, il convient de relever le caractère historique du recrutement contractuel. Comme la Cour l’énonce elle-même, en 1969, la fonction publique comptait déjà, parmi ses 1,61 million d’agents publics, 23 % de non-titulaires.
S’Agissant des Flux d’Entrée et de Sortie
En 2023, près de 523 200 agents ont été recrutés et 468 100 agents sont sortis de la fonction publique. Soit un taux d’entrée de 9,6 % et de sortie de 8,6 %1.
Parmi ces agents, les contractuels occupent une place très importante, par la durée généralement plus courte de leur période d’emploi.
Les agents contractuels comptaient ainsi pour 77 % des entrées et 52 % des sorties sur 2023, alors qu’ils représentent seulement 23 % des effectifs.
Par ailleurs, on observe des disparités territoriales en termes de recrutements :
Certaines régions, très attractives, sont essentiellement constituées de fonctionnaires comme la Corse, la Guadeloupe, la Bretagne, la Nouvelle-Aquitaine et l’Occitanie ;
Tandis que d’autres régions présentent une part de contractuels nettement plus élevée, signifiant les difficultés à recruter des fonctionnaires pour pourvoir aux emplois publics : Mayotte, La Réunion et l’Île-de-France.
Qui Recrutent les Contractuels ?
Dans la FPE, huit contractuels sur dix étaient employés par l’Éducation nationale2, qui occupe une place donc tout à fait singulière.
En dehors de ce ministère, il existe principalement deux groupes :
Les ministères employant une part importante de contractuels (entre 6 000 et 9 000 agents contractuels) : Économie et Finances3, les Armées, la Justice, l’Agriculture et l’Intérieur ;
Les autres ministères, aux recrutements plus réduits (inférieurs à 2 600 agents contractuels).
Toutefois, il existe également parmi ces ministères des situations disparates. Ainsi, dans les services du Premier ministre (SPM), plus d’un agent sur trois est contractuel (37 %). Dans les ministères chargés de l’Enseignement supérieur et de la Recherche ainsi que celui chargé de l’Agriculture, les taux d’emploi d’agents contractuels sont respectivement de 19 % et 22 %.
Par ailleurs, s’il existe une prépondérance de contractuels dans les fonctions numériques, les emplois pourvus par les contractuels sont particulièrement vastes et concernent quasiment l’ensemble des filières de la FPE4.
Dans la FPT, la répartition géographique est aussi très disparate, avec des régions attractives5 et moins attractives6, mais les besoins couverts sont plus souvent temporaires. Les filières technique, administrative et animation concentraient près des trois-quarts des contractuels de la FPT.
Dans la FPH : les effectifs de contractuels ont moins augmenté sur la période récente. Il n’existe toutefois pas de vision précise sur les besoins pourvus et les situations semblent relativement contrastées entre établissements.
À cet égard, et pour les établissements publics de santé, la Cour des comptes formule une recommandation visant à disposer d’une base de données centralisée intégrant différentes données d’activités et indicateurs en ressources humaines.
Quelles sont les Caractéristiques des Contractuels ?
Les contractuels sont d’abord, à 70 % (fin 2023), des femmes. Ce qui s’explique par certains recrutements, très genrés, comme celui d’AESH.
Les contractuel(le)s sont aussi plus jeunes. En effet, leur moyenne d’âge est de 39 ans, contre une moyenne d’âge dans le secteur privé de 41 ans et de 47 ans pour les fonctionnaires. Néanmoins, la population de contractuels vieillit également. Un quart des contractuels de la FPE et de la FPT ont ainsi plus de 50 ans.
Les agents contractuels occupent relativement peu d’emplois de direction :
– 4 % des emplois supérieurs dans la FPE et
– 9,5 % des emplois fonctionnels dans la FPT.
Enfin, leurs rémunérations sont plus basses, ce qui s’explique par leur moindre ancienneté et par les emplois occupés.
Comparaison des salaires nets moyens par versant :
Dans la FPE : 2 204 euros pour les contractuels, contre 2 886 euros pour les fonctionnaires ;
Dans la FPT : 2 069 euros pour les contractuels, contre 2 254 euros pour les fonctionnaires ;
Dans la FPH : 2 135 euros pour les contractuels, contre 2 842 euros pour les fonctionnaires.
Un Recours Subi Plutôt que Choisi aux Contractuels
Le Palliatif au Manque d’Attractivité du Statut
La Cour rappelle ses travaux sur le vieillissement de la FPE (lien précité vers l’article des Légistes) et le fait que le phénomène de vieillissement touche en particulier les catégories A et A+.
Dans la filière administrative, le vieillissement est ainsi très marqué : les attachés d’administration, secrétaires administratifs et adjoints administratifs7 ont un âge moyen de 50 ans, les effectifs étant concentrés en haut de la pyramide des âges de leurs corps respectifs.
Les constats sont similaires pour la FPT, le premier motif de recrutement de contractuels étant l’absence de fonctionnaires disponibles pour occuper l’emploi. La moitié des collectivités interrogée fin 2023 est en situation de tension :
À 59 % en matière de gestion administrative, d’affaires juridiques et de commande publique,
À 55 % en gestion budgétaire et financière et
À 52 % en gestion des ressources humaines.
Ces tensions concernent 90 % des communes de plus de 50 000 habitants.
Outre le caractère étendu des difficultés de recrutement, la moitié des collectivités interrogées déclare que les tensions de personnel affectent la continuité et la qualité des services rendus.
Dans la FPH, les difficultés de recrutements ressortent comme couvrant quasiment l’intégralité des établissements (90 % selon l’enquête annuelle de la FHF de 2024). La psychiatrie, la gériatrie et les urgences sont les services les plus touchés par le manque de personnel.
Pour pallier ces difficultés, les établissements incitent les praticiens à augmenter leur volume d’heures supplémentaires, recrutent des praticiens étrangers, notamment hors UE (les PADHUE8) et utilisent fortement l’intérim.
Source : Pexels, Kerim Eveyik.
Toutefois, les fonctions administratives sont également concernées par les difficultés de recrutement, les rémunérations des attachés d’administration hospitalière étant considérées comme trop peu attractives.
Une Gestion des Contractuels Très Contraignante
Le Recrutement
Le processus de recrutement dans la FPE est très structuré9 et d’abord commun entre fonctionnaires et contractuels :
Information des candidats non retenus à l’issue du processus.
Cependant, il se distingue ensuite par la procédure d’avis du contrôleur budgétaire et comptable ministériel sur le montant proposé de rémunération. Cette individualisation de la rémunération implique des coûts de gestion nettement plus élevés que pour les fonctionnaires.
Le caractère non discriminant du recrutement est particulièrement important dans le recrutement de contractuels, afin d’éviter le favoritisme comme les discriminations. La DGAFP a diffusé un guide sur le sujet en 2025. En synthèse, la Cour considère les pratiques de la FPE comme solides.
S’agissant de la FPT et de la FPH, les recrutements de contractuels sont plus souvent défaillants, notamment dans la description des fonctions (parfois imprécise) et les conditions d’emploi (besoin permanent ou non).
Une « Carrière » Relativement Rigide
Le contrat est quasi-systématiquement adossé à une période d’essai, qui peut être renouvelée par le recruteur public, dans des conditions analogues aux salariés de droit privé10.
Une réévaluation triennale de la rémunération est obligatoire, elle constitue une forme de « glissement vieillesse technicité » pour la Cour11, dans des proportions variables entre les employeurs. Paradoxalement, l’absence de réévaluation possible avant trois ans rend aussi le contrat fragile pour les agents dotés de compétences rares12.
Enfin, l’échéance des contrats nécessite un pilotage fin et de nouvelles négociations avec l’agent. En conséquence, le coût de gestion d’un recrutement et d’un renouvellement d’un contractuel est nettement plus élevé. À titre d’exemple, le ministère des Armées, considère le coût de gestion d’un contractuel comme deux à trois fois plus élevé que celui d’un fonctionnaire.
Des Divergences Culturelles Entre Fonctionnaires et Contractuels
La Cour note plusieurs zones de tension entre agents publics :
L’appropriation des règles déontologiques par les agents contractuels est plus difficile, en l’absence de formation préalable et d’un investissement pérenne auprès du nouvel employeur public.
L’individualisation de la rémunération provoque des difficultés relationnelles entre agents, que ces derniers soient fonctionnaires ou contractuels d’ailleurs13 ;
Les mobilités ascendantes des contractuels sont juridiquement plus faciles14, alors que les agents titulaires de catégorie B ou A n’ont accès qu’à des fonctions correspondantes à leur corps et leur grade. Les fonctions supérieures nécessitent le passage d’un concours ou examen professionnel15.
À l’inverse, les contractuels ont plus de difficultés pour évoluer sur des emplois similaires et souffrent du caractère précaire de leurs conditions d’emploi.
Enfin, le rapport à la hiérarchie et au travail produit est également différent pour des agents recrutés sur contrat court. Une forme de volatilité s’installe dans les services, préjudiciable à la continuité et à la qualité des prestations fournies.
Un autre point, qui n’est pas évoqué par la Cour, tient aussi, il me semble, aux spécificités du système de carrière :
L’essentiel des fonctionnaires, en particulier pour l’État, est recruté par concours, ce qui suppose une compétition préparée pendant une à deux années.
S’ensuivent généralement une à deux années de formation dans une école dédiée, loin du domicile et avec des stages supposant par ailleurs des déplacements et des déménagements successifs.
Enfin, l’affectation sur le premier emploi, qui n’est que partiellement choisie16 et est le plus souvent corrélée à une durée minimale d’occupation, de deux à trois ans.
Le parcours d’un fonctionnaire suppose donc une succession de compromis, d’adaptations, jusqu’à l’exercice d’une fonction ou d’une affectation géographique en cohérence avec ses choix initiaux. Par ailleurs, les parcours de carrière ascendants supposent des mobilités géographiques et professionnelles17. Le contractuel n’a, initialement, pas à produire un tel investissement.
Des Effets Budgétaires Non Mesurés
Il n’existe pas de données consolidées s’agissant de la FPE et de la FPH. En revanche, la Cour des comptes note une évolution des dépenses de rémunérations des contractuels très supérieure à celle des fonctionnaires pour la FPT.
Ainsi, pour 2024 et dans la FPT, l’augmentation des dépenses de rémunérations brutes versées aux agents contractuels est près de trois fois supérieure à celle des titulaires, malgré des mesures identiques de revalorisation indiciaire.
S’agissant de la FPH, la Cour s’est appuyée sur plusieurs rapports de CRC qui témoignent ici aussi d’une progression de la rémunération des contractuels nettement plus rapide que celle des fonctionnaires (deux fois plus vite en l’espèce).
La dynamique des rémunérations des contractuels, prise globalement et individuellement, intervient en l’absence de normes d’encadrement et, partant, de maîtrise de leur évolution.
En conséquence, la Cour recommande de distinguer pour la FPE dans les dépenses du titre 218, celles relevant des fonctionnaires et celles relevant des contractuels afin de disposer d’une information fiable sur l’évolution comparée des rémunérations.
L’Intérêt de Recruter des Contractuels
Ce point n’est pas spécifiquement évoqué par la Cour, il est pourtant essentiel.
Outre les difficultés rencontrées par les recruteurs pour attirer et fidéliser des fonctionnaires, il convient de rappeler que le recours aux contractuels procure plusieurs avantages :
Un bassin de recrutements plus large que celui des seuls fonctionnaires ;
Une sélection sur les compétences (pas de recrutement subi du fait d’une demande de mobilité d’un fonctionnaire dont les compétences sont inadaptées au poste) ;
Une gestion RH plus aisée en cas de difficulté avec la possibilité de mettre fin à l’emploi pendant la période d’évaluation, puis de ne pas renouveler le contrat ;
Inversement, si l’agent est compétent et bien rémunéré, le contrat permet de conserver plus longtemps l’agent, censé avoir candidaté sur un poste plus près de son domicile (alors que les fonctionnaires, notamment dans les zones en tension, cherchent plus souvent à rejoindre leur région d’origine ou la façade atlantique) ;
Enfin, le recrutement d’un contractuel présente souvent des coûts plus maîtrisés : une rémunération généralement plus faible20, des frais de cotisations retraite nettement moins élevés21.
Les Pistes d’Évolution Envisagées par la Cour S’Agissant de l’Emploi des Contractuels dans la Fonction Publique
Partie évidemment la plus intéressante.
La Cour considère ce mouvement de développement de la contractualisation comme « probablement irréversible »22.
À cet égard, elle note la faiblesse stratégique des DRH ministérielles, peu intéressées par une réflexion prospective sur le sujet, malgré l’ampleur des transformations23. Ce constat est aussi vrai pour la FPT et la FPH, même si la gestion décentralisée rend les constats généraux plus délicats.
La Cour propose ensuite plusieurs scénarios d’évolution, en examinant toutes les possibilités, y compris les plus radicales.
La Cour commence par les solutions les moins réalistes.
La Distinction entre Fonction Régalienne et Non Régalienne
Ce scénario réserverait la qualité de fonctionnaires aux seuls agents exerçant des fonctions régaliennes, en cohérence avec leurs obligations.
Selon la Cour, sur les 5,7 millions d’agents publics :
Environ 700 000 assurent des missions strictement régaliennes : armées, police, gendarmerie, justice, affaires étrangères.
À ceux-ci s’ajoutent 2,8 millions d’agents assurant des services publics fondamentaux : Éducation, Santé, Solidarité, Culture.
Il reste 2,2 millions d’agents sur des fonctions d’administration ou de gestion.
L’application de cette distinction reviendrait donc à ce que des millions de personnes et d’emplois basculent dans un régime contractuel. Tandis qu’à l’inverse, les contractuels sur des fonctions régaliennes ne pourraient plus exercer leurs fonctions.
La Cour des comptes note ici la contradiction évidente entre le fait que les Armées ou la Gendarmerie recrutent massivement (et historiquement) sous contrat : l’intégralité des soldats du rang sont contractuels, 57 % des sous-officiers et 30 % des officiers.
12 % des gendarmes sont sous contrat, c’est également le cas de 6 % des policiers et de 3 % des préfets.
Pour les rapporteurs, l’usage du contrat dans les fonctions régaliennes présente de nombreux avantages et, inversement, la contractualisation pour tous les autres pans de la fonction publique ne présente pas en l’état d’intérêts évidents :
En gestion, elle suppose la négociation de dizaines de conventions collectives, une complexification des mobilités, un coût complet probablement supérieur ;
En termes d’attractivité, rien n’indique que la condition d’emploi de contractuels soit plus valorisée que celle statutaire24.
La Fonctionnarisation de Tous les Agents Publics
Hypothèse inverse, mais tout aussi compliquée.
Si les arguments sont simples : un même cadre d’emploi pour tous. Son exécution est quasiment impossible, tant les besoins RH sont évolutifs, conjoncturels et… imprévisibles. La souplesse du recrutement contractuel semble incontournable.
Par ailleurs, et comme énoncé plus haut, certains ministères ont une politique de recrutements explicitement assise sur le contrat.
L’Application du Droit du Travail à Tous les Agents Publics
Solution encore plus radicale que la première et porteuse de nombreuses difficultés.
Cette solution revient en effet à nier les spécificités des populations de fonctionnaires, notamment leurs sujétions.
Par ailleurs, et comme évoqué dans le premier cas, il conviendrait alors de négocier de très nombreuses conventions collectives, ce qui rendrait la gestion nettement plus coûteuse25 et difficile, sans qu’un quelconque avantage ne puisse clairement être défini.
La Cour des comptes envisage ensuite plusieurs autres pistes, qui peuvent être explorées simultanément.
Maîtriser la Coexistence des Deux Populations
La Cour des comptes considère que la priorité doit être de limiter le nombre d’agents en CDI. La généralisation de cet emploi entraînant une rupture d’égalité entre les agents, tant dans l’accès aux emplois, à la rémunération, qu’aux parcours de carrière26.
Une piste pourrait être de fixer dans les lignes de gestion27 des principes d’organisation du recrutement, de la carrière et de la rémunération des agents contractuels (pour homogénéiser les situations). Il pourrait également être envisagé de fixer des ratios d’emplois contractuels par niveau ou fonction. L’objectif de ces ratios étant de réguler le nombre d’entrées et de sorties.
Moderniser les Conditions d’Accès à la Fonction Publique et Assouplir les Contraintes Statutaires
Une Refonte du Recrutement
Le statut présente d’évidentes qualités, à commencer par les garanties offertes aux employeurs, comme aux agents, ainsi qu’une gestion relativement facile de la carrière de l’agent, compte tenu du caractère légal et réglementaire.
Toutefois, la forte technicité de certains emplois, les besoins de compétences sociales et relationnelles, l’apprentissage continu… sont en décalage avec un recrutement initial et définitif par concours.
La Cour des comptes souligne plusieurs avancées à cet égard :
La création d’un site de formation pour les attachés en région parisienne (dépendant de l’IRA de Lille), rapprochant d’importants besoins de recrutement du lieu de formation ;
La professionnalisation des concours et la réduction des délais entre la proclamation des résultats et l’entrée en formation ;
Des études en cours à la DGAFP sur la possibilité de détacher des contractuels dans un corps avant titularisation ou de prévoir des recrutements préalables par contrat ou en apprentissage (sur le modèle des gardiens de la paix).
La Cour sollicite néanmoins l’étude de dispositifs supplémentaires, avec des concours dédiés aux apprentis, un troisième concours élargi, une nomination dans un grade d’avancement pour les candidats les plus expérimentés28.
Les représentants de la FPT et de la FPH plaident pour une diminution du recrutement par concours au profit :
De recrutements sur titres, avec la mise en place de comités de sélection,
De l’abandon des recrutements par concours pour les métiers réglementés (déjà très en tension) et
De possibilités de titularisation allégées pour les contractuels, notamment au regard des évaluations formulées lors des entretiens annuels.
De Nouvelles Perspectives de Carrière pour les Agents
Pour les fonctionnaires, la Cour propose également de mieux valoriser les formations professionnelles certifiantes (avec des inscriptions sur liste d’aptitude) et de revoir les modalités de contingentement pour l’accès aux promotions internes.
Pour les contractuels, de nouvelles garanties pourraient être offertes comme :
Une titularisation après trois ans (et non pas six) et une simplification du renouvellement sur le poste (sans mise en concurrence préalable) ;
Un assouplissement des règles de rupture du contrat ;
Un meilleur encadrement de la rémunération par l’instauration de grilles indiciaires spécifiques et des modalités de revalorisation harmonisées.
Tendre Vers un Cadre de Gestion Commun aux Fonctionnaires et Contractuels
Avant la publication de l’ordonnance de 2021, des accords au titre de l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et de la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations, avaient été conclus. Depuis février 2021, deux nouveaux accords sur la protection sociale complémentaire des agents de l’État et sur le télétravail ont été signés.
La Cour invite donc les ministères à prolonger cette démarche afin de fixer des règles communes s’agissant des conditions d’emploi à l’ensemble des agents publics (contractuels et fonctionnaires).
Elle envisage même la possibilité de supprimer les corps actuels pour un système de « cadres de fonctions » envisagé à partir de grandes filières professionnelles30, elles-mêmes découpées en niveaux. Dans ce cadre, les emplois seraient occupés indifféremment par des fonctionnaires ou des agents contractuels.
Ce qui reste des taux relativement faibles par rapport au secteur privé, où le taux de sortie était en moyenne en 2019 de 129,9 % en 2019 selon l’INSEE dans son étude de 2020 consacré aux besoins de main-d’œuvre. En précisant cependant que la mobilité interne est nettement plus développée dans la sphère publique du fait de la taille généralement très importante des organisations. ↩
La Cour des comptes ne précise pas le taux de contractuels employés par le ministère de l’Éducation nationale. Le rapport évoque d’abord une moyenne 26 % de contractuels, puis de 16 %. ↩
Avec ici une singularité : l’administration centrale recrute plus de contractuels que l’administration déconcentrée et sur des catégories distinctes. Des A et A+ pour la première contre des B et des C pour la seconde. Ceci est particulièrement vrai pour certaines directions prestigieuses ou manifestant des besoins en compétences spécifiques comme dans le numérique ou la finance. Voir notamment les billets des Légistes consacrés à la direction générale des entreprises et à la direction du budget. ↩
Les filières les plus représentatives témoignent de la diversité des fonctions occupées par les contractuels : le pilotage de politiques publiques, la relation à l’usager, les ressources humaines, l’enseignement et la formation, les interventions techniques et logistiques. ↩
Guadeloupe, Corse et Provence-Alpes-Côte-d’Azur. ↩
Respectivement de catégorie A, B et C. Les deux dernières catégories étant encore plus vieillissantes que la catégorie A. ↩
« Praticien à Diplôme Hors Union Européenne », ce qui n’est pas sans poser des questions éthiques lorsque ces praticiens proviennent de pays où l’accès aux soins est plus difficile qu’en France. ↩
Il se matérialise notamment par la constitution de bureaux RH spécialisés au sein des secrétariats généraux ministériels. ↩
Étant précisé que les nouveaux fonctionnaires ont la qualité de stagiaire, avec une reconduction possible de la période de stage si l’administration le juge utile. L’objet et ses effets sont similaires à la période d’essai. ↩
Au sens où les rémunérations des contractuels sont en moyenne revalorisées en fonction de l’expertise, de l’ancienneté, de l’inflation… ↩
L’administration ne peut plus modifier la rémunération une fois celle-ci fixée. ↩
Les grilles de rémunérations étant actualisées périodiquement, certains nouveaux contractuels peuvent être mieux ou moins bien payés à fonction et ancienneté égale. ↩
En précisant cependant que cette liberté « juridique » est encore peu effective, tant les fonctionnaires prédominent dans les fonctions d’encadrement supérieur, comme on a pu le lire plus tôt. Cependant, dans de nombreuses directions d’administration centrale, en particulier dans les ministères économiques et financiers, des contractuels peuvent occuper des postes d’encadrement supérieur (souvent sans management) à leur sortie d’études quand des fonctionnaires d’une même formation initiale, mais ne relevant pas d’un corps de l’encadrement supérieur, ne peuvent y prétendre. ↩
Par ailleurs, les taux de promotion aux concours sont assis sur les effectifs de fonctionnaires. Le recrutement de contrôle entraîne donc une baisse relative des opportunités pour les fonctionnaires. ↩
Par ailleurs, elle fait suite à un classement après épreuves. ↩
En particulier pour l’exercice de fonctions supérieures, notamment dans l’administration préfectorale, mais ce constat est vrai pour tous les métiers d’encadrement supérieur des services territoriaux et pour les fonctions en administration centrale. ↩
Il s’agit des dépenses de personnels, souvent appelées « T2 ». ↩
Les recrutements par concours sont généralement annuels ou bi-annuels, tandis que les vagues de mobilité sont souvent organisées périodiquement par les services ministériels, ce qui empêche une arrivée rapide du nouvel agent. ↩
Même si la Cour des comptes note son évolution très rapide. ↩
La Cour évoque le cas de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, avec, pour 1 euro de rémunérations brutes : 34 centimes de cotisations retraites pour un fonctionnaire contre 11 centimes pour un contractuel. Par ailleurs, cet écart ne cesse d’augmenter pour la FPE, la FPT et la FPH du fait, essentiellement, des déséquilibres démographiques de chacun des versants. ↩
Selon ses estimations, la proportion de contractuels dans la fonction publique pourrait s’approcher du tiers en 2033. Il s’agit toutefois de projections particulièrement difficiles, compte tenu des choix politiques que seront appelés à faire les prochains gouvernements, à la fois en termes de volume de recrutements et de la répartition de ceux-ci entre fonctionnaires et contractuels. ↩
Le cas de l’Éducation nationale est symptomatique : malgré des recrutements de contractuels extrêmement élevés, la réflexion présentée aux magistrats porte quasi-exclusivement sur le statut des enseignants. À l’évidence, cette doctrine de l’administration peut aussi s’expliquer par des raisons sociales, en défense du modèle du fonctionnaire-enseignant. ↩
À l’exception du recrutement par concours et des mobilités statutaires, qui demeurent rigides, les difficultés liées au statut tiennent, il me semble, davantage à la pratique, plutôt qu’aux textes. Le Code général de la fonction publique ayant d’ailleurs tendance à se rapprocher, sur de nombreux aspects, du Code du travail. ↩
Coûteuse en gestion administrative, mais évidemment aussi en rémunérations et avantages. Une négociation collective publique impliquerait des comparaisons entre les avantages accordés aux agents considérés et ceux applicables dans des branches du secteur privé. ↩
Des deux points de vue : celui du contractuel, comme celui du fonctionnaire. ↩
Article L. 413-1 du Code général de la fonction publique : « Les lignes directrices de gestion déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage de ressources humaines, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. « Elles fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours des agents publics, sans préjudice du pouvoir général d’appréciation de l’autorité compétente en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d’un motif d’intérêt général. » ↩
Étrangement, ces propositions sont peu étayées et donc peu compréhensibles pour le lecteur. Le périmètre comme les attendus ne sont pas clairs. ↩
Cette ordonnance a été déclinée dans la fonction publique d’État par un guide de la DGAFP. ↩
Ces cadres de fonction seraient envisagés dans l’ensemble des trois versants de la fonction publique. Cette proposition est régulièrement évoquée en ce qu’elle faciliterait les mobilités et la gestion, tout en clarifiant (voire professionnalisant) les compétences attendues au sein de ces « cadres de fonction ». Voir notamment le Livre Blanc sur la fonction publique de 2008 (dit, « rapport Silicani »). ↩
Alain Peyrefitte a été diplomate, écrivain (il siègera presque 23 ans à l’Académie française), homme politique. Il sera plusieurs fois ministre et député-maire, puis sénateur, pendant près de quatre décennies.
Il a publié en 1976 l’un de ses ouvrages les plus connus1, Le mal français, vendu à près d’un million d’exemplaires.
L’ouvrage se lit aisément malgré ses 500 pages et ses répétitions. L’auteur y dresse un bilan contrasté de son action ministérielle, et, au-delà, propose une synthèse riche sur les difficultés culturelles et organisationnelles françaises (notamment administratives) : le goût pour l’abstraction, la centralisation, la hiérarchie et la défiance.
Si l’analyse proposée par l’auteur est séduisante et encore très actuelle, elle n’en est pas moins simpliste et généraliste. L’auteur incarne la figure de l’intellectuel français qu’il dénonce avec une représentation du monde systémique, très idéaliste et (il faut le dire) très négative. Ces références bibliographiques sont anciennes et, comme la majorité des ouvrages politiques de ce type, ne présentent aucun travail universitaire contemporain ou d’analyse de données comparative.
Le Problème Français
La France Souffre de son Organisation trop Centralisée et Hiérarchique
Alain Peyrefitte est marqué par une forme d’autolimitation de la France et des Français, comme si le pays ne parvenait pas à dépasser des limites qu’il s’impose lui-même.
« Quelle fatalité semble peser sur les Français ? Pourquoi le peuple des Croisades et de la Révolution, de Pascal et de Voltaire, ce peuple vif, généreux, doué, fournit-il si souvent le spectacle de ses divisions et de son impuissance ? Pourquoi, parmi les nations avancées d’Occident, compte-t-il les écoles d’ingénieurs les plus prestigieuses, et une industrie si longtemps retardataire, une balance technologique si constamment défavorable ? »
L’auteur revient ensuite sur les grands traumatismes français et en premier lieu la défaite de 1940.
Le général Charles de Gaulle avait évoqué dans ses premiers discours anglais la « supériorité mécanique » allemande. Or, l’histoire récente révèle toute la fausseté de cet argument. La France disposait de davantage de troupes mécanisées et d’avions que les Allemands, mais l’utilisation de ces moyens a été désastreuse2 :
La cavalerie blindée a été dispersée au sein de l’infanterie3 ;
L’aviation est restée à l’arrière du front, pour des tâches ponctuelles de reconnaissance et sans emploi offensif cohérent.
« C’est l’organisation qui péchait ; ce sont les idées qui étaient fausses. »
« Jamais défaite aussi lourde n’avait été moins inévitable. »
Marc Bloch, évidemment. Source : BNF.
Cette « étrange défaite » est liée à notre organisation défectueuse. Celle-ci est apparue excessivement centralisée, hiérarchisée, cloisonnée… aboutissant à une rigidité totalement inadaptée au réel4 et à un effondrement du pays aussi rapide qu’en 18705.
Pour autant, l’importance de la résistance française (qui s’incarne également par le gaullisme) témoigne également d’une vitalité singulière. Pour l’auteur, seules la Yougoslavie, la Pologne et la Russie ont présenté une résistance similaire ou supérieure à celle de la France.
« Toute la France est bien dans ce contraste de 1940. »
La France et les Français Vivent Dans la Défiance
À l’opposé du citoyen anglais (ou nordique), civique et tolérant, car confiant envers ses concitoyens, le Français est enserré dans un système hiérarchique qu’il juge par ailleurs injuste et qui corsète son existence6.
« Le citoyen se sent entouré d’interdits et se replie sur ses activités routinières. S’il se libère, c’est par la critique, l’agressivité, parfois la révolte. »
Pour asseoir son jugement sur une observation concrète de la défiance (et sur le conseil de René Le Senne), l’auteur est parti vivre une année à Corbara, en Corse, dans un village « chimiquement pur » en termes de défiance. Il y constate une hiérarchie étouffante, dans la vie villageoise et familiale, aboutissant à un modèle en « porc-épic » : refermé sur lui-même et dardant ses pics vers l’extérieur.
Cette défiance a ceci de particulier en France qu’elle est généralisée :
Le Français est défiant envers son voisin, et plus encore envers les corps organisés : partis politiques, syndicats, élus, administration ;
En retour : les élus se méfient des électeurs comme de l’administration, les fonctionnaires des usagers, des politiques et des partenaires sociaux, etc.
Ce que la Ve République a Révélé des Problèmes Français
Les régimes d’assemblée de la IIIe et de la IVe République ont été critiqués dès Léon Gambetta. Puis, par Georges Clemenceau, Alexandre Millerand, Raymond Poincaré, André Tardieu, jusqu’à Pierre Pflimlin dans son discours devant l’Assemblée nationale de mai 1958. Ces textes, issus de compromis circonstanciels, n’ont réussi que partiellement à doter la France d’une représentation parlementaire solide, cohérente et efficace, y compris dans son articulation avec l’Exécutif.
Raymond Poincaré incarne parfaitement cette volonté de présidentialiser le régime parlementaire
Le parlementarisme était toutefois fortement défendu par les partis de gauche (Parti socialiste et Parti radical), ces derniers craignant qu’un Exécutif fort se transforme infailliblement en un autoritarisme.
Cependant, les différents échecs de la IIIe et de la IVe République donnèrent lieu au projet de réforme porté par Charles de Gaulle. Celui-ci ayant pour première mission de régler la question algérienne, et plus largement, de doter la France d’une constitution lui permettant d’affronter les défis majeurs, présents et à venir.
« Asseoir les institutions, mettre fin à la guerre d’Algérie, achever la décolonisation, voilà ma tâche. Et puis je pourrai m’en aller. »
Charles de Gaulle, à l’auteur
Cependant, si cette transformation des rapports de force était probablement souhaitable pour éviter l’instabilité gouvernementale des régimes précédents, elle ne résout pas, voire aggrave, le travers français pour la centralisation. D’autant que le général de Gaulle, dans sa pratique du pouvoir, conçoit l’État comme « l’interprète unique de l’intérêt général », refusant par là toute légitimité à un autre acteur7.
Les français sont obsédés par la question institutionnelle, mais le mal est plus profond. Même avec un pouvoir prétendument fort, le pays est régulièrement bloqué.
L’auteur évoque les difficultés du pouvoir gaulliste a mettre en œuvre des réformes pourtant attendues en matière :
De la Sécurité sociale,
Du statut des agents publics,
De l’enseignement (notamment supérieur),
De la gestion de l’économie avec des rentes de situation qui demeurent8,
De la décentralisation.
« Le substratum français reste à peu près intact, depuis trois siècles. La centralisation bureaucratique, les affirmations dogmatiques, l’esprit d’abstraction, le sectarisme manichéen. Le cloisonnement en castes hostiles. La passivité du citoyen, coupée de brusques révoltes. L’incompréhension de la croissance, le malthusianisme démographique et social. »
La crise de mai 1968 est ainsi emblématique de ce couple maudit incarné par l’individu rebelle et l’État envahissant, mais faible. En cela, la Ve République n’a rien résolu du problème français : la centralisation, la hiérarchie et la défiance demeurent, alimentant un pouvoir toujours plus embolisé.
Manifestation le 24 mai 1968. Source : Agence France Presse.
Le Rôle de l’État dans la Concentration des Pouvoirs
Une Main-Mise de l’État sur Tous les Aspects de la Vie des Gens
L’auteur alterne différents points de vue pour exprimer cette mainmise de l’État.
Celui-ci a d’abord été haut-fonctionnaire (ce qu’il évoque très peu), puis député (près de 14 ans), sénateur (4 ans) et plusieurs fois ministre (Justice, Culture et Environnement, Éducation nationale, Recherche… pour un total de près de 11 ans), avant d’avoir une longue carrière d’élu local : conseiller départemental de Seine-et-Marne (24 ans et demi) et maire de Provins (près de 32 ans).
L’État est ainsi affublé de plusieurs défauts :
La centralisation (le « parisianisme ») ;
Le cloisonnement : par ministère, et au sein de ceux-ci, par matière ;
La bureaucratisation : le goût pour la continuité, la complexité et l’aversion au risque ;
La budgétisation : qui implique l’absence de stratégie de long terme ;
La coupure avec le monde économique, aussi bien du point de vue des idées que du mode de fonctionnement9 ;
Enfin, et surtout, la submersion devant l’avalanche de détails (souvent locaux) à gérer10.
Plusieurs exemples sont évoqués par l’auteur, notamment celui des gueules grises, de la création de grands ensembles, des problèmes téléphoniques, de l’acheminement en eau… Systématiquement, la « captation technocratique » est soulignée par l’auteur, avec un mélange de complexité, d’irresponsabilité et de coupure avec les citoyens entretenu par des procédures anonymes et lointaines.
« La centralisation législative et gouvernementale fait la force d’un pays ; la centralisation administrative fait sa faiblesse. »
« Plus l’État étend son emprise, plus il diversifie les services ; et plus il compartimente. »
L’auteur oppose ici les conceptions gaullistes et pompidolienne à celles de la Nouvelle Société proposée par Jacques Chaban-Delmas, plus égalitaire.
« Le patron, c’est moi. Ce que le général aura légué de meilleur à la France, c’est la prééminence du président. Laisser le pouvoir suprême repasser la Seine, permettre que les grandes décisions qui commandent l’avenir se prennent à Matignon et non à l’Élysée, cela voudrait dire à brève échéance que l’Assemblée reprendrait le dessus. On reviendrait au régime des partis et à l’instabilité ministérielle. Ce serait renouveler la mésaventure des débuts de la IIIᵉ République. Je ne serai ni Mac-Mahon, ni Jules Grévy. Je maintiendrai. »
Georges Pompidou, à l’auteur
Pour autant, l’auteur, notamment par son expérience politique nationale et locale révèle toutes les ambiguïtés d’un système ultra-centralisé et inefficace.
Le seul présidentialisme que l’on imite est celui des potentats latino-américains.
Un Processus de Décision Illisible et Opaque
Le système hiérarchique est assis sur un va-et-vient permanent entre administration et cabinet ministériel. « Ceux qui savent ne décident pas ; ceux qui décident ne savent pas. »
Par ailleurs, le processus de décision administrative est long et opaque, avec une grande diversité d’acteurs, si bien que personne ne sait qui décide quoi, ni même si la décision est prise. C’est paradoxalement les syndicats ou les médias qui informent les personnes intéressées des décisions prises.
Ce processus implique une forme de déresponsabilisation et de fermeture, alors même que l’administration exerce un monopole et une capacité d’arbitrage11. Il n’est pas rare que l’administration se défausse de ses responsabilités auprès d’une autorité manifestement mal-placée pour régler le litige : « Ce n’est pas moi qui décide », « Si vous n’êtes pas content, écrivez au Ministre ».
À l’inverse, et selon l’auteur, les ministres en sont rendus à signer des actes dont ils ignorent tout de la préparation, des enjeux informels et de leur portée12.
« Le système bureaucratique est une hiérarchie autoritaire de droit, pervertie par une indiscipline de fait. Les bureaux disposent de l’anonymat, du nombre, de l’absence de toute sanction réelle. »
Paradoxalement, ce trop-plein d’actes et de décisions implique le goût des cabinets ministériels pour le détail13, permettant au ministre et à son cabinet de peser sur des micro-sujets, nécessitant moins de travail et peu de confiance entre les acteurs.
« Le temps passé à délivrer une affaire est inversement proportionnel au cube de son incidence budgétaire. »
Une Nouvelle Symbiose Technocratique
Pour l’auteur, le régime de 1958 a engendré une nouvelle forme de pouvoir technocratique avec une fusion entre les élus et les hauts fonctionnaires. Par ailleurs, les premiers sont de plus en plus issus de la haute fonction publique, ce qui entraine la politisation de celle-ci.
Ce constat a notamment été développé dans deux articles des Légistes : La France, une République de Mandarins et Le démantèlement de l’État démocratique. Il demeure toutefois étonnant que ce fait soit dénoncé par un homme issu de la première promotion de l’École nationale d’administration, puis ministre et élu local.
L’auteur évoque ainsi une grande « confusion », jusque dans la sémantique, l’État désignant en même temps le souverain et l’outil.
Cette « confusion » s’exprime à plusieurs niveaux :
Par la confusion entre la qualité de chef d’État et de chef du gouvernement du Président de la République. Alain Peyrefitte évoque les deux lectures possibles de la Constitution :
le Premier ministre gouverne et le Président préside ;
le Président gouverne et le Premier ministre le représente au Parlement14 ;
Par la confusion entre les responsabilités du Parlement et de l’Exécutif, l’auteur estimant que l’Assemblée nationale a atteint « les limites du ridicule » dans le nouveau système du parlementarisme rationalisé, ne disposant même plus de son ordre du jour ;
Par la confusion entre les statuts d’élus et de fonctionnaires, le statut de la formation publique permettant d’exercer des mandats politiques avant de reprendre des fonctions d’exécution (ce qui est impensable ailleurs, selon l’auteur) ;
Par la confusion des mandats électifs enfin (le cumul), qui implique pour l’auteur un accaparement démocratique par une minorité de professionnels de la politique et une forme de perte de contrôle du pouvoir politique au profit de la technocratie, le nombre de mandats ne permettant pas une exécution normale des fonctions15.
On s’obstine à construire des édifices constitutionnels qui chargent la poutre et sapent la base.
Cette confusion symbiotique est aussi géographique. « L’État est parisien, comme la Cour était versaillaise. » L’auteur évoque un microclimat parisien dans lequel baignent toutes les élites politiques et administratives.
« Si la France a souvent le sentiment d’être fragile, et s’il lui arrive d’avoir le vertige — c’est que son centre est une toupie. »
Une jolie toupie. Source : Pexels, Mikhail Nilov.
C’est aussi cette centralisation unitaire qui implique, en retour, un contrepouvoir tout aussi global et absolu. Le « tout ou rien ». Une opposition idéologique et abstraite, imaginée de manière centralisée et proposant le remplacement d’un modèle unitaire et autoritaire par un autre (l’auteur évoque ici la gauche et le communisme).
Les Sources Historiques du Mal Français (et Latin)
L’Absolutisme Monarchique
Le roi Louis XIV ne faisait respecter la France qu’en la faisant haïr.
Avec le Roi Soleil, l’économie, la politique et la société sont déjà toutes centralisées (à Versailles).
La supériorité que Louis XIII avait construite avec Richelieu n’était plus qu’une mise en scène. Commence ici, pour l’auteur, le long déclin relatif de la France :
Une fiscalité écrasante pour financer des dépenses somptuaires et des conflits armés incessants ;
Des élites stérilisées par un esprit de Cour, des préjugés nobiliaires sur l’activité marchande et manuelle ;
Un refus de la concurrence au profit de rentes publiques.
« Un pays peut rayonner longtemps après que la source de sa prospérité s’est tarie, comme une étoile éteinte dont la lumière parvient toujours. L’Europe du XVIIIᵉ siècle porte l’empreinte de la France. Jusqu’à la Révolution, aucune autre nation européenne, Russie comprise, n’est aussi peuplée. Le français supplante le latin comme langue internationale. La France est de taille à tenir tête à tous les pays d’Europe réunis. »
Source : Pexels, Tristanw19
Le jardin à la française incarne à l’extrême ce goût pour l’ordre, l’immobilité, l’artificialité et l’effort inutile (donc le mépris pour les mécanismes de marché).
Le Refus des Libertés Économiques
Après avoir aboli toutes les libertés locales, la monarchie absolue initie un système mercantiliste et centralisé de contrôle de l’économie.
Ce système néfaste est incarné par un homme : Colbert. Celui-ci décide de tout, contrôle tout et refuse même aux marchands la possibilité de créer des entreprises au profit de compagnies royales. Cette omniprésence de l’État présente un double effet : la prévarication et l’aboulie économique.
Pour autant, l’historiographie valorise cette apparence de puissance16. Il est ainsi symptomatique pour l’auteur que les deux périodes de développements économiques les plus significatives soient celles de monarques particulièrement décriés : Louis XV et Napoléon III.
Ces mêmes lourdeurs se retrouveront au XXᵉ siècle, la production industrielle de 1929 n’étant dépassée que dans les années 1950.
« En trois siècles, la France s’est tant bien que mal dotée d’usines, mais elle n’a pas acquis la mentalité qui leur aurait permis de prospérer ; elle a boudé le grand négoce ; elle a mené sa politique monétaire à contresens de l’évolution économique ; elle n’a connu que des sursauts sans lendemain. Elle s’est trouvée, en longue période, accélérée par si peu de moteurs, ou ralentie par tant de freins, qu’elle a connu une industrialisation sans révolution industrielle. »
Le Malthusianisme Démographique
Pour l’auteur, le déclin démographique tient son origine au milieu du XVIIIᵉ siècle, mais il se poursuit jusqu’à aujourd’hui.
Alors que la France comptait environ 20 millions d’habitants en 175017, elle en compte 36 millions en 1850, puis 40 millions en 1946.
La croissance démographique de la fin du XXᵉ siècle est essentiellement due à l’immigration et à l’allongement de l’espérance de vie.
Cet effondrement démographique (relatif) est particulièrement sensible lorsqu’il est rapproché des pays voisins de la France et de son potentiel territorial.
De 1640 à 1940, la France a vu sa densité passer de 40 à 75 habitants au km², contre de 20 à 220 pour la Grande Bretagne18.
Si nous avions la densité de l’Allemagne de l’Ouest, nous serions 135 millions d’habitants (en 1970).
À partir de 1800, tous les « petits » États qui ne représentaient jamais que le tiers de la population française nous dépassent :
– L’Autriche Hongrie en 1830,
– L’Allemagne en 1860,
– Les États-Unis en 1870,
– La Grande-Bretagne et le Japon au début du siècle,
– L’Italie en 1930.
« Dans une société en expansion, prospérité et fécondité sont sœurs. »
La France paie ici un centralisme économique dégradant ses capacités et impliquant des disettes tardives par rapport aux autres pays occidentaux.
La Décadence Latine
Les sœurs latines (Italie, Espagne, Portugal, France) ont dominé une partie des temps modernes et conquis le monde, notamment par la pensée chrétienne, qui valorise le travail, la confiance en son prochain et se révèle être une religion fondamentalement individualiste, intime19.
Mais, inexorablement, ces puissances semblent avoir laissé la main au monde anglo-saxon à compter du XVIIᵉ siècle.
Malgré une avancée technologique impressionnante, une hardiesse dans l’exécution, une fascination pour la découverte, l’Espagne et le Portugal sont contaminés par la « paresse espagnole ». Le goût pour le luxe, le dédain de l’économie productive au profit d’une logique extractive et une forme de sclérose dogmatique20 et hiérarchique du christianisme.
La Contre-Réforme du XVIᵉ siècle « pousse à l’extrême l’esprit de système, l’unitarisme romain. » Le catholicisme devient une copie du système impérial romain.
Les bureaucraties centralisatrices apparaissent. La première en Espagne avec Philippe II. Emmanuel Philibert en Savoie et au Piémont, Côme Iᵉʳ en Toscane, les Gonzagues à Mantoue, le Conseil des Dix à Venise…
Ce faisant, ce sont aussi les colonies latines qui sont contaminées par cette logique économique stérilisante.
« Les descendants des conquistadores et le clergé sont restés les maîtres de sociétés toujours aussi hiérarchisées, aussi soumises à l’ordre dogmatique, aussi enclines à osciller entre la dictature de l’immobilisme et celle de la révolution. »
Une organisation hiérarchique suppose que le changement soit fait d’un bloc, dans l’ensemble, autant dire qu’il ne se réalise jamais.
Le Dynamisme Anglo-Saxon
L’Envol Historique des Sociétés Réformées
L’auteur évoque les propos d’un autonomiste Breton :
« La Bretagne est aussi grande que la Hollande. Au moment de notre annexion, elle était même beaucoup plus peuplée. Maintenant, elle est cinq fois moins peuplée et dix fois moins riche. Voilà ce que nous a apporté la France. »
Cette situation est toutefois, pour l’auteur, généralisable à l’ensemble des régions françaises, à l’exception de l’Île-de-France.
Inversement, l’Angleterre21, les Pays-Bas, les États-Unis (y compris dans l’opposition nord-sud) ou la Suisse (avec des différences si marquées entre les cantons) démontrent la supériorité du modèle ouvert et de la culture entrepreneuriale protestante qui mélange la tolérance aux inégalités économiques et le goût pour la frugalité et le travail. Ce que Max Weber (cité par l’auteur) qualifie d’« éthique protestante »22.
« Le caractère d’une nation, sa culture, voilà qui fonde des différences si frappantes et si durables. »
Jusqu’au XVIᵉ siècle, la religion chrétienne était ambivalente. La Réforme élimine l’autorité césarienne, alors que la Contre-Réforme renforce la tendance répressive et l’inspiration autoritaire romaine.
En France, même après l’Édit de Nantes, les grands commerçants et banquiers sont protestants (ou juifs) : Barthelemy Herwarth, John Law puis Jacques Necker. Toutes les grandes banques contemporaines ont été fondées par des protestants (ou des juifs) : Schlumberger, Hottinguer, Neuflize, Mallet, Vernes…
Cette surreprésentation se retrouve dans les pans de la vie économique et administrative : Inspection générale des Finances, Cour des comptes, diplomatie…
Karl Marx a identifié deux facteurs au développement économique : le capital et le travail. Max Weber a ajouté la culture. Et, ce tiers facteur semble être plus décisif que les deux autres.
Les « Hormones du Développement »
Pour l’auteur, plusieurs éléments sont majeurs dans le succès des sociétés réformées :
Le polycentrisme23, que l’auteur juge plus important et déterminant que la religion ;
L’autonomie responsable, qui suppose la confiance envers le prochain ;
L’esprit d’investissement : mélange entre effort individuel, maitrise de soi et refus de l’ostentation et
Une conception du marché comme garant des libertés et des droits des citoyens24.
« On croit souvent que le libéralisme économique implique que l’État n’intervienne pas. C’est le contraire qui est vrai. La logique de l’économie de marché veut que l’État soit assez fort pour imposer la concurrence. La plus grande faiblesse du dirigisme, allié à un régime politique libéral, est de pervertir la concurrence. Les groupes de pression — patronaux, ouvriers, politiques — exercent avec succès le chantage sur l’État, par l’intermédiaire duquel les lois du marché sont tournées. »
La France est la fille aînée de l’Église, mais elle est gallicane. Elle n’a pas eu l’Inquisition, mais une guerre de religion aboutissant à l’intronisation de Henri IV, un huguenot converti. La centralisation monarchique n’est d’abord pas complète et laisse de larges pans de liberté à certaines villes et provinces.
Toutefois, à la différence de tous les autres pays, protestants ou catholiques, elle se distingue par la sacralité que recouvre le pouvoir monarchique.
« Seul le Royaume de France a divinisé sa monarchie, et par elle, son État. »
Cette divinisation est notamment l’œuvre des légistes, comme Guillaume de Nogaret sous Philippe le Bel, en s’inspirant du Bas Empire Justinien : l’ordre, la centralisation, l’homogénéisation. Cette divinisation s’incarne par la création d’un ordre : les fonctionnaires étant les nouveaux clercs25. Il est attendu d’eux un désintéressement, un dévouement et une forme d’ascétisme et de discrétion26.
Ainsi, après la révocation de l’Édit de Nantes et la suppression des dernières cités protestantes indépendantes27, l’autorité royale est désormais sans concurrence, paralysant toute force sociale concurrente pour de longs siècles.
Richelieu au siège de La Rochelle par Henri-Paul Motte.
Le paradoxe est que l’on a prétendu ne plus pouvoir souffrir le despotisme du Roi, alors qu’il aurait fallu incriminer la centralisation de la royauté.
Les pouvoirs politiques et les régimes passent ; la centralisation et le contrôle étatique sont toujours plus forts, tandis que la société civile continue de s’assécher.
« À force d’absorber en elle toutes les initiatives individuelles, l’autorité a fini par tarir les sources de la spontanéité. »
L’un des autres effets de cette omniprésence de l’autorité étatique est le mécanisme régulier de défoulement. En l’absence de soupape démocratique, s’installe un esprit de rébellion, une coalition « des contres », prompt à se mobiliser de manière sporadique, mais dangereuse.
La France est le pays de l’absolutisme et des barricades. Du césarisme et de la Gaule. De l’ordre et de l’individualisme.
Le « Prochain Septennat » et les Propositions de l’Auteur
La société française est donc hétérogène, à la fois libérale et autoritaire.
Par ailleurs, les actions systémiques ont toujours des effets imprévisibles — l’auteur évoque à cet égard le pays de Serendip d’Horace Walpole, mais également les échecs successifs des transformations libérales de 1848, 1868 et des essais de la IIIe République.
En 1973, devenu ministre des réformes administratives du gouvernement Pompidou28, il commande trois enquêtes dans trois départements :
La première dans l’Hérault est réalisée par Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig,
La deuxième dans l’Allier est confiée à la CEGOS29 et
La troisième dans la Somme est confiée à la COFRECMA30, avec Élie Sultan.
S’ensuivront un travail de chambre animé par des groupes de travail de haut niveau31.
En février 1974, il présente au Premier ministre son projet de réforme32 :
La création de 3 000 districts chargés des fonctions administratives locales (collecte fiscale et gestion des services publics), les maires continuant leur travail politique de représentation des intérêts locaux ;
L’élection des conseillers départementaux au suffrage universel et la constitution de régions33, composées exclusivement desdits élus départementaux avec une présidence tournante par département. L’objectif étant de démocratiser localement et de mutualiser et de coordonner au niveau régional les actions les plus utiles au sein de « syndics régionaux » ;
La suppression du préfet34 et le transfert des agents de l’État auprès de la nouvelle entité départementale.
Toutefois, la démission du gouvernement de Pierre Messmer le 28 février 1975 provoque l’abandon du projet. Avec humour et dérision, Pompidou confie à l’auteur son souhait de porter ces réformes « pour mon second septennat »35.
« Si l’on a bien compris ce livre, on n’attendra pas qu’il s’achève par la présentation des réformes miraculeuses qui stabiliseraient tout ensemble notre progrès et notre démocratie. L’essentiel est dans les caractères et surtout dans l’inconscient collectif : ce ne sont pas des mesures et des lois qui peuvent, par elles-mêmes, changer le cours des choses. L’effet Serendip s’est joué pendant trois siècles des excellentes intentions des réformateurs : l’histoire française est trop perverse pour autoriser la naïveté. »
En conclusion, l’auteur propose donc quelques « pierres angulaires » :
Séparer les pouvoirs et les niveaux pour éviter la confusion actuelle mêlant hyper centralisation et hiérarchisation ;
Clarifier les missions de chacun :
Le Président de la République préside : il incarne la continuité nationale, nomme le Premier ministre et tranche les conflits entre le Premier ministre et l’Assemblée nationale ;
Le Premier ministre est le chef du gouvernement, il a seule autorité sur ses ministres et fixe les priorités de politique générale ;
Le Gouvernement… gouverne, l’administration administre, en mettant en œuvre les grandes orientations gouvernementales ;
Enfin, le Parlement vote et contrôle avec des élus spécialisés (non-cumul des mandats).
Délimiter explicitement ce qui relève de l’État central36 et ce qui doit être réalisé plus près du citoyen ;
Simplifier : un acteur local, un acteur national.
Développer l’économie, en favorisant les mécanismes de participation des salariés aux résultats de leur entreprise et en développant la cogestion responsable avec les représentants des salariés et les dirigeants d’entreprise. « Nous faisons tout pour tuer nos entreprises, et ensuite nous nous montrons inconsolables. »
Il publiera aussi le très connu Quand la Chine s’éveillera… le monde tremblera et, à la fin de sa vie, C’était de Gaulle. ↩
Sur ce point, un ouvrage est essentiel, celui de Pierre Servent : Le complexe de l’autruche : Pour en finir avec les défaites françaises, 1870, 1914, 1940…↩
À l’exception de la 4e division cuirassée dirigée par le colonel de Gaulle qui fut l’une des rares unités française entièrement mécanisée et victorieuse en 1940. ↩
L’auteur évoque deux reconnaissances aériennes réalisées les 10 et 11 mai 1940 par le commandant Henri Alias. Celui-ci signale à deux reprises les mouvements d’immenses divisions blindées dans les Ardennes. L’État-major refuse de croire l’aviateur et évoque un fait « impossible ». Pour l’auteur, ce fait est révélateur du dysfonctionnement français, car il n’est pas isolé. Des milliers d’épisodes similaires se sont déroulés pendant le conflit. ↩
Le conflit de 1870 dura 45 jours jusqu’à la capitulation de Napoléon III (42 jours selon l’auteur). La bataille de France de 1940, 43 jours, du 10 mai au 22 juin (signature de l’armistice). ↩
L’auteur oppose ainsi le civisme anglais et « le système D » français, fait d’arrangement avec un ensemble de règles, parfois contradictoires. À l’évidence, si la société de défiance demeure d’actualité (que l’on songe aux travaux de Yann Algan), le constat de l’auteur est trop caricatural. ↩
Y compris juridictionnel. L’auteur évoque ainsi un discours du général du 30 janvier 1964 où celui-ci rattache la Justice à l’autorité de l’État, qu’il incarne. ↩
Rapport de Jacques Rueff et Louis Armand sur la modernisation économique de 1960. ↩
Il relève ainsi que la Recherche française ne se préoccupe pas de l’exploitation économique de ses travaux. ↩
L’auteur évoque le fait que dans les années 70, un appel sur deux est à destination de Paris. ↩
Cette situation mêlant irresponsabilité, anonymat et véritable capacité d’influence est par ailleurs extrêmement dangereuse en matière de risque de corruption. ↩
Ces exemples sur les développements de l’arme atomique sont assez saisissants. Ils montrent comment le projet technique s’est accommodé de demi-arbitrages successifs jusqu’à développer la bombe. ↩
Ce qui conduit les administrations a davantage encore de méfiance et de réserve dans leur action, se cantonnant à une lecture littérale des textes. ↩
Cette lecture est proche de l’idée de dictature romaine, incarnée par de Gaulle, permettant au chef de l’État, à l’occasion de circonstances exceptionnelles, de reprendre la main sur la conduite du pays (démarche pouvant aller jusqu’à l’activation de l’article 16 de la Constitution). Alain Peyrefitte explique ainsi que de Gaulle avait demandé préalablement à sa nomination une lettre de démission signée de Georges Pompidou. Ce qu’il n’avait pas fait (selon l’auteur) avec Michel Debré et Maurice Couve de Murville. ↩
Ces éléments sont tout de même très étonnants au regard du parcours de l’intéressé. ↩
Peut-être est-ce l’esprit de 1976, mais il ne me semble pas que les bilans de Louis XIV ou de Napoléon Ier soient présentés aujourd’hui de manière aussi bienveillante par les historiens. ↩
Elle était alors le deuxième État le plus peuplé au monde après la Chine. À titre de comparaison, l’Angleterre et les États allemands doivent compter 4 ou 5 millions d’habitants. ↩
Et c’est sans compter l’expansion démographique anglo-saxonne. Les 4,5 millions de colons britanniques ayant engendré 275 millions d’anglo-saxons à la date d’écriture du livre de l’auteur. ↩
Il s’agit ici des appréciations de l’auteur, par ailleurs catholique pratiquant. ↩
L’auteur rappelle que l’hérésie est, étymologiquement, celui qui choisit une autre voie. ↩
L’auteur évoque toutefois « la syncope anglaise », résultat selon l’auteur d’un syndicalisme fort et d’un État faible. « La société la plus énergique et la plus aventureuse de la terre s’est abandonnée aux délices et aux poisons de l’Etat-providence : chacun pour soi, l’Etat pour tous. » ↩
Avec une distinction entre luthériens et calvinistes, les premiers étant plus proche du catholicisme romain que les seconds. Alain Peyrefitte évoque par ailleurs le fait qu’il aura fallu soixante ans pour que l’ouvrage de Max Weber, d’une importante pourtant considérable, soit traduit et publié en France. ↩
L’auteur évoque le fait que le marché est une forme de démocratie directe et d’organisation politique décentralisée. ↩
Ce point est contestable, la France se distingue au contraire par la très grande tardiveté de la reconnaissance de la qualité de fonctionnaire. Hors Vichy, il faut attendre 1946 pour que la loi fixe le régime de recrutement et les conditions d’emploi des fonctionnaires. ↩
L’auteur rappelle qu’il n’est pas bien vu de parler d’argent dans la fonction publique ou de posséder des intérêts dans l’économie (actions d’entreprise, patrimoine immobilier locatif). ↩
La création de places fortes protestantes, par ailleurs défiante envers le pouvoir central et en discussion ouverte avec des puissances étrangères était tout de même une incongruité européenne. ↩
L’auteur dit que Pompidou lui a proposé la Justice et qu’il aurait décliné, réclamant la création d’un ministère chargé de la réforme de l’État, qu’il se propose de diriger. ↩
Organisme de formation historique des organisations patronales françaises et acteur majeur dans le développement du management. ↩
Société française d’étude et de conseil créée en 1953. ↩
Ont participé aux groupes de travail : Jacques Aubert (conseiller d’État) ; Michel Aurillac (alors préfet de la région Picardie, depuis directeur de cabinet du ministre de l’Intérieur) ; Francis de Baecque (conseiller d’État, préfet de la Sarthe, puis des Yvelines); Michel Crozier (directeur de recherches au CNRS) ; Jacques Delors (professeur associé à l’université de Paris IX) ; Jean François-Poncet (alors conseiller des Affaires étrangères, dirigeant d’entreprise, depuis secrétaire général de l’Élysée) ; Octave Gélinier (directeur général de la CEGOS) ; Renaud de La Génière (alors directeur du budget, depuis sous-gouverneur à la Banque de France) ; Philippe Huet (inspecteur général des finances) ; Jean-Maxime Lévêque (président du Crédit Commercial de France) ; Dieudonné Mandelkern (directeur au secrétariat général du gouvernement) ; Michel Massenet (directeur de la Fonction publique); Jacques Pélissier (alors préfet de la région Rhône-Alpes, depuis directeur du cabinet du premier ministre, puis président de la SNCF); Olivier Philip (préfet de la région de Bretagne) ; Pierre Racine (alors directeur de l’ENA) ; Michel Rousselot (alors chef de service au Plan, depuis directeur de l’établissement public de Marne-la-Vallée) ; Michel Ternier (chef du service de rationalisation des choix budgétaires) ; Antoine Veil (inspecteur des Finances, dirigeant d’entreprise) ; Pierre Viot (conseiller référendaire à la Cour des comptes, directeur du Centre national de la cinématographie). ↩
Ce projet donnera lieu à une série d’articles publiés par l’auteur dans Le Monde du 22 au 26 novembre 1975. ↩
À cet égard, l’auteur évoque les profondes réserves de Georges Pompidou sur le sujet régional qui considérait le fait régional comme peu « français », et ne concernant que trois ou quatre territoires (on imagine la Bretagne, le Pays Basque, la Corse et l’Alsace). Par ailleurs, la régionalisation économique et administrative devaient inéluctablement desservir les villes petites et moyennes, au profit de métropoles régionales, que le premier Ministre, puis Président de la République jugeait peu souhaitable. ↩
Dans ce nouveau schéma, le préfet devient un commissaire de la République, représentant l’État central au sein des instances de gouvernance du département et dirigeant les quelques services régaliens encore étatiques : services d’inspection, police, armées. ↩
Le Président, gravement malade, décèdera le 2 avril. ↩
L’auteur liste ici les sujets régaliens, mais également la définition de grands équipements et projets nationaux, ainsi que la recherche fondamentale. ↩
L’essor de la nouvelle gestion publique (NGP) à partir des années 1980 a profondément transformé les administrations occidentales. Inspirée des méthodes du secteur privé, fondée sur la recherche de performance, l’évaluation par les résultats et l’introduction de mécanismes concurrentiels, cette doctrine managériale entendait moderniser un appareil administratif jugé trop hiérarchique, rigide et coûteux.
Pourtant, les réformes engagées ont rapidement fait apparaître une série de tensions structurelles : multiplication des indicateurs, bureaucratisation de l’évaluation, affaiblissement des cultures professionnelles, contradiction entre autonomie proclamée et contrôle accru, ou encore dilution des finalités civiques du service public au profit d’une logique gestionnaire.
Dans Paradoxes de la gestion publique (2005), Yves Emery et David Giauque proposent une analyse de ces contradictions en adoptant un point de vue « constructiviste » et « humaniste ». Leur réflexion dépasse la seule critique de la NGP : elle interroge les fondements théoriques du management public, les paradigmes sociologiques qui structurent l’analyse des organisations et les effets culturels des réformes administratives contemporaines. L’ouvrage met ainsi en lumière la difficulté fondamentale de concilier logique démocratique, finalités collectives et outils issus du management privé.
Une Critique Ancienne de la Bureaucratie Administrative
Les auteurs rappellent tout d’abord l’ancienneté et la récurrence des critiques adressées aux administrations publiques. Si celles-ci se renforcent fortement à compter des années 1980, elles s’inscrivent dans une histoire intellectuelle plus ancienne. Dès les années 1960, plusieurs travaux mettent en évidence les rigidités de l’appareil bureaucratique, notamment ceux de Michel Crozier1 ou d’Anthony Downs2.
L’administration est alors perçue comme cloisonnée, lourde, excessivement hiérarchisée et peu adaptable. Le modèle bureaucratique hérité de Max Weber, fondé sur l’impersonnalité administrative, tend progressivement à être interprété comme un mécanisme de dépersonnalisation.
Cette critique s’accentue dans un contexte marqué par la valorisation croissante du marché, de la concurrence et de la compétitivité, accompagnée d’un scepticisme sur l’action publique elle-même3.
Deux grandes sources conceptuelles alimentent alors les réformes administratives :
la rationalité économique classique ;
les innovations managériales issues du secteur privé.
À cette critique organisationnelle s’ajoute une contrainte budgétaire de plus en plus forte, incarnée par le premier choc pétrolier de 1973. La nécessité d’économiser les fonds publics conduit à rechercher une meilleure efficience administrative. Toutefois, les auteurs rappellent que l’action publique ne peut jamais être réduite à une simple production de biens ou de services : elle demeure inséparable d’objectifs politiques et d’une certaine conception du besoin collectif.
C’est précisément cette articulation entre gestion administrative et pilotage politique qui demeure, selon les auteurs, relativement peu étudiée dans la littérature managériale classique.
Le Point de Vue des Chercheurs
L’une des originalités majeures de l’ouvrage consiste à rappeler que toute analyse de la gestion publique repose implicitement sur une conception du monde social. À cet égard, les auteurs reprochent à de nombreux chercheurs de ne pas expliciter leurs présupposés théoriques, leur positionnement intellectuel.
En effet, toute théorie est ainsi tributaire d’une « métathéorie », c’est-à-dire d’une philosophie générale du fonctionnement social.
Les paradigmes scientifiques reposent eux-mêmes sur des croyances fondamentales4 relatives :
à la nature du monde social ;
à la place de l’individu ;
aux relations entre individu et société.
Les auteurs distinguent alors trois grands paradigmes.
Le Paradigme Individualiste
Le paradigme individualiste demeure dominant dans les sciences économiques, le management scientifique classique ou encore certaines approches psychologiques. Il considère que la réalité sociale doit être comprise à partir des motivations individuelles.
la réalité sociale est appréhendée par le sens donné aux actions individuelles ;
le chercheur s’intéresse principalement aux motivations des acteurs ;
la méthode consiste à rechercher les causes individuelles des comportements.
Les auteurs soulignent toutefois une faiblesse fondamentale de cette approche :
« Le paradigme individualiste n’accepte la contrainte que comme cas limites et exceptionnels et n’intègre pas les conditions de non-choix dans sa perspective, ce qui constitue, à n’en pas douter, une faiblesse de cette approche. »
Autrement dit, cette lecture peine à intégrer le poids des structures sociales et institutionnelles.
Le Paradigme Holiste
À l’inverse, l’approche holiste, héritée notamment d’Émile Durkheim, considère que les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux. Le rôle laissé à l’individu est limité.
Source : Gallica, BNF.
Dans cette perspective :
les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux ;
l’étude porte sur les structures sociales ;
l’étude est qualitative et très institutionnelle.
« La sociologie a pour mission de s’occuper des structures sociales qui sont extérieures aux individus et qui s’imposent à eux, c’est-à-dire qui modèlent leurs comportements, leurs pensées, leurs manières d’agir et de sentir. Dans cette optique, lorsque l’on souhaite étudier un collectif, rien ne sert de s’occuper du niveau individuel. »
Le Paradigme Constructiviste
Les auteurs privilégient finalement une approche constructiviste visant à dépasser l’opposition entre individualisme et holisme. Les faits sociaux résultent alors d’une coconstruction permanente entre acteurs et structures.
Cette perspective rejoint directement la sociologie des organisations développée par Michel Crozier et Erhard Friedberg dans L’Acteur et le système (1977).
L’individu est simultanément :
acteur, parce qu’il développe des stratégies ;
agent, puisqu’il demeure inscrit dans des contraintes structurelles.
Dans cette perspective, l’analyse des organisations publiques doit :
analyser les faits sociaux comme résultant d’une construction socio-historique impliquant des rapports de force entre les acteurs ;
l’auteur assume la construction de son objet d’études et l’absence de neutralité6 ;
l’objet d’étude est lui-même coconstruit entre le chercheur et les acteurs interrogés.
Vers Une Approche Humaniste de la Gestion Publique
Les auteurs observent ensuite une évolution contemporaine des théories du management vers une approche davantage centrée sur la dimension humaine des organisations.
Certaines notions relativement nouvelles prennent progressivement une importance centrale :
qualité de vie au travail ;
culture d’entreprise ;
identité professionnelle ;
reconnaissance du personnel.
Cette évolution conduit à remettre en cause le modèle bureaucratique impersonnel hérité du wébérisme. Les organisations publiques constituent aussi des espaces sociaux porteurs de valeurs et d’identités collectives.
Les Spécificités des Organisations Publiques
Une Légitimité Fondamentalement Politique
Les auteurs rappellent que la gestion publique possède des caractéristiques irréductibles à la gestion privée, même si à certains égards elle s’y rapproche7.
La spécificité du secteur public tient pour les auteurs à l’insertion de l’administration dans un processus démocratique, chargé de lui assigner des objectifs démocratiquement débattus. C’est aussi ce qui explique la prééminence juridique dans la gestion et la préhension des organisations publiques et le caractère parfois rigide que ce modèle de gestion implique8.
Or la NGP tend précisément à déplacer cette légitimité vers la seule performance du service, considérée comme « secondaire » par les auteurs9.
Pour les auteurs, cette transformation n’est pas neutre. Elle affaiblit la dimension politique et civique de l’action publique au profit d’une logique gestionnaire.
Les objectifs administratifs sont souvent flous, contradictoires et évolutifs, parce qu’ils résultent des compromis inhérents au jeu démocratique. Cette situation réduit mécaniquement les marges de manœuvre du dirigeant public.
Des Contraintes Structurelles Spécifiques
Les organisations publiques se caractérisent également par :
L’administration ressemble davantage à un conglomérat de structures qu’à une entreprise homogène.
Conseil de cabinet au ministère de l’Intérieur en 1934.
À cela s’ajoute une difficulté majeure : l’évaluation de l’action publique. Les auteurs insistent sur la complexité intrinsèque des politiques publiques, dont les effets sont généralement diffus, différés et difficilement mesurables.
Le problème est aggravé par l’absence de mécanisme de prix. Le contribuable ignore précisément ce qu’il paie, tout en exigeant un haut niveau de qualité de service.
Surtout, une mauvaise évaluation n’entraîne pas automatiquement de sanction, tandis qu’un dispositif performant peut, paradoxalement (du moins en apparence), subir des réductions budgétaires11.
L’Essor de la Nouvelle Gestion Publique
La NGP se développe dans le contexte des crises économiques des années 1970 et du recul des politiques interventionnistes12.
Les auteurs soulignent également l’importance des singularités nationales : il n’existe pas une NGP unique, mais des configurations variées selon les traditions administratives.
Malgré cette diversité internationale, la NGP se caractérise par dix principes structurants :
mise en concurrence des services ;
recours au marché comme outil de régulation ;
rapprochement des usagers dans le pilotage des services ;
orientation « client » ;
pilotage par les résultats et non les moyens ;
proactivité dans la gestion des problèmes ;
calcul économique du service public (caractère « rentable » ou non) ;
décentralisation des responsabilités ;
partenariats avec le secteur privé ;
séparation stricte entre niveaux politiques et opérationnels, par la création de contrats.
Par la création de la Commission nationale de l’Informatique et des Libertés le 6 janvier 1978, qui préfigure le modèle d’Agence administrative indépendante, et par la loi du 18 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Valéry Giscard d’Estaing incarne une forme de NGP à la française. Source : La Documentation française.
Quatre grands modèles de NGP apparaissent alors :
le modèle de l’efficience, apparu dans les années 80 en Nouvelle-Zélande, notamment ;
le modèle du downsizing et de la décentralisation : missions de services publics confiées à des tiers autonomes ;
le modèle de l’excellence et de la qualité, fondé sur une démarche de type ISO d’amélioration continue des processus ;
le modèle orienté vers les valeurs du service public.
Les Paradoxes du Pilotage et de l’Évaluation de la Gestion Publique
La Politisation Du Management Public
L’un des premiers paradoxes identifiés par les auteurs réside dans la confusion entre pilotage politique et gestion opérationnelle.
La NGP prétend séparer clairement :
le niveau stratégique, réservé au politique ;
le niveau opérationnel, confié au manager public.
Mais, cette séparation demeure largement théorique.
Dans les faits, les responsables politiques continuent d’intervenir dans la gestion quotidienne des administrations. Les auteurs observent même une multiplication des ingérences politiques.
Or, le pouvoir politique raisonne le plus souvent selon une logique « important / pas important », différente de la logique gestionnaire. Cette situation produit une instabilité permanente des priorités administratives.
La Multiplication des Indicateurs
La NGP multiplie les indicateurs de performance afin de piloter l’action publique par les résultats.
Mais, cette logique produit plusieurs effets paradoxaux.
D’abord, les administrations tendent à concentrer leurs efforts sur les éléments mesurables, au détriment des finalités réelles des politiques publiques. Les auteurs distinguent ainsi :
les outputs : produits administratifs immédiatement observables ;
les outcomes : effets réels des politiques publiques.
Or les systèmes d’évaluation privilégient massivement les outputs.
Cette focalisation quantitative conduit à une perte progressive du sens de l’action administrative13.
Les auteurs résument cette dérive de manière particulièrement forte :
« À force de se concentrer sur la mesure quantitative de toutes les activités administratives, les acteurs courent le risque de ne plus percevoir le sens de la mesure et donc de perdre le sens de toute mesure. »
L’Accentuation de la Dérive Bureaucratique
La NGP prétend flexibiliser l’action administrative. Pourtant, elle produit souvent une bureaucratisation supplémentaire.
Les réformes empilent les nouvelles procédures sur les anciennes :
normes qualité ;
tableaux de bord ;
reporting ;
audits ;
évaluations permanentes.
Le travail analytique exigé des agents devient considérable et s’ajoute aux tâches opérationnelles quotidiennes.
Les auteurs soulignent également que ces dispositifs servent davantage les besoins de contrôle de la direction que les besoins du terrain.
« Le modèle pyramidal date des pyramides » (Mintzberg)
En effet, l’appropriation publique des concepts de gestion du privé, y compris par les tenants de la NGP, est généralement top-down et très peu décentralisée14. Paradoxalement, cette « bonne gestion » finit par rigidifier davantage les processus de travail15.
Le Paradoxe de la Qualité
La qualité du service public constitue un objectif central de la NGP. Mais celle-ci est fréquemment appréhendée sous un angle jugé une fois encore technocratique et quantitatif.
Or les services publics ne sont pas des biens standardisés16. Ils reposent largement sur une co-construction entre administration et usager.
La qualité dépend :
des compétences techniques ;
des compétences relationnelles ;
des comportements ;
du contexte de l’interaction.
Les agents publics se trouvent dès lors soumis à une injonction contradictoire :
« Pris dans ce faisceau d’exigences accrues, les agents publics se trouvent ainsi confrontés à une forme d’injonction contradictoire que l’on pourrait résumer ainsi : “Soucie-toi de la qualité, qui sera évaluée à travers des indicateurs de quantité ”. »
La Déstabilisation des Cultures Professionnelles
Le Rôle du Discours Politique
Pour les auteurs, la culture est une caractéristique intrinsèque de l’organisation.
Et, l’un des paradoxes des programmes et acteurs politiques souhaitant encourager l’initiative et l’autonomie des agents est leur caractère caricatural et… éphémère.
La multiplication des discours politiques sur l’organisation publique, soit qu’elle critique vivement, soit qu’elle valorise à outrance, induit en retour une forme d’apathie et de retrait des agents. Ces derniers sont, en effet, exposés à des discours récurrents, grandiloquents et sans lendemains.
Cette méfiance est également alimentée par le manque de consultation des agents eux-mêmes.
La Triple Hégémonie du « Managerialisme »
Les auteurs décrivent l’émergence d’une « triple hégémonie intellectuelle »17 :
économique ;
entrepreneuriale ;
managériale.
Les valeurs du secteur privé deviennent progressivement la référence implicite des réformes administratives :
concurrence ;
innovation ;
rentabilité ;
individualisation des performances.
Cette évolution conduit à considérer l’usager comme un client et à analyser les structures et les besoins (y compris sociaux) d’un point de vue strictement individuel et économique18.
Poste centrale du Louvre, en 1923.
Or cette assimilation apparaît problématique, particulièrement dans les fonctions régaliennes de l’État. Le client cherche à maximiser son intérêt individuel au regard d’un prix payé. Le citoyen, lui, s’inscrit dans un cadre collectif fondé sur l’égalité devant le service public.
Dans le service public, les conditions de délivrance du service importent autant que le service lui-même.
La Production d’un Égoïsme Institutionnel
Le découpage en unité fonctionnelle, censé favoriser la spécialisation et développer la concurrence entraîne une perte de coopération et de cohérence globale au sein du secteur public.
Chaque unité se préoccupe d’abord de ses résultats et de son périmètre avant de s’occuper de tâches transversales ou intersectorielles.
Ce fonctionnement s’observe également auprès de l’individu lui-même, invité à atteindre en priorité les objectifs personnels qui lui sont assignés.
« Aujourd’hui, le quotidien des agents de la fonction publique […] est avant tout fait de court terme, de groupes de projets éphémères, et d’objectifs sans cesse revus. »
Cette logique entre directement en contradiction avec la temporalité longue nécessaire à la construction d’une culture professionnelle.
« La culture, le symbolique, semblent être les dimensions les plus touchées par les réformes de nouvelle gestion publique. Les identités professionnelles, ainsi que les rites, les coutumes, les traditions, les mythes qui en font partie sont aujourd’hui largement redéfinis par les nouvelles règles du jeu propres aux réformes. Au-delà de l’identité des agents publics, c’est la définition de leur métier, avec les valeurs qui y sont attachées, qui est remise en question. »
L’Accumulation Des Contradictions Organisationnelles
Les auteurs dressent finalement un tableau particulièrement dense des contradictions produites par les réformes managériales.
Parmi ces injonctions contradictoires figurent notamment :
la complexification du système par la séparation des unités (déjà évoquée) ;
la personnalisation du service malgré la réduction des moyens ;
la responsabilisation des agents malgré la centralisation des procédures ;
l’encouragement à l’initiative malgré l’intolérance administrative à l’erreur ;
la valorisation individuelle, sans moyens supplémentaires ;
la recherche de coopération malgré la multiplication des indicateurs concurrentiels ;
la perte de sens des missions par la multiplication des indicateurs ;
l’autonomie proclamée malgré l’intensification du contrôle.
Ces tensions ne sont pas marginales pour les auteurs. Elles structurent le fonctionnement quotidien des administrations publiques et impliqueraient une forme de repli des agents.
Le Problème de la Rémunération au Mérite
Les auteurs montrent également les limites de la rémunération à la performance dans les organisations publiques. Celle-ci étant le plus souvent corrélée à des économies budgétaires, qui intensifient et dégradent le travail19.
Par ailleurs, les fonctions facilement quantifiables sont mécaniquement favorisées, tandis que les activités relationnelles (plus qualitatives) dans les champs éducatifs, sociaux ou du soin sont difficilement évaluables.
Cette situation crée des inégalités importantes entre métiers.
Surtout, les économies budgétaires produisent différents effets selon les activités concernées. Une logique d’efficience peut fonctionner dans des services standardisés, mais devient beaucoup plus problématique dans les activités individualisées d’accompagnement ou de soin.
Une Modernisation Inachevée Des Ressources Humaines
Les auteurs identifient enfin un dernier paradoxe majeur : les administrations attendent une implication croissante des agents sans moderniser réellement la gestion des ressources humaines.
Les difficultés demeurent nombreuses :
faibles perspectives de carrière ;
reconnaissance limitée ;
rémunérations peu différenciées ;
valorisation insuffisante des compétences.
La NGP sollicite davantage l’engagement subjectif des agents, promet une individualisation des parcours et des récompenses, tout en conservant des structures de gestion des ressources humaines traditionnelles.
Repenser la Gestion Publique à Partir des Finalités Collectives
Réarticuler Structures et Missions
Dans leurs conclusions, les auteurs proposent plusieurs pistes de réflexion.
Ils insistent d’abord sur la nécessité de mieux faire coïncider :
les missions ;
les publics concernés ;
les structures administratives.
Cette démarche suppose d’identifier les réseaux réels de coopération, y compris informels, plutôt que de raisonner exclusivement à partir des organigrammes théoriques.
Construire les Réformes Avec les Agents
Les auteurs défendent également une approche moins verticale des transformations administratives.
Ils critiquent les réformes « top-down » imposées de manière technocratique20. Les agents disposent d’une expertise pratique irremplaçable sur les réalités du terrain.
Ils écrivent ainsi :
« En lieu et place d’imposer des réformes, de manière “top-down” et non concertée, il est probablement plus judicieux de construire les changements avec les acteurs et groupes d’acteurs en place. »
Cette approche préserverait également les mécanismes de coopération progressivement construits au sein des organisations et favoriserait les processus de travail transversaux, les coopérations. À cet égard, il conviendrait d’instruire la faisabilité d’indicateurs ou d’objectifs dédiés à cette démarche collective.
Réaffirmer la Dimension Civique du Service Public
Enfin, les auteurs appellent à réaffirmer explicitement les finalités civiques du service public21.
L’usager ne peut pas être réduit à un client. L’action publique ne saurait être gouvernée exclusivement par des calculs marchands ou des indicateurs quantitatifs.
Les objectifs collectifs, la transversalité et la qualité réelle des prestations doivent redevenir centraux.
Cette perspective implique :
des indicateurs construits collectivement ;
une valorisation des fonctions transversales (présentée ci-avant) ;
une communication favorisant le lien social ;
une clarification des finalités publiques.
L’enjeu n’est donc pas de rejeter toute forme de management public, mais de reconnaître que les organisations administratives ne peuvent être gouvernées comme des entreprises privées sans produire de profondes contradictions institutionnelles, culturelles et démocratiques.
L’œuvre de Michel Crozier est majeure dans l’analyse des organisations publiques, notamment avec Le phénomène bureaucratique en 1963, puis par son engagement réformiste incarné en particulier dans La société bloquée publié en 1970. ↩
Et dans un contexte également plus libertaire, incarné par « Mai 68 », puis par un discours plus réformiste comme celui de la « nouvelle société » proclamée par Jacques Chaban-Delmas en 1969. La puissance publique est alors considérée comme un frein aux libertés. ↩
La sociologie, l’économique, le droit… et les différents courants doctrinaires qui traversent ces matières sont issus de conceptions du monde partageant des présupposés similaires. ↩
Pour chaque approche, les auteurs distinguent : les implications ontologiques, la forme et nature de la réalité ; les implications épistémologiques, la relation entre le chercheur et son terrain de recherche et les implications méthodologiques, la manière de rechercher. ↩
La scientificité est dans la démarche expérimentale et la rigueur du raisonnement. ↩
Les auteurs considèrent que la gestion publique n’est pas contraire à la gestion privée sur certains aspects classiques comme sur le caractère concurrentiel. Les administrations peuvent ainsi être privatisées, fusionnées, voire supprimées. Elle n’est pas davantage s’agissant des finalités, certaines structures privées étant non lucratives. Il en est de même s’agissant des missions de gestion des ressources – toute organisation étant appelée à organiser sa production, indépendamment de la question de ses revenus. ↩
Les conditions de production des biens et services étant normées pour satisfaire aux besoins de la population dans son ensemble, chaque individu étant considéré à la fois comme un usager, un citoyen et un contribuable. Il revient donc au droit de prévenir la corruption comme l’égalité devant le service public. ↩
Au sens où la primauté revient à l’objectif politique, plutôt qu’à la qualité de la gestion. Ce qui n’enlève en rien l’intérêt d’une étude gestionnaire. À cet égard, dès 1887, Woodrow Wilson soulignait l’importance de la qualité de service dans l’administration. ↩
Qui implique, indéniablement, une forme de « confort » dans la pratique professionnelle. ↩
L’unicité budgétaire implique en effet un jeu nettement plus réduit pour le gestionnaire public. La dépense supplémentaire de l’un étant nécessairement l’économie de l’autre. Il en est ainsi en termes budgétaires, mais également dans l’allocation des moyens humains, immobiliers et généraux. ↩
Les auteurs utilisent des termes assez véhéments pour qualifier les politiques budgétaires menées à compter des années 70, ce qui me semble en contradiction avec les faits et l’augmentation continue en parts absolue et relative des dépenses publiques et du nombre d’agents publics. ↩
Les auteurs soulignent ainsi le caractère parcellaire des indicateurs, aussi nombreux soient-ils. ↩
Les cadres publics deviennent ainsi des « managers », mais dans un système que les auteurs jugent « faussement entrepreneurial », ces-derniers ne disposant que de très peu de marges de manœuvres, alors que la contrainte induite par la NGP renforce la bureaucratisation par les procédés d’évaluation et la superposition de règles. ↩
Chaque acteur est cloisonné, par les objectifs spécifiques qui lui sont assignés et par la très grande technicité dans la gestion opérationnelle des dispositifs. C’est notamment une critique émise par les soignants lors de la crise du Covid-19. Il me semble cependant que l’équilibre est délicat, le besoin de contrôle et de rendre compte est inhérent à l’action publique. ↩
La standardisation des processus et l’évaluation des tâches nécessite par ailleurs un important travail d’inventaire, généralement réalisé par les agents — en plus de leur travail quotidien. ↩
Concept tiré des travaux de Jean-François Chanlat. ↩
Le propos des auteurs semble parfois contraire au principe de subsidiarité et d’économie de marché. Dans ce contexte, il revient au service public d’intervenir en cas de carence du marché ou pour des raisons d’intérêt général. Il me semble que dans un modèle économique et politique libéral, l’administration ne saurait se substituer systématiquement à l’initiative privée. ↩
Cette association entre la rémunération au mérite et les économies budgétaires est également source de contradiction selon les auteurs. Par ailleurs, elle porte atteinte à la « culture » précitée. On pourrait toutefois s’étonner d’une conception qui ne réserverait les gains de productivité qu’au secteur privé. ↩
Les auteurs invitent l’administration à sortir du « command and control ». ↩
Cette approche, humaniste et bienveillante (en accord avec le point de vue présenté en amont par les auteurs), tend toutefois à présenter le service public comme dégagé des grands enjeux politiques, économiques et sociaux. De même, la transparence du service public et la mesure de la qualité du service sont finalement peu évoqués. Or, le service public constitue aujourd’hui, au contraire, un marqueur politique fort, faisant l’objet de beaucoup de critiques, en dépit d’un investissement public fort. En témoigne par exemple les priorités des français s’agissant de l’accès aux soins, de l’éducation, de la sécurité ou de la lutte contre le chômage. ↩
L’histoire du syndicalisme dans la fonction publique française se distingue profondément de celle du mouvement ouvrier1. Longtemps privé de reconnaissance juridique en raison d’une conception autonome de l’État, il s’est pourtant progressivement imposé au cours du XXe siècle.
À partir de la IIIe République, cette syndicalisation s’inscrit dans un contexte de croissance des effectifs, d’une revendication de droits collectifs de la part de nombreux agents et d’une évolution du droit et de la jurisprudence administrative permettant l’institutionnalisation de la représentation.
Le statut général de 1946 marque une étape déterminante, mais ouvre également une période de tensions entre participation et pouvoir réel de négociation. L’extension des droits syndicaux au cours de la seconde moitié du XXe siècle s’accompagne paradoxalement d’un phénomène de désyndicalisation et d’une bureaucratisation de la représentation.
L’analyse historique proposée par Jeanne Siwek-Pouydesseau2 éclaire ainsi les contradictions structurelles du modèle français :
La permanence du lien contractuel malgré la généralisation statutaire ;
La contradiction entre le principe de négociation collective et l’idée statutaire ;
La tension entre la reconnaissance de droits collectifs aux agents publics et le principe d’obéissance à l’autorité politique3 ;
Enfin, la méfiance envers un syndicalisme jugé corporatiste et étranger aux principes du service public : la neutralité, l’égalité, la loyauté et le service de l’intérêt général.
Panorama Global sur la Fonction Publique de la IIIe à la Ve République
L’évolution du syndicalisme dans la fonction publique française ne peut pas être comprise sans rappeler l’ampleur des transformations administratives intervenues entre la fin du XIXe siècle et la seconde moitié du XXe siècle. Cette période correspond à la consolidation progressive de l’État moderne, marquée par l’augmentation des effectifs, la diversification des corps et la construction progressive d’un système de garanties statutaires4.
De 1876 à 1896, les effectifs d’agents publics connaissent une croissance rapide : le nombre de personnels passe d’environ 200 000 à près de 500 000. Parmi eux, les enseignants constituent déjà un groupe particulièrement important. Ils représentent respectivement 60 000, puis 118 000 agents5. Cette expansion contribue à faire émerger un groupe social spécifique, composé pour une large part de fonctionnaires moyens et inférieurs, dont les préoccupations professionnelles vont progressivement se structurer6.
La croissance des effectifs se poursuit dans les décennies suivantes.
Selon les recensements de l’INSEE, les agents titulaires de l’État sont 392 000 en 1914 et 432 000 en 1936. Dans le même temps, les enseignants passent de 146 000 à 169 000 agents et les postiers de 113 000 à 126 000. À cet ensemble, il convient d’ajouter un nombre important, mais difficilement quantifiable d’auxiliaires administratifs7.
Cette évolution quantitative s’accompagne d’une transformation qualitative du rapport entre les fonctionnaires et l’administration. Le sentiment d’injustice lié aux pratiques de favoritisme ou aux interventions politiques dans les carrières nourrit une revendication de garanties collectives. Comme l’observe l’auteur :
« L’égalitarisme viscéral des fonctionnaires est né du contact quotidien avec les abus du favoritisme ».
Dans ce contexte, la publicité des actes administratifs et la reconnaissance d’un droit au recours élargi permettent la mise en place d’une forme de contrôle et de contestation de l’arbitraire. Elle constitue l’une des premières manifestations d’une culture administrative fondée sur la revendication de règles impersonnelles et transparentes.
L’évolution des effectifs et des pratiques administratives crée ainsi les conditions d’émergence d’un mouvement collectif au sein de la fonction publique. Toutefois, celui-ci se développe dans un environnement juridique particulièrement contraint.
Aux Origines : le Rejet du Syndicalisme et des Droits Collectifs des Agents Publics
Les Fondements Juridiques : la Révolution et le Rejet des Corporations
L’hostilité initiale de l’État français à l’égard du syndicalisme des fonctionnaires trouve ses racines dans l’héritage révolutionnaire. La loi Le Chapelier de 1791 interdit à tous les citoyens d’une même profession de s’associer8. Jean Jaurès la qualifiera plus tard de « loi terrible ».
Ce principe repose sur une conception unitaire de la citoyenneté et sur le rejet des corps intermédiaires, considérés comme attentatoires à l’unité de la nation. Les fonctionnaires, en tant qu’agents de l’État, sont alors soumis à un devoir particulier de loyauté et de discipline qui paraît incompatible avec l’organisation collective de leurs intérêts professionnels, comme avec l’octroi de droits et garanties entravant l’action politique9.
Cette situation contraste avec celle observée dans d’autres pays occidentaux. Au Royaume-Uni, une ordonnance de 1870 établit le principe du concours public pour l’accès à la fonction publique et la loi de 1871 sur les Trade Unions s’applique aussi bien aux ouvriers qu’aux fonctionnaires. Aux États-Unis, le Pendleton Act de 1883 introduit également le principe du concours pour les emplois fédéraux.
« Les français, légalistes invétérés, refusaient de transiger sur leurs principes, quitte à ne plus pouvoir maîtriser les faits. »
En France, la situation est donc très différente. Si la loi Waldeck-Rousseau de 1884 reconnaît la liberté syndicale pour les travailleurs, son application aux fonctionnaires est refusée. Les travaux parlementaires laissaient pourtant entendre que son périmètre pourrait être interprété largement, en y incluant notamment les professions de bureau10. Toutefois, la Cour de cassation adopte une interprétation restrictive dans une décision du 27 juin 1885, rejoignant ainsi la volonté conservatrice des parlementaires.
La loi de 1901 sur les associations ouvre cependant une possibilité de contournement11 : si le droit syndical reste refusé aux fonctionnaires, ceux-ci peuvent désormais constituer des associations professionnelles.
Pierre Waldeck-Rousseau est à la fois l’auteur de la loi sur le syndicalisme de 1884 et sur la liberté d’association de 1901. Son legs est évidemment considérable, pour la République comme pour la défense des libertés collectives des citoyens. Le pouvoir constituant a d’ailleurs consacré l’un, dans le Préambule à la Constitution de 1946, et l’autre, devenu un principe fondamental reconnu par les lois de la République en 1971 (décision n°71-44 DC du 16 juillet 1971).
La Pression des Fonctionnaires Moyens pour l’Obtention de Droits
Le développement de mouvements collectifs dans la fonction publique est principalement porté par les fonctionnaires des catégories intermédiaires et inférieures.
Ces fonctionnaires sont le plus souvent diplômés et lauréats de concours administratifs. Néanmoins, ils estiment que leur carrière reste trop dépendante de décisions arbitraires. Cette situation nourrit la volonté d’obtenir des garanties collectives.
Dans plusieurs ministères — Marine, Guerre, Intérieur ou Instruction publique — apparaissent ainsi des associations professionnelles regroupant les rédacteurs et personnels administratifs. En 1906, est alors créée une Union des associations du personnel civil des administrations centrales12.
Toutefois, c’est au niveau fédéral que le syndicalisme des agents publics prend un essor inattendu. En effet :
En 1905, est créé la Fédération générale des associations professionnelles des employés civils de l’État, qui regroupe une dizaine d’organisations et réunit, dès 1909, près de 200 000 agents. Elle deviendra la Fédération générale des fonctionnaires et sera dirigée par Charles Laurent pendant trente ans. En faveur du « contrat collectif » et du droit syndical, ce syndicalisme manifeste également son autonomie avec la CGT13.
Ces organisations demeurent néanmoins prudentes. Leur base sociale est relativement conservatrice et elles hésitent longtemps avant de rejoindre les structures fédératives plus larges du mouvement syndical.
Les Nombreux Débats Parlementaires
La question des droits collectifs des fonctionnaires fait l’objet de débats parlementaires récurrents au début du XXe siècle.
En 1903, un rapport de Louis Barthou propose de distinguer les fonctionnaires d’autorité et les fonctionnaires de gestion afin d’accorder à ces derniers le droit syndical. Cette proposition ne sera jamais discutée14.
En mars 1907, un projet de loi sur les associations de fonctionnaires est présenté par Georges Clémenceau. Son évolution vers des dispositions plus restrictives provoque une réaction très vive dans l’administration et un long débat parlementaire.
Parallèlement, l’idée d’un statut général de la fonction publique commence à émerger. Celui-ci est envisagé comme un moyen de rationaliser l’administration, mais également de désamorcer les revendications syndicales en accordant certaines garanties15.
Plusieurs propositions de statut pour la fonction publique sont ainsi déposées :
En janvier et en novembre 1908, suscitant un contre-projet plus autoritaire de Clémenceau ;
En juin 1909, le député Maurice Allard propose un projet, qu’il publie dans l’Humanité (contrats collectifs et statut pour les hauts fonctionnaires) ;
Un nouveau projet est déposé en 1910, avec des discussions se prolongeant jusqu’en 1912, sans davantage de succès ;
Un projet est déposé par le gouvernement Millerand en juin 1920 ;
Un énième projet est déposé par Jacques Baroux en mars 1935, avec comme principale disposition l’interdiction du droit de grève ;
Enfin, par le décret du 12 novembre 1938, est institué un Comité supérieur de réorganisation administrative16, qui sera à l’origine d’un projet de statut déposé le… 2 septembre 193917.
Cependant, cette solution inquiète certains responsables politiques. L’octroi de garanties communes étant considéré comme un risque démocratique18.
Georges Clémenceau, en 1905. Source : Gallica.
Le bilan de la IIIe République en matière de garanties légales applicables aux fonctionnaires19 se révèle donc très maigre :
L’article 65 de la loi du 22 avril 2005 sur la communication du dossier des fonctionnaires ;
La loi du 30 avril 1923 portant nouvelle échelle de traitements20 ;
La loi du 14 avril 1924 sur les pensions.
Une Structuration Progressive du Syndicalisme en Dehors des Textes
Le Rôle de la Jurisprudence Administrative
En l’absence de reconnaissance législative, le développement du syndicalisme dans la fonction publique repose en partie sur l’évolution de la jurisprudence administrative.
À partir de 1903, et surtout avec la décision Alcindor du 1er juin 1906, le Conseil d’État admet les recours contre les nominations irrégulières. Le contrôle juridictionnel s’étend aussi aux questions d’avancement et de discipline.
Un tournant intervient lorsque les recours contentieux introduits par des associations amicales sont jugés recevables par la juridiction administrative à partir de 1907 et 1908. Cette évolution contribue à reconnaître implicitement l’existence de groupements professionnels dans l’administration21.
Toutefois, la jurisprudence rappelle quelques limites. L’arrêt Winkell de 1909 réaffirme que la grève des fonctionnaires constitue un acte illégal. La grève peut exister dans le cadre d’un contrat de travail de droit privé, mais elle est jugée incompatible avec l’exécution du service public22.
Grande grève des postiers de 1909. Arrestation d’un manifestant. Source : Gallica.
Les Associations Administratives
Faute de pouvoir constituer des syndicats au sens de la loi Waldeck-Rousseau, les fonctionnaires développent un réseau dense d’associations professionnelles.
En avril 1905, est créée une fédération générale des associations professionnelles des employés civils de l’État, regroupant notamment des personnels des travaux publics, des ponts et chaussées, des postes ou des contributions indirectes.
Le choix du terme « employé » plutôt que « fonctionnaire » traduit une volonté explicite : revendiquer des droits comparables à ceux des salariés du secteur privé.
Cette fédération constitue un comité d’études chargé d’élaborer des projets de statut pour la fonction publique. En 1909, elle regroupe près de 200 000 agents sur environ 400 000 fonctionnaires.
Le 4 décembre 1909 est créée la Fédération nationale des fonctionnaires. Celle-ci refuse le droit de grève et toute alliance avec la CGT, mais revendique la reconnaissance du droit syndical et la négociation de statuts par ministère.
La Syndicalisation de L’Encadrement Supérieur
Le mouvement syndical dans la fonction publique présente une particularité notable : la participation d’une partie de l’encadrement supérieur.
Dans les administrations centrales, certaines catégories de cadres constituent leurs propres associations professionnelles. Une Fédération des cadres des administrations centrales regroupe ainsi près de 915 membres en 1938.
Au ministère des Finances, la Fédération des cadres supérieurs rassemble à elle seule environ 3 000 membres. D’autres groupements existent parmi les ingénieurs des services publics ou les magistrats.
Ces organisations participent à la création d’une Fédération nationale des corps de l’État et des cadres des administrations publiques, qui compte plus de 16 000 membres à la veille de la Seconde Guerre mondiale.
Ce « syndicalisme de cadres » se distingue par son intérêt pour les questions de réforme administrative et par son influence dans la gestion des administrations. Son objectif n’est pas tant la défense des droits des agents, que de constituer un instrument de réflexion et d’influence intellectuelle23.
La Question des Auxiliaires
Le développement du syndicalisme public soulève également la question du statut des personnels auxiliaires.
Après la Première Guerre mondiale, leur nombre augmente considérablement. Les syndicats de titulaires restent cependant réticents à les intégrer pleinement dans leurs revendications.
La question réapparaît avec force en 1936, lorsque le gouvernement du Front populaire envisage différentes solutions : création d’un statut spécifique, titularisation progressive ou amélioration des conditions de rémunération24.
Malgré plusieurs projets, aucune solution durable n’est adoptée avant la Seconde Guerre mondiale25.
Les Effets De La Crise Des Années 1930
La crise économique des années 1930 a modifié profondément les conditions de vie des fonctionnaires (et des français en général). La crise, brutale aux États-Unis ou en Allemagne, est plus insidieuse en France. La production recule, le chômage augmente et le déséquilibre budgétaire s’installe.
Le décret du 4 avril 1934 du ministre Louis Germain-Martin prévoit une réduction de 10 % des effectifs civils et militaires. En 1935, les décrets-lois de Pierre Laval entraînent une diminution des traitements et un prélèvement de 10 % sur les rémunérations26.
Louis Germain-Martin, au milieu de l’image, en février 1934
Ces mesures provoquent des manifestations importantes de fonctionnaires, malgré les interdictions gouvernementales.
Le Monde Syndical Après Le Statut De 1946
L’Institutionnalisation Des Droits Syndicaux
Le Préambule à la Constitution de 1946 (qui reconnaît le droit de grève comme un droit fondamental) et le statut général de la fonction publique adopté la même année marquent une étape décisive. Le statut de 1946 institue notamment le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État et pose ainsi le principe de participation27.
Le système de représentation repose sur plusieurs niveaux d’instances :
les commissions administratives paritaires, chargées de la gestion individuelle des agents ;
les comités techniques, compétents pour les questions d’organisation des services ;
les conseils supérieurs, qui examinent les questions générales de la fonction publique.
Ce dispositif crée une forme de participation institutionnalisée des syndicats à la gestion administrative.
Des Droits Croissants Mais une Négociation Limitée
Durant la seconde moitié du XXe siècle, les droits syndicaux continuent de se développer.
Le détachement pour l’exercice d’un mandat syndical est autorisé dès 1947. Des autorisations d’absence sont instaurées en 1950. Une instruction de 1970 reconnaît l’existence de locaux syndicaux, la diffusion de publications et la collecte de cotisations.
Il faut toutefois attendre 1980 pour qu’un décret formalise règlementairement le détachement pour l’exercice d’un mandat syndical28.
Cependant, l’administration conserve une position dominante dans la prise de décision.
« L’esprit initial du statut supposait une pratique consensuelle, alors que l’administration estime qu’il suffit de donner la parole aux syndicats, sans avoir à en tenir compte. »
La Désyndicalisation Et La Bureaucratisation
Paradoxalement, l’extension des droits syndicaux s’accompagne d’un phénomène de désyndicalisation.
L’auteur observe que :
« Le mouvement de désyndicalisation semble avoir été parallèle au développement des droits syndicaux ».
Plusieurs facteurs expliquent cette évolution :
la professionnalisation des militants syndicaux, l’auteur parle à cet égard d’une : « caste de fonctionnaires syndicaux de plus en plus éloignés des adhérents » ;
la multiplication des sources d’information pour les agents ;
les divisions politiques entre organisations syndicales ;
la déception à l’égard de certaines politiques gouvernementales.
« Les droits syndicaux et décharges de service ont ensuite renforcé la bureaucratisation des organisations et accru la distance entre la base et des militants parfois considérés comme des profiteurs du système. »
L’Heure Des Choix : Corporatisme Administratif et Défis du Modèle Français
À partir des années 1960, plusieurs réflexions sont engagées sur l’évolution du modèle statutaire de la fonction publique.
Certains responsables administratifs considèrent le statut de 1946 comme un « carcan ». Des propositions apparaissent pour soumettre les agents d’exécution au droit du travail ou pour distinguer plus clairement les missions de l’État des activités de gestion29.
Ces réflexions s’inscrivent dans un contexte international marqué par l’influence croissante des doctrines managériales et des travaux d’organisations internationales.
Par ailleurs, dans les années 1970 et 1980, les idées de management participatif et d’évaluation au mérite se diffusent progressivement dans l’administration.
Michel Crozier, figure emblématique de la critique sociologique des organisations bureaucraties. Source : Les amis de Michel Crozier
Le statut général des fonctionnaires de 1983 confirme finalement le choix français en prévoyant toutefois un découpage par versant :
l’État avec les enseignants, finances publiques, policiers… ;
les collectivités territoriales, devenues autonomes ;
le secteur hospitalier.
Toutefois, certaines évolutions remettent en cause l’unité du modèle statutaire. La fonction publique territoriale connaît ainsi une déréglementation partielle dans les années 1980, avec la promotion d’un système de l’emploi et un recours accru aux agents non titulaires30.
Ces transformations accentuent les contradictions du système selon l’auteure. D’un côté, la défense du statut demeure un élément central de la légitimité syndicale et administrative. De l’autre, les pratiques administratives introduisent des formes croissantes de contractualisation.
L’auteur souligne également l’existence d’un phénomène corporatif profond. L’opacité concernant les effectifs, les rémunérations ou les carrières sont parfois entretenues à la fois par l’administration et par les agents, chaque groupe cherchant à préserver ses avantages. Celle-ci alimente cependant une forme de décrochage des rémunérations, en particulier pour les agents de catégorie A31.
« La défense du statut et d’un service public de plus en plus mythifié comme garant de la cohésion sociale devient le leitmotiv de toutes les légitimations. »
Cette situation renvoie à une analyse plus large du corporatisme administratif32. Dans cette perspective, la corporation apparaît comme une microsociété dotée de ses propres règles, combinant clientélisme, patronage et solidarité professionnelle.
Le syndicalisme de la fonction publique se trouve ainsi pris dans une tension permanente : il critique certaines rigidités du système administratif tout en contribuant à sa reproduction.
Comme le souligne l’auteur, un « mandarinat syndical » s’est progressivement constitué, composé de permanents fortement intégrés dans l’appareil administratif et souvent incapables d’imaginer une transformation radicale du système.
« Si l’on cherche à évaluer l’influence syndicale dans les grands secteurs des fonctions publiques, le bilan est contrasté. Sur l’élaboration des décisions, les syndicats ont essentiellement trois sortes de pouvoir : celui de collaborer en faisant des propositions positives, celui d’accompagner les réformes ou celui de les empêcher, en présentant ou non d’autres propositions. Ce pouvoir d’empêcher a été le plus fréquent, notamment dans l’enseignement. »
Ce point n’est aucunement une spécificité française, il se retrouve notamment dans les syndicalismes allemands et anglais. Avec une certaine méfiance pour les socialistes envers ces travailleurs associés à un État jugé soumis aux intérêts bourgeois. ↩
Chercheuse dans l’histoire du syndicalisme de la fonction publique et, à ce titre, grande connaisseuse de l’histoire statutaire et des débats doctrinaux relatifs à notre modèle de fonction publique. ↩
Le gouvernement dispose de l’administration selon l’article 21 de la Constitution. ↩
Sans parler du développement de l’État providence et du rôle de plus en plus important joué par la puissance publique dans le monde économique et social. ↩
La loi Ferry sur l’enseignement primaire obligatoire date de 1882. ↩
Ce sont ces fonctionnaires moyens qui sont à l’initiative de l’aventure syndicale française : les postiers, les enseignants, les rédacteurs d’administration centrale. ↩
Sur le principe d’une défense de l’universalisme et du rejet du corporatisme, une part importante du lien social, voire culturel, est interdite. L’une des raisons probables du déclin de l’apprentissage est à chercher ici, ainsi que dans la valorisation de l’enseignement général, comme on a pu le lire également dans l’article consacré au culte du diplôme de Danielle Kaisergruber. ↩
Georges Clémenceau sera particulièrement sévère dans ses échanges avec les fonctionnaires grévistes. ↩
L’article 2 de la loi dispose ainsi que : « Les syndicats ou associations professionnelles, même de plus de vingt personnes exerçant la même profession, des métiers similaires, ou des professions connexes concourant à l’établissement de produits déterminés, pourront se constituer librement sans l’autorisation du Gouvernement. » L’article 3 dispose ensuite que les syndicats professionnels ont : « exclusivement pour objet l’étude et la défense des intérêts économiques, industriels, commerciaux et agricoles. » L’absence de la mention des intérêts « administratifs » est ici considérée comme excluant les agents publics, mais aussi les professions libérales. ↩
Son trésorier est Charles Laurent, qui dirigera ensuite la Fédération générale des fonctionnaires. ↩
Principe d’autonomie qui demeure encore aujourd’hui très fort dans la fonction publique, avec notamment l’UNSA pour les enseignants, ainsi que les syndicats politiques. ↩
Elle est toutefois récurrente, en lien avec la conception statutaire très extensive du modèle français. Outre différents rapports, c’est cette même conception qui animait Michel Debré. ↩
On ne peut que souligner l’apport déterminant dans la réflexion collective des idées et propositions de Georges Demartial, fonctionnaire au ministère des Colonies. ↩
Comité dit « de la hache », resté célèbre comme la première œuvre républicaine de rationalisation administrative. ↩
Les travaux de ce comité furent utilisés par Vichy pour élaborer son projet de statut en 1941. ↩
L’administration est également vécue comme au service de la consolidation de la République, ce qui explique la très profonde méfiance à l’égard des structures catholiques (loi sur la laïcité de 1905), mais aussi l’inquiétude de certains milieux devant l’essor du socialisme. ↩
Dans les faits, et de manière désordonnée, se développent toutefois quelques garanties collectives : l’instauration de conseils de discipline en 1901 dans les postes et télécommunications, associant des représentants des postes ; l’organisation de concours internes dans les douanes en 1908. ↩
Qui aboutira à une nouvelle classification des différents corps en 1927 : les 1 775 catégories de personnels de l’État sont réduites à 150. ↩
Ces associations représentent alors des dizaines de milliers d’agents et peuvent agir en justice, à l’évidence, elles ont tout d’un syndicat, sauf le nom. ↩
L’interprétation du juge administratif repose notamment sur le code pénal qui prévoit des sanctions pour les agents publics grévistes. ↩
On y retrouve ici le rôle que peut notamment jouer le collectif « Nos services publics », « Fonction publique du XXIe siècle », « le Cercle de la Réforme de l’Etat » et une longue tradition de hauts fonctionnaires investis d’un rôle de réflexion sur la fonction publique : aujourd’hui François Ecalle, auparavant Roger Fauroux, Jean-François Kesler… ↩
À cet effet, une commission consultative est chargée d’étudier les questions relatives aux fonctionnaires, afin d’harmoniser les règles relatives au recrutement, à l’avancement et à la discipline. ↩
Ce sujet restera un problème pour la IVe et la Ve République, avec des vagues de titularisations en 1950, 1976, 1983, 1996, jusqu’à la loi dite Sauvadet de 2012. L’auteur considérant que l’occupation d’un emploi permanent par un fonctionnaire est devenue une « fiction » qui ne tient plus à l’épreuve des faits. ↩
Ces dispositions seront adoucies par le Front populaire en 1936. Il reste que la politique économique et monétaire française des années 30 (franc fort, politique austéritaire) se révèlera pro-cyclique et accentuera les difficultés économiques du pays. Malheureusement pour la France, la théorie sur le rôle de l’État de Keynes n’est publiée qu’en 1936. ↩
Il ne s’agit donc pas du principe de négociation comme celui applicable dans les conventions collectives, mais de celui de participation, le choix du modèle d’emploi étant statutaire. ↩
À la fin des années 1980, la Direction générale de l’administration et de la fonction publique compte déjà près de 4 000 permanents syndicaux dans la fonction publique. ↩
Proposition de distinction entre les fonctions d’autorité et d’exécution reprise dans le club Jean Moulin dans les années 1960, puis par le rapport du député Gérard Longuet en 1979. ↩
Le recrutement par concours devenant l’exception pour les agents de catégorie C. ↩
Les premiers échelons des agents de catégorie C étant indexés sur le salaire minimum, leur rémunération demeure dynamique, en contrepartie d’un écrasement de leur grille indemnitaire. ↩
L’action des syndicats de la fonction publique étant ici quasiment identique que celle des grands corps, dans la préservation de l’existant. Une combinaison de « clientélisme, patronage et tribalisme » selon l’auteur. ↩
En juillet 2024, le Premier ministre a demandé à plusieurs inspections générales1 de formuler des propositions visant à définir une offre globale de formation continue pour les hauts cadres de l’État et de proposer « un modèle économique » pour l’INSP2.
Comme on a pu le constater dans un précédent article (l’évolution des rémunérations des hauts fonctionnaires de Bercy), l’encadrement supérieur de la fonction publique fait l’objet de beaucoup d’attention de la part de l’Exécutif3.
En synthèse, les inspections formulent deux grands constats :
Le manque de stratégie de l’État en matière de formation continue et
Le positionnement incertain de l’Institut national du service public (INSP).
Enfin, la mission expose quelques propositions d’évolution dans une dernière partie.
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L’Absence de Stratégie de l’État dans le Champ de la Formation Continue
Une Succession de Rapports sur la Formation Continue Sans Mise en Pratique
Trois grands rapports ont été publiés sur les vingt dernières années :
⁃ La formation continue des agents de la fonction publique de septembre 2007 (comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics) ;
⁃ Le bilan et les perspectives des mutualisations en matière de formation professionnelle tout au long de la vie pour les agents de l’État en administration centrale et en services déconcentrés de l’Inspection générale de l’administration (IGA) en juillet 2015 ;
⁃ La revue des dépenses de formation initiale et continue des agents de l’État de l’Inspection générale des finances (IGF) de 2016.
⁃ L’absence de données fiables sur les effectifs et catégories de formation concernées ;
⁃ Une manque de données budgétaires consolidées ;
⁃ Un pilotage interministériel défaillant (une seule circulaire annuelle de la DGAFP) ;
⁃ L’absence de modèle économique unifié au sein de l’État ;
⁃ L’absence de recensement des besoins et d’articulation avec les entretiens professionnels ;
⁃ L’insuffisante évaluation des formations.
Or, pour les inspecteurs :
« Pratiquement aucune conséquence n’a été retenue des constats des rapports précédents. »
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La Stratégie des Secrétariats Généraux Ministériels en Matière de Formation Professionnelle des Cadres Supérieurs est Insuffisante
La mission a sollicité l’intégralité des secrétariats généraux (SG) afin d’identifier leur stratégie s’agissant de la formation continue des cadres supérieurs. 70 % des SG ont élaboré un document d’orientation en matière de formation continue, mais seuls deux, ont une partie dédiée à l’encadrement supérieur : l’Intérieur et l’Éducation nationale.
Les éléments analysés font état de grandes constantes :
Des thématiques transversales : numérique, diversité, égalité, laïcité, lutte contre les violences sexuelles et sexistes5, et
Le management, notamment pour les primo-arrivants.
Par ailleurs, la mission relève que très peu de documents ministériels évoquent les orientations de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ou de la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE).
Un Pilotage Défaillant de la Formation Continue des Cadres Supérieurs
L’Absence de Remontées Formalisées des Besoins de Formation
Les rapporteurs constatent que 70 % des SG ne disposent pas de remontées des besoins au titre des entretiens professionnels et s’appuient sur des estimations « artisanales ».
« Il apparaît que les remontées des besoins sont mieux organisées pour les formations métiers, lorsque des directions très techniques recensent les besoins au moment des changements de postes, que pour les formations plus transverses. »
Pour la mission, ce désintérêt pour la formation continue est le symptôme d’une absence de réflexion sur les parcours de carrière.
« Plus qu’un désintérêt pour la question de la formation continue en elle-même, cette lacune apparaît plutôt dès lors que le ministère ou la direction concernée ne propose pas de parcours de carrières identifiés et jalonnés par des prises de postes et la nécessité d’acquérir des compétences particulières.
« Autrement dit, et fort logiquement, la formation continue n’est jamais considérée comme un sujet RH stratégique si elle n’est pas articulée à une problématique de déroulement de carrière ou de maintien de l’employabilité. »
Une Offre de Formation Jugée « Foisonnante et Cloisonnée »
La mission relève que l’offre de formation est essentiellement construite sur du contenu technique, y compris pour les encadrants.
Seuls les ministères de l’Intérieur, des Affaires étrangères, les ministères sociaux (Travail, Santé, Solidarités) et l’Écologie disposent de formations transversales en management.
Cette offre de formation est proposée par :
⁃ Des organismes ministériels spécialisés, pour le public du ministère de tutelle ;
⁃ Des organismes spécialisés, hors code général de la fonction publique (militaires et magistrats) ;
⁃ Des organismes interministériels ;
⁃ Des organismes interprofessionnels.
Mon regard est ici immédiatement troublé par l’absence des Instituts régionaux d’administration…
Dans son analyse des modes de gestion étrangers, la mission a relevé que 80 % des États analysés disposent d’un système décentralisé (ministériel), la moitié avec une structure centralisée (interministérielle). Aucun ne propose un modèle totalement centralisé6.
Le système hybride française est donc commun, toutefois, il apparaît selon les inspecteurs que « l’offre de formation reste largement « silotée », avec de nombreux doublons » dans l’appareil étatique français.
Les Compétences à Développer en Priorité
Les Compétences Transversales, ou Soft Skills
Quatre grandes compétences de l’encadrement supérieur sont énumérées par la mission :
L’incarnation : Incarner les valeurs du service public ; Communiquer et rayonner ; Se connaître, se maîtriser, se développer ;
La conception : Développer une vision stratégique ; Innover ;
La relation : Responsabiliser ses équipes sur le plan individuel et collectif ; Écouter et bâtir des relations solides ; Coopérer ;
Or, l’analyse de l’offre de formation révèle de multiples redondances selon les rapporteurs7.
Dans un format similaire, voici le référentiel managerial de l’OCDE, qui recoupe pour partie le référentiel de la mission :
Les Avancées en Compétences Transversales
En termes de mutualisation, la mission relève :
La constitution du Réseau des écoles du service public (RESP) en 1996. Ce réseau regroupe 39 instituts et écoles des trois versants de la fonction publique et permet d’initier des projets en commun.
Néanmoins, il ne constitue pas encore, pour la mission, un espace de mutualisation, de partage d’outils et de construction de parcours de formation.
La création de la plateforme Mentor en 2021 par la DGAFP est également une avancée. Comptabilisant 243 000 ouvertures de comptes en janvier 2025, elle est désormais incontournable. Cependant, tout le catalogue enregistré n’est pas disponible (politiques ministérielles de verrouillage), il n’existe pas de véritable accompagnement pédagogique avec un formateur et les dispositifs d’autoévaluations sont encore primaires.
Source : Pexels, Julia M Cameron
Le tronc commun de formation assuré par l’INSP prévu par le décret de décembre 2021, avec aujourd’hui (arrêté du 28 novembre 2023) 21 écoles et 30 corps et cadres d’emplois.
Le programme de formation à la transition écologique des 25 000 cadres supérieurs de l’Etat et des magistrats.
Les Compétences Recherchées par les Cadres
Les attentes des agents publics en termes de formation et d’accompagnement ont été mesurées récemment8.
La moitié des personnes interrogées ont exprimé leur souhait d’un accompagnement dans leur mobilité, et d’un besoin de formations dédiées pour concrétiser leur projet professionnel.
Pour autant, malgré cette appétence, les agents de catégorie A font seulement 1,6 jour de formation continue par an9.
Le Souhait des Rapporteurs de Conserver une Fonction Publique Généraliste
La fonction publique française repose sur un modèle généraliste :
Recrutement sur un concours,
Une école de « formation initiale » et
Un parcours de carrière au sein du corps.
Cette fonction publique généraliste s’oppose à la fonction publique technicienne, incarnée notamment par le système anglais. Celle-ci est très décentralisée (gestion purement ministérielle) et repose sur une culture technique très forte (peu de fonctionnaires généralistes)10.
Pour les rapporteurs, le modèle généraliste français est « à défendre », contre ce qu’ils qualifient de closed-shops. La mission n’explique toutefois pas en quoi ce modèle généraliste serait meilleur11.
Le Modèle Économique des Écoles de Formation est Jugé « Biaisé »
L’Absence de Recettes Privées
« Il n’existe ni modèle économique unifié, ni aucun “marché interne” de la formation continue au sein de l’État, pas plus pour les cadres supérieurs que pour les autres catégories d’agents. »
Par « marché interne », il faut entendre, selon la mission, la rencontre d’une demande exprimée par les administrations ou les agents et une offre de formation.
Le modèle de financement des écoles et des instituts demeure encore largement assis sur une dotation budgétaire. Rares sont les modèles plus autonomes comme l’École nationale supérieure de la sécurité sociale (EN3S, formant l’encadrement supérieur des caisses de sécurité sociale), où la formation continue est financée à 95 % par des recettes propres12.
Le modèle de l’École des hautes études en santé publique (EHESP, formation de l’encadrement supérieur de la fonction publique hospitalière) est similaire, mais avec une dotation plus importante, en contrepartie d’un accueil quasi gratuit des agents du ministère.
Pour ces deux écoles, ces financements privés sont interprétés positivement, comme constituant un « aiguillon » à même de permettre le renouvèlement de l’offre et la qualité.
L’Impossibilité de Déterminer le Coût Complet d’une Formation
Dans la majorité des cas, le coût de la formation délivrée n’est pas connu par l’école ou l’institut. Partant, aucune comparaison n’est possible entre les différentes offres, y compris lorsque les objectifs pédagogiques sont semblables.
Il existe par ailleurs des inégalités entre les écoles et les instituts. Certains, profitant du régime de service à compétence nationale13, ne tiennent pas compte des frais supports (immobilier, gestion), tandis que les établissements publics, étant autonomes, présentent un coût complet.
Par ailleurs, la facturation partielle, voire la gratuité des formations (souvent pratiquée pour le ministère donneur d’ordre, en contrepartie de la dotation budgétaire) brouillent davantage le « signal » prix.
Un Positionnement de l’INSP comme « Opérateur Ensemblier » Qui Reste à Définir
L’Échec de la Formation Continue à l’INSP
La mission relève tout d’abord les défis de l’INSP : un fort turnover de son équipe de direction, une absence de COP signée avec l’État et pâtit d’un manque d’implantation régionale14.
Cependant, les services de formation continue de l’INSP sont fournis : quinze agents, dont cinq assistants de formation et cinq ingénieurs de formation.
Pour autant, l’offre de formation continue proposée par l’INSP n’a quasiment pas évoluée par rapport à celle proposée par l’École nationale d’administration (ENA), notamment sur le public formé (alors que les administrateurs de l’État sont désormais minoritaires).
Au total, l’INSP n’a réalisé que seize sessions de formation continue (la moitié des sessions proposées initialement étant finalement annulées) avec en moyenne une douzaine de participants (196 participants au total)15.
Une Situation Économique Fragile qui Interroge sur la Capacité de l’INSP
Par ailleurs, le contexte budgétaire est très contraint, puisque l’INSP est constamment en déficit : -0,9 million d’euros en 2023, -2,9 millions d’euros en 2024, -2,7 millions d’euros au budget prévisionnel pour 2025.
Or, la formation continue, d’après les données de la mission, présenterait un déficit agrégé de 1,5 million d’euros.
Alors que la formation continue devait être un vecteur de ressources budgétaires, elle creuse le déficit16.
Outre les prix prohibitifs, il convient de noter que l’intégralité des contenus de formation proposés par l’INSP sont dispensés en présentiel. Pourtant, l’INSP dispose d’une direction de la digitalisation et de l’innovation pédagogique composée de cinq agents. Par ailleurs, le besoin de formations flexibles et pour partie en distanciel est connu et régulièrement exprimé par les agents publics, et en particulier les cadres supérieurs.
Le retard de l’INSP en la matière est difficilement compréhensible, qui plus est dans un contexte de transformation profonde de la formation professionnelle17 par : le développement de la micro-formation (ou microlearning), de l’apprentissage ciblé avec des tests de positionnement par intelligence artificielle, de l’apprentissage par réalité virtuelle, du gaming en apprentissage ou de l’apprentissage collaboratif.
Les Préconisations de la Mission pour Bâtir un Système de Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État
Pour les inspecteurs, la formation continue des cadres supérieurs de l’État doit être conçue à partir des besoins :
De l’État employeur, en tenant compte des évolutions du service public et
Des besoins en compétences des hauts fonctionnaires, tels qu’ils ont été exprimés dans les entretiens professionnels ou les évaluations « parcours carrière ».
La Nécessité de Construire une Stratégie Interministérielle Claire et Partagée
Pour les rapporteurs, cette stratégie devrait permettre d’assurer :
L’employabilité des cadres supérieurs de l’État tout au long de leur vie, tant en externe (sic)18 qu’en interne ;
La prise en compte des priorités politiques gouvernementales ;
Un appui sur le dispositif du parcours-carrière (qui vise à apprécier les perspectives de carrières des cadres supérieurs de l’État) ;
Une modernisation des systèmes d’informations de gestion des ressources humaines.
Objectifs qui me semblent assez minimalistes, peu portés sur les compétences, la productivité et l’innovation.
Source : Pexels, Divinetechygirl
Cette stratégie devrait s’appuyer, pour les rapporteurs, sur un système centralisé de recueil et d’exploitation des données, qui s’appuierait sur :
Une cartographie complète et mise à jour en temps réel des cadres supérieurs et des postes occupés ;
Des indicateurs de mobilité des cadres supérieurs ;
Des indicateurs sur les formations suivies ;
L’identification des besoins de formation des cadres supérieurs à partir des entretiens professionnels et du dispositif parcours-carrière.
Il me semble ici aussi qu’il manque une identification des compétences rares ou stratégiques.
La mission recommande également de mener une prospective des emplois de cadres supérieurs de l’État à cinq et dix ans, en s’appuyant notamment sur France stratégie.
Enfin, la mission propose de rétablir les accords conventionnels en matière de formation professionnelle dans la fonction publique et de décliner ces politiques ministérielles avec des objectifs chiffrés et des moyens dédiés.
Piloter cette Stratégie par la Donnée
Évaluer la qualité de l’offre en s’appuyant sur la méthodologie de Donald Kirkpatrick avec quatre niveaux d’évaluation :
Le niveau 1 : la réaction (reaction). Autrement dit, l’évaluation « à chaud », généralement pratiquée dans le secteur public ;
Le niveau 2 : l’apprentissage (learning). Vise à mesurer l’acquisition de connaissances, compétences, l’attitude, la confiance et l’engagement des participants. Suppose de proposer à la fin de la formation des tests ;
Le niveau 3 : le comportement (behaviour). Vise à mesurer l’application des apprentissages dans le quotidien du travail. Évaluation postérieure à la formation.
Le niveau 4 : les résultats (results). Quels résultats quantifiables dans l’activité du formé (évolution du chiffre d’affaires, de la satisfaction usagers, de la productivité…) ?
La mission propose ensuite, assez étrangement, de raisonner en « blocs de compétences »19 :
Les métiers et expertises sectorielles : formation « métiers » ;
Le management, les savoir-être et les soft skills ;
Le corpus commun et les valeurs ;
Le savoir-faire en situation professionnelle : compétences professionnelles adaptées à une fonction ou à un environnement professionnel.
Redéfinir le Rôle de l’INSP
La mission propose d’inscrire dans la COP de l’INSP un indicateur dédié à la formation continue, puis suggère plusieurs ajustements :
La publication des scores de satisfaction des stagiaires sur la plateforme interministérielle de l’INSP ;
La création d’une mission de veille et d’observatoire sur la « complétude » de l’offre de formation continue ;
L’élargissement de l’offre de formation de l’INSP par la création de parcours de un à trois jours thématiques : finances publiques, affaires européennes, gestion de crise, management, transformation et innovation ;
Le développement d’une offre à destination du secteur privé, spécifiquement en affaires européennes et en gestion de crise.
La mission propose de réaliser un bilan à quatre ans de l’application du plan. En cas d’échec de l’INSP, la mission recommande de mettre un terme à l’activité de formation continue de l’INSP. La formation des cadres supérieurs de l’État serait alors mise en œuvre par le biais d’appels à projets interministériels pilotés par la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État.
Normaliser les Coûts des Organismes et Présenter des Facturations Transparentes et Complètes
Cette recommandation, couplée à la création d’un fonds de péréquation de formation professionnelle ministérielle pour l’encadrement supérieur, permettrait, selon les rapporteurs, de faire émerger un marché interministériel de la formation (reste à savoir si les acteurs publics sont compétitifs…).
La mission préconise un taux de péréquation équivalent à 0,2 % de la masse salariale des cadres supérieurs de l’État. La mission considère ce taux modeste au regard des 0,9 % du CNFPT et du 1 % du secteur privé.
L’inspection générale de l’administration, qui dépend du ministère de l’Intérieur ; l’inspection générale des affaires sociaux, pour les ministères sociaux et l’inspection générale des finances, pour les ministères économiques et financiers. ↩
Cette demande s’inscrivant notamment la préparation de la prochaine convention d’objectif et de performance de l’INSP. ↩
Réforme de l’institut national du service public, créé en 2021 ; création quasi concomitante de la Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) et du nouveau corps d’administrateur de l’État. ↩
On peut s’étonner du caractère extrêmement « top-down » des préconisations citées par la mission, qui invitent peu à l’innovation, la décentralisation et la performance. ↩
Un fait étonnant : l’intelligence artificielle n’est mentionné nulle part. Le rapport et les annexes ne comptent pas une seule référence. ↩
Il aurait été probablement utile de comparer le niveau de centralisation de l’État et son modèle d’organisation de la formation continue. Ainsi, le Royaume-Uni est très centralisé dans son organisation publique, mais l’organisation de la formation continue est ministériel. ↩
On pourrait objecter que les thématiques choisies sont très générales… ↩
Enquête « Fonction publique + 2023 », ayant recueilli près de 110 000 réponses d’agents de catégorie A, dont 35% en situation d’encadrement. Le périmètre est donc plus large que l’encadrement supérieur. ↩
Rapport annuel sur l’état de la fonction publique de 2024. ↩
Autre particularité du système anglais, toutes les formations généralistes (comme celles liées au management) sont externalisées, puisque le marché est censé pourvoir à ces besoins. Il convient de relever que cette bascule dans une fonction publique technicienne est relativement récente au Royaume-Uni. On la retrouve également en Suisse, au Danemark et aux Pays-Bas. ↩
Ce débat entre généraliste et spécialiste se retrouve dans de nombreux corps de l’État : l’inspection du travail, l’inspection de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, la magistrature (publique comme privée), les enseignants du premier degré, les infirmiers, etc. ↩
Les 2 500 agents de direction de la sécurité sociale sont initialement formés par cette école, mais en formation continue, l’EN3S est en concurrence avec tous les organismes intervenant dans le domaine. ↩
Le service à compétence nationale (SCN) est une structure nationale, mais opérationnelle (à la différence des directions d’administration centrale). Se faisant, l’ensemble de ses moyens organisationnels sont gérés par un secrétariat général : immobilier, ressources humaines, systèmes d’informations. ↩
Très étrangement, la mission propose de réaliser dans les instituts régionaux d’administration (IRA) des formations conçues par l’INSP, alors même que l’INSP ne dispose pas de formateurs dédiés. On peine à comprendre la logique : les IRA étant des instituts de formation interministériels de catégorie A, pourquoi ne seraient-ils pas compétents pour former des agents de catégorie A ? Même s’il s’agit, parmi ceux-ci, de cadres supérieurs. ↩
Au regard des moyens humains consacrés à la formation continue à l’INSP, on peine à imaginer une structure privée avec un tel bilan. C’est évidemment très inquiétant. ↩
Cela interroge aussi fortement sur le manque d’attractivité de l’INSP du point de vue pédagogique. ↩
Bien que le rapport soit consacré à la formation professionnelle et que certains acteurs du secteur privé aient été interrogés, il est étonnant de constater l’absence de toute présentation de cette activité. Comme si la fonction publique était en vase clos et que la formation professionnelle ne valait pas, pour elle-même, quelques digressions théoriques. C’est dommage. ↩
Il semble étrange de former ses salariés pour une autre entreprise ou administration. La vision de l’État est ici très généreuse. ↩
Le « bloc de compétence » renvoie, dans la formation continue, à des parties cohérentes et homogènes de certifications professionnelles. ↩
La Cour des comptes a remis un rapport en mars 2025 sur l’accès des jeunes aux emplois de l’État. Ce rapport prolonge les réflexions de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique.
On y décèle surtout une profonde transformation de la fonction publique :
L’âge moyen d’entrée dans la fonction publique d’État est de plus en plus tardif : 21 ans en 1980, 25 ans en 2010 et 33 ans en 2022 ;
Les nouveaux entrants sont essentiellement recrutés sur des contrats de droit public (civils ou militaires, à 71,4 %), apprentis ou autres statuts (7,3 %)1. L’entrée dans la fonction publique comme fonctionnaire est désormais très minoritaire (21,3 %).
Bref, c’est notre modèle de fonction publique qui évolue. À suivre, en résumé, les principaux constats de la Cour.
L’Attractivité de la Fonction Publique de l’État est un Défi Majeur Insuffisamment Préparé
L’État employeur doit affronter un triple défi : le vieillissement des agents publics, des tensions de recrutement et de fortes inégalités territoriales.
Le Vieillissement de la Fonction Publique
Le vieillissement accéléré de la fonction publique est notamment lié aux recrutements heurtés sur les vingt dernières années.
À titre d’illustration, l’âge moyen dans la filière administrative des attachés d’administration, secrétaires administratifs et adjoint administratifs est de 50 ans, les effectifs étant concentrés en haut de la pyramide des âges de leurs corps respectifs.
L’évolution défavorable de la natalité (sur nombre de jeunes travailleurs), la baisse du chômage, l’élévation du niveau de diplôme et le relatif déclin de l’attractivité de la fonction publique par rapport aux secteurs privés imposent un double défi : celui d’attirer, puis de fidéliser.
La fonction publique, tous versants confondus, est plus attractive que le secteur privé pour les débutants non diplômés de l’enseignement supérieur. En revanche, les écarts sont importants et croissants, en faveur du secteur privé, pour les bac+2 ou bac+3 et plus encore, pour les diplômés ayant au moins un niveau Master.
Autrement dit, la fonction publique n’attire plus les jeunes les plus qualifiés2.
L’Absence de Gestion Prévisionnelle des Emplois et Compétences
En conséquence, le besoin de cibler précisément les compétences recherchées devrait être déterminant. Mais, selon la Cour, les ministères présentent encore une gestion « au fil de l’eau », au gré des départs en retraite3.
Seuls les métiers du numérique semblent faire l’objet d’une vraie réflexion avec, depuis 2019, un plan d’action conjoint de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) et de la direction interministérielle du numérique (DINUM).
50 000 agents de l’État exercent un métier à composante numérique, selon l’Inspection générale des Finances. 57 % d’entre eux pour le ministère des Armées. S’agissant du personnel civil, leur moyenne d’âge est de 47 ans, soit une moyenne plus élevée que celle de l’ensemble de la fonction publique d’État (voir l’article sur les informaticiens du ministère de l’Économie et des finances). Les besoins en recrutements et la forte proportion de contractuels4 accentuent les difficultés de fidélisation.
Des Disparités Territoriales Très Fortes
Le concours de professeur des écoles du premier degré (maternelles et primaires) est à affectation nationale, il permet de mesurer précisément ces disparités territoriales. Le nombre de candidats pour un poste va ainsi d’un peu moins de un5 à presque sept6.
Les concours du second degré (collèges et lycées) sont nationaux. Toutefois, le taux de migration entre académie éclaire une nouvelle fois les dynamiques territoriales.
Ce sujet est, en général, plus prégnant pour les agents de catégorie A, soumis à une plus forte mobilité professionnelle et géographique7.
Les inégalités territoriales constituent désormais un frein au concours. Soit par peur d’une affectation dans un endroit jugé difficile ou reculé, soit, et c’est plus nouveau… pour le lieu de formation lui-même.
Rares sont les écoles de formation ministérielles ou interministérielles à proposer un logement8, la nécessité de trouver un logement et de déménager durant l’année de formation est ainsi considérée comme un obstacle9.
De Nouvelles Attentes de la Part des Jeunes Générations
Le Besoin d’Agir, le Souci de l’Environnement
28 % des actifs de moins de 30 ans10 aspirent à agir sur la société à travers leur travail (contre 14 % pour le reste de la population). Cet intérêt pour l’engagement professionnel (qui rejoint aussi les différents constats de Philippe d’Iribarne, voir l’article consacré à son ouvrage, l’étrangeté française).
Est particulièrement prégnant pour les agents publics, avec des dynamiques ministérielles également très fortes. Les « cultures administratives » sont, en effet, marquées. Que l’on pense au ministère de l’Intérieur, aux Armées, mais également à la Justice, aux Finances publiques, au Travail et aux Affaires sociales, aux Affaires étrangères, à l’Écologie, à la Culture et au Patrimoine…
Or, 80 % des agents du service public11 déclarent « être confrontés régulièrement ou très fréquemment à un sentiment d’absurdité dans l’exercice de leur travail. »
D’autre part, les jeunes de 18 à 30 ans attendent très majoritairement (à 80 %12) des engagements environnementaux et sociétaux forts de leur employeur. À cet égard, la forte concurrence du secteur associatif, voire lucratif, avec les démarches de responsabilité sociétale et environnementale prive l’État d’un avantage comparatif dont il pouvait auparavant se prévaloir.
Le Rejet de Certaines Contraintes Associées à la Fonction Publique d’État
Plusieurs particularités ou idées préconçues sont attachées à la fonction publique et nuisent à son attractivité :
L’immobilier de bureau, qui est jugé inadapté aux besoins d’espaces collaboratifs, conviviaux et connectés réclamés par les jeunes générations ;
Le télétravail, souhaité par les trois quarts des jeunes, mais ouverts à seulement un quart des agents de la fonction publique d’État13 ;
Le parcours de carrière, jugé comme linéaire au sein d’un corps de fonctionnaire et ne permettant pas des parcours diversifiés (la réalité est nettement plus complexe, l’État proposant des parcours de carrière extrêmement diversifiés…) ;
La mobilité géographique imposée au moment du concours : à l’école de formation, puis lors des premières affectations ;
L’impossibilité de négocier sa rémunération ;
Le rapport au management, jugé rigide et vertical dans la fonction publique. Partant, un manque d’autonomie au travail.
L’Accès à un Emploi Public est de Plus en Plus Tardif et de Moins en Moins Linéaire
Des Jeunes… de Moins en Moins Jeunes
En 1980, les trois quarts des jeunes rejoignaient l’État directement après leurs études. Ce schéma est aujourd’hui dépassé.
En 2015, seuls 10 % des jeunes dont l’État était leur premier employeur sont entrés avec le statut de fonctionnaire.
La majorité des jeunes enchaînent des emplois atypiques (contrats à durée déterminée et emplois aidés) avant d’être recrutés dans la fonction publique, en particulier pour les concours dont le nombre de places a diminué.
En conséquence, en 2022, l’âge moyen des nouveaux entrants dans la fonction publique d’État est de 33 ans et 3 mois (en comptant les militaires) :
31 ans et 8 mois pour les contractuels (33 ans et 2 mois en excluant les militaires).
Pour rappel, l’âge moyen du premier emploi dans la population générale est de 21 ans et 9 mois.
Des Places de Plus en Plus Rares dans la Fonction Publique d’État
Plus largement, l’État recrute moins qu’auparavant : qu’il s’agisse de fonctionnaires14 ou de contractuels.
La part de l’emploi public dans l’emploi total décroît depuis 2015 (d’une moyenne de 21 à 21,5 % à 19,8 % en 2022) et la part du nombre d’agents de l’État parmi l’ensemble des agents publics diminue encore davantage de 54,2 % en 1990 à 44,6 % en 2022.
Enfin, et comme présenté en introduction, les recrutements réalisés sont désormais très différents. Sur 2022 :
71,4 % des entrées sont recrutés sur des contrats de droit public (soit 176 300 entrées),
21,3 % des entrées sont recrutés, quasi exclusivement par concours, en qualité de fonctionnaire (soit 52 300 entrées).
Par ailleurs, malgré un turn-over très élevé chez les contractuels, ce qui n’est pas sans déstabiliser les services, le nombre de recrutements continue d’augmenter.
Sur 2022, le solde des « entrées moins sorties » est de + 43 600 en faveur des contractuels et de – 15 900 pour les fonctionnaires.
« L’examen de la composition de ces recrutements externes en 2022, comme dans la dernière décennie, permet de constater que l’accès par concours à la fonction publique de l’État n’est plus la norme privilégiée de recrutement pour y accéder et que le contrat s’impose désormais comme un modèle d’embauche, en début de carrière et parfois au-delà. »
Des Candidats de Plus en Plus Diplômés
76 % des agents de la fonction publique d’État détiennent un diplôme du supérieur, contre 42 % dans le secteur privé. Ce niveau de diplôme continue d’augmenter et explique pour partie ce phénomène de recrutement tardif.
En 2022, 48 % des agents recrutés dans la fonction publique de l’État à l’issue d’un concours de catégorie C ont un diplôme de niveau au moins égal à bac+2, alors qu’il n’est exigé que le brevet des collèges.
Ce phénomène de surqualification entraine plusieurs difficultés :
Une exclusion des moins diplômés, donc une moindre mixité sociale ;
Une inadéquation entre le niveau de diplôme et de compétences du lauréat avec les besoins du recruteur, créant une forme de frustration et de démotivation pour les agents concernés.
Cette élévation du niveau de diplôme tient aussi à :
L’élévation du niveau de diplôme exigé pour concourir : par exemple, la masterisation des concours de professeur des écoles, professeur certifié, professeur de lycée professionnelle et professeur d’éducation physique ;
La baisse du nombre de recrutements de catégorie C : 18 400 recrutements en 2002, contre 4 700 en 2022.
Une Absence de Stratégie de l’État Employeur
L’Absence de Suivi et d’Influence Auprès des Contractuels et Apprentis
En 2022, sur les 34 400 agents recrutés en externe comme fonctionnaires de l’État, 39 % étaient déjà agents de l’État : fonctionnaires (10 %) ou contractuels (29 %).
Or, la Cour relève l’absence de stratégie de recrutement, d’influence ou de réseau à destination des anciens agents de l’État. En effet, les expériences probantes pourraient utilement servir aux missions des administrations, mais aucune information n’est conservée et a fortiori utilisée pour des recrutements futurs.
À cet égard, les principaux recruteurs de l’État (hors Armées), à savoir les ministères de l’Éducation nationale (et Enseignement supérieur) et de l’Intérieur, ont encore une stratégie quasi exclusivement orientée sur des recrutements par concours.
S’agissant des apprentis, la situation est encore plus paradoxale. La Cour estime le coût salarial et pédagogique (prise en charge des formations) à environ 100 millions d’euros sur l’année 2023. Si elle salue cet effort de promotion de l’apprentissage, elle s’étonne de l’absence de vision stratégique et pratique.
« L’investissement consenti ne trouve pas de déclinaison opérationnelle et statutaire qui confère un avantage à l’apprenti pour un futur recrutement : la durée de l’apprentissage n’est pas valorisable en termes de reprise d’ancienneté ou de durée d’expérience professionnelle. De même, la dimension qualitative de suivi des apprentis (domaines métiers investis et qualifications acquises), dans la perspective de la constitution d’une gestion prévisionnelle des emplois et compétences, est quasi-inexistante, alors qu’ils constituent le vivier naturel de futures jeunes recrues formées et acculturées au monde professionnel. »
Plus largement, la situation des contractuels et des apprentis présente trois lacunes :
À l’entrée en fonction : alors que les écoles de formation de fonctionnaires proposent des formations souvent longues (de un à deux ans), aucune approche interministérielle ou ministérielle est prévue pour accueillir et harmoniser les connaissances des contractuels et des apprentis.
À la sortie de l’emploi : comme énoncé plus haut, il n’y a pas de suivi de cohortes, de constitution de réseau, voire d’études ministérielles ;
Au retour : le contractuel ou l’apprenti qui souhaiterait passer un concours de la fonction publique ne se voit proposer aucun dispositif spécifique. Ses évaluations, sa manière de servir et ses responsabilités passées n’ayant que peu à voir avec les épreuves des concours externes ou internes.
Si l’on comprend aisément le constat pratique dressé par la Cour, on peut toutefois s’étonner qu’elle feigne d’ignorer l’état du droit, selon lequel le concours demeure la voie d’accès normal à la fonction publique. La difficulté tient probablement, et comme la Cour l’énonce ensuite, à cette juxtaposition de système de gestion (voir l’article dédié à la situation des contractuels dans la fonction publique).
Des Recrutements par Concours Moins Sélectifs
La sélectivité moyenne des concours s’est réduite de 2011 à 2022, passant de 12,4 présents pour un admis à 4,9 pour un admis.
Cette sélectivité n’est toutefois pas homogène :
La sélectivité des concours de professeur des écoles, de professeur certifié et de professeur de lycée professionnel se situe de 2,4 à 3,0 présents pour un admis,
alors qu’elle demeure, par exemple, très élevée chez les ingénieurs d’études du ministère de l’Enseignement supérieur (19,7 présents pour un admis).
Pour les concours de catégorie B, la sélectivité du concours de greffier du deuxième grade des services judiciaires reste basse et s’établit à 2,8 présents pour un admis, tandis que celle du concours de gardien de la paix est plus élevée (5,1) et proche de la moyenne de la fonction publique.
Enfin, parmi les concours de catégorie C, on peut citer le concours d’adjoint administratif de l’Éducation nationale, avec une sélectivité de 12,5, ou encore celui de surveillant de l’administration pénitentiaire avec une sélectivité de 4,3.
Une Fonction Publique à Deux Vitesses
La Cour relève enfin les difficultés liées à ce recours aux contractuels et à ce manque d’attractivité des concours de fonctionnaires.
« L’évolution croissante du recours aux contractuels et les politiques salariales attractives qui sont développées dans certains domaines à leur intention, suscitent dans le même temps, de la part des directeurs des ressources humaines ministériels, une interrogation sur la pérennité, si ce n’est la solidité, du modèle actuel de coexistence de deux modèles d’emplois et de carrières, au sein même des unités de travail. »
Par ailleurs, cette coexistence complexifie la gestion administrative et humaine.
« Les mobilités sont plus fréquentes et les rémunérations sont négociées et individualisées davantage que pour les titulaires, conduisant parfois à des surenchères que les administrations ne peuvent soutenir budgétairement. Enfin, l’accroissement constant du taux de rotation des agents constitue un facteur de fragilité pour les services de l’État. »
Les Leviers pour Développer l’Attractivité de la Fonction Publique d’État
La Création de Dispositifs pour Attirer de Jeunes Talents
Des initiatives encore limitées, qui se manifestent notamment par le plan « talents du service public » lancé en 2021 par la direction générale de l’administration et de la fonction publique :
Les « cordées du service public », qui consistent à communiquer sur les métiers publics auprès des établissements scolaires ;
Les « prépas talents », intégrés aux écoles du service public et destinés à favoriser la réussite aux concours de jeunes défavorisés (près de 1 300 jeunes en 2023) ;
Des concours « talents » pour quelques concours de hauts fonctionnaires (administrateur de l’État, administrateur territorial, directeur d’hôpital, directeur des établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux, commissaire de police, directeur des services pénitentiaires)15.
Une Meilleure Communication
Une promotion de la « marque employeur » depuis 2023, notamment par la centralisation des offres d’emploi et de la communication de l’État recruteur sur la plateforme « Choisir le service public ».
À cette communication interministérielle, s’ajoute une communication plus traditionnelle, mais pour autant efficace, de certains ministères comme les Armées ou l’Intérieur. Plus récemment, l’Éducation nationale a également choisi de communiquer plutôt sur ses métiers, autour du slogan : « Un professeur, ça change la vie pour toute la vie ».
Des Efforts Salariaux à Prolonger
La Cour reprend les constats de France stratégie sur l’affaissement salarial de la fonction publique d’État (et la fonction publique en général) par rapport aux salariés du privé. À l’exception, peut-être, des hauts fonctionnaires (voir l’article dédié à l’évolution des rémunérations des hauts fonctionnaires des ministères économiques et financiers).
La Cour relève toutefois des efforts sectoriels, comme le Grenelle de l’éducation pour les professeurs ou à des protocoles négociés avec les syndicats comme pour le ministère de l’Intérieur.
Enfin, il convient de relever la mise en place d’une politique salariale interministérielle sur les métiers du numérique en 2019 (circulaire dite « Borne » du 3 janvier 2024). Cependant, cette circulaire, semble-t-il peu concertée avec les administrations, donne à nouveau lieu à des difficultés de gestion, tenant en particulier aux différences de traitement qu’elle implique entre titulaires et contractuels (au profit de ces derniers).
Un Accompagnement Social à Cibler et à Développer
L’action sociale interministérielle représente 134 millions d’euros en 2023 et concerne 500 000 agents16.
Les prestations individuelles (généralement sous conditions de ressources) concernent environ 215 000 agents publics (dont un quart de retraités) :
Chèques vacances ;
Aide au financement de la garde d’enfants (chèques CESU) ;
Aide au maintien à domicile ;
Aide à la première installation (aide unique et générale versée au nouveau fonctionnaire de l’État pour l’assister dans son déménagement17).
Un nouveau régime de protection sociale complémentaire est progressivement mis en place depuis le 1er janvier 2025. Adossé à des contrats collectifs négociés entre l’employeur et des mutuelles et assortis d’une prise en charge de la moitié des cotisations (contre 15 euros auparavant).
Enfin, la politique d’accès au logement tend à prendre une place croissante dans la politique sociale de l’État, en particulier en Ile-de-France et dans certaines grandes métropoles.
Plusieurs pistes sont envisagées :
Une refonte de l’indemnité de résidence18, afin de la faire davantage correspondre aux niveaux de vie des communes ;
L’accès au logement social ou intermédiaire19, facilité par une centralisation des demandes des agents publics sur le site www.demande-logement-social.gouv.fr ;
Enfin, pour certains ministères, par la mise à disposition de logements directement aux agents. C’est le cas du ministère de l’Intérieur, mais surtout des Armées avec un parc de près de 33 800 logements en 2020.
La catégorie « autres statuts » compte principalement les apprentis, enseignants des établissements privés sous contrat et ouvriers d’État. ↩
Ce qui est évidemment un problème pour la fonction publique d’État, qui propose principalement des emplois de cadre. ↩
On pourrait rétorquer que la fonction publique de carrière est nécessairement généraliste, à l’inverse de la fonction publique de métiers. ↩
L’État ne dispose toujours pas d’un corps de fonctionnaire dédié au numérique avec un niveau de rémunérations attractif. En effet, le corps des ingénieurs des systèmes d’information et communication (ISIC) dispose encore d’une grille de catégorie A classique (comme les attachés d’administration ou les inspecteurs des finances publiques). Celle-ci ne permet pas de proposer des rémunérations comparables à celles offertes dans le secteur privé. ↩
Les agents de catégorie B et C sont plus souvent recrutés localement et présentent des trajectoires professionnelles, en moyenne, plus linéaires. ↩
C’est le cas par exemple de l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) notamment chargé de la formation des inspecteurs du travail. C’est aussi le cas pour les écoles de formation des policiers. ↩
Voir par exemple l’enquête du ministère de la transition écologique et de la cohérension des territoires sur le concours de Technicien supérieur principal du développement durable. L’école est située à Valenciennes. ↩
Étude de l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire (Injep). ↩
Un seuil légèrement supérieur au secteur privé et très supérieur aux autres versants de la fonction publique : 13 % en territoriale et 8 % en hospitalière. ↩
Le nombre de fonctionnaires recrutés par l’État est passé de 77 000 en moyenne entre 1991 et 2001 à 38 000 en moyenne entre 2017 et 2022. ↩
Alors que l’endogamie sociale est particulièrement élevée dans la fonction publique en général, on peine à comprendre ce souhait de vouloir réserver des plus hautes fonctions administratives à quelques jeunes issus de milieux plus populaires. Cela peut malheureusement s’interpréter comme un « gadget » au regard des centaines de milliers de recrutements réalisés chaque année. ↩
Soit une moyenne de 268 euros de dépenses annuelles par agent concerné. ↩
Cette aide est une contrepartie à la première affectation suite au concours. Elle permet de financer le coût du déménagement. Elle est de 1 500 euros pour les métropoles et les quartiers prioritaires de la ville ; de 700 euros dans les autres cas. Son montant demeure modeste (13 millions d’euros en 2023). ↩
Créée en 1919, il s’agit de l’une des plus anciennes primes encore en vigueur. ↩
Encouragé par l’investissement de l’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) qui permet d’accéder à l’offre locative de CDC habitat via un espace dédié. Cette offre présente un niveau de prix légèrement inférieur au marché, de l’ordre de 10 %, pour des biens comparables. ↩
Comme on a déjà pu le voir dans ce précédent article consacré au concours, la France incarne (ou a incarné) le modèle de fonction publique de carrière. À l’inverse, plusieurs pays sont identifiés comme des fonctions publiques de métier : l’Italie, les Pays-Bas, les États-Unis.
Ce système de carrière se présente généralement par la conjugaison de plusieurs spécificités :
Un accès par concours, et non par recrutement direct1 et
L’intégration dans un corps (ou plus généralement un cadre hiérarchisé) lui donnant accès à des emplois et où le fonctionnaire a vocation à passer toute sa vie professionnelle en franchissant divers grades. Autrement dit : « la distinction du grade et de l’emploi. »
La Distinction du Grade et de l’Emploi
Un Principe Ancien, Né sous la Restauration
Cette distinction est née en France par la célèbre loi du 19 mai 1834 sur l’état des officiers2 qui dispose en son article premier3 que :
« Le grade est conféré par le Roi, il constitue l’état de l’officier ».
Un officier !
Son exposé des motifs est également célèbre et synthétise le système de carrière :
« Elle est fondée sur ces principes : que le grade constitue l’état de l’officier ; qu’il ne peut lui être arbitrairement enlevé, mais qu’il faut distinguer le grade de l’emploi ; qu’au Roi appartient le droit de donner l’emploi ou de l’ôter ; que, sans cela, la discipline et la subordination seraient détruites ; mais, si l’emploi et tous les avantages qu’il procure avaient pu être arbitrairement enlevés, on conçoit que le grade laissé à l’officier n’eut été qu’un vain titre ; en conséquence, des garanties sont données pour prévenir tout retrait arbitraire de l’emploi, et ces garanties sont d’autant plus grandes, que la position dans laquelle l’officier privé d’emploi se trouve placé se rapproche plus de la privation complète du grade. »
Un Principe À la Fois Souple et Sécurisant
La séparation du grade et de l’emploi implique, très concrètement, deux choses :
Une protection pour le fonctionnaire (ou militaire) : la suppression de l’emploi n’emporte pas la suppression du traitement, du grade ou du droit à avancement4 ;
Un instrument de gestion pour l’administration, qui est « maîtresse de l’emploi »5 : elle peut nommer, muter, affecter ou supprimer un emploi dès lors que l’intérêt du service le justifie.
Juridiquement, dans la fonction publique, seul compte : « l’intérêt du service ». Aucun frein, contractuel ou collectif6, ne s’impose à l’administration et aux chefs de service pour organiser le service7.
Ce mécanisme rend également possible une valorisation des emplois, puisque l’administrateur peut tout à fait définir des conditions spécifiques pour accéder à tel ou tel emploi.
Dans les Faits : Une Gestion Peu Orientée Vers l’Emploi
Une Pratique Parfois Rigide et Peu Orientée vers l’Emploi
En dépit de la souplesse offerte par le statut de la fonction publique et le principe de distinction du grade et de l’emploi, la pratique est parfois jugée rigide et « égalitariste », au détriment des emplois :
Une notation administrative sans beaucoup d’effet sur l’évolution professionnelle ou les rémunérations ;
Des concours centrés sur la sélection des candidats sur des compétences générales, sans logique de postes à pourvoir8 ;
Une rémunération trop indexée sur le grade et l’échelon, au détriment des fonctions exercées9 ;
Des mutations souvent guidées par l’ancienneté ou le grade, plus que par les compétences ou les besoins du service. La situation des enseignants est évidemment symptomatique, mais elle n’est pas unique10.
Les Aménagements Progressifs du Système de Carrière
Une Construction Doctrinaire au Fil de Rapports Consacrés à la Fonction Publique
Source : Pexels Lum3n
Plusieurs rapports consacrés à notre système de fonction publique ont esquissé des propositions d’évolution vers une logique de métiers :
une plus grande prise en compte du niveau de qualification réel et du niveau de responsabilité ;
une meilleure valorisation des compétences et des parcours des agents, notamment par la création d’accélérateur de carrière ;
la création de filières, qui pourraient être communes à plusieurs versants de la fonction publique ;
la reconnaissance d’une performance collective.
Ces idées ont désormais germées et ont profondément changé le système de gestion des agents publics.
Un Renforcement de la Logique de Métiers
Depuis plusieurs années, une logique de suppression et mutualisation de corps est à l’œuvre afin d’identifier les synergies et de valoriser l’aspect « métier »11.
Le nombre de corps de fonctionnaires relevant de l’État est passé de 700 en 2005 à un objectif de 270 en 2023.
Force est de constater que de nombreux corps avaient perdu le lien avec leur savoir-faire et leur justification initiale. Le corps est devenu un instrument de gestion et un sujet d’identification collectif, sans réflexion sur le métier lui-même.
Fusionner des corps, c’est donc aussi se séparer de certains symboles12, afin de « réactiver la dimension professionnelle de la carrière »13, tout en permettant davantage de fluidité et une plus grande richesse de carrière.
Une Plus Grande Interministérialisation
Cette fusion de corps va de pair avec une plus grande interministérialisation, que l’on peut notamment constater dans la forte augmentation des recrutements d’attachés d’administration de l’État. Elle s’est aussi incarnée récemment par la suppression de corps très symboliques : celui des préfets, des diplomates et des inspecteurs généraux (des finances, de l’administration, des affaires sociales…).
Un préfet !
Elle facilite les mobilités entre les agents publics14, et ce faisant, décloisonne ces anciens corps en permettant de recruter en fonction de critères plus professionnels et pour des durées plus courtes.
L’étape suivante, notamment proposée dans les rapports Silicani ou Peny serait de substituer ces 270 corps par quelques filières : sécurité, administration générale…
Cette filiérisation et ce découpage par métier existe déjà par ailleurs :
Une structuration des emplois, parallèle à celle des corps de fonctionnaires, a déjà été mis en œuvre : il s’agit du répertoire des métiers de la fonction publique ;
Le site de publication des offres d’emploi des trois versants de la fonction publique (État, collectivités territoriales et hospitalières), choisirleservicepublic.gouv.fr, est déjà assis sur ces 29 filières et près d’un millier de métiers.
Le Renforcement de la Contractualisation
La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (dite loi « TFP ») a largement libéré l’usage du contrat :
Par l’ouverture des emplois de direction des trois versants de la fonction publique aux contractuels15 ;
Par la création de contrats de projet, permettant d’embaucher des agents pour réussir des projets ou des opérations identifiées16 ;
Par la possibilité pour l’intégralité des établissements publics de l’État de recruter des contractuels (contre quelques-uns limitativement énumérés auparavant) ;
Par la possibilité pour les administrations de l’État de recruter des contractuels sur la majorité des emplois permanents17 ;
Par une extension des possibilités de portabilité du contrat à durée indéterminée de l’agent public aux trois versants de la fonction publique18.
Désormais, comme aux débuts de France télécom ou de La Poste, les fonctionnaires cohabitent quotidiennement dans les administrations avec les contractuels19.
Cette contractualisation s’exerce également dans la gestion collective, à travers les lignes directrices de gestion ministérielle (introduite par la loi « TFP » de 2019), mais également les accords interministériels en matière de condition de travail20 et de protection sociale des agents publics21.
Ce mouvement semble inéluctable et très probablement salutaire. Comme le souligne MArcel Pochard, ancien directeur général de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) :
« Il est paradoxal de prétendre faire de la gestion personnalisée, sans l’outil qu’est le contrat. »
Même si des exceptions existent, comme les nominations (très encadrées) au « tour extérieur », ou les pratiques de détachement pour les fonctionnaires, leur permettant des mobilités entre corps. ↩
Quand l’article trois énonce ensuite les différentes positions de l’officier : activité, disponibilité, puis « non-activité » aux articles quatre et suivants. ↩
Le fonctionnaire ne peut être révoqué par une sanction disciplinaire (article L. 533-1 du code général de la fonction publique – il s’agit d’une sanction du troisième groupe) ou par une loi de dégagement des cadres, dont les dernières intervenues sont liées à la Seconde Guerre mondiale. ↩
Expression de Marcel Pochard, « L’emploi dans la gestion des ressources humaines de la fonction publique », Revue française d’administration publique 2009/4 (n° 132), p. 689-700. DOI 10.3917/rfap.132.0689 ↩
Les organisations syndicales n’ont pas, juridiquement, à se prononcer sur l’organisation du service. ↩
Les différentes réformes territoriales de l’État auraient été difficilement possibles au même coût dans un système contractuel. Cette façon de gérer les effectifs, même si elle est commode pour l’employeur, peut toutefois poser des difficultés dans un contexte où les agents manifestent davantage d’attentes. Une plus grande personnalisation dans la gestion des agents est probablement nécessaire. ↩
Ce qui est le principe du système de carrière, où la polyvalence prime ; mais qui dans un univers de plus en plus technique et complexe peut induire un manque de profondeur sur certaines fonctions. ↩
Ce que l’Indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE), au côté du Complément indemnitaire annuel (CIA) tentent de corriger. Mais le régime d’IFSE n’est pas applicable partout, comme on l’a vu récemment dans un rapport consacré à la DGCCRF. ↩
Voir également l’article issu du rapport de la Cour des comptes sur les corps techniques des ministères économiques et financiers. ↩
Sur le modèle des « cadres d’emplois » des collectivités territoriales. ↩
La suppression des corps de hauts fonctionnaires est topique. ↩
Gilles Jeannot, « De la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) aux cadres statutaires : la progressive émergence de la notion de « métier » dans la fonction publique d’Etat en France », Revue française d’administration publique 2005/4 (no116), p. 595-608. DOI 10.3917/rfap.116.0595 ↩
Désormais, l’administrateur de l’État peut ainsi, passer d’une fonction de préfet à diplomate, avant de devenir inspecteur général. ↩
Près de 3 000 emplois de direction sont concernés. Ces emplois sont listés au décret n° 2019-1594 du 31 décembre 2019 pour la fonction publique d’État. ↩
Sans beaucoup de succès selon la Cour des comptes. Le dispositif est encadré par le décret n° 2020-172 du 27 février 2020 relatif au contrat de projet dans la fonction publique. ↩
Le (feu) article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État prévoyait deux dérogations au recrutement de fonctionnaires : « 1° Lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes » et « 2° pour les emplois du niveau de la catégorie A et, dans les représentations de l’État à l’étranger, des autres catégories, lorsque la nature des fonctions ou les besoins du services le justifient. » La loi de transformation de la fonction publique élargi les cas prévus aux 2° en citant d’emblée « lorsque la nature des fonctions ou les besoins de services le justifient » et en disposant ensuite une liste indicative : « des compétences techniques spécialisées ou nouvelles », « lorsque l’autorité de recrutement n’est pas en mesure de pourvoir l’emploi par un fonctionnaire présentant l’expertise ou l’expérience professionnelle adaptée », enfin « 3° Lorsque l’emploi ne nécessite pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaires ». ↩
Auparavant, cette portabilités n’était possible qu’au sein d’un des trois versants. En précisant toutefois que cette portabilité n’est pas un droit, mais une possibilité pour l’employeur. Il n’y a pas de « droit au CDI ». Et cette portabilité n’entraîne pas davantage la conservation des stipulations contractuelles. ↩
À l’exception de quelques secteurs préservés, notamment dans les métiers de la sécurité. ↩
Accord relatif à la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique du 13 juillet 2021. ↩
Avec en premier lieu l’accord interministériel relatif à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique de l’État du 26 janvier 2022. ↩
Le premier livre (à ma connaissance) d’un attaché d’administration sur les attachés d’administration.
Ce petit livre, assez peu connu, tient son intérêt dans la représentation du vécu d’un attaché d’administration dans les 1970 à 1980. L’auteur étant affecté à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), rue Oudinot1.
Si l’auteur décrit assez peu son travail, il s’attarde longuement sur l’injustice de sa situation : être attaché d’administration de l’État, faute d’avoir réussi le concours d’entrée à l’École nationale d’administration (ENA). Sa verve sur ce concours et cette école (et sur ses collègues et supérieurs, qu’il méprise) n’en est que plus grande. Un personnage se dessine : proche de celui de l’Araigne de Michel Troyat, les sœurs en moins.
Bien que dispensable, cet ouvrage éclaire l’une des singularités des attachés d’administration, et plus particulièrement ceux d’administration centrale :
L’attaché d’administration centrale est celui qui partage son espace de travail avec des individus particuliers : les énarques.
Un Échec Fondateur au Concours de l’ENA
Source : Pexels, Antoine Conotte
Après quelques éléments biographiques, l’auteur en arrive au bouleversement fondamental de son existence professionnelle : son échec à l’École nationale d’administration (ENA).
De cet échec, il en tire quelques jugements lapidaires :
« Dans l’administration (…) tout parait joué d’avance. »
Plusieurs récriminations s’ensuivent, alimentées par un sentiment d’injustice, induisant une forme de frustration agressive :
« Il aurait été impensable de tutoyer les énarques, bien qu’ils aient le même âge que moi. J’avais un peu l’impression que doivent avoir les salariés d’une petite entreprise familiale, dans le secteur privé. Ceux qui ne font pas partie de la famille des dirigeants, quelles que soient leurs compétences et leurs qualifications, seront toujours bloqués dans leur carrière, et cantonnés dans les tâches subalternes. »
Une Critique du Système de Concours et de Carrière
Élément assez étonnant pour un fonctionnaire, qui plus est affecté à la Direction générale de la fonction publique (DGAFP), l’auteur se fait particulièrement critique sur le système de carrière, qu’il juge déconnecté des besoins de l’administration.
« Dans l’administration comme dans l’armée, on ne cherche pas du tout à utiliser la formation qu’ont pu acquérir les agents avant leur recrutement. Seuls comptent le statut et le grade. »
« On commence par vous recruter et après, on réfléchit à ce qu’on va faire de vous. »
Puis, plus loin, dans une remarque, une fois encore, tout en sous-entendus et inspirée par un rejet du système de carrière2 :
« Lorsqu’on a été conditionné par des années d’études, on a tendance à croire qu’il faut s’adapter au profil du poste offert, alors que ceux qui réussissent le mieux sont ceux qui savent adapter le poste à leur propre profil. »
Toutefois, le propos est tellement teinté de ressentiment qu’on peine à y discerner une structuration correctement argumentée3. L’auteur semble plutôt chercher, par l’ironie et le dédain, à marquer sa supériorité vis-à-vis du système.
La Description de l’Administration « Par le Petit Trou de la Serrure »
Une Révélation des Hiérarchies Ministérielles
Arrivé dans une direction dépendant alors du Premier ministre (la DGAFP), pourtant jugée prestigieuse, l’auteur se voit reproché son affectation.
Parmi ces nouveaux collègues, quelques-uns lui conseillent ainsi de partir au plus vite pour choisir la direction générale de l’aviation civile ou la Caisse des dépôts et des consignations, deux administrations qui, encore aujourd’hui, sont réputées pour leurs rémunérations généreuses.
« Le fonctionnaire n’est jamais satisfait d’être là où il est. Il est toujours persuadé que sa situation serait plus enviable ailleurs. »
Source : Pexels, Ann H
Des Hiérarchies Toujours Marquées
Encore aujourd’hui, et particulièrement pour les affectations interministérielles (administrateurs de l’État et attachés d’administration de l’État), cette hiérarchie demeure :
Les ministères économiques et financiers qui comptent plusieurs directions particulièrement prestigieuses :
la direction générale du Trésor,
la direction du Budget,
la direction des affaires juridiques et désormais4
la direction générale de l’administration et de la fonction publique ;
Le ministère de l’Intérieur, parce qu’il permet d’accéder à des fonctions préfectorales (très recherchées par certains fonctionnaires) et qu’il compte également des directions emblématiques :
la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, évidemment…
la direction générale des collectivités locales,
les directions « sécurité » :
la direction généralise de la sécurité intérieure,
les directions générales de la gendarmerie nationale et de la police nationale,
la direction générale de la sécurité civile et des crises ;
Le ministère des Affaires étrangères, sans qu’il soit besoin d’expliquer longtemps d’où vient cette passion chez certains candidats…
la direction générale de la mondialisation,
la direction générale des affaires politiques et de sécurité ;
Enfin, la Caisse des dépôts et des consignations : pour ses rémunérations, son organisation proche du secteur privé et son réseau territorial, particulièrement recherché (Angers, Bordeaux…) ;
La direction générale de l’aviation civile : pour ses rémunérations, par passion pour les politiques publiques poursuivies.
Des Hiérarchies au Sein des Directions
L’auteur évoque sur de nombreuses lignes l’un des instruments de clivage les plus évidents et marqués : le mobilier de bureau.
Si les meubles en bois massifs ont aujourd’hui quasiment disparu des administrations, certains constats demeurent : sur la taille des bureaux (la pièce, comme le meuble lui-même), l’octroi de table de travail et de chaises.
Le mobilier administratif est généralement uniforme, le besoin de distinction n’en est donc que plus important et il est très codifié suivant le niveau de responsabilité.
« Les fonctionnaires civils se différencient les uns des autres, non par des galons, comme les militaires, mais par l’ameublement de leur bureau. »
La Création de l’ENA est Indissociable du Statut de la Fonction Publique
La Conjugaison du Gaullisme et du Communisme
Le premier statut général, de 19465, comme le second, celui de 1981, furent conçus par des ministres communistes : Michel Thorez, pour le premier ; Anicet le Pors, pour le second.
L’autre grand pilier du statut a été initié par Michel Debré dans une « étrange collusion »6 avec les communistes : il s’agit de la création de l’ENA7.
L’auteur précise les objectifs assignés à la création de cette école :
Centraliser les recrutements pour éviter le favoritisme et la cooptation des différents concours organisés jusque-là et
Proposer une formation commune à même de favoriser l’interministerialité8.
La création de cette école va de pair avec une promotion de la mobilité sociale :
Un concours externe (classique), pour les étudiants ;
Un concours interne, pour les fonctionnaires motivés et méritants, qui constitue la novation du dispositif.
Une Touche de Christianisme
L’auteur rajoute une dernière interprétation dans l’analyse des racines culturelles et politique du statut de la fonction publique : le christianisme.
Chacun jugera.
« Beaucoup de ceux qui veulent entrer dans l’Administration auraient peut-être cherché à embrasser une carrière ecclésiastique sous l’Ancien régime. Pas seulement par opportunisme et désir de bénéficier d’une rente de situation, mais aussi par désir de se dévouer au bien public et par goût d’un environnement hiérarchisé, aux règles strictes. »
« Les fondements du statut général des fonctionnaires se situent donc au confluent de trois traditions : la tradition catholique, la tradition bonapartiste, dans laquelle s’inscrit Michel Debré, fondateur de l’ENA et dirigeant du parti gaulliste, et la tradition stalinienne, qui est celle de Maurice Thorez. Il faut rappeler aussi que Staline était un ancien séminariste… »
Une Promotion Interne en « Trompe-l’Œil »
Cette mobilité professionnelle des internes s’est révélée rapidement biaisée selon l’auteur9, principalement de deux façons :
Elle a été utilisée par les fonctionnaires les plus diplômés, en guise de rattrapage du concours raté et
Elle n’a pas permis aux (faux ?) internes de se distinguer au classement de l’ENA dans l’attribution des places ouvertes au titre des « grands corps ». Autrement dit, le caractère « professionnel » de l’École manque sa cible.
Un Système Qui S’Apparente à une Rente Pour l’Auteur
L’élitisme républicain connaît aujourd’hui de nombreuses critiques, françaises10 ou américaines11.
Si, mécaniquement, chaque société organisée tend à créer et à se structurer autour d’un centre de commandement. La problématique de l’élitisme est de séparer et de hiérarchiser les individus, souvent très tôt dans leur vie. Ce faisant, ces sociétés présentent généralement un modèle rigide et laissent peu de place à l’appréciation de la valeur professionnelle en situation réelle, dans la vie des individus.
Les sociétés élitistes sont donc inégalitaires et cloisonnées. Afin de justifier ces inégalités, plusieurs modèles existent, dont le modèle dit « méritocratique »12 qui vise à sélectionner « les meilleurs » par des épreuves censées être incontestables.
« Le système de castes qui existe en France est peut-être encore plus pernicieux que celui qui existe en Inde, parce qu’il est invisible. (…) L’idée géniale, c’est d’avoir justifié des privilèges exorbitants non plus par la naissance, ce qui serait bien sûr injuste, mais par le mérite, en instaurant un concours réellement difficile, et en faisant croire qu’il était ouvert à tous. »
En effet, cette justification (du concours méritocratique) appelle elle-même deux critiques :
D’abord, elle est réservée à un trop faible nombre de personnes, ce qui nuit à la concurrence au sein même de cette élite ;
Ensuite, elle est définitive. La réussite au concours de l’ENA garanti l’accès aux plus hautes fonctions de l’État de manière quasiment définitive13.
« La société française distille ses élites au compte-gouttes, et ce qui fait toute la valeur des membres des grands corps, c’est leur rareté. Ce n’est d’ailleurs pas si absurde pour ceux qui bénéficient ainsi d’une rente de situation à vie, précisément grâce à cette rareté. Ils n’ont donc aucun intérêt à accepter une remise en cause de leurs privilèges. »
« Le statut des hauts fonctionnaires français rappelle celui des « Forts des Halles14 » : autrefois, ceux qui parvenaient à soulever un poids très lourd obtenaient le titre envié de « fort des halles », moyennant quoi ils étaient définitivement dispensé de soulever quoi que ce soit, et pouvaient le faire soulever par d’autres. »
Un Élitisme qu’il Considère Fermé, Endogame
« L’un des inconvénients de ce prestige hypertrophié d’un très petit nombre de grandes écoles, c’est la dévalorisation des formations universitaires. »
En dehors de l’École nationale supérieure citée ci-après, les énarques proviennent essentiellement de Sciences Po Paris. La diversité des parcours, des savoirs, des profils… semble secondaire15.
Par ailleurs, l’université française n’est pas exempte de critique pour l’auteur :
« L’université française fonctionne pour la plus grande gloire des professeurs, et se désintéresse complètement des étudiants. »
Une Critique Appuyée Contre les « Normaliens »
L’auteur appuie plus fortement encore ses critiques sur les anciens élèves de l’École normale supérieure (ENS).
« L’anomalie la plus flagrante est le cas des normaliens : (…) Après deux ou trois ans de préparation, ils passent le concours de l’École normale supérieure, et ils sont payés pendant trois ans pour préparer l’agrégation des lycées. Leur salaire est celui d’un fonctionnaire de catégorie B (puisqu’ils ont le bac) (…). Certains se détournent de l’enseignement, et préfèrent passer, juste après l’agrégation, le concours étudiant de l’ENA. Leur grande culture générale, mais aussi le fait d’avoir déjà réussi deux concours prestigieux les fait bénéficier d’un préjugé favorable auprès des membres du jury, qui n’ont souvent pas un jugement très personnel. Il est déjà discutable que le contribuable ait payé la formation de futurs enseignants qui n’enseigneront jamais, et qu’il doive ensuite payer leur scolarité à l’ENA. »
« Contrairement à la classe dirigeante des pays anglo-saxons, qui doit faire de gros sacrifices pour financer les études de ses enfants, la classe dirigeante française les fait donc financer par le contribuable. »
La Création des Attachés d’Administration Comme Corps de Relégation
Une Création du Corps des Attachés en 1955, Pour Seconder les Administrateurs Civils
Le corps des attachés d’administration centrale est créé en 1955, dix ans après la création de l’ENA. Pour l’auteur, ce corps est d’abord créé pour rehausser l’image et les perspectives professionnelles des énarques.
Ici encore, l’attaché d’administration, comme l’auteur, ne semblent exister qu’en contrepoint du haut-fonctionnaire, énarque :
« Le corps des attachés d’administration centrale est créé (…) pour décharger les administrateurs civils de leurs tâches les plus ingrates. Ils seront désormais secondés par un corps de sous-fifres aux perspectives de carrière pratiquement inexistantes, qui doivent pourtant comme eux être titulaires d’un diplôme d’enseignement supérieur pour pouvoir passer le concours de recrutement. »
« Ils appartiennent donc à la catégorie A, mais les énarques ne les considèrent pas comme des fonctionnaires de catégorie A à part entière, et emploient à leur sujet le terme dévalorisant de catégorie « A’ », bien que ce terme n’ait pas de valeur juridique. Une autre façon de présenter les choses consiste à dire que les attachés font bien partie de la catégorie A, mais alors les administrateurs civils deviennent des « A+ ». »
Des Perspectives Professionnelles Jugées Trop Maigres
Source : Pexels, Justin Nealey
Le ressentiment à l’égard du corps d’attaché d’administration est particulièrement prononcé chez l’auteur et n’est pas, à ma connaissance, observable dans d’autres corps de catégorie A équivalents.
La spécificité du travail des attachés en administration centrale, en proximité directeur avec les administrateurs, explique probablement ces difficultés.
« Au niveau des catégories intermédiaires et subalternes (…) la frustration est la règle : frustration des administrateurs civils qui n’ont pu accéder aux grands corps, frustration encore plus grande des attachés d’administration centrale dont le sort est intimement lié à celui des administrateurs civils, puisqu’ils ont statutairement l’honneur d’être leurs “collaborateurs directs” (…), mais qui en sont cependant séparés par une ligne de démarcation infranchissable pour la plupart d’entre eux. »
« En effet, les attachés peuvent théoriquement espérer (…) accéder au corps des administrateurs civils, mais la probabilité d’y parvenir est très faible et, de toute façon, rares sont ceux qui y arrivent avant quarante ans. Ils ont donc, même dans la meilleure hypothèse, quinze ans de retard sur les administrateurs civils issus de l’ENA, et ce retard ne se rattrape jamais. »
Pour plus d’informations sur l’accès des attachés d’administration au corps des administrateurs, vous pouvez vous référer à cet article sur le tour extérieur des administrateurs de l’État.
« Les fonctionnaires de catégorie B sont à la limite moins à plaindre que les attachés, puisqu’ils sont recrutés au niveau du bac et qu’ils n’ont donc pas eu la peine de préparer un diplôme d’études supérieures. Par la voie du concours interne, beaucoup arrivent à accéder au corps des attachés, mais leur promotion va rarement au-delà. On est donc dans un système assez scolaire, où les fonctionnaires, au lieu de s’impliquer dans leur travail, passent leur temps à préparer des concours pour essayer d’y échapper. Les cas de hauts fonctionnaires qui ont débuté tout en bas de l’échelle sont quand même assez rares. Pour y parvenir, il faut beaucoup de persévérance, car plus on avance en âge, plus il devient difficile de se replonger dans des études sans sacrifier sa vie personnelle. »
Dans les locaux de l’actuelle direction générale des outre-mer (DGOM) ↩
Comme énoncé dans un précédent article (Le recrutement par concours dans la fonction publique est-il fini ?), le concours implique assez largement une forme corporatiste : une autonomie collective et technique. Ce qui peut favoriser certains profils que l’économiste libéral qualifierait de free rider ou passager clandestin. Il ne me semble toutefois pas que ces profils soient les plus nombreux. ↩
L’auteur est affecté au cœur du système statutaire, dans l’une des directions les plus prestigieuses de la République et il n’en tire… rien. Pas ou peu de textes, aucune interprétation ou argumentation juridique. Dommage. ↩
La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) est désormais rattachée en gestion au secrétariat généraux des ministères économiques et financiers. ↩
Le statut de Vichy de 1941 étant évidemment mis à part. ↩
L’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 crée l’ENA et la DGAFP. ↩
En soulignant qu’il n’existait pas, évidemment, la formation des instituts régionaux d’administration (IRA) – elle-même interministérielle. L’auteur, et c’est dommage, ne parle pas de la création des IRA et de l’institutionnalisation progressive du corps des attachés d’administration de l’État. ↩
Que l’on pense à Michel Crozier par exemple, ou à Pierre Bourdieu (mais sa pensée a vieilli, il me semble). ↩
Pour ne citer qu’un seul ouvrage récent : The Tyranny of Merit de Michael Sandel. ↩
La méritocratie comporte, paradoxalement, une part égalitaire en posant l’idée qu’un même savoir délivré à l’ensemble des enfants permet de distinguer « les meilleurs » des « moins bons » de manière juste. Les progrès des sciences sociales démontrent aujourd’hui le caractère léger du principe – sans pour autant enlever aux lauréats des concours leurs compétences, notamment intellectuelles, et aussi leur « mérite »… Contrairement à l’auteur, je ne crois pas au blanc et noir en la matière. ↩
On pourrait ici tempérer le propos de l’auteur en faisant état des prépas talents, du concours pour les docteurs. ↩
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