Le Cercle des Grands Commis Disparus, de Pierre Borel (2012)

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L’ouvrage de Pierre Borel¹, Le cercle des grands commis disparus (publié en 2012), propose une analyse particulièrement critique de l’État français et de sa haute administration².

L’auteur considère la présidentialisation du régime comme une forme de maladie, alimentant une centralisation déjà problématique et une forme de courtisanerie. Il évoque ensuite les échecs répétés de la décentralisation et de la déconcentration à l’aune de ce travers, ainsi que les difficultés managériales impliquées par le bicéphalisme gouvernemental.

Enfin, il esquisse quelques propositions que nous reprenons ici pour partie.

L’ouvrage propose une grille de lecture intéressante, mais celle-ci me semble toutefois pour partie dépassée. L’administration française, ici assimilée à un bloc, est indéniablement confrontée à des lenteurs, promeut un style organisationnel lourd et centralisé, mais le jugement de l’auteur est en de nombreux points excessif, voire malhonnête.

Un État à la Dérive : Entre Autoritarisme et Impotence

L’État, loin d’être une abstraction désincarnée relevant des seules grandes théories politiques, constitue, pour l’auteur, une réalité concrète portée par ses agents³. Dans l’œuvre de Pierre Borel, Les cercles des grands commis disparus, la mission fondamentale de la puissance publique — à savoir la défense des libertés individuelles et l’assistance au citoyen — est confrontée à une pratique du pouvoir que l’auteur considère comme autocratique et paternaliste.

L’auteur distingue, en effet, deux visions antagonistes et également délétères :

• L’État « Léviathan », qui stérilise l’initiative citoyenne par une prétention à l’omniscience, et
• L’État minimal, qui ne perçoit l’État que comme un obstacle au libéralisme authentique.
  

Pour l’auteur, l’administration française est en proie à une métastase structurelle, où la subordination a supplanté la collaboration et où une minorité décide sans véritable garde-fou. L’État français conjugue la prétention à l’omnipotence et l’incapacité d’agir sur ces fonctions fondamentales.

 « Trop souvent, sa hiérarchie outrancière crée, en son sein, une situation de subordination, alors qu’elle devrait être de collaboration. »

Le Présidentialisme Français et l’Esprit de Cour : l’Émergence d’une Nouvelle Noblesse

L’ENA et la Réinvention des Titres de Noblesse

L’auteur décrit l’ENA comme une « caricature de ce que la France monarchique pouvait engendrer ». La sélection ne repose pas uniquement sur l’excellence académique, mais sur une « aisance souvent artificielle que procurait l’environnement familial »⁴.

Dès la sortie de l’école⁵, une ligne de fracture indélébile se dessine :

« Être à sa sortie de l’ENA membre d’un grand corps correspond à l’acquisition d’un titre de noblesse comparable à celui de duc, comte ou marquis, du temps de la royauté et de l’empire. »

Cette aristocratie administrative, composée de l’Inspection des Finances, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, monopolise les postes les plus prestigieux du secteur public⁶. Pierre Borel souligne avec amertume que pour ces élus, l’essentiel n’est pas de servir au sein de leur corps d’origine, mais de profiter de « l’étiquette » pour coloniser les sommets de l’État. Inversement, le reste de la haute fonction publique — que l’auteur qualifie de « prolétariat supérieur de l’administration » — se révèle confronté à un plafond de verre, l’empêchant de progresser professionnellement⁷.

Le « Président-Roi » et l’Hyper-Politisation

Le présidentialisme français a engendré une structure de pouvoir gravitant principalement autour de l’Élysée. Le propos de l’auteur rejoint ici celui de Jean-François Revel (voir l’article des Légistes sur l’absolutisme inefficace).

Pierre Borel évoque un « président-roi » entouré d’une cour où le favoritisme prime sur le concours et la carrière. Le champ d’action présidentiel s’est en effet progressivement élargi, conduisant le chef de l’État à intervenir dans presque tous les domaines, alors que les premiers titulaires se concentraient sur les domaines régaliens de la défense et des affaires étrangères⁸.

Cette centralisation extrême a donné naissance à un double gouvernement :

• L’un officiel et responsable devant le Parlement, le gouvernement du Premier ministre ;
• L’autre officieux et à la main du président de la République, qui par ses conseillers, ses nominations et ses relations directes avec les ministres influent sur la conduite du gouvernement⁹.
  

Ce système favorise l’émergence de « petits bonapartes » et de « jeunes gens serviles » qui doivent tout au politique, selon l’auteur. La compétence technique s’efface devant la « docilité politique adaptée au goût du jour ». Borel note avec une pointe d’emphase que la situation française dépasse en proportion les dérives clientélistes de « l’Empire romain à l’agonie »¹⁰.

 « Le terrain d’élection permettant l’accès aux responsabilités les plus marquantes a désormais pour cadre l’Élysée (…). Seuls des restes sont distribués aux collaborateurs de ses lieutenants. »

L’Inadaptation aux Enjeux Managériaux de l’Administration

Le Culte de l’Entre-Soi

L’une des manifestations les plus visibles de cet entre-soi est le snobisme attaché aux horaires de travail. Pierre Borel souligne l’absurdité d’une culture où rester au bureau au-delà de 20 heures est un signe impératif d’appartenance à la caste¹¹.

Ce « stakhanovisme débridé », loin d’être un gage d’efficacité, témoigne d’un éloignement croissant des réalités quotidiennes. Les responsables, confinés dans un monde clos, perdent leur équilibre psychique et s’écartent du quotidien des français dans une forme de bulle technocratique¹². Il en ressort aussi une exclusion de la parentalité dans l’accès aux fonctions supérieures¹³.

À ce décalage dans le rythme et les méthodes de travail, s’ajoute celui de l’entretien d’une forme de servilité, notamment au sein des cabinets. De jeunes gens y sont employés à la discrétion de l’élu ou du dirigeant.

 « La France est unique au monde par le nombre de ses fromages et des cabinets attachés à des responsables nationaux et locaux. »

« Désormais, tout responsable digne de ce nom se doit d’être environné d’un directeur de cabinet, doublé souvent d’un chef de cabinet, de conseillers techniques et chargés de mission à sa dévotion. »

Ces structures parallèles, peuplées de conseillers techniques et en communication, court-circuitent et doublonnent les directions administratives classiques. Ce mode de gestion conduit, toujours selon l’auteur, à une forme de déresponsabilisation de l’administration centrale et entretient la docilité des cadres supérieurs¹⁴.

Le Culte de la Hiérarchie

La structure hiérarchique de l’État est jugée outrancière par l’auteur, qui décrit des circuits de décision d’une lenteur infinie, où chaque « petit chef » s’efforce d’apporter des corrections mineures ou de lisser les textes pour en ôter toute originalité.

L’auteur tempère toutefois son argument en rappelant qu’il convient de situer l’analyse. Les directions d’administration centrale sont nombreuses et d’organisations très différentes :

 « Le poids de la hiérarchie est variable d’une administration à l’autre : étouffant dans un ministère comme celui de l’Intérieur, dont les membres composent une véritable armée civile, il apparaît supportable dans des directions d’état-major aux structures légères comme celles du budget et du trésor. »

Cette « discipline aveugle » et cet « esprit autoritariste » transforment les hauts fonctionnaires en simples agents d’exécution. L’absence de dialogue authentique est la marque de fabrique de ces institutions où, lors des réunions, les cadres semblent être des « enfants terrorisés par un grand sorcier ».

 « Des mesures, à l’évidence aberrantes, ne souffrent aucune contestation ; la discipline totale est de règle. »¹⁵

Cette pesanteur aboutit à un gâchis humain considérable.

 « Pour un fonctionnaire submergé par le travail et l’obligation d’une présence prolongée, quatre se reposent en considérant l’administration comme une vache à lait, dont sera tirée continûment sa rémunération. Les plus malins arrivent à être aussi bien traités pécuniairement, et même parfois mieux que ceux qui s’échinent, matin et soir, sur le métier. »

L’Échec de la Décentralisation et l’Impasse de la Déconcentration

L’ambition initiale de la décentralisation était de rapprocher la décision du citoyen. Pour Pierre Borel, le résultat est diamétralement opposé : la décision s’est complexifiée, est devenue illisible et a généré une explosion des dépenses.

La Féodalité Locale et ses Dépenses Somptuaires

L’auteur fustige la naissance d’une « nouvelle seigneurie » d’élus locaux, animée par une mégalomanie architecturale : des hôtels de région et de département spectaculaires se sont multipliés, parés de sculptures coûteuses et de jardins exotiques.

Cette dérive s’étend pour l’auteur au train de vie : voitures avec chauffeurs, budgets de communication et indemnités d’élus pour l’exercice de fonctions parfois modestes et cumulées avec des revenus d’activités professionnelles.

Pierre Borel qualifie sans détour la décentralisation française de « luxe » que le pays ne peut plus se permettre sous sa forme actuelle.

Le Morcellement et la Déresponsabilisation

Selon l’auteur, la France est le seul pays unitaire, avec la Grèce, à maintenir trois niveaux d’administration locale. Toutefois, cet héritage de l’hypercentralisation de l’État français s’avère ingérable dans un cadre décentralisé.

Ce millefeuille administratif favorise les financements croisés, où un projet simple (la construction d’une école, d’un commissariat de police, d’un établissement médicosocial…) se retrouve avec une multitude de financeurs publics, diluant ainsi toute responsabilité.

La décentralisation n’a donc pas permis le rapprochement de la prise de décision du citoyen, mais elle a entraîné sa complexification et de fortes augmentations de dépenses publiques¹⁶.

« Les structures locales s’additionnent pour étouffer le citoyen, les compétences s’entrecroisent pour déresponsabiliser les acteurs et compliquer les dossiers. »

Parallèlement, la déconcentration est considérée par Pierre Borel comme un « simulacre ».

Tandis que les effectifs de l’administration centrale continuent de croître, les services déconcentrés (préfectures, directions départementales) sont « financièrement inexistants » et totalement démunis face à la puissance financière des nouvelles collectivités territoriales. Le préfet n’est plus, pour les grands élus locaux, qu’un « personnage secondaire », bon à traiter les affaires mineures et à garantir la sécurité publique.

« L’État n’est plus qu’un fantôme en province face à des régions, des départements, de grandes communes ou de communautés urbaines. Sa tête parisienne, à la fois démesurée et impuissante, commande des membres atrophiés. »

À l’exception des domaines régaliens, par ailleurs sous-financés… « l’absence de maîtrise des situations est devenue la norme. »

Une Économie en Perte de Vitesse

Les pathologies administratives décrites par Pierre Borel auraient des conséquences directes et massives sur la trajectoire économique et sociale de la France. L’absence de maîtrise de la dépense publique et l’augmentation jugée déraisonnable des prélèvements obligatoires menaceraient l’avenir du pays.

L’Augmentation des Dépenses Publiques Locales

Borel analyse le mécanisme de la dette comme la conséquence d’un décalage profond entre l’effort national et l’irresponsabilité locale. Malgré les tentatives de l’État pour maitriser son budget¹⁷, les élus locaux poursuivent une politique de dépenses incontrôlées qui nuit à la consommation des ménages et à l’investissement.

Cette situation accentue les inégalités territoriales : les collectivités les plus pauvres doivent taxer plus lourdement leur population en raison de la faiblesse de leur potentiel fiscal, faute d’une solidarité nationale sérieuse.

 « Cependant que le pouvoir national et potentats locaux brillent par la mégalomanie architecturale, des palais de justice, des tribunaux d’instance, des conseils de prud’hommes, des centres des impôts, des commissariats de police, des universités, notamment leurs bibliothèques, et d’autres équipements publics demeurent la honte de la France en comparaison de ce qui existe dans les autres pays développés. »

L’Hyper-Régulation Administrative

Le système administratif français est également accusé par l’auteur d’entraver le dynamisme entrepreneurial.

Pierre Borel note que la France ne produit plus de créateurs d’entreprise, mais des « seigneurs prédateurs » : dirigeants financiers, spécialistes de l’achat revente et des fusions.

Le prestige de l’État se manifeste par des dépenses somptuaires — comme des grandes conférences à Versailles¹⁸ ou des voyages présidentiels mobilisant des centaines d’invités — au détriment de l’investissement dans les infrastructures de base, y compris étatiques. L’auteur souligne le contraste saisissant entre la splendeur des palais de la République et le délabrement des tribunaux, des commissariats ou des bibliothèques universitaires¹⁹.

Ce déclin se manifeste aussi sur la scène intellectuelle et scientifique, où la France peine à maintenir son rang.

Enfin, le déclin industriel implique l’affaissement du niveau de vie de la classe moyenne, qui alimente une défiance profonde envers les institutions et favorise les votes de protestation.

Quelques Propositions Pour Conclure

Une Simplification Drastique de l’Organisation Territoriale

L’auteur appelle à la fin du morcellement administratif. Son modèle idéal repose sur deux niveaux de gestion : l’État et la commune. Il envisage également la possibilité de régions fortes dans un système fédéraliste. L’objectif est de mettre fin à la « féodalité bavarde » pour revenir à une gestion lisible et efficace.

Une (énième) Réforme de la Haute Fonction Publique

La transformation de l’ENA est au cœur de son projet. Borel propose que l’entrée à l’école se fasse plus tardivement, entre 30 et 35 ans, pour des candidats ayant déjà une expérience de terrain.

Par ailleurs, et de manière assez visionnaire, l’auteur préconise la création d’un corps interministériel unique avec un seul grade : celui d’administrateur de l’État²⁰. Cette mesure viserait à briser la hiérarchie des corps et à mettre fin à la « guerre des sectes ministérielles ».

Une Nouvelle Culture Managériale

Enfin, Borel plaide pour une révolution des mentalités. Il souhaite l’instauration d’échanges plus souples au sein de l’administration, loin de l’autoritarisme actuel.

Cela implique de respecter davantage l’équilibre entre temps privés (notamment familiaux) et temps professionnels. La fin des réunions nocturnes et de la disponibilité absolue permettrait à certains cadres de l’État de reprendre pied dans la réalité citoyenne et de marquer leurs travaux du « sceau du bon sens ».

1. Il s’agit, à l’évidence, d’un pseudonyme. Et l’on ne peut que s’étonner, de la part d’un ou de plusieurs hauts-fonctionnaires (cela semble évident à la lecture), par la virulence du ton employé. ↩
2. Ce qui semble être une sorte de sport national pour certains hauts fonctionnaires frustrés. ↩
3. Le sociologue ne dirait pas autre chose, l’État existe et est ce qu’il est parce que des hommes et des femmes croient qu’il existe et qu’il porte des valeurs qu’ils entendent incarner au quotidien. Cette réflexion, mi-sociologique mi-réaliste se retrouve dans le secteur privé. Ray Dalio définit par exemple l’organisation comme le mélange entre des individus et une culture. ↩
4. Quand bien même, on ne peut dénier le caractère égalitaire du concours. La lecture purement sociologique masque (ou oublie) le caractère éprouvant de cette sélection. Ne rentre pas à l’ENA (ou dans toute autre école de la fonction publique) qui veut. ↩
5. L’auteur ou les auteurs sont manifestement sortis de l’ENA. Les allusions au tour extérieur ne portent d’ailleurs que sur ceux permettant l’accès aux « grands corps ». Cette représentation de la fonction publique témoigne des clivages aux sein de la haute fonction publique, mais aussi, à un entre-soi que l’auteur (ou les auteurs) prétendent dénoncer. ↩
6. S’il y a un échec de l’ENA, il est peut-être ici, dans le maintien d’une hiérarchie entre les « grands corps » et les autres corps de la fonction publique, ainsi que dans la voie de sélection par le concours externe. Paradoxalement, les fonctions les plus prestigieuses peuvent être conçues comme une sinécure par des individus détenteurs, quasiment dès l’entrée dans leur fonction publique, d’un brevet de supériorité par leur appartenance à ces corps où, de notoriété publique s’agissant de la Cour des comptes et du Conseil d’État, le rythme de travail peut y être modéré. ↩
7. Il y a une véritable frustration parmi l’encadrement supérieur de l’État, pour ces éternels chefs de bureau, qui deviennent au mieux sous-directeur. Cela peut sembler étranger pour l’agent public ordinaire, mais le fonctionnement de l’administration centrale où les carrières peuvent être fulgurantes, frustrent ceux qui, ne passant pas par les cabinets ministériels, se considèrent relégués. ↩
8. La vision romancée des premiers temps de la Ve République me semble exagérée. La tension entre le premier Premier ministre, Michel Debré, et le général de Gaulle, témoigne de cette ambiguïté du régime présidentiel et parlementaire à la française. Enfin, les premières années de la Ve République étaient celles de la guerre d’Algérie et de la gestion d’une crise sans fin. Le président de la République est alors accaparé par les dossiers internationaux. ↩
9. Voir aussi ici l’ouvrage récent de Michaël Moreau, Sa majesté nommé : enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant. ↩
10. « Jamais aucun régime précédent n’avait osé aller aussi loin dans l’impudence ; l’avant-dernier avait amorcé ce virage, mais à dose homéopathique. Même dans l’Empire romain à l’agonie, le clientélisme n’avait pris une telle dimension. » ↩
11. Il faut lire ici l’excellent article d’Elsa Favier dans la Revue française d’administration publique, Pourquoi une présence au bureau de quinze heures par jour ? ↩
12. L’auteur note très justement qu’il en est de même à l’Assemblée et au Sénat, avec des séances nocturnes très régulières. Et il n’est pas rare de voir alors plus de fonctionnaires que de parlementaires. ↩
13. Ce qui est combattu, très maladroitement, au nom de l’égalité femmes-hommes. ↩
14. Il convient ici de relever le plafonnement du nombre de conseillers ministériels voulu par le nouveau président Emmanuel Macron et son premier Ministre, Edouard Philippe, à leurs prises de fonction. Il parait peu probable que six ou huit conseillers techniques puissent désormais se substituer à des administrations centrales de plusieurs milliers d’agents. ↩
15. Le principe d’obéissance hiérarchique peut aboutir à une forme de déresponsabilisation, mais qui est logique dans un système démocratique. ↩
16. L’auteur cite l’exemple de la gestion des lycées, qui ne nécessitait autrefois que la rédaction de quelques notes et de décisions budgétaires. Aujourd’hui, des centaines de délibérations sont organisées sur des sujets divers, en s’appuyant sur des rapports, des comités régionaux… ↩
17. Je ne sais pas si cette phrase est très vraie sur la période récente, marquée par des déséquilibres budgétaires largement liés à des choix de l’exécutif. On peut ici utilement se référer aux différents rapports de la Cour des comptes concernant la situation budgétaire de la France. ↩
18. Il n’est pas encore question de French Tech ou de Choose France, l’ouvrage date de 2012. ↩
19. Ils qualifient les bibliothèques universitaires de « honte de la France ». ↩
20. Le corps existe désormais, mais il comporte trois grades. ↩