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Le Démantèlement de l’État Démocratique par Ezra Suleiman (2003)
Temps de lecture : 13 minutes.

Professeur de sciences politiques à l’université de Princeton, Ezra Suleiman est l’un des grands professeurs spécialistes du système administratif français¹, avec notamment les anglais Howard Machin et Vincent Wright (voir par exemple l’article L’ENA, l’École qui Meurt Deux Fois sur Les Légistes).

Outre le présent ouvrage, il est surtout l’auteur d’un livre de référence sur l’élitisme administratif français : Les élites en France. Un classique, aux côtés de La Noblesse d’État : grandes écoles et esprit de corps de Pierre Bourdieu et de Pierre Birnbaum² avec Les Sommes de l’État : essai sur l’élite du pouvoir en France.

L’auteur, Ezra Suleiman.
La Remise en Cause de la Bureaucratie Administrative

Une Critique Économique de l’Action Publique

L’auteur rappelle que la critique du système bureaucratique est ancienne³, y compris par les théoriciens du système, comme Max Weber⁴.

Pour autant, et toujours selon l’auteur, on assiste à une phase nouvelle de contestation, qui s’attaque au principe même de l’idée politique.

Le marché domine désormais la société, au détriment de l’action publique.

Cette phase de suprématie du capitalisme et de l’idée de marché fait suite à l’effondrement du contre-modèle communiste.

Or, pour l’auteur, le libéralisme économique et politique suppose la capacité pour un État d’assurer le respect de la loi.

À cet égard, et toujours selon Ezra Suleiman, les critiques contemporaines en viennent à nier deux choses :
1. Que l’État est un outil⁵, et qu’en cela il est neutre ;
2. Que des intérêts collectifs puissent se manifester dans la sphère sociale et s’imposer sur la scène politique.
Autrement dit, la critique, souvent économique, de l’État et de l’action publique est… très économique. Elle nie les phénomènes politiques, sociaux et juridiques.

« L’économie est guidée par un modèle net d’allocation des ressources qui, en l’absence de conflits humains visibles, attend du marché qu’il détermine la manière la plus efficace d’allouer ces ressources insuffisantes. L’approche politique a davantage de mal à négliger les organisations, les groupes, les représentants d’intérêts particuliers, les pressions, les élections — bref, le laborieux processus de la politique en démocratie, lequel détermine l’allocation des ressources. »

Source : Pexels, Mikel Kvist

La Nécessité d’un État Structuré pour Assurer la Vie Économique et Politique

Nul ne peut nier qu’un État fort puisse constituer un danger pour la société et les libertés économiques. Toutefois, et en rejoignant les travaux de Max Weber et d’Aloïs Schumpeter⁶, l’auteur en vient à la conclusion qu’une structuration minimale de l’État (et de sa bureaucratie) est nécessaire à l’éclosion et au maintien d’une vie démocratique.

À cet égard, le règne démocratique suppose un cadre hiérarchique, contrôlé par le pouvoir politique et la définition de règles précises et aisément calculables, indépendamment des personnes.

L’uniformité de la bureaucratie renvoie au règne de la loi. Or, c’est précisément ce cadre impersonnel et froid, condition du caractère dépassionné de l’administration, qui fait l’objet des critiques les plus virulentes.

Guichets de la gare de Düsseldorf, froids, impersonnels… égalitaires

L’auteur cite ici les travaux de Juan Linz et d’Alfred Stepan sur la transition démocratique. Ces deux auteurs relèvent qu’une société civile indépendante ne peut pas parvenir à la constitution d’une structure démocratique sans le secours d’une bureaucratie professionnelle : « pas d’État, pas de démocratie ».

Pour Stephen Holmes, avec les mêmes conclusions, c’est justement l’impuissance de l’État russe⁷ qui explique l’échec de la transition démocratique.

Un pouvoir administratif, pour disposer d’une autorité légale et légitime, doit en effet disposer du monopole de la force et être responsable devant l’appareil politique et judiciaire⁸.

Les Nouvelles Conceptions de l’Action Publique

Quelques traits saillants se distinguent dans les réformes successives de l’administration :
- Une valorisation de l’esprit d’entreprise, de l’innovation, de l’ingéniosité ;
- La transformation de l’usager en client ;
- Le tassement des hiérarchies et la remise en cause des procédures ;
- De nouvelles modalités de mises en œuvre du service public : privatisation, sous-traitance, compétition.
Passer d’une culture de l’input : le recrutement, les moyens, les modalités d’exercice ; à une culture de l’output : les résultats (entendus comme la satisfaction du client au meilleur coût).

Ces nouvelles attentes répondent à un nouveau rapport au pouvoir politique lui-même :

« Les gens ne se satisfont plus simplement de voter en espérant que tout ira mieux. Ils exigent davantage de leurs représentants et les respectent moins. »

Ce sont donc deux concepts qui s’effacent : la figure du « citoyen-usager », remplacée par le client et celle de l’intérêt public, par celui du calcul. Être citoyen suppose un sens du collectif, de la communauté, ce que n’implique pas la qualité de consommateur.

« Transformer le citoyen en consommateur signifie en effet que ni l’État ni le citoyen ne peuvent attendre grand-chose l’un de l’autre. »

L’Ère de la Défiance

Le Rejet de la Sphère Politique

Depuis les années 60 aux États-Unis et les années 70 en Europe, la défiance à l’égard des politiciens et des institutions politiques et démocratiques est devenue inquiétante pour l’auteur⁹. Par ailleurs, ce mécontentement est désormais universel.

Toutefois, l’ensemble des réformes administratives menées sous le prisme de l’attaque contre l’administration n’a eu aucun effet sur la popularité des gouvernants, comme des administrations visées.

L’une des problématiques est, pour l’auteur, le concept de « surcharge démocratique »¹⁰, à savoir l’augmentation des exigences des citoyens et l’incapacité progressive de la puissance publique à satisfaire l’ensemble des demandes.

Il s’ensuit que la demande des citoyens n’est pas nécessairement une diminution du périmètre de l’État ou des dépenses publiques (notamment sociales)¹¹. Par ailleurs, l’administration est systématiquement plus populaire que les gouvernants (y compris aux États-Unis) et à un niveau comparable avec d’autres grandes organisations sociales comme la Justice, la presse, les syndicats ou les grandes entreprises.

Privatisation et Décentralisation

Depuis les années 70, à un rythme certes différent, mais de manière quasiment universelle, une politique de privatisation a été menée dans tous les pays occidentaux et au Japon.

À cette première diminution du périmètre de l’État s’est ajoutée une autre avec la régionalisation, dans des proportions plus variables suivant les modèles nationaux.

L’auteur évoque une « politisation de l’ethnicité », singulièrement en Belgique (région flamande), en Espagne (Catalogne), au Royaume-Uni (Écosse) et en France (Corse). Or, cette régionalisation, d’abord conçue pour répondre à quelques aspirations locales, s’étend rapidement à l’ensemble du pays¹².

Selon Ezra Suleiman, le modèle n’a pas apporté la preuve de son intérêt universel. La situation française s’illustre ainsi par un échec important de la décentralisation :
- Échec institutionnel, marqué par une forme d’illisibilité du pouvoir politique avec des compétences dévolues à une multitude d’acteurs (le « millefeuille » français) ;
- Échec politique avec une participation aux élections régionales et départementales particulièrement faible dans le pays ;
- Échec de la décentralisation elle-même, par la nécessité progressive de renforcer les prérogatives du préfet de région et de contrôler davantage les finances locales.
La Remise en Cause du Fonctionnement Administratif Bureaucratique

L’auteur rappelle la très grande diversité des modèles d’organisation publique.

L’administration weberienne est classiquement définie comme :
- Une politique de recrutement et de promotion très encadrée ;
- Une exigence de professionnalisme des agents ;
- L’insistance sur la neutralité ;
- Une formation préalable de haut niveau, le plus souvent en droit ;
- Une organisation hiérarchique ;
- Une forte spécialisation et différenciation entre structures administratives.
Pour autant, cet idéal-type se retrouve évidemment très peu dans sa forme pure. Le modèle le plus proche étant celui de la France.

Dans les autres pays¹³, la diversité est presque totale s’agissant des politiques de recrutement, de l’organisation (hiérarchique ou non), de la gestion des compétences (généralistes versus spécialistes), de la répartition des tâches et de la fragmentation organisationnelle (ou non).

Il est toutefois frappant de constater que les réformes les plus dures ont été menées sur les administrations étatiques les plus faibles, comme en Australie ou en Nouvelle-Zélande.

Gare de Dunedin, en Nouvelle-Zélande. Source : Pexels, Donovan Kelly.

Les Réticences Françaises et Japonaises

Ces modèles partagent un système très similaire selon l’auteur :
- Élitisme ;
- Attractivité (notamment pour les jeunes diplômés) ;
- Prestige ;
- Réputation d’intégrité et d’efficacité.
Cependant, le modèle japonais se distingue par son très faible nombre de fonctionnaires au regard de sa population. De son côté, la France a fait le choix d’universaliser la qualité statutaire à la quasi-intégralité de ces emplois publics et d’opter pour une forte socialisation des dépenses.

Aussi bien en termes d’agents publics que de « fonctionnaires » stricto sensu, la France occupe la première place de l’OCDE.

Siège du gouvernement métropolitain de Tokyo. Source : Pexels, Vasilis Karkalas.

L’autre singularité française est la velléité sans cesse répétée de réformes administratives¹⁴, rarement mises en œuvre¹⁵, malgré une profusion de rapports et propositions. Cette absence de réforme est en partie liée au desserrement des contraintes budgétaires pour l’auteur, la France n’ayant mis en œuvre aucun « vrai » plan de rigueur sur les cinquante dernières années.

L’auteur considère que le modèle français est en retard sur certains besoins de la population, et notamment en termes de reconnaissance d’identités collectives : culturelles, religieuses, sexuelles, ethniques, régionales…

L’égalitarisme français implique une bureaucratie effective et un mode de gestion plus juridique qu’économique. Il constitue aussi une forme de totem contre toute remise en cause de l’organisation et de la décision administrative.

L’administration française entretient donc une forme de légitimité autonome, qu’elle ne craint pas d’opposer aux pouvoirs politiques.

Les raisons de l’impossibilité de la transformation administrative française sont, selon l’auteur :
- L’absence de véritable stratégie gouvernementale : le changement en la matière est jugé trop coûteux politiquement et est ainsi laissé de côté ;
- Le nombre élevé d’élus locaux et d’échelons territoriaux, ce qui entretient une politisation importante des questions administratives ;
- L’opposition syndicale. Ce qui explique que les seules réformes d’importance ont été menées dans les Armées ;
- Enfin, le caractère très descendant et peu concerté des quelques réorganisations proposées.
Le Déclin de la Puissance Publique

Une Fonction Publique Moins Attractive

Il s’agit là d’un fait « probablement universel » pour Ezra Suleiman, dans un contexte de nette croissance du secteur privé, aussi bien du point de vue :
- Des disparités salariales ;
- Des évolutions professionnelles possibles ;
- De la progression professionnelle ;
- Et, de la transversalité.
Ce déclin est relativement indolore dans certaines sociétés, notamment anglo-saxonnes¹⁶, il interroge plus lourdement les japonais, français et espagnols.

Les raisons de cette désertion du service public sont semblables à celles qu’évoque Light¹⁷ dans son étude du secteur public aux États-Unis [disparité salariale, attaque contre les fonctionnaires des élus et des médias, absence de gestion des talents, manque de confiance dans les élus et administrations par les citoyens].

La disparité des salaires compte sans aucun doute parmi elles. La plus importante reste cependant l’incapacité de l’État à donner suffisamment de place à l’initiative, à l’innovation et à la continuité.

Une autre raison du déclin du secteur public tient au fait qu’une large part de ses missions stratégiques ont été abandonnées au privé¹⁸.

Le démantèlement progressif de l’appareil bureaucratique a eu pour conséquence que les tâches les plus exaltantes et prometteuses en termes de croissance, naguère confiées à l’administration, sont maintenant assurées par des institutions qui ne sont plus publiques¹⁹.

Le siège social d’Air France à Roissy. Un exemple parmi d’autres des privatisations à compter de 1985. Crédits : Tunzini.

Une Fonction Publique Politisée et Déprofessionnalisée

Ce passage constitue le reflet anglo-saxon du précédent billet consacré au cas français (voir « La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam)

Pour l’auteur, la politisation de la fonction publique a davantage affecté celle-ci que le New Public Management.

« La dichotomie politique/administration, laquelle a provoqué autrefois d’innombrables débats et analyses, est à présent lettre morte. »

Ce mouvement de politisation de la fonction publique est issu d’une littérature critique²⁰, dont les premiers ouvrages datent des années 60, à l’origine du concept de « technostructure ».

Le principe de neutralité souvent profondément ancré dans les pratiques des agents publics²¹, est alors renversé au profit d’une politisation des plus hauts emplois administratifs.

Eisenhower initie ainsi le Schedule C, permettant à l’Exécutif de nommer un individu non-fonctionnaire à un poste à responsabilité. Par ailleurs, les emplois à la discrétion de l’Exécutif augmentent. Aux États-Unis, 451 postes faisaient l’objet d’une nomination présidentielle en 1960, contre 2 393 en 1993²².

Cette politisation, qui tend à s’accroître également aux échelons inférieurs, implique pour l’auteur une profonde démotivation et une perte de sens.

Les États-Unis ont tourné le dos au recrutement au mérite, à la sécurité de l’emploi, au professionnalisme, à la spécialisation, à la neutralité pour embrasser une conception dont rien ne dit qu’elle est plus efficace mais qui politise une institution censément neutre.

Cette politisation extrême est aussi, voire plus importante encore en France, en raison du fait du prince²³ : le passage en cabinet ministériel étant désormais essentiel à la progression de carrière des hauts fonctionnaires. Ce mouvement est si profond qu’il contamine à présent les élus eux-mêmes : la moitié des ministres sont ou ont été fonctionnaires, près d’un quart des députés.

Pour l’auteur, cette politisation est porteuse de risques :
- Hyper-réactivité, ce qui implique le risque d’arbitraire, de procédure illégale et d’irresponsabilité administrative ;
- Court-termisme et manque de profondeur et de vision de long terme ;
- Un risque démocratique enfin, en réservant des postes sans contrôles externes ni procédures.
Le Cas des Transitions Démocratiques Récentes en Europe de l’Est

L’auteur en revient à son idée cardinale : la bureaucratie étatique (administrative), aussi gênante qu’elle puisse paraître, est indispensable à la vie démocratique.

« Le développement de la démocratie dans les sociétés européennes et aux États-Unis n’aurait pu se produire sans la présence d’une bureaucratie plus ou moins professionnelle. Il serait d’ailleurs tout à fait impossible de trouver un spécialiste de questions de développement politique et d’institutions démocratiques pour avancer l’idée qu’une démocratie aurait pu naître ou se consolider en un bref laps de temps sans une bureaucratie d’État compétente. »

En citant plusieurs exemples de transition démocratique (en l’espèce : la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque), l’auteur entend démontrer que les projets de démantèlement étatique n’ont pu être concrètement mis en œuvre. Les trois pays aboutissant finalement à la (re)constitution de fonctions publiques de carrières avec une législation abondante et précise sur les conditions de recrutement, formation, notation, analyse des résultats et des mécanismes de promotion.

Pour l’auteur, la construction d’une fonction publique intègre et compétente constitue finalement un investissement pour l’avenir : du point de vue démocratique et économique.

Quelle Politique de Réforme Bureaucratique ?

« Dans ce livre, je soutiens la thèse que les bureaucraties, comme toutes les institutions des sociétés démocratiques, ont besoin d’être réformées, d’évoluer et de s’adapter aux besoins changeants de la société et des techniques de gestion. Cela est indispensable à la survie de la démocratie même. Ces administrations sont financées par les citoyens et doivent agir dans un souci constant de parcimonie, d’efficacité et de responsabilité. La question centrale devient alors celle-ci : comment doit se faire leur adaptation pour que les usagers puissent être mieux servis sans qu’il soit permis aux tenants des réformes de détruire une institution qui demeure au cœur du fonctionnement de la démocratie ? »

L’auteur accepte l’évolution des conceptions démocratiques, et le besoin d’une « démocratie à temps plein », qui ne se résume plus aux seules élections périodiques.

Toutefois, s’il convient de considérer ces nouveaux besoins de la population, rien n’indique que la suppression de l’instrument de la décision politique constitue une solution.

« Toutes ces affirmations (sur la nécessité de réduire les fonctions de l’Etat et réformer sa bureaucratie) sont l’aboutissement d’une série d’illogismes. »

Le dénigrement par les politiques des fonctions et des services publics dont ils ont la charge ne participe, selon l’auteur, qu’à aboutir au dénigrement de la politique elle-même.

Par ailleurs, la gestion publique est une question politique. Réduire le service public à une activité de services, avec les mêmes règles et modes de gestion qu’une entreprise aboutit à détruire le lien commun entre les citoyens.

« Il faut à présent une guerre pour que les Américains aient conscience de former une communauté. »

Et, pour conclure :

« L’État demeure le principal gardien de l’ordre, de la sécurité, de l’harmonie sociale, (…) la source d’un élément essentiel, la confiance. Pour remplir ces fonctions, il faut sans aucun doute un appareil bureaucratique moins lourd, plus efficace et moins coûteux. Il en faut néanmoins un. La confiance dans l’autorité politique et le professionnalisme de celle-ci — ce que Weber appelle l’aspect “impersonnel” de l’autorité bureaucratique — restent des ingrédients de l’ordre démocratique. »
1. Après un passage à la Sorbonne, l’auteur fit sa thèse sur les politiques administratives et la haute fonction publique en France. ↩
2. Pour ceux intéressés par Pierre Birnbaum, ici un ouvrage récent de l’auteur : Où va l’État sur le blog Les Légistes. ↩
3. Pour Jeremy Bentham, l’individualisme est nié par l’État, qui se révèlerait par ailleurs inefficace, puisque seul l’intérêt personnel commanderait l’action. ↩
4. Max Weber était bien conscient des rigidités d’un tel système, qu’il envisageait comme empêchant les innovations. ↩
5. C’est ici la définition qu’en donne Weber : l’État est l’organisation qui détient le monopole de la violence justificative. ↩
6. L’auteur cite des propos de Schumpeter particulièrement clairs en la matière : « (la bureaucratie) n’est pas un obstacle à la démocratie, mais son complément inévitable. De même, elle est le complément inévitable au développement économique moderne. » ↩
7. Qualifié par l’auteur d’État « patrimonial » ou « sultanesque » : en apparence fort, mais en réalité dépourvu de tout lien avec la société. ↩
8. La force seule n’est pas politique. ↩
9. Cette défiance, abondamment documentée dans le cas français, concerne la sphère politique, mais aussi nombre d’organisations sociales ou institutionnelles, ainsi que les relations interpersonnelles elles-mêmes. ↩
10. Notamment théorisé par Jurgen Habermas, Samuel Huntington et Claus Offe. ↩
11. Et l’auteur cite la singularité française où l’État social constitue même un totem politique. ↩
12. C’est le cas de l’Espagne, devenu un État régionalisé malgré lui. Après avoir offert une collectivité spéciale à la Catalogne, ce fut au Pays Basque de solliciter ce droit. Puis à la Galice. Enfin à l’Andalousie. ↩
13. L’auteur cite l’Allemagne, le Royaume-Uni, la Suède, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis. ↩
14. L’auteur reprend à son compte une distinction proposée par Jean Picq entre la réforme administrative, technique, et la réforme de l’État, politique. L’une touche au fonctionnement et l’autre au périmètre. En réalité, ces deux réformes sont le plus souvent indissociables. ↩
15. L’auteur souligne l’exception de la loi organique relative aux lois de finances, qu’il date d’ailleurs étrangement du 29 juin 2001 (date de la saisine du Conseil constitutionnel), alors que le texte est promulgué le 1er août. ↩
16. La Commission Volker évoque en 1989 un phénomène de « crise tranquille », avec un décrochage salarial du secteur public, une absence de gestion des talents et une profonde démotivation des agents. ↩
17. Paul C. Light, auteur de The New Public Service en 1999. ↩
18. Le plus symptomatique est semble-t-il dans le monde spatial, c’est également le cas dans la recherche en intelligence artificielle. ↩
19. Il faut rappeler que la reconstruction française a été essentiellement menée par l’État avec ses grandes entreprises publiques : Charbonnage de France, Gaz de France et Électricité de France, la SNCF, Renault… et l’on pourrait évoquer également la Sécurité sociale, les routes, les télécommunications, l’éducation nationale et populaire, etc. ↩
20. Seymour Martin Lipset, James Burnham, Milovan Djilas, John Kenneth Galbraith. On pourrait peut-être y joindre en France Raymond Aron. ↩
21. The Pendleton Civil Service Reform Act de 1883 et The Hatch Act de 1939 pour les États-Unis. ↩
22. Cette augmentation sans fin du nombre d’emplois à la discrétion du gouvernement renseigne sur le peu d’efficacité de ce mécanisme selon l’auteur. ↩
23. En français dans le texte. Ce qui est valorisé dans le système français pour l’auteur n’est pas le caractère partisan du haut fonctionnaire, mais la fidélité et le service à un élu. ↩
27/06/2026

« La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam (2000)

Temps de lecture : 14 minutes.

La France, une République de mandarins ? a été publié en 2020. L’auteur, Jean-Patrice Lacam¹, y développe une thèse en deux mouvements :

D’abord, une politisation croissante de la haute fonction publique, à travers les nominations discrétionnaires, l’action des cabinets ministériels et l’extension des emplois dépendant directement du pouvoir exécutif.
Ensuite, une fonctionnarisation progressive de la vie politique elle-même, les hauts fonctionnaires occupant une place sans équivalent dans les institutions françaises, les gouvernements, les partis politiques et les sommets de l’État.

L’auteur décrit ainsi l’émergence d’un système original, distinct à la fois du modèle bureaucratique weberien et du spoils system américain. Le système français repose, en effet, sur une circulation permanente entre administration et politique, au sein d’un groupe social relativement fermé, largement recruté dans les mêmes écoles et les mêmes corps.

En conséquence, la question n’est alors plus seulement celle de l’indépendance de l’administration, mais celle de la concentration du pouvoir entre les mains d’une élite administrative. Celle-ci étant à la fois servante et détentrice du pouvoir politique.

La Politisation Progressive de la Haute Fonction Publique

De la Séparation Weberienne à la Subordination Politique

Jean-Patrice Lacam oppose deux formes de subordinations de l’administration.

Le modèle weberien classique, qui pose la subordination de l’administration au pouvoir politique. Ce faisant, la séparation est stricte entre le pouvoir politique qui décide et les fonctionnaires qui exécutent.
Le modèle français actuel de subordination par « dilution ». Les frontières entre administration et politique deviennent plus poreuses. Dans ce système, les mêmes individus circulent entre les deux univers. En conséquence, les logiques partisanes pénètrent progressivement les structures administratives (et inversement).

Source : University of Amsterdam, Artis Library

Cette évolution se manifeste notamment par la politisation des emplois supérieurs de l’État. Elle produit parfois un phénomène de « doublure » : derrière la hiérarchie officielle se développe une hiérarchie officieuse constituée de conseillers, chargés de mission et collaborateurs politiques. Coexistent une fonction publique ordinaire et une fonction publique d’exception.

L’auteur identifie plusieurs indicateurs de cette évolution :

L’augmentation des effectifs entourant les responsables politiques ;
Un nombre de plus en plus élevé de hauts fonctionnaires ;
La rotation accélérée des personnels (turnover) ;
La multiplication des emplois de conseillers spéciaux ou de chargés de mission auprès de dirigeants.

Le mouvement est d’abord impulsé par les responsables élus avant d’être progressivement intégré par l’administration elle-même. Certains directeurs d’administration centrale en viennent ainsi à se constituer leurs propres entourages, reproduisant à leur niveau les logiques de cabinet.

Les Nominations Politiques Comme Instrument de Gouvernement

Selon l’auteur, l’alternance de 1981 constitue un moment décisif².

Entre mai 1981 et mars 1986, seize membres du Conseil d’État et une dizaine de membres de la Cour des comptes sont nommés au tour extérieur. Une vingtaine de sous-préfets et commissaires de la République connaissent également cette voie d’accès.

La loi nᵒ 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État élargit les possibilités de recrutement à la quasi-totalité des corps d’administration supérieure (dont les grands corps) par un concours spécial³. Dans le même temps, la loi nᵒ 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public abaisse certaines limites d’âge⁴ (ce qui facilite la libération de postes) et pose un principe de nomination à la discrétion du gouvernement sans autre catégorie que l’âge pour un tiers des emplois vacants⁵.

Pour Lacam, l’objectif poursuivi est clair : permettre au pouvoir politique de remodeler les sommets de l’appareil d’État.

Au Conseil d’État, de 1981 à 1989, la moitié des nominations concernent des individus ayant exercé de hautes fonctions politiques.

La dynamique ne concerne pas uniquement les grands corps. Les emplois administratifs supérieurs relevant de la décision gouvernementale sont également concernés :

Directeurs d’administration centrale ;
Secrétaires généraux ;
Préfets ;
Ambassadeurs ;
Recteurs ;
Dirigeants d’établissements publics ou d’entreprises publiques.

L’auteur estime que la volonté de politiser les sommets de l’État apparaît particulièrement visible au début des années 1980. En janvier 1982, les trois quarts des recteurs sont remplacés. En 1984, seuls 28 % des directeurs d’administration centrale nommés sous la majorité précédente sont encore en fonction.

L’alternance de 1986 ne marque pas une rupture mais une inversion du phénomène. Lacam parle d’une politisation « de combat »⁶. Après un an, les deux tiers des préfets, la moitié des recteurs et des directeurs d’administration centrale ainsi qu’un tiers des ambassadeurs ont été remplacés.

La loi du 2 juillet 1994 viendra néanmoins limiter le recours au tour extérieur en le plafonnant au cinquième des nominations.

Les Cabinets Ministériels au Cœur du Système

La politisation administrative se manifeste tout particulièrement à travers les cabinets ministériels.

L’auteur propose trois critères de mesure :

Le nombre de conseillers ;
Leur profil, s’il est davantage politique que technique ;
Leur rythme de renouvellement.

Durant les premières années de la Ve République, les cabinets demeurent relativement contenus. À l’exception du gouvernement Chaban-Delmas, ils comptent généralement moins de trois cents collaborateurs.

La situation change à partir de 1981. Le gouvernement Mauroy dispose de 391 collaborateurs contre 226 pour le gouvernement Barre.

La progression se poursuit jusqu’au record atteint sous Michel Rocard avec près de 700 membres de cabinet.

Une tentative de réduction intervient sous Alain Juppé avec seulement 198 collaborateurs. Cette diminution reste toutefois temporaire. Le phénomène repart rapidement à la hausse sous Lionel Jospin.

Pour Lacam, cette évolution traduit l’installation durable d’un mode de gouvernement fondé sur les entourages politiques.

Un « Système des Dépouilles » à la Française

Une Originalité Française

L’auteur rapproche le système français du spoils system sans pour autant les confondre.

Environ 900 postes relèvent directement de la discrétion gouvernementale, tandis que 4 000 à 5 000 personnes occupent des emplois fonctionnels susceptibles d’être affectés par les alternances.

« Nulle part en Europe occidentale on ne trouve une proportion équivalente d’emplois à la discrétion du pouvoir politique. »

Cependant, contrairement au modèle américain, les fonctionnaires français ne subissent généralement pas de préjudice personnel durable. Les mécanismes de reclassement demeurent puissants et les solidarités de corps facilitent les repositionnements⁷.

Cette situation produit même un effet paradoxal : la multiplication des postes hiérarchiques permet souvent de recaser les sortants.

L’autre singularité du système réside dans sa fermeture.

Les fonctionnaires intermédiaires comme les acteurs issus du secteur privé demeurent largement exclus de ce mécanisme de circulation des postes⁸.

« La fermeture à tout ce qui n’est pas fonctionnaire supérieur est une composante de l’alternance administrative à la française qui, en l’état actuel de notre système de grandes écoles et de notre organisation en corps, est assurée de perdurer. »

Une Professionnalisation des Fonctions de Cabinet

L’auteur insiste également sur l’apparition d’une véritable carrière de cabinet.

Alors que dans d’autres démocraties ces fonctions demeurent habituellement temporaires, la France voit émerger des professionnels du travail politique administratif.

Les cabinets ministériels constituent ainsi :

Un lieu d’apprentissage du pouvoir ;
Un accélérateur de carrière ;
Un instrument de sélection des futures élites administratives et politiques.

Cette professionnalisation contribue à renforcer la fermeture du système et à reproduire les mêmes profils au sommet de l’État.

Les Causes et les Effets de la Politisation Administrative

Les Racines Institutionnelles du Phénomène

Pour Lacam, la politisation administrative trouve ses origines dans plusieurs facteurs convergents.

Le premier est la vision gaullienne de l’État. Le général de Gaulle attribue à la haute fonction publique une compétence supérieure lui permettant d’occuper une place centrale dans la conduite des affaires publiques.

Cette conception se traduit :

Par la présence importante de ministres techniciens dans les premiers gouvernements de la Ve République⁹ et
Par un recrutement quasi-exclusivement dans la haute fonction publique pour les membres de cabinet¹⁰.

Le deuxième facteur est la stabilité institutionnelle. Les ministres demeurent plus longtemps en fonction qu’auparavant. Ils disposent donc du temps nécessaire pour constituer des équipes fidèles et promouvoir leurs collaborateurs.

Le troisième facteur réside dans la bipolarisation de la vie politique et dans le renforcement du présidentialisme¹¹.

Enfin, le droit de la fonction publique lui-même facilite cette évolution :

« Si la République gaullienne a conditionné favorablement la politisation administrative, c’est le droit de la fonction publique qui l’a rendue et continue de la rendre en partie possible. »

Les nominations au tour extérieur évoquées plus haut, comme celles de hauts fonctionnaires à des postes de direction, manifestent cette emprise du politique sur la fonction publique.

Pour l’auteur, c’est aussi le signe d’une fonction publique en déclin. Le seul mécanisme de mobilité sociale ascendante disponible étant le fait du Prince.

Les Arguments des Partisans de la Politisation

Les défenseurs de la politisation avancent trois justifications principales.

L’amélioration de l’efficacité du système politico-administratif. Un responsable politique doit pouvoir s’entourer de collaborateurs partageant ses objectifs.
La limitation du pouvoir technocratique. La nomination politique constituerait un contrepoids nécessaire à l’autonomie des grands corps.
La démocratisation de l’accès aux plus hauts postes de l’État.

Cette argumentation repose sur l’idée que la politisation permettrait de lutter contre trois dysfonctionnements :

L’incompétence ;
L’absence de loyauté ;
La routine administrative.

Mais, paradoxalement, c’est parce que l’ENA a instauré une forme de monopole sur la haute fonction publique que le pouvoir politique s’est senti le besoin « d’ouvrir les fenêtres ».

Les Limites du Modèle

L’auteur demeure sceptique face à ces justifications de la politisation.

La cooptation et le recrutement affinitaire ne présagent en rien de la compétence, ni de la loyauté.

Par ailleurs, la nomination discrétionnaire ne démocratise pas davantage l’accès aux responsabilités. Les bénéficiaires restent très majoritairement issus des mêmes élites administratives.

L’année 1984, pourtant particulièrement favorable aux nominations politiques, profite presque exclusivement à des énarques.

Les coûts du système apparaissent en revanche plus visibles :

Instabilité des équipes ;
Découragement des fonctionnaires neutres ;
Développement de comportements de servilité des fonctionnaires les plus ambitieux ;
Augmentation des coûts de coordination ;
Multiplication des mécanismes de reclassement (et de leurs coûts).

Certains observateurs vont jusqu’à considérer que la prolifération des réseaux informels de décision constitue une menace pour le fonctionnement démocratique lui-même.

Les Réformes Envisagées

L’auteur recense plusieurs pistes de réforme¹².

La première consiste à réduire la taille et les prérogatives des cabinets ministériels, conformément aux recommandations du célèbre « rapport Picq » de 1994.

Une telle évolution suppose cependant :

Le renforcement des secrétariats généraux ministériels ;
La revalorisation des directeurs d’administration centrale ;
Le développement de compétences spécialisées au sein des administrations.

L’auteur mentionne également :

Une revalorisation statutaire des administrateurs civils ;
Un encadrement déontologique renforcé ;
Des politiques de rémunération plus attractives ;
La diminution des structures parapubliques ;
Un contrôle accru des nominations discrétionnaires (par des commissions ad hoc) ;
Enfin, la démission en cas de fonctions politiques très exposées.

La Ve République et la Montée d’un Néo-Mandarinat

Une Haute Fonctionnarisation du Pouvoir Politique

La seconde partie de l’ouvrage inverse la perspective.

Après avoir étudié la politisation de l’administration, l’auteur analyse la fonctionnarisation de la politique.

Selon lui, la Ve République favorise l’émergence d’une « République des énarques » dans laquelle les hauts fonctionnaires occupent une place exceptionnelle :

Les énarques sont surreprésentés parmi les grands élus, leurs directeurs de cabinets et conseillers et les dirigeants de leurs administrations.

La France connaît ainsi plusieurs voies d’accès au pouvoir politique :

La voie élective traditionnelle ;
La voie militante ;
La voie médiatique (plus récente) ;
Et, la voie mandarinale, désormais assise sur une réussite préalable du concours de l’ENA.

Cette dernière constitue, selon l’auteur, l’un des traits les plus originaux du système français.

« Dans aucune des grandes démocraties n’existe, au même degré qu’en France, un recrutement aussi intense du personnel politique dans les rangs de la haute administration. »

Le parcours typique du haut fonctionnaire devenu responsable politique suit une séquence désormais classique :

Haute administration ;
Cabinet ministériel ;
Parlement ou gouvernement ;
Exécutif local.

Lorsqu’il appartient à l’opposition, une étape partisane intermédiaire peut s’ajouter.

Une Présence Sans Équivalent dans les Institutions

Cette présence se mesure évidemment dans l’entourage des ministres.

L’auteur y relève la domination des grands corps, du corps préfectoral et des diplomates dans les cabinets ministériels. Celle-ci apparaît de plus en plus marquée sous la Ve République¹³.

Elle s’applique ensuite aux ministres eux-mêmes.

Cette évolution est principalement liée à leur poids numérique croissant dans les sommets administratifs.

Bruno Le Maire, dans son ouvrage Le temps d’une décision, revient sur son parcours et fustige, lui aussi, la confusion des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiques. Il rappelle, à cet égard, avoir démissionné lorsqu’il a pris des responsabilités politiques. — Bruno Le Maire, dans son ouvrage *Le temps d’une décision*, revient sur son parcours et fustige, lui aussi, la confusion des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiques. Il rappelle, à cet égard, avoir démissionné lorsqu’il a pris des responsabilités politiques.

La rupture est particulièrement visible au niveau gouvernemental.

Sous la IIIᵉ et la IVᵉ République, les présidents du Conseil issus de la haute fonction publique demeuraient relativement rares¹⁴. Sous la Ve République, environ deux tiers des Premiers ministres en sont issus.

La même tendance s’observe chez les ministres. Alors que les républiques précédentes recrutaient parmi les enseignants, militaires ou professions libérales (avocats¹⁵, journalistes, médecins), la Ve République fait une place beaucoup plus importante aux hauts fonctionnaires.

Les présidents de la République eux-mêmes illustrent cette évolution. À l’exception de François Mitterrand et de Nicolas Sarkozy, les chefs de l’État de la Ve République proviennent tous de la haute administration¹⁶.

Une Influence qui Dépasse l’Exécutif

L’essaimage de la haute fonction publique ne se limite pas au gouvernement¹⁷.

La proportion de hauts fonctionnaires augmente également :

À l’Assemblée nationale¹⁸ ;
Dans les exécutifs locaux¹⁹ ;
Au sein des partis politiques²⁰ ;
Dans les centres de réflexion.

La progression est particulièrement visible dans les partis de gouvernement où les hauts fonctionnaires occupent fréquemment les postes de direction.

L’auteur observe notamment qu’à partir des années 1980 le Parti socialiste connaît lui aussi une forte technocratisation de ses structures dirigeantes.

Les Origines de ce Mandarinat

Un Héritage Ancien Réactivé par la Ve République

Sous la Restauration et le Second Empire, les hauts fonctionnaires occupaient déjà une place importante dans la vie politique²¹. Leur influence recule sous la IIIe République avant de renaître avec la Ve.

Selon l’auteur, cette tradition n’a jamais totalement disparu. Elle constitue un héritage collectif propre à la haute fonction publique française.

« On peut penser qu’il existe chez les fonctionnaires d’autorité des dispositions héritées de l’histoire de leur groupe social saisi en tant qu’acteur collectif de longue durée, qui leur permettent d’envisager l’engagement dans le métier politique comme une chose assez naturelle. C’est ce que suggère la facilité avec laquelle le général de Gaulle, revenant aux affaires en 1958, a pu confier des ministères à des « grands commis » de l’État. »

La Ve République propose un terrain particulièrement favorable à sa réactivation.

Le Triomphe de la Technostructure

De 1975 à 1990, le nombre de hauts fonctionnaires n’a augmenté que d’une centaine de personnes alors que les effectifs totaux de fonctionnaires ont progressé de 60 % sur la période.

S’en est suivie une forme plus achevée d’élitisme : la victoire des cadres supérieurs²².

Le général de Gaulle a, à cet égard, probablement joué un rôle important par son mépris du parlementarisme et sa vision technicienne de l’État.

En confiant des responsabilités ministérielles à des hauts fonctionnaires, il a ouvert la porte à une transformation progressive des fonctions gouvernementales, de plus en plus en symbiose avec l’État.

Sortir de l’ENA, c’est disposer d’une formation juridique, historique et économique. Avoir des emplois en interaction avec le pouvoir politique. Maîtriser le mode de négociation politique (en négociation interministérielle ou avec des fédérations professionnelles). Disposer d’un réseau extrêmement étendu et puissant.

La fonction de chef de l’État incarne à l’extrême ce penchant (technocratique) :

Il n’est pas responsable devant le Parlement ;
Le pouvoir de nomination du Gouvernement devient sa prérogative, ce qui lui permet de nommer des fonctionnaires, plutôt que des élus (jugés désobéissants ou moins capables) ;
Enfin, le système de carrière du fonctionnaire élimine presque tous les risques d’une carrière politique²³.

Une Crise de Représentation ?

L’auteur identifie plusieurs conséquences problématiques.

La concentration du pouvoir au sein d’un groupe relativement homogène socialement, scolairement et professionnellement ;
L’affaiblissement des clivages idéologiques traditionnels au profit d’une culture administrative commune — la « technocratie » ;
Une crise de représentation susceptible d’éloigner les citoyens des institutions.

Lacam évoque plusieurs mécanismes favorisant la reproduction de cette élite :

Un effet de « club » ;
Un effet de proximité lié aux cabinets²⁴ ;
Un effet réactif de politisation²⁵ ;
Un effet d’image valorisant les hauts fonctionnaires dans la compétition électorale²⁶.

Les Réformes Proposées par l’Auteur

L’auteur conclut en proposant de rééquilibrer les relations entre administration et politique.

Il suggère notamment :

D’imposer la démission ou, à tout le moins, la disponibilité aux fonctionnaires souhaitant exercer durablement des responsabilités politiques²⁷ ;
De réduire les avantages statutaires liés à l’engagement politique²⁸ ;
De renforcer les garanties offertes aux salariés du secteur privé ;
De moraliser la vie publique afin d’en élargir l’accès.

L’objectif n’est pas de bannir les hauts fonctionnaires de la politique mais de limiter les avantages structurels dont ils disposent par rapport aux autres citoyens.

Annexe : Effectifs des cabinets Ministériels de 1960 à 1997

Gouvernement	Nombre total de membres de cabinet
Debré (1960)	259
Pompidou (1966)	274
Couve de Murville (1968)	291
Chaban-Delmas (1972)	356
Messmer (1973)	284
Chirac (1975)	224
Barre (1976)	226
Mauroy (1981)	391
Fabius (1984)	293
Chirac (1986)	369
Rocard (1988)	370
Cresson (1991)	371
Bérégovoy (1992)	428
Balladur (1993)	332
Juppé 1 (1995)	198
Juppé 2 (1996)	312
Jospin (1997)	448

L’auteur est un professeur agrégé de sciences sociales et docteur en sciences politiques. Ce sujet n’est pas neuf puisque sa thèse portait sur un sujet connexe : « De la relation de clientèle au clientélisme : les théories revisitées. » Il enseigne à l’université Montesquieu et à l’Institut d’études politiques de Bordeaux. ↩
D’autant qu’il est lié à une phase expansionniste de l’État, porté notamment par les nationalisations. ↩
Il s’agit de l’article 23, abrogé par la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d’âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l’Etat. ↩
Grâce à la réforme des retraites abaissant l’âge légal de départ en retraite de 65 à 60 ans. ↩
Il s’agit de l’article 8 de la loi précitée, qui sera abrogé par la loi du 23 décembre 1986, également précitée. ↩
Le mouvement ayant été préparé par les sortants puisqu’en 1985 (l’année précédant les législatives), sur les quinze nominations dans un corps d’inspecteur général, trois venaient de l’Élysée et neuf de cabinets ministériels. ↩
Et, par ailleurs, le modèle français de fonction publique demeure celui de la carrière et du statut. ↩
Cela tient évidemment aux dispositions statutaires qui réservent les emplois supérieurs à des corps spécifiques relevant de la catégorie A. ↩
Ce qui tranche avec les gouvernements de la IVe République. Le premier gouvernement de la Ve, de Michel Debré, est ainsi composé pour moitié de hauts fonctionnaires, dont le Premier ministre, membre du Conseil d’État. Etant précisé que plusieurs ministres sont d’anciens hommes politiques de la IVe République. Le phénomène ira donc en s’accentuant. ↩
De 1959 à 1972, 94 % des membres de cabinets sont des hauts fonctionnaires. ↩
Il serait intéressant de mesurer les évolutions intervenues après les élections législatives de 2022, puis 2024, sur la composition des cabinets ministériels. ↩
On peut mesurer un quart de siècle après la publication de l’ouvrage les avancées du sysème français. L’ensemble des propositions de l’auteur ayant été initié ou mis en oeuvre. Toutefois, le rôle des cabinets ministériels et en leur sein de la haute fonction publique demeurent considérables. ↩
Celle-ci a d’abord été différenciée entre la gauche et la droite, avec un tropisme plutôt marqué pour les fonctionnaires intermédiaires de la part des premiers, avant de finalement (notamment avec Michel Rocard) rejoindre les ratios de la droite dans l’emploi écrasant de hauts fonctionnaires. ↩
On songe, à l’évidence, à Léon Blum. Mais il constitue en effet une exception… jusqu’à l’avènement de la Ve République. ↩
Les avocats ont représenté près de la moitié des ministres de la IIIe, d’où le surnom parfois accolé au régime de « République des avocats ». ↩
La situation du général de Gaulle est également singulière. ↩
En 2025, la situation demeure la même que celle décrite par l’auteur. La proportion de hauts fonctionnaires parmi les membres du gouvernement, les députés, les grands exécutifs locaux (et notamment les conseils régionaux) étant toujours aussi considérable, et dans des proportions probablement très proches de celles observées par l’auteur. ↩
11 % de députés issus des grands corps en moyenne sous la Ve République, à mettre au regard du très petit nombre de ces agents. ↩
En 1995, un maire sur dix d’une ville de plus de 200 000 habitants est un haut fonctionnaire, 8 % pour les villes de plus de 100 000 habitants. Près d’un quart des présidents de Région sont issus de l’ENA. ↩
Le tiers des fonctions les plus importantes dans les principaux partis politiques français (à l’époque, le PS, le RPR et l’UDF) est exercée par des hauts fonctionnaires. ↩
Jusqu’à la loi du 30 novembre 1875, le cumul entre les fonctions de député et d’agent public était commun. ↩
Dans l’entreprise, dans l’administration, mais aussi dans la politique puisqu’au delà des questions statutaires, les cadres supérieurs représentant 90 % des membres du gouvernement et 55 % des députés, alors qu’ils ne constituent que 7 % de la population active. ↩
Le fonctionnaire n’a pas à démissionner, il retrouve donc automatiquement son poste ou une fonction similaire. Soit l’exact inverse de l’élu issu du secteur privé. ↩
Fréquenter activement des élus favorise le passage à la vie politique. ↩
Fréquenter des élus implique de « prendre parti ». ↩
Le haut-fonctionnaire étant parfois jugé plus responsable, mieux formé et apte. ↩
Aujourd’hui, il existe une disponibilité pour fonction élective et il n’est plus possible d’être détaché. Toutefois, pour l’auteur, la question est plus fondamentale encore : est-ce normal de tolérer une confusion entre l’exercice professionnel de fonction administrative et politique, voire de le favoriser ? ↩
Ce qui implique de restreindre les emplois à la décision du gouvernement. ↩

07/06/2026

Comptes Publics : « En Finir Avec le N’importe Quoi (Qu’il En Coûte) » ? De Guillaume Hannezo
Temps de lecture : 17 minutes.

Dans Comptes publics : en finir avec le n’importe quoi (qu’il en coûte), Guillaume Hannezo (de la Fondation Jean Jaurès) développe une thèse centrale : la France est entrée dans une crise budgétaire structurelle d’une ampleur inédite sous la Ve République.

L’auteur formule son point de vue de manière claire et argumentée sur la situation française et s’inquiète de l’absence de prise en compte de cette réalité budgétaire par une partie substantielle des forces politiques françaises.

Outre les constats, l’auteur propose d’écarter plusieurs idées reçues sur la manière de conduire le désendettement français. En effet, il évalue le quantum d’économies nécessaires à la stabilisation de la dette à un minimum de cent milliards d’euros. Pour atteindre cette cible, il dresse des pistes supposant un changement radical du paradigme politique français :
- La diminution des retraites versées (notamment aux plus aisées) et
- Une augmentation généralisée et importante de la fiscalité des ménages.
L’Explosion des Dépenses et des Déficits Depuis 2010

Des Déficits Budgétaires d’une Ampleur Historique

L’un des premiers constats de l’auteur consiste à relativiser les précédents historiques régulièrement invoqués dans le débat public. L’augmentation des dépenses publiques décidée en 1981 sous François Mitterrand est restée dans les mémoires comme un « festival de dépenses ».

Or, selon Guillaume Hannezo, la relance du programme commun de 1981 ne représentait qu’environ 2 % du PIB, partiellement compensée par une hausse de 0,7 % des recettes publiques.

À titre de comparaison, de 2017 à 2024, près de 63 milliards d’euros de recettes annuelles ont été supprimés sous la présidence d’Emmanuel Macron, pour un total de près de 3 % du PIB.

Ce point (la forte baisse des prélèvements obligatoires depuis 2018) est bien visible dans le graphique ci-dessus, issu du rapport de la Cour des comptes de février 2026 sur la situation des finances publiques.

Par ailleurs, en termes de déficit, la situation économique était nettement plus favorable en 1983 qu’elle ne l’est aujourd’hui¹ :
- La politique socialiste de 1981 a provoqué un dérapage du déficit de 2,4 points de PIB, passant de 0,4 % de déficit en 1981 à 2,8 % en 1983 – le déficit en étant stabilisé à compter de 1983.
- Les mandats d’Emmanuel Macron (de 2017 à 2025) ont conduit le déficit de 2,3 % du PIB en 2018 à 5,8 % en 2024, soit un dérapage de 3,5 points, sans perspective de stabilisation².
À cet égard, l’auteur insiste sur le fait que les dépenses liées à la covid-19 étaient conjoncturelles et ne figurent plus dans les comptes publics de 2024 et 2025. Le déséquilibre budgétaire actuel ne s’explique pas par la crise sanitaire³.

« Bref, en “taille de relance”, ou “taille de dérapage”, et hors covid, Emmanuel Macron a fait plus que François Mitterrand en 1981. »

Déficits publics et crises (en gris)

Cette situation budgétaire est liée essentiellement à trois raisons :
1. Le vieillissement de la société, ce qui implique des dépenses de retraites et de santé très élevée (près de la moitié des dépenses totales) ;
2. Une baisse des impôts inédite depuis 2018 ;
3. Enfin, une augmentation de la dépense publique, de 56,4 % en 2018 à 57,2 % en 2024.
La Diminution de la Contrainte Budgétaire Avec l’Arrimage en Zone Euro

Pour Guillaume Hannezo, cette dérive des comptes publics s’explique principalement par l’intégration monétaire européenne.

La création de l’euro a temporairement allégé la contrainte extérieure pesant sur les États européens, en permettant des politiques budgétaires divergentes sans sanction immédiate des marchés⁴.

Dans ce contexte, les gouvernements successifs auraient progressivement intégré l’idée selon laquelle la dette publique pouvait croître sans conséquence réelle. Les mesures budgétaires récentes dépasseraient ainsi très largement les précédents historiques :
- la réforme des 35 heures en 1998 a représenté un coût d’environ 1 % du PIB ;
- la loi TEPA⁵ de 2007, un coût d’environ 0,6 % ;
- le CICE⁶ de 2012, 0,9 % ;
- tandis que les seuls allègements fiscaux sous Emmanuel Macron représenteraient près de 3 % du PIB.
La Fuite en Avant des Partis Politiques

Malgré une situation économique morose, qui plus est avec des déficits à plus de 5 % du PIB⁷, les programmes politiques populistes proposent un catalogue de dépenses inédit en période de paix⁸ :
- La NUPES promettait environ 300 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, soit près de 12 % du PIB, en 2022 ;
- Le Nouveau Front populaire proposait, en 2024, une relance à 6 % du PIB, alors même que le déficit public atteignait déjà un niveau historiquement élevé hors crise économique mondiale ;
- Le Rassemblement national, au même moment, présentait un programme représentant environ 100 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, soit 4 % du PIB.
L’auteur s’étonne de cette surenchère budgétaire qui ne semble pourtant pas produire d’efficacité électorale. En effet, en dépit de dépenses publiques en augmentation et de baisses d’impôts inédites sur la période récente, seul un français sur cinq a une opinion favorable d’Emmanuel Macron depuis 2024⁹.

Malgré la baisse des prélèvements obligatoires (graphique précité de la Cour des comptes), les années Macron sont marquées par un haut niveau de dépenses publiques. Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

Une Société Redistributive Devenue Illisible

L’auteur explique le manque d’effet de la dépense publique dans l’opinion à la complexification extrême de la société redistributive française¹⁰. Selon lui, plus personne ne sait réellement qui contribue et qui bénéficie du système.

Chaque catégorie sociale aurait désormais le sentiment d’être perdante :
- Les classes moyennes se considèrent trop taxées ;
- Les retraités estiment avoir cotisé toute leur vie ;
- Les propriétaires ne se perçoivent pas comme riches malgré la valorisation de leur patrimoine ;
- Les actifs considèrent financer un système dont ils bénéficieront moins demain.
Dans ce cadre, les discours politiques en appellent constamment à des figures abstraites — le milliardaire, la grande entreprise, le fraudeur — afin d’éviter d’assumer le coût réel du modèle social.

Pour l’auteur, cette logique relève d’une défaite idéologique des partis de gouvernement : l’achat de voix par la dépense publique se serait progressivement substitué à toute doctrine cohérente.

L’Endettement Français Constitue Désormais un Risque Majeur

Une Divergence Croissante Avec l’Allemagne

L’auteur rappelle que la progression de la dette française était comparable à celle allemande jusqu’à une période récente. Durant les années 1990 et 2000, le niveau de dette publique française demeurait relativement proche de celui de l’Allemagne — en rappelant que l’Allemagne était confrontée, sur la période, au coût considérable de la réunification.

Le décrochage intervient à partir des années 2010. L’écart entre les deux économies traduisant désormais des divergences structurelles profondes.

Par ailleurs, si un endettement n’est pas mauvais en soi¹¹, il convient de rappeler que la dette française finance principalement des dépenses sociales et non des investissements productifs.

La dette ne prépare pas la croissance future, mais sert à maintenir artificiellement le niveau de vie des français.

Avec la fin des politiques monétaires ultra-accommodantes de la Banque centrale européenne, la question du coût de la dette redevient centrale, compte tenu d’un coût réel de plus en plus élevé¹².

Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

À très court terme, la charge de la dette va devenir le premier poste budgétaire de l’État.

La charge des intérêts atteindrait environ 55 milliards d’euros en 2025¹³, devenant ainsi le deuxième poste budgétaire de l’État derrière l’Éducation nationale.

L’auteur souligne que la période de taux extrêmement faibles n’a pas été utilisée pour désendetter la France. Au contraire, la dette a continué d’augmenter fortement.

Or, à mesure que les anciennes obligations arrivent à maturité, elles sont refinancées à des taux nettement supérieurs. Avec un taux moyen de financement estimé à 3,5 %, les 3 400 milliards d’euros de dette française pourraient à terme représenter près de 120 milliards d’euros de charges d’intérêts annuelles.

Une Dégradation Progressive de la Signature Française

La France fait face à une augmentation progressive de la charge de sa dette, alors même qu’elle ne parvient plus depuis 1979 à équilibrer ses comptes publics. Il s’ensuit une forme d’asphyxie progressive de l’économie.

En conséquence, les marchés financiers commencent déjà à intégrer un risque spécifique français. De 2018 à 2025, l’écart de taux avec l’Allemagne est passé d’environ 30 points de base à 70 ou 80 points.

Dans le même temps, l’écart de financement avec l’Italie est totalement résorbé.

« La France paie maintenant sa dette plus cher que l’Espagne, la Grèce, le Portugal et l’Italie. »

Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

Pour Guillaume Hannezo, cette évolution est extrêmement inquiétante. Dans une union monétaire, un écart de taux durable avec l’Allemagne signifie que les investisseurs considèrent désormais la dette française comme sensiblement plus risquée.

L’auteur évoque explicitement le risque d’une nouvelle crise européenne des dettes souveraines dont la France serait cette fois l’épicentre.

La situation est à ce point exceptionnelle que certaines grandes entreprises françaises, pourtant en concurrence permanente sur les marchés mondiaux, empruntent à des taux inférieurs à ceux de l’État français.

La France conjugue ainsi un solde budgétaire très dégradé et la troisième dette la plus importante de l’UE derrière l’Italie et la Grèce – tous deux en excédents primaires. Source : Bulletin économique n° 2 de 2026 de la Banque centrale européenne.

Un Ajustement Budgétaire Historique de 100 à 120 Milliards d’Euros

Un Objectif de Stabilisation de la Dette

Selon l’auteur, le retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB nécessite un effort minimal d’environ 85 milliards d’euros.

Mais, ce montant doit être majoré, car il ne prend pas en compte :
- La hausse future du coût de la dette ;
- Le vieillissement démographique ;
- Les effets récessifs des mesures de redressement.
L’objectif retenu par Guillaume Hannezo serait donc plus ambitieux : dégager de 100 à 120 milliards d’euros afin de stabiliser la dynamique de dette.

L’auteur insiste sur un point essentiel : cet objectif ne vise pas à réduire le stock de dette.

« (Cet objectif) se limite à arrêter la spirale, pour que la dette n’augmente pas plus vite que la richesse nationale. »

Le raisonnement repose sur une hypothèse de financement à 3,5 %, une inflation à 2 % et une croissance économique de 1,5 %¹⁴.

Un Changement Radical de Paradigme Politique

Pour l’auteur, un tel ajustement supposerait un véritable « changement d’univers », « l’effet de la comète sur une population de dinosaures ».

Depuis plusieurs décennies, la vie politique française fonctionne sur une logique de soutien permanent du pouvoir d’achat par l’endettement public. Le nouveau paradigme induit par le décrochage budgétaire français implique au contraire le sur-financement de l’État français (l’excédent primaire).

L’auteur prend ici l’exemple sur des économies en excédent primaire sur les exercices récents, comme la Grèce, mais surtout l’Italie :

Guillaume Hannezo oppose ici symboliquement un modèle « keynésien¹⁵ » à un modèle « kennedyen » :

« Ne te demande pas ce que l’État peut payer pour toi, mais demande-toi ce que tu peux payer pour l’État¹⁶. »

Photo de Florida Memorysur Unsplash.

L’ajustement envisagé représenterait environ 4 000 euros d’effort annuel par foyer fiscal, soit une baisse de 6 à 7 % du revenu disponible.

Etant tenu compte de besoins essentiels et nouveaux de la France sur les prochaines décennies :
- Hausse des dépenses militaires,
- Besoins continus s’agissant des dépenses de santé (que l’auteur juge très peu pilotables, notamment sur les affections de longue durée),
- Besoins éducatifs de la population dans un contexte de compétition élevée sur les marchés internationaux.
Le Dernier Plan de Rigueur Français Date de 1958

L’auteur rappelle que le dernier effort budgétaire d’ampleur comparable remonte au plan Pinay de 1958 à 1962.

Antoine Pinay, qui sera le dernier ministre des l’économie et des finances de la IVe et le premier de la Ve. Il restera associé au nouveau franc, « le franc Pinay ». Source : Le Progrès.

Celui-ci réduisit le déficit d’environ 4 à 5 % du PIB en 1958 à 0,5 % en quelques années grâce à :
- Une forte hausse de la fiscalité, directe (dont des augmentations pour les hauts revenus et les entreprises) et indirecte (TVA) ;
- Une désindexation des prestations ;
- Un gel des recrutements publics et la désindexation du point d’indice.
Il convient toutefois de rappeler que l’inflation sur la période est de près de 7 % par an, ce qui a facilité grandement l’ajustement budgétaire.

L’auteur en tire plusieurs enseignements :
- Les redressements budgétaires importants supposent toujours une rupture politique forte ;
- Ils reposent principalement sur des mesures générales et massives ;
- Ils impliquent nécessairement une baisse du niveau de vie ;
- Les ajustements reposent d’abord sur la fiscalité.
Les Illusions du Débat Public Français

Le Mythe du « Train de Vie de l’État »

L’auteur considère que le débat public se nourrit largement de « rhétoriques sur l’accessoire », qui alimente une forme de déni collectif.

Le discours sur le « train de vie de l’État » serait selon lui profondément incohérent. Les Français réclameraient simultanément davantage de sécurité, de soins, de retraites et de protection sociale tout en dénonçant abstraitement les dépenses publiques.

On cherche depuis des années à couper l’État de toute réalité, comme s’il s’agissait d’une entité abstraite qui prenait l’argent des français et disposerait d’une forme de trésor caché.

Or, la structure des dépenses publiques françaises montrerait que l’essentiel des écarts avec les pays voisins provient des dépenses sociales :
- Retraites ;
- Santé ;
- Chômage ;
- Prestations familiales.
Source : Usages de l’argent public : les dépenses publiques par fonction en 2024, INSEE, Première n°2093, 5 février 2026.

La quasi-totalité de l’écart de dépenses publiques vient de nos dépenses sociales et tout particulièrement des retraites et de la santé, tandis que la part des dépenses de fonctionnement de l’État diminue relativement dans le PIB¹⁷.

Le Mirage des Économies Massives sur la Fonction Publique

Guillaume Hannezo juge largement fantaisistes les estimations consistant à promettre des dizaines de milliards d’euros d’économies par réduction du nombre de fonctionnaires ou simplification administrative.

Le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, en incluant l’État et les collectivités territoriales¹⁸, ne représenterait qu’environ 800 millions d’euros d’économies — contre une cible de 100 milliards d’euros.

L’auteur insiste également sur le faible coût moyen des jeunes agents publics, notamment dans la fonction publique territoriale¹⁹.

Par ailleurs, ces politiques posent beaucoup de questions :
- Les coupes dans les services publics sont-elles soutenables ? L’exemple québécois montre que les réductions brutales d’effectifs ont conduit à des réembauches ultérieures et à des difficultés dans la continuité du service²⁰ ;
- Le privé est-il spontanément plus efficace que le service public ? L’exemple de l’assurance santé permet d’en douter : les mutuelles présentent 8 milliards d’euros de charges contre 6,7 milliards d’euros pour l’ensemble du système de financement public²¹, alors que leur part financière est très réduite et qu’elles ne sont pas exposées aux charges de service public (carte vitale, lutte contre la fraude, conventionnements nationaux…) ;
- Quand bien même le privé serait-il plus efficace, pourquoi cela serait utile de privatiser ? Même en supposant d’importants gains de productivité, la marge moyenne du secteur privé est de 10 %²², pour une dépense qui demeurera in fine à la charge de l’usager.
Ces questions n’excluent toutefois pas une analyse des politiques publiques devenues obsolètes (ne nécessitant plus d’action publique) ou inopérantes.

Le Discours sur « les Cadeaux aux Entreprises »

L’auteur précise d’abord que les politiques de baisse de charges et de soutien aux entreprises ont accompagné :
- Une baisse du chômage ;
- Une hausse de l’investissement ;
- Une amélioration de l’attractivité française.
Mais, il refuse l’idée selon laquelle ces politiques s’autofinanceraient totalement.

Pour autant, il critique aussi les analyses présentant les aides aux entreprises comme un « trésor caché » facilement récupérable.

Le résultat net après impôts des entreprises françaises soumises à l’impôt sur les sociétés atteignait environ 112 milliards d’euros en 2023. Dans ces conditions, récupérer brutalement 50 milliards d’aides reviendrait mécaniquement à déstabiliser l’investissement, l’emploi et les salaires.

L’auteur rappelle également que les allègements de cotisations sociales constituent des aides aux entreprises, mais également un soutien indirect à l’emploi et aux rémunérations.

« Restons logiques : comment les entreprises pourraient-elles “profiter” de 200 ou 250 milliards d’euros d’aides publiques si elles ne font que 110 milliards d’euros de résultat ? Et quelle est la proposition pratique pour reprendre 200 milliards d’euros d’aides sur ces 100 milliards d’euros de résultats ? »

La taxation des entreprises du CAC 40 n’est pas davantage opérante, les 2/3 de leurs profits étant réalisés à l’étranger, donc taxés à l’étranger dans le cadre des 140 conventions fiscales bilatérales et multilatérales signées par la France²³.

L’Argument Selon Lequel « il Suffit de Travailler Plus »

Le report de l’âge de départ à la retraite constitue, selon l’auteur, une mesure structurellement nécessaire. Tous les pays européens y recourent afin d’améliorer le ratio entre cotisants et retraités.

Cependant, les gains budgétaires à court terme demeureraient relativement limités²⁴.

Même un allongement significatif de la durée de cotisation ne produirait qu’environ 8 milliards d’euros d’économies d’ici à 2032, selon la Cour des comptes.

La suppression de deux jours fériés n’aurait représenté qu’environ 4 milliards d’euros.

« Le “travailler plus”, à solde migratoire inchangé, poussé dans tous ses retranchements par un gouvernement qui y investirait un fort capital politique, peut contribuer pour 5 à 10 % à la résolution de l’impasse. C’est une contribution appréciable, mais pas décisive. »

Les Limites du « il Suffit de Taxer Les Riches »

L’auteur considère qu’il est historiquement et moralement légitime de taxer davantage les patrimoines les plus élevés, tout particulièrement en période de crise budgétaire où les plus précaires souffrent davantage.

Il évoque notamment quelques pistes budgétaires :
- L’imposition des plus-values latentes ;
- La réforme du pacte Dutreil ;
- Le rétablissement d’un ISF élargi ;
- Une taxation temporaire des très hauts revenus.
Toutefois, en allant aux limites constitutionnelles et économiques, ces mesures ne produiraient au mieux que de 10 à 15 milliards d’euros de recettes supplémentaires.

Les très hauts patrimoines sont par ailleurs très concentrés et fortement mobiles à l’échelle internationale. Les travaux, notamment de Gabriel Zucman, sont donc très théoriques²⁵.

Une Réduction Durable du Pouvoir d’Achat Comme Horizon Politique

Pourquoi la France n’est pas Encore en Crise Ouverte

L’auteur souligne le paradoxe français : malgré des finances publiques très dégradées, la France ne subit pas encore de crise comparable à celle de la Grèce.

Plusieurs facteurs expliqueraient cette situation :
- Personne ne souhaite un défaut français qui provoquerait une crise mondiale (un choc quinze fois supérieur à la crise grecque) ;
- La sortie de l’euro est pratiquement impossible pour la France, compte tenu de l’importance de sa monnaie et du niveau de structuration de l’euro ;
- Les partenaires européens²⁶ et la BCE demeurent implicitement garants du système ;
- L’économie française conserve des fondamentaux importants : une économie diversifiée, une balance des comptes internationaux équilibrée (les français sont très investis à l’international), une épargne des ménages très abondante et un État fonctionnel, peu corrompu.
Toutefois, cette relative protection pourrait conduire à une forme d’illusion collective sur la gravité réelle de la situation.

Les Retraites Comme Principal Gisement d’Ajustement

Pour Guillaume Hannezo, la plus grande difficulté dans une politique d’ajustement budgétaire est l’effet multiplicateur de la dépense publique.

En conséquence, il convient de proposer un ajustement :
- Brutal, pour qu’il soit crédible et
- Avec le moindre effet multiplicateur, donc en priorisant les poches d’épargnes pour éviter toute récession grave.
Partant de ce constat, le principal levier budgétaire résiderait dans les retraites.

La France consacre, en effet, 14,7 % de son PIB aux pensions, contre 12,3 % en moyenne dans l’Union européenne (11,6 % en Allemagne et 15 % pour l’Italie — le plus haut niveau).

Le problème du financement des retraites ne vient pas de l’âge de départ, mais surtout du niveau de remplacement particulièrement élevé des pensions françaises : 72 % en France contre 61 % en moyenne dans l’OCDE.

Selon l’auteur, cette générosité expliquerait que les retraités disposent en moyenne d’un niveau de vie comparable, voire supérieur, à celui des actifs.

L’analyse des comportements d’épargne constitue pour lui un indicateur essentiel : le taux d’épargne continuerait d’augmenter après la retraite jusqu’à atteindre environ 25 % des revenus au-delà de 75 ans.

« Si le revenu public adossé à une catégorie d’inactifs est non utilisé pour un quart, c’est qu’il est très supérieur aux besoins. »

« Retraçons donc la boucle dans son intégralité : les retraites sont le premier poste de dépenses publiques ; la France s’endette de 3 à 4 points de PIB de plus que ses voisins (…) dont 2 à 3 viennent de ce qu’elle a choisi de verser des retraites assurant à leurs bénéficiaires un niveau de vie en moyenne égal ou supérieur (selon les conventions de calcul) à celui des actifs. »
Ensuite, comme cette sur-épargne est concentrée chez les retraités aisés : « À travers le déficit budgétaire, tous les actifs de la génération suivante s’endettent pour un profit que recevront… les héritiers des classes bourgeoises. »

Les Mesures Envisagées par l’Auteur

Plusieurs pistes sont évoquées :
- Désindexation partielle des retraites à partir d’un seuil moyen ;
- Suppression de l’abattement fiscal des retraités pour frais professionnels ;
- Hausse de la CSG ;
- Modulation du reste à charge des dépenses de santé en fonction des revenus (les retraités étant les premiers consommateurs de soins) ;
- Avance sur héritage pour financer la dépendance ;
- Suppression du privilège fiscal sur l’assurance-vie ;
- Taxation ou réduction des pensions les plus élevées.
Selon l’auteur, réduire de moitié l’épargne des retraités dégagerait environ 40 milliards d’euros.

Une Hausse Massive des Impôts à Base Large

Le second grand levier résiderait dans l’augmentation des impôts à base large.

On ne peut pas choisir de socialiser beaucoup les dépenses de retraite, de santé, d’éducation… et ne pas avoir la pression fiscale correspondante.

À cet égard, l’impôt le plus large et anormalement bas au regard de nos voisins présentant un niveau de dépenses publiques similaires est la TVA.

La TVA est particulièrement intéressante pour l’auteur²⁷ :
- Impôt à rendement élevé ;
- Fiscalité difficilement contournable ;
- Faible impact sur la compétitivité extérieure ;
- Taxation également des importations.
Avec un rendement de 7 à 10 milliards d’euros par point, une hausse de 3 à 5 points de TVA dégagerait plusieurs dizaines de milliards d’euros.

La CSG constituerait aussi une option avec un rendement estimé de 14 à 15 milliards d’euros par point.

Les Français Savent cet Ajustement Inéluctable

L’auteur, en conclusion, évoque le fait que depuis la crise de la covid-19, le taux d’épargne des ménages continue d’augmenter. Il atteignait plus de 18,5 % des revenus sur 2025. Pour Guillaume Hannezo, cette hausse ne traduit pas une prospérité rassurante, mais une inquiétude croissante des ménages face à un avenir perçu comme instable.

Source : Banque de France, Épargne des ménages au Q3 2025

Cette situation témoigne d’une forme de réalisme inquiet des français, conscient que la situation n’est pas tenable et que demain sera plus dur qu’aujourd’hui.

Apparté : Un manque notable dans l’étude de l’auteur, l’absence de toute référence à la politique monétaire, pourtant essentielle dans le traitement à venir des crises d’endettement.
1. L’auteur compare toutefois des situations très divergentes, avec une croissance économique française encore relativement forte sur la période et, surtout, une inflation très élevée, favorable au désendettement. Par ailleurs, la conjoncture économique mondiale se révèle très favorable à compter de 1983, ce qui bénéficiera à la France comme aux autres pays occidentaux. ↩
2. Si le déficit est en net recul, à 5,1 % du PIB sur 2025, il se stabiliserait à 5 % sur 2026, soit un niveau très problématique compte tenu des coûts d’emprunts et de l’absence d’amélioration notable de la balance des paiements. ↩
3. Ce qui est différent s’agissant du stock (de la dette), dont une partie est en effet attribuable à la période 2020-2023. ↩
4. La France a régulièrement été confrontée à des crises monétaires, dont celle intervenue en 1983 et obligeant l’État à abandonner sa politique budgétaire expansionniste. Ainsi, le Royaume-Uni, dans une situation pourtant plus favorable (moins de dette, moins de déficit, moins de chômage) a été lourdement sanctionné sur les marchés financiers lors de la tentative de baisse radicale de la fiscalité menée par le gouvernement de Liz Truss en 2022. ↩
5. Loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat du 21 août 2007, dont la principale mesure était la défiscalisation et la réduction des cotisations sociales applicables aux heures supplémentaires (« travaillez plus, pour gagnez plus »), auxquelles s’ajoutaient d’autres mesures de réductions des prélèvements fiscaux (notamment sur les plus riches). ↩
6. Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, qui figurait dans le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi de 2012, visait à réduire la pression fiscale sur les entreprises de l’ordre de 20 milliards d’euros. ↩
7. Dans la pensée Keynésienne, le déficit public peut permettre d’initier une relance économique, or la croissance française est atone, de seulement 0,9 % en 2025. ↩
8. Sont évoqués par l’auteur les programmes présentés lors des élections présidentielles de 2022 ou des élections législatives de 2024. ↩
9. Soit avant le dérapage des comptes publics de mai-juin 2024. Le cinquième d’opinion favorable semble désormais être le socle de popularité du chef de l’État. ↩
10. On pourrait ajouter les dépenses masquées : la santé, l’éducation, la défense, la sécurité, la justice, ainsi que toutes les aides publiques et notamment socio-fiscales. L’exemple topique est celui de « l’aide à la pompe » financée par l’État en 2022 et absolument invisible par le consommateur. ↩
11. La politique austéritaire allemande en présence de taux réels négatifs demeure, par exemple, un mystère. ↩
12. L’auteur rappelle que les États sont présumés immortels et qu’ils peuvent faire rouler leur dette — ne jamais rembourser le principal. Toutefois, le sujet n’est pas le stock, mais le financement du flux (évoqué ci-après). Comment faire face à des augmentations de charges d’intérêts aussi élevées dans une économie vieillissante et sans croissance ? ↩
13. Charges réévaluées par la Cour des comptes en février 2026 à 64,9 milliards d’euros. ↩
14. Objectif de croissance économique qui ne sera probablement pas atteint sur 2026 et 2027. ↩
15. Étant rappelé que dans le modèle de John Maynard Keynes, le déficit budgétaire est conjoncturel et lié à une atonie de l’économie intérieure. ↩
16. Discours inaugural de John Fitzgerald Kennedy, prononcé le vendredi 20 janvier 1961. ↩
17. L’État se paupérise à mesure que la sphère sociale progresse dans la structure de dépenses. ↩
18. Une économie de personnels dans la santé est évidemment totalement illusoire. ↩
19. 21 000 euros par an en moyenne, soit sensiblement le même montant que la pension moyenne annuelle de retraite (18 000 euros). ↩
20. Il sera intéressant de suivre l’exemple du « DOGE » américain sur l’exercice 2025. ↩
21. Confer la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale d’assurance maladie. ↩
22. Par ailleurs, en situation de monopole, le secteur privé n’a aucun intérêt à baisser sa marge. ↩
23. L’auteur rappelle également que ces entreprises sont pour une large partie d’entre elles détenues par des actionnaires étrangers. Il reviendrait à ces derniers de tirer les conclusions d’un siège social aussi coûteux. ↩
24. Pour ne pas dire négatif tant la politique consiste le plus souvent à faire des « cadeaux » avant de mettre en oeuvre ensuite les mesures difficiles. ↩
25. Cependant les taxations de grandes fortunes se multiplient, notamment aux États-Unis avec les État de Californie, Washington ou à New York. ↩
26. Concrètement, en cas de crise, il reviendrait à l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et les Pays-Bas de conduire la politique de désendettement français. ↩
27. À condition toutefois d’augmenter à proportion les taux réduits et super réduits, ainsi que d’analyser ses effets en dynamique : compte tenu de l’évolution des minimas sociaux et des prestations sociales. L’auteur en appelle donc à une vraie baisse du pouvoir d’achat des ménages. Il n’évoque pas, par ailleurs, les risques de fraudes. ↩
26/05/2026
Le Cercle des Grands Commis Disparus, de Pierre Borel (2012)
Temps de lecture : 12 minutes.

L’ouvrage de Pierre Borel¹, Le cercle des grands commis disparus (publié en 2012), propose une analyse particulièrement critique de l’État français et de sa haute administration².

L’auteur considère la présidentialisation du régime comme une forme de maladie, alimentant une centralisation déjà problématique et une forme de courtisanerie. Il évoque ensuite les échecs répétés de la décentralisation et de la déconcentration à l’aune de ce travers, ainsi que les difficultés managériales impliquées par le bicéphalisme gouvernemental.

Enfin, il esquisse quelques propositions que nous reprenons ici pour partie.

L’ouvrage propose une grille de lecture intéressante, mais celle-ci me semble toutefois pour partie dépassée. L’administration française, ici assimilée à un bloc, est indéniablement confrontée à des lenteurs, promeut un style organisationnel lourd et centralisé, mais le jugement de l’auteur est en de nombreux points excessif, voire malhonnête.
Un État à la Dérive : Entre Autoritarisme et Impotence

L’État, loin d’être une abstraction désincarnée relevant des seules grandes théories politiques, constitue, pour l’auteur, une réalité concrète portée par ses agents³. Dans l’œuvre de Pierre Borel, Les cercles des grands commis disparus, la mission fondamentale de la puissance publique — à savoir la défense des libertés individuelles et l’assistance au citoyen — est confrontée à une pratique du pouvoir que l’auteur considère comme autocratique et paternaliste.

L’auteur distingue, en effet, deux visions antagonistes et également délétères :
- L’État « Léviathan », qui stérilise l’initiative citoyenne par une prétention à l’omniscience, et
- L’État minimal, qui ne perçoit l’État que comme un obstacle au libéralisme authentique.
Pour l’auteur, l’administration française est en proie à une métastase structurelle, où la subordination a supplanté la collaboration et où une minorité décide sans véritable garde-fou. L’État français conjugue la prétention à l’omnipotence et l’incapacité d’agir sur ces fonctions fondamentales.

« Trop souvent, sa hiérarchie outrancière crée, en son sein, une situation de subordination, alors qu’elle devrait être de collaboration. »

Le Présidentialisme Français et l’Esprit de Cour : l’Émergence d’une Nouvelle Noblesse

L’ENA et la Réinvention des Titres de Noblesse

L’auteur décrit l’ENA comme une « caricature de ce que la France monarchique pouvait engendrer ». La sélection ne repose pas uniquement sur l’excellence académique, mais sur une « aisance souvent artificielle que procurait l’environnement familial »⁴.

Louis-Lucien Klotz, inspecteur général des finances (IGF), parlementaire et plusieurs fois ministre. La préparation du concours de l’IGF reposait alors sur des écuries le plus souvent privées, en lien avec l’École libre des sciences politiques.

Dès la sortie de l’école⁵, une ligne de fracture indélébile se dessine :

« Être à sa sortie de l’ENA membre d’un grand corps correspond à l’acquisition d’un titre de noblesse comparable à celui de duc, comte ou marquis, du temps de la royauté et de l’empire. »

Cette aristocratie administrative, composée de l’Inspection des Finances, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, monopolise les postes les plus prestigieux du secteur public⁶. Pierre Borel souligne avec amertume que pour ces élus, l’essentiel n’est pas de servir au sein de leur corps d’origine, mais de profiter de « l’étiquette » pour coloniser les sommets de l’État. Inversement, le reste de la haute fonction publique — que l’auteur qualifie de « prolétariat supérieur de l’administration » — se révèle confronté à un plafond de verre, l’empêchant de progresser professionnellement⁷.

Le « Président-Roi » et l’Hyper-Politisation

Le présidentialisme français a engendré une structure de pouvoir gravitant principalement autour de l’Élysée. Le propos de l’auteur rejoint ici celui de Jean-François Revel (voir l’article des Légistes sur l’absolutisme inefficace).

Pierre Borel évoque un « président-roi » entouré d’une cour où le favoritisme prime sur le concours et la carrière. Le champ d’action présidentiel s’est en effet progressivement élargi, conduisant le chef de l’État à intervenir dans presque tous les domaines, alors que les premiers titulaires se concentraient sur les domaines régaliens de la défense et des affaires étrangères⁸.

Source : national archives.gov.uk

Cette centralisation extrême a donné naissance à un double gouvernement :
- L’un officiel et responsable devant le Parlement, le gouvernement du Premier ministre ;
- L’autre officieux et à la main du président de la République, qui par ses conseillers, ses nominations et ses relations directes avec les ministres influent sur la conduite du gouvernement⁹.
Ce système favorise l’émergence de « petits bonapartes » et de « jeunes gens serviles » qui doivent tout au politique, selon l’auteur. La compétence technique s’efface devant la « docilité politique adaptée au goût du jour ». Borel note avec une pointe d’emphase que la situation française dépasse en proportion les dérives clientélistes de « l’Empire romain à l’agonie »¹⁰.

« Le terrain d’élection permettant l’accès aux responsabilités les plus marquantes a désormais pour cadre l’Élysée (…). Seuls des restes sont distribués aux collaborateurs de ses lieutenants. »

L’Inadaptation aux Enjeux Managériaux de l’Administration

Le Culte de l’Entre-Soi

L’une des manifestations les plus visibles de cet entre-soi est le snobisme attaché aux horaires de travail. Pierre Borel souligne l’absurdité d’une culture où rester au bureau au-delà de 20 heures est un signe impératif d’appartenance à la caste¹¹.

Ce « stakhanovisme débridé », loin d’être un gage d’efficacité, témoigne d’un éloignement croissant des réalités quotidiennes. Les responsables, confinés dans un monde clos, perdent leur équilibre psychique et s’écartent du quotidien des français dans une forme de bulle technocratique¹². Il en ressort aussi une exclusion de la parentalité dans l’accès aux fonctions supérieures¹³.

À ce décalage dans le rythme et les méthodes de travail, s’ajoute celui de l’entretien d’une forme de servilité, notamment au sein des cabinets. De jeunes gens y sont employés à la discrétion de l’élu ou du dirigeant.

« La France est unique au monde par le nombre de ses fromages et des cabinets attachés à des responsables nationaux et locaux. »

« Désormais, tout responsable digne de ce nom se doit d’être environné d’un directeur de cabinet, doublé souvent d’un chef de cabinet, de conseillers techniques et chargés de mission à sa dévotion. »

Ces structures parallèles, peuplées de conseillers techniques et en communication, court-circuitent et doublonnent les directions administratives classiques. Ce mode de gestion conduit, toujours selon l’auteur, à une forme de déresponsabilisation de l’administration centrale et entretient la docilité des cadres supérieurs¹⁴.

Le Culte de la Hiérarchie

La structure hiérarchique de l’État est jugée outrancière par l’auteur, qui décrit des circuits de décision d’une lenteur infinie, où chaque « petit chef » s’efforce d’apporter des corrections mineures ou de lisser les textes pour en ôter toute originalité.

Généré par intelligence artificielle

L’auteur tempère toutefois son argument en rappelant qu’il convient de situer l’analyse. Les directions d’administration centrale sont nombreuses et d’organisations très différentes :

« Le poids de la hiérarchie est variable d’une administration à l’autre : étouffant dans un ministère comme celui de l’Intérieur, dont les membres composent une véritable armée civile, il apparaît supportable dans des directions d’état-major aux structures légères comme celles du budget et du trésor. »

Cette « discipline aveugle » et cet « esprit autoritariste » transforment les hauts fonctionnaires en simples agents d’exécution. L’absence de dialogue authentique est la marque de fabrique de ces institutions où, lors des réunions, les cadres semblent être des « enfants terrorisés par un grand sorcier ».

« Des mesures, à l’évidence aberrantes, ne souffrent aucune contestation ; la discipline totale est de règle. »¹⁵

Cette pesanteur aboutit à un gâchis humain considérable.

« Pour un fonctionnaire submergé par le travail et l’obligation d’une présence prolongée, quatre se reposent en considérant l’administration comme une vache à lait, dont sera tirée continûment sa rémunération. Les plus malins arrivent à être aussi bien traités pécuniairement, et même parfois mieux que ceux qui s’échinent, matin et soir, sur le métier. »

L’Échec de la Décentralisation et l’Impasse de la Déconcentration

L’ambition initiale de la décentralisation était de rapprocher la décision du citoyen. Pour Pierre Borel, le résultat est diamétralement opposé : la décision s’est complexifiée, est devenue illisible et a généré une explosion des dépenses.

La Féodalité Locale et ses Dépenses Somptuaires

L’auteur fustige la naissance d’une « nouvelle seigneurie » d’élus locaux, animée par une mégalomanie architecturale : des hôtels de région et de département spectaculaires se sont multipliés, parés de sculptures coûteuses et de jardins exotiques.

Cette dérive s’étend pour l’auteur au train de vie : voitures avec chauffeurs, budgets de communication et indemnités d’élus pour l’exercice de fonctions parfois modestes et cumulées avec des revenus d’activités professionnelles.

Pierre Borel qualifie sans détour la décentralisation française de « luxe » que le pays ne peut plus se permettre sous sa forme actuelle.

Le Morcellement et la Déresponsabilisation

Selon l’auteur, la France est le seul pays unitaire, avec la Grèce, à maintenir trois niveaux d’administration locale. Toutefois, cet héritage de l’hypercentralisation de l’État français s’avère ingérable dans un cadre décentralisé.

Ce millefeuille administratif favorise les financements croisés, où un projet simple (la construction d’une école, d’un commissariat de police, d’un établissement médicosocial…) se retrouve avec une multitude de financeurs publics, diluant ainsi toute responsabilité.

La décentralisation n’a donc pas permis le rapprochement de la prise de décision du citoyen, mais elle a entraîné sa complexification et de fortes augmentations de dépenses publiques¹⁶.

« Les structures locales s’additionnent pour étouffer le citoyen, les compétences s’entrecroisent pour déresponsabiliser les acteurs et compliquer les dossiers. »

Généré par intelligence artificielle

Parallèlement, la déconcentration est considérée par Pierre Borel comme un « simulacre ».

Tandis que les effectifs de l’administration centrale continuent de croître, les services déconcentrés (préfectures, directions départementales) sont « financièrement inexistants » et totalement démunis face à la puissance financière des nouvelles collectivités territoriales. Le préfet n’est plus, pour les grands élus locaux, qu’un « personnage secondaire », bon à traiter les affaires mineures et à garantir la sécurité publique.

« L’État n’est plus qu’un fantôme en province face à des régions, des départements, de grandes communes ou de communautés urbaines. Sa tête parisienne, à la fois démesurée et impuissante, commande des membres atrophiés. »

À l’exception des domaines régaliens, par ailleurs sous-financés… « l’absence de maîtrise des situations est devenue la norme. »

Une Économie en Perte de Vitesse

Les pathologies administratives décrites par Pierre Borel auraient des conséquences directes et massives sur la trajectoire économique et sociale de la France. L’absence de maîtrise de la dépense publique et l’augmentation jugée déraisonnable des prélèvements obligatoires menaceraient l’avenir du pays.

L’Augmentation des Dépenses Publiques Locales

Borel analyse le mécanisme de la dette comme la conséquence d’un décalage profond entre l’effort national et l’irresponsabilité locale. Malgré les tentatives de l’État pour maitriser son budget¹⁷, les élus locaux poursuivent une politique de dépenses incontrôlées qui nuit à la consommation des ménages et à l’investissement.

Cette situation accentue les inégalités territoriales : les collectivités les plus pauvres doivent taxer plus lourdement leur population en raison de la faiblesse de leur potentiel fiscal, faute d’une solidarité nationale sérieuse.

« Cependant que le pouvoir national et potentats locaux brillent par la mégalomanie architecturale, des palais de justice, des tribunaux d’instance, des conseils de prud’hommes, des centres des impôts, des commissariats de police, des universités, notamment leurs bibliothèques, et d’autres équipements publics demeurent la honte de la France en comparaison de ce qui existe dans les autres pays développés. »

Le siège de la Région Auvergne Rhône-Alpes a coûté plus de 150 millions d’euros.

L’Hyper-Régulation Administrative

Le système administratif français est également accusé par l’auteur d’entraver le dynamisme entrepreneurial.

Pierre Borel note que la France ne produit plus de créateurs d’entreprise, mais des « seigneurs prédateurs » : dirigeants financiers, spécialistes de l’achat revente et des fusions.

Bernard Tapie, sûrement l’un des premiers à incarner ce nouveau capitalisme. Source : European Union, 1998 – 2026

Le prestige de l’État se manifeste par des dépenses somptuaires — comme des grandes conférences à Versailles¹⁸ ou des voyages présidentiels mobilisant des centaines d’invités — au détriment de l’investissement dans les infrastructures de base, y compris étatiques. L’auteur souligne le contraste saisissant entre la splendeur des palais de la République et le délabrement des tribunaux, des commissariats ou des bibliothèques universitaires¹⁹.

Ce déclin se manifeste aussi sur la scène intellectuelle et scientifique, où la France peine à maintenir son rang.

Enfin, le déclin industriel implique l’affaissement du niveau de vie de la classe moyenne, qui alimente une défiance profonde envers les institutions et favorise les votes de protestation.

Quelques Propositions Pour Conclure

Une Simplification Drastique de l’Organisation Territoriale

L’auteur appelle à la fin du morcellement administratif. Son modèle idéal repose sur deux niveaux de gestion : l’État et la commune. Il envisage également la possibilité de régions fortes dans un système fédéraliste. L’objectif est de mettre fin à la « féodalité bavarde » pour revenir à une gestion lisible et efficace.

Une (énième) Réforme de la Haute Fonction Publique

La transformation de l’ENA est au cœur de son projet. Borel propose que l’entrée à l’école se fasse plus tardivement, entre 30 et 35 ans, pour des candidats ayant déjà une expérience de terrain.

Par ailleurs, et de manière assez visionnaire, l’auteur préconise la création d’un corps interministériel unique avec un seul grade : celui d’administrateur de l’État²⁰. Cette mesure viserait à briser la hiérarchie des corps et à mettre fin à la « guerre des sectes ministérielles ».

Une Nouvelle Culture Managériale

Enfin, Borel plaide pour une révolution des mentalités. Il souhaite l’instauration d’échanges plus souples au sein de l’administration, loin de l’autoritarisme actuel.

Cela implique de respecter davantage l’équilibre entre temps privés (notamment familiaux) et temps professionnels. La fin des réunions nocturnes et de la disponibilité absolue permettrait à certains cadres de l’État de reprendre pied dans la réalité citoyenne et de marquer leurs travaux du « sceau du bon sens ».
1. Il s’agit, à l’évidence, d’un pseudonyme. Et l’on ne peut que s’étonner, de la part d’un ou de plusieurs hauts-fonctionnaires (cela semble évident à la lecture), par la virulence du ton employé. ↩
2. Ce qui semble être une sorte de sport national pour certains hauts fonctionnaires frustrés. ↩
3. Le sociologue ne dirait pas autre chose, l’État existe et est ce qu’il est parce que des hommes et des femmes croient qu’il existe et qu’il porte des valeurs qu’ils entendent incarner au quotidien. Cette réflexion, mi-sociologique mi-réaliste se retrouve dans le secteur privé. Ray Dalio définit par exemple l’organisation comme le mélange entre des individus et une culture. ↩
4. Quand bien même, on ne peut dénier le caractère égalitaire du concours. La lecture purement sociologique masque (ou oublie) le caractère éprouvant de cette sélection. Ne rentre pas à l’ENA (ou dans toute autre école de la fonction publique) qui veut. ↩
5. L’auteur ou les auteurs sont manifestement sortis de l’ENA. Les allusions au tour extérieur ne portent d’ailleurs que sur ceux permettant l’accès aux « grands corps ». Cette représentation de la fonction publique témoigne des clivages aux sein de la haute fonction publique, mais aussi, à un entre-soi que l’auteur (ou les auteurs) prétendent dénoncer. ↩
6. S’il y a un échec de l’ENA, il est peut-être ici, dans le maintien d’une hiérarchie entre les « grands corps » et les autres corps de la fonction publique, ainsi que dans la voie de sélection par le concours externe. Paradoxalement, les fonctions les plus prestigieuses peuvent être conçues comme une sinécure par des individus détenteurs, quasiment dès l’entrée dans leur fonction publique, d’un brevet de supériorité par leur appartenance à ces corps où, de notoriété publique s’agissant de la Cour des comptes et du Conseil d’État, le rythme de travail peut y être modéré. ↩
7. Il y a une véritable frustration parmi l’encadrement supérieur de l’État, pour ces éternels chefs de bureau, qui deviennent au mieux sous-directeur. Cela peut sembler étranger pour l’agent public ordinaire, mais le fonctionnement de l’administration centrale où les carrières peuvent être fulgurantes, frustrent ceux qui, ne passant pas par les cabinets ministériels, se considèrent relégués. ↩
8. La vision romancée des premiers temps de la Ve République me semble exagérée. La tension entre le premier Premier ministre, Michel Debré, et le général de Gaulle, témoigne de cette ambiguïté du régime présidentiel et parlementaire à la française. Enfin, les premières années de la Ve République étaient celles de la guerre d’Algérie et de la gestion d’une crise sans fin. Le président de la République est alors accaparé par les dossiers internationaux. ↩
9. Voir aussi ici l’ouvrage récent de Michaël Moreau, Sa majesté nommé : enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant. ↩
10. « Jamais aucun régime précédent n’avait osé aller aussi loin dans l’impudence ; l’avant-dernier avait amorcé ce virage, mais à dose homéopathique. Même dans l’Empire romain à l’agonie, le clientélisme n’avait pris une telle dimension. » ↩
11. Il faut lire ici l’excellent article d’Elsa Favier dans la Revue française d’administration publique, Pourquoi une présence au bureau de quinze heures par jour ? ↩
12. L’auteur note très justement qu’il en est de même à l’Assemblée et au Sénat, avec des séances nocturnes très régulières. Et il n’est pas rare de voir alors plus de fonctionnaires que de parlementaires. ↩
13. Ce qui est combattu, très maladroitement, au nom de l’égalité femmes-hommes. ↩
14. Il convient ici de relever le plafonnement du nombre de conseillers ministériels voulu par le nouveau président Emmanuel Macron et son premier Ministre, Edouard Philippe, à leurs prises de fonction. Il parait peu probable que six ou huit conseillers techniques puissent désormais se substituer à des administrations centrales de plusieurs milliers d’agents. ↩
15. Le principe d’obéissance hiérarchique peut aboutir à une forme de déresponsabilisation, mais qui est logique dans un système démocratique. ↩
16. L’auteur cite l’exemple de la gestion des lycées, qui ne nécessitait autrefois que la rédaction de quelques notes et de décisions budgétaires. Aujourd’hui, des centaines de délibérations sont organisées sur des sujets divers, en s’appuyant sur des rapports, des comités régionaux… ↩
17. Je ne sais pas si cette phrase est très vraie sur la période récente, marquée par des déséquilibres budgétaires largement liés à des choix de l’exécutif. On peut ici utilement se référer aux différents rapports de la Cour des comptes concernant la situation budgétaire de la France. ↩
18. Il n’est pas encore question de French Tech ou de Choose France, l’ouvrage date de 2012. ↩
19. Ils qualifient les bibliothèques universitaires de « honte de la France ». ↩
20. Le corps existe désormais, mais il comporte trois grades. ↩
15/02/2026
Quarante Ans, Place de Fontenoy : Une Histoire Intérieure du Ministère du Travail par Pierre Fournier
Temps de lecture : 13 minutes.

Dans son ouvrage, Quarante ans, place de Fontenoy, Pierre Fournier livre son témoignage sur le fonctionnement du ministère du Travail français.

Entré dans l’administration sous Vichy, d’abord auxiliaire, puis rédacteur et enfin énarque, Pierre Fournier raconte ses quarante années de politiques sociales, jusqu’à devenir directeur général au sein du ministère.

Son parcours permet de reconstituer l’histoire du ministère du Travail depuis sa naissance en 1899. La domination des juristes (rédacteurs) et de mesurer l’importance des femmes dans cette administration. La rupture provoquée par la création de l’ENA, jusqu’au déclin intellectuel et politique qu’il diagnostique dans les années 1970.
La Genèse du Ministère du Travail : un Monde de Rédacteurs et de Docteurs en Droit

Le Rôle Majeur d’Arthur Fontaine

Une première organisation administrative consacrée au droit du travail est créée en août 1899. Elle évolue alors pour devenir, en 1891, un Office du travail¹, puis en 1895, une direction du travail et de l’industrie.

Alexandre Millerand, alors ministre du Commerce, transforme cet office en direction du travail à part entière en 1906. Parallèlement, et comme on l’a vu dans un précédent billet des Légistes, le ministère du Travail se constitue. Pour autant, la direction, autrement installée au 80, rue de Varenne, dans les locaux du ministère du Commerce, ne rejoindra la place Fontenoy² qu’en 1940.

Millerand, en 1910.

Arthur Fontaine joue ici un rôle fondateur. Nommé sous-directeur de l’Office du travail en 1894, il est nommé directeur en 1899³, fonction qu’il occupera jusqu’en 1919. Il quitte alors l’administration française pour rejoindre l’Organisation internationale du travail (OIT)⁴ dont il deviendra le premier président.

Photographie prise en 1930.

Il sera remplacé à la tête de la direction par Charles Piquenard, de 1920 à 1936⁵. Puis, par Marcel Bernard, jusqu’en 1939. Enfin, sous Vichy, par Alexandre Parodi.

Alexandre Parodi. Source : Muséedelarésistanceenligne.org

Le Développement de l’État Providence

Le ministère du Travail et de la Protection sociale nouvellement constitué doit rapidement faire face à un bouleversement de ses missions.

Les assurances sociales⁶, en particulier, conduisent à l’installation de services importants place Fontenoy, notamment la caisse générale de garantie et le service régional des assurances sociales de Paris. Bien que construits récemment, l’immeuble place Fontenoy ne parvient donc pas à intégrer l’ensemble des agents publics du ministère. La direction du travail restant alors à l’hôtel du Châtelet, auprès du ministre⁷, jusqu’en 1940.

Un Modèle de Fonction Publique Assis sur l’Expertise Juridique

Le statut des fonctionnaires de cette époque, que Pierre Fournier qualifie d’« enfants du sérail », reposait sur un modèle radicalement différent de celui que nous connaissons aujourd’hui.

Le recrutement des rédacteurs⁸, en vigueur jusqu’en 1946, privilégiait une formation juridique poussée et une hyperspécialisation :

« Une fois recruté, le cursus habituel consistait à attendre sept à huit ans un poste de sous-chef de bureau, puis à peu près autant pour passer chef de bureau, en profitant de cette période pour préparer une thèse de doctorat en droit sur le thème principal traité par le service. Les plus favorisés terminaient leur carrière comme sous-directeur ou directeur adjoint. »⁹

À un certain niveau, « ne pas être docteur en droit paraissait presque incongru ». L’administration du travail est ainsi dominée par une élite de juristes hautement spécialisés, souvent enfermés dans un champ technique étroit, mais très compétent.

Une Administration Très Féminisée

Le ministère du Travail est aussi l’un des rares espaces où les femmes peuvent faire carrière. Dans les années 1920 et 1930, les femmes n’ont guère accès qu’aux ministères du Travail et de la Santé¹⁰.

L’auteur cite ainsi Fernande Richard, entrée comme rédactrice en 1921 et devenue directrice du personnel en 1946¹¹ ; mais également, Renée Petit, cheffe de bureau lorsque l’auteur était rédacteur, et devenue ensuite sous-directrice.

L’État social se construit alors en grande partie par une bureaucratie féminine.

La Parenthèse de Vichy

Pierre Fournier est entré au ministère du Travail en 1943, à vingt ans, comme secrétaire d’administration auxiliaire dans un bureau entièrement féminin de la direction de l’organisation sociale. Son entrée dans l’État est facilitée par le fait que sa mère était l’infirmière du ministère¹².

L’administration qu’il découvre est loin des images simplistes du régime de Vichy. Il écrit :

« Le manichéisme habituel des commentaires et des récits sur cette période du “régime de Vichy” ne peut rendre compte de l’ambiguïté et de la variété des attitudes des collègues. »

Il décrit un monde composite : jeunes femmes cherchant simplement à vivre, fonctionnaires passionnés par les réformes sociales, résistants dissimulés, « planqués », et techniciens du droit du travail.

La vie quotidienne n’est pas celle d’un film de propagande ou de résistance héroïque permanente, mais celle d’un quotidien compliqué et de débrouille. Les bombardements, l’utilisation du vélo ou de la marche sur de longues distances et la continuité du travail. La simplicité du quotidien, difficile pour tous, mais le besoin de travailler.

« On n’a pas pleuré sans interruption pendant quatre ans sur le désastre national ou les horreurs du monde ; on n’entendait pas toutes les cinq minutes le pas cadencé des troupes allemandes et personne n’avait jamais entendu le “Chant des partisans”. »

Léo Hamon, l’un des commandos ayant incendié le fichier du STO. Source : https://www.parismuseescollections.paris.fr/fr/musee-carnavalet/oeuvres/liberation-de-paris-apres-le-20-aout-portrait-de-leo-hamon-ne-lew

Il tire de cette période une conviction centrale :

« La seule existence de fonctionnaires qui se formaient et engrangeaient des idées et des informations constituait l’un des facteurs de l’inéluctable permanence de l’État. »

Il restera pour autant des actes d’héroïsme comme l’incendie des bureaux du commissariat général à la main-d’œuvre, dans l’aile Lowendal, par la Résistance¹³. La résistance s’incarne aussi par Alexandre Parodi, directeur du travail et figure active de la Résistance.

Une Matrice Idéologique Négative

L’Occupation forge chez Pierre Fournier une aversion durable pour la politique partisane et la syndicalisation :

« Cette ambiance de secret et de méfiance dans laquelle nous vivions, le sentiment d’avoir été dupé et berné par des propagandes, m’ont inspiré une durable et irrépressible aversion pour les attitudes partisanes, un refus des truquages de l’information, une réserve complète à l’égard de tout engagement politique ou syndical. »

La IVe République et l’Avènement de l’ENA

La Transformation de l’Administration par l’École Nationale d’Administration

La création de l’ENA en 1945 marque un tournant majeur : la fin de l’ère des docteurs en droit et leur remplacement progressif par des « énarques ».

Dans un premier temps, le mouvement est laborieux, les nombreux rédacteurs étant le plus souvent requalifiés dans le nouveau corps des administrateurs civils, ils accaparent les postes et une certaine inertie s’installe. Ne sachant que faire des nouveaux énarques, les directeurs du personnel créent des postes en surnombre :

« Un problème numérique embarrassait, à l’évidence, les directeurs : tous les postes à responsabilités, sous-directeurs, chefs de bureaux, et même sous-chefs de bureaux étaient pourvus par des cadres issus des anciens concours, d’une parfaite compétence et qu’il n’était pas question d’évincer. (…) Alors, on créait des sections d’études, de coordination, des échelons de secrétariat ou hors hiérarchie, pour leur réserver des missions intéressantes sous la surveillance, bien entendu, des cadres les plus ouverts. »

Surtout, la création de l’ENA introduit un modèle radicalement différent, qui demeure aujourd’hui. Là où les anciens rédacteurs étaient juristes, spécialisés et lents dans leur progression, les énarques sont :
- promis aux plus hauts postes,
- polyvalents et peu spécialisés,
- non-juristes.
En parallèle, les directions se réorganisent. Pierre Laroque est nommé directeur général des assurances sociales en 1945, puis directeur général de la sécurité sociale à la création de cette nouvelle direction en novembre 1956. Jacques Maillet, puis Édouard Lambert, dirigent le Travail, qui est bientôt scindé en deux avec la création d’une direction de la Main d’œuvre dirigée par Alfred Rosier¹⁴.

La société toute entière est sous la main de l’État, qui par « les arrêtés Parodi » contrôle les salaires, les prix, l’échange, l’emploi¹⁵. En parallèle, la nouvelle sécurité sociale relance la politique familiale française, autour notamment du logement et de l’organisation des séjours de vacances.

Un Élève Dans l’École

Fournier est élève de l’ENA de 1953 à 1955. N’ayant pas connu d’écoles de formation et étant diplômé de géographie, il considère les enseignements fournis par l’école comme déterminants. En particulier s’agissant des finances publiques, de l’économie, du droit constitutionnel, des relations internationales…

Il relève toutefois quelques incongruités comme la colonisation, décrite comme une évidence dans certains enseignements.

Plus largement, il identifie trois typologies d’élèves
- Les élèves issus de Sciences Po, brillants, prétentieux, nourris d’idées abstraites ;
- Les fonctionnaires issus des ministères économiques et financiers, solidaires, techniquement solides, mais assez fermés ;
- Les littéraires et originaux, plus distants du climat de compétition, auxquels il se rattachait par sa formation et son parcours.
Son conservatisme rejaillit ici, avec une légitimation circulaire de l’institution (et de son propre parcours) : parce qu’il faut des élites, l’ENA (et les « grandes écoles ») sont nécessaires.

Un Parcours Exceptionnel au Sein du Ministère du Travail

La Gestion de la Mémoire du Ministère

À l’issue de sa formation à l’ENA, l’auteur retrouve l’administration du travail.

L’auteur travaille notamment à la bibliothèque du ministère, riche de 50 000 ouvrages, et véritable mémoire de l’institution. À cette occasion, il établira un recueil de l’ensemble des ouvrages de la bibliothèque, qui constituera une référence jusque dans les 1990.

L’ancienne bibliothèque du ministère autrefois au sixième étage est désormais dans l’ancienne salle des guichets. Source : travail-emploi.gouv.fr

Par contraste, la gestion de cette mémoire qu’il incarne par ses fonctions, mais également par son parcours et son ancienneté, contraste avec les évolutions de l’administration. Le voilà rapidement entouré d’énarques dont la durée sur les postes dépassent rarement trois années¹⁶.

Il se retrouve également confronté à une forme de malaise vis-à-vis d’une certaine forme de cloisonnement de l’administration¹⁷ :

« Je me demandais si l’on avait, dans cette administration, des idées sur les théories économiques, la sociologie, les concepts de politique économique et sociale, dans le cadre desquels on agissait. Ce n’était pas certain. »¹⁸

« Seules quelques rares personnes dominaient intellectuellement les domaines du travail et de l’emploi : Olga Raffalovich, qui apportait une ouverture sur les sciences sociales ; Jacques Chanelle (…) ; Yves Delamotte. (…) J’ajouterai trois noms concernant la direction voisine de la Sécurité sociale, Pierre Laroque, Jacques Doublet et Francis Netter. Leur stature et leur rayonnement s’étendaient sur l’ensemble du ministère. »

La Formation Professionnelle et l’Emploi

D’abord, chef du bureau des investissements de la formation professionnelle en 1963, il fait office de sous-directeur à la création de la sous-direction de la formation professionnelle en décembre 1965, avant d’être formellement nommé en mars 1967. Il exercera cette fonction jusqu’en 1972.

Paradoxalement, alors même que la formation professionnelle connaît un véritable âge d’or avec une première loi dédiée (la loi dite Debré, de 1968), bientôt suivie par un Accord national interprofessionnel¹⁹ et de grandes lois-cadres de 1971 (les lois dites Delors), les commentaires de l’auteur sont assez rares.

Source : gouvernement.fr

Celui-ci se contente de relever :
- La complexité de la prise en charge des stages de formation professionnelle pour les salariés dans le dispositif prévu par la loi de 1968²⁰ et
- Le caractère autoritaire de Jean-Marcel Jeanneney, nommé à la tête d’un grand ministère des Affaires sociales.
En 1972, il est sous-directeur en charge de l’emploi, sur des fonctions qui, manifestement, l’enchante moins. Il note ici l’arrivée d’un jeune énarque, fraîchement nommé chef du bureau en charge du fonds national pour l’emploi, Marcel Pochard²¹.

Il porte ici encore un jugement sévère sur l’action de l’administration :

« Notre administration n’avait, et n’a pas plus aujourd’hui, aucune influence sur la situation de l’emploi. »

L’Accès aux Fonctions de Direction d’Administration Centrale

Nommé directeur de la population et des migrations²² à compter du 1er juillet 1974, Fournier décrit un État contraint au bricolage, tâtonnant entre la prudence et l’innovation par à-coups, en décalage avec le cadre formel appliqué à l’administration :

« Bien souvent, l’administration ne peut agir… qu’au prix de tours de passe-passe et de trucages totalement inacceptables pour les corps de contrôle. »

Plus largement, il point plusieurs dysfonctionnements structurels de l’administration :
- L’inefficacité induite par le respect strict des règles : « Une administration qui respecterait les règles serait paralysée » ;
- La perte de mémoire : la mobilité permanente et excessive implique une absence de continuité intellectuelle et juridique sur les missions de l’administration²³ ;
- Le décalage historique : le ministère du Travail, en particulier, était assis sur des logiques institutionnelles et juridiques que l’auteur juge dépassées (l’industrialisation, le contrôle de l’État²⁴, l’immigration, etc.).
Comme il l’énonçait plus tôt, l’auteur éprouve une forme de malaise devant les réticences de son administration à se saisir des sujets :

« Mon impression est que le ministère du Travail avait renoncé à intervenir dans la définition de concepts et de politiques pour en laisser le monopole au ministre des Finances, au Plan, à l’INSEE. Méprisant ostensiblement tout ce qui pouvait avoir un aspect théorique, on se complaisait dans un pragmatisme de la gestion quotidienne des législations. »

Enfin, il s’essaie à une classification des directeurs généraux d’administration centrale :
- Les stricts gestionnaires, compétents en matière juridique ou comptable, pour remettre de l’ordre dans un service ;
- Les politiques, choisis par les ministres pour disposer d’un relai de confiance au sein de l’administration²⁵ ;
- Les fonctionnaires pragmatiques, à l’esprit ouvert et flegmatique, pour conduire des situations potentiellement difficiles. L’auteur se rangeait dans cette catégorie.
Une Dernière Expérience à l’Inspection Générale des Affaires Sociales

L’auteur réserves ses mots les plus durs (encore) pour l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) qu’il rejoint le 12 janvier 1979.

« Sans vouloir contester l’utilité de ce type de corps — dans certaines circonstances, et pour assurer une inspection régulière de services extérieurs — j’ai toujours été choqué par l’importance démesurée qu’ils ont pris dans l’administration française. (…) J’ai vécu dans des services qui attendaient vainement des renforts alors que les inspections ou les juridictions suprêmes recevaient des promotions excessivement nombreuses et jeunes, séduits par l’indépendance et l’absence de hiérarchie. »

Il qualifie plus loin le rapport annuel de l’IGAS comme : « à peu près inutile et généralement sans aucun effet pratique ».

En définitive, à l’exception de quelques échanges et études, il confesse avoir passé l’essentiel de son temps d’inspecteur général dans son jardin de Taverny ou comme jury de concours²⁶.

Taverny et sa gare, que l’auteur a emprunté toute sa vie. Source : Cartorum.fr
1. Création par arrêté du 26 août 1891. ↩
2. Aujourd’hui, l’avenue Duquesne. L’entrée du ministère du travail et de la protection sociale ayant été inversée. ↩
3. Le 5 août 1899, sur décision du ministre Alexandre Millerand. ↩
4. Organisation dont il est à l’origine, à travers la rédaction de la partie dédiée du traité de Versailles. ↩
5. Il était entré au ministère du Commerce comme rédacteur, en 1899. La durée de son mandat, comme de celui de son prédécesseur, tranche avec celle des ministères du travail. À l’exception de René Viviani, premier ministre du Travail de 1906 à 1910, aucun ne demeurera ministre du travail plus de deux ans. L’essentiel l’étant que quelques mois. ↩
6. Loi sur les assurances sociales du 5 avril 1929, instituant un régime de couverte social des risques maladie, invalidité, vieillesse et décès des travailleurs modestes. ↩
7. Il convient également de préciser qu’un appartement était prévu au dernier étage de l’immeuble Fontenoy, mais qui ne sera pas occupé par le ministère du travail, ce dernier préférant rester à l’hôtel du Chatelet. Il le sera finalement par le ministre de la Santé, puis, à l’occasion des travaux du Chatelet, par quelques ministres du Travail. ↩
8. Les rédacteurs seraient aujourd’hui des agents de catégorie A, mais fusionnant les corps d’attaché d’administration de l’Etat et d’administrateur de l’Etat. ↩
9. À l’exception de la thèse en droit et de l’accès à la fonction de sous-directeur, qui est fermée aux attachés d’administration, il s’agit grosso-modo de la carrière offerte aujourd’hui auxdits attachés d’administration. Le parcours classique en administration centrale étant l’exercice d’une fonction de chargé de mission, puis d’adjoint à chef de bureau et enfin de chef de bureau. Quelqu’uns parviennent également adjoint au sous-directeur. ↩
10. L’inspection du travail sera l’un des premiers corps féminisés de la fonction publique, avec l’enseignement et les postes et télécommunications. ↩
11. Elle le restera pendant seize ans. Les directeurs pouvaient alors demeurer longtemps en fonction, comme on l’a vu également avec Arthur Fontaine. ↩
12. L’auteur évoque régulièrement l’importance des femmes. Son parcours personnel et familial explique aussi probablement cette attention. En effet, ses parents ont divorcé en 1929, ce qui a probablement contraint sa mère a trouvé un travail. ↩
13. L’auteur note à cet égard que la place commémorative est étrangement située sur le bâtiment du ministère de la marine marchande. Par ailleurs, il sera lui-même concerné, étant appelé à être intégré dans l’une des vagues de recrutement au titre du STO, le directeur adjoint, pourtant Vischyste, ira personnellement détruire sa carte. ↩
14. Il n’est pas alors question de chômage, mais plutôt d’affectation et répartition des besoins dans une logique extrêmement descendante et planifiée. ↩
15. L’auteur précise que ce goût pour le dirigisme demeure. Il évoque ainsi le débat sur la construction du salaire minimum, où il a été arbitré dans le panier minimal de l’ouvrier la nécessité d’inclure les frais d’un costume, pour le mariage, les baptêmes et les décès. Pas plus. ↩
16. Ce qui constitue désormais le fonctionnement normal du système (en particulier pour les chargés de mission et les chefs de bureau) était une véritable révolution pour l’époque. S’agissant des directeurs généraux et des sous-directeurs, le constat est plus hétérogène. Il convient de relever, mais c’est un fait relativement unique sur la période récente, les treize années en qualité de directeur général du Travail de Jean-Denis Combrexelle. Enfin, la pratique de maintien des sous-directeurs sur une durée de six années (deux fois trois ans) est devenue commune et permet d’assurer une forme de continuité. ↩
17. Il convient de relever qu’à cet égard, l’auteur s’est distingué par plusieurs publications dans la revue Droit social, en considérant qu’il lui revenait de participer à la vie des idées. ↩
18. Il y a probablement une forme de réserve induite par la soumission au pouvoir politique de l’administration. Il serait par exemple malvenu pour un fonctionnaire, qui plus est en responsabilité, de défendre des idées en contradiction avec le programme gouvernemental. ↩
19. Dispositif nouveau, faisant suite aux événements de Mai 1968, et destiné à rassembler les partenaires sociaux sur un sujet jugé consensuel et majeur. L’accord en question est daté du 9 juillet 1970 et occupe une place historique dans la construction de la formation professionnelle contemporaine. ↩
20. Le secrétaire d’Etat à la formation professionnelle en mai 1968 est Jacques Chirac. Le directeur général du travail et de l’emploi est Jacques Legrand. ↩
21. Ce bureau comportera un autre directeur d’administration centrale, Pierre Ramain, actuel directeur général du travail. ↩
22. Ancienne direction de la main d’œuvre précitée. Ces fonctions sont aujourd’hui essentiellement assurées par le ministère de l’Intérieur. ↩
23. C’est un fait connu des connaisseurs de l’administration centrale, mais très peu étudié, et peu identifié en dehors des ce périmètre. ↩
24. À cet égard, l’auteur évoque une réunion relative à la fixation des grilles de salaire dans une branche professionnelle locale. Les acteurs sollicitant des ajustements au tableau publié par arrêté ministériel, et qui ne concernait que quelques dizaines de salariés. Le contrôle de l’État sur les prix, les salaires, le volume d’échanges était alors total. Et il est resté, selon l’auteur, une certaine hubris du contrôle au sein de l’administration. ↩
25. L’auteur évoque notamment la réflexion d’un directeur général à la lecture de l’une de ses notes : « En quoi cela est il utile à mon ministre ? » ↩
26. « Les inspecteurs généraux étant, à juste titre, réputés n’avoir pas grand chose à faire, il m’est arrivé plusieurs fois d’être désigné comme membre de jurys de concours. » L’inspection du travail, attaché principal d’administration, l’ENA. ↩
07/02/2026
Birnbaum – Où va l’État ?
Temps de lecture : 9 minutes.

Petit ouvrage (160 pages) d’un très grand auteur¹, consacré à l’examen des nouvelles interactions public-privé des plus hauts agents de l’État. Particulièrement intéressant pour sa conclusion.

Elle interroge toutefois sur le positionnement attendu de l’État et de ses serviteurs. Est-ce que la fonction publique doit être réservée à une classe professionnelle étanche ou doit-on au contraire favoriser les échanges ? La question se pose avec plus d’acuité aujourd’hui que l’entrée dans la fonction publique est plus tardive et moins linéaire (voir l’article des Légistes sur le rapport de la Cour des comptes consacré aux jeunes et aux recrutements de l’État).
Emmanuel Macron et la Société Civile

L’auteur commence son ouvrage par ce qu’il qualifie de nouvelle circulation de l’élite politique : « entre public, privé et public ». Autrement qualifié de « revolving door » ou en bon français : « rétropantouflage ».

Source : Pexels, Mvdheuvel

Une « Privatisation² » de l’Entourage du Président de la République

À cet égard, la Composition du Cabinet d’Emmanuel Macron est symptomatique :

À sa nomination comme chef de l’État, 19 des 45 conseillers proviennent du secteur privé. Sur les 26 conseillers issus de la fonction publique, 16 sont énarques, dont 3 diplômés d’écoles de commerce et plusieurs autres diplômés de facultés américaines.

Un Gouvernement Comptant Très Peu d’Agents Publics

Le premier ministre Édouard Philippe et son directeur de cabinet (Benoît Ribadeau-Dumas³) présentent les mêmes spécificités : public-privé-public.

Bien que Bruno Le Maire n’ait jamais exercé de fonctions dans le privé, la quasi-intégralité de son cabinet est également originaire du privé, énarque ou non.

Au total, le gouvernement d’Édouard Philippe compte « seulement » deux énarques sur vingt-neuf ministres. Les ministres sont essentiellement des professeurs, médecins, juristes ou représentants du monde associatif.

À titre de comparaison, le gouvernement de Valls comptait seize ministres, dont :
- Cinq énarques ;
- Marisol Touraine, normalienne et nommée au Conseil d’État par le tour extérieur ;
- Quatre enseignants ;
- Deux avocats et
- Quatre professionnels de la politique.
Une Assemblée Nationale Profondément Renouvelée

L’Assemblée nationale présente le même visage que l’Exécutif. Elle compte ainsi, pour la première fois de l’histoire de la Vᵉ République, une majorité de députés de la société civile.

Source : Pexels, Matreding

Pour autant, et selon l’auteur, la verticalité voulue par Macron et en partie portée par son cabinet tranche rapidement avec cette image d’ouverture.

Le Rôle Joué par le Non-Cumul des Mandats

À l’élection de la nouvelle Assemblée nationale en 2017, 75 % des députés sont des primo-députés. 188 n’ont jamais exercé aucun mandat local. Par ailleurs, il leur est désormais interdit de cumuler leur mandat avec un mandat local.

En 1998 et en 2008, près de 90 % des députés de l’Assemble nationale cumulaient leur fonction de député avec un mandat local.

Pour l’auteur, cette règle de non-cumul et la très grande jeunesse du parti présidentiel ont « contribué à briser le processus de professionnalisation du politique ».

« On mesure ainsi l’ampleur du bouleversement qui frappe un monde parlementaire tourné davantage vers l’économie, le monde des affaires, des innovations technologiques, de l’informatique, peu socialisé à la politique, disposant d’un moindre ancrage politique local, moins inséré dans une carrière politique, ayant moins accès aux réseaux politiques nationaux, au monde des cabinets, de la haute administration, aux sommets de l’État. »

Le Rôle Joué par les Énarques, Qualifiés par l’Auteur de « Gardiens de l’État »

Les Énarques Constituent la Structure de Commandement de l’État et Sont Recrutés par Concours

Pour Birnbaum, les travaux sur l’ENA se concentrent trop souvent sur la reproduction sociale, sans égard pour le caractère « méritocratique du recrutement des élèves ».

Source : Pexels, Rdne

L’auteur considère ces hauts-fonctionnaires comme les véritables « gardiens de l’État » et l’ENA comme l’école permettant la promotion et la continuité de ces valeurs⁴.

Il reconnaît toutefois : « son exceptionnalisme lié à la centralisation française » et : « son statut dans l’accélération de la carrière des hauts fonctionnaires qui n’a guère d’équivalent à l’étranger. »

Une Partie des Énarques Rejoignent le Secteur Privé

Cependant, en dépit du recrutement « méritocratique », l’auteur conçoit la nécessité de tenir compte des nouvelles réalités. Il cite ainsi Luc Rouban :

« On passe du cadre supérieur au service de l’État finissant chef de service au dirigeant « multicartes » passant d’un service à un cabinet puis à un établissement public pour aller en entreprise… et revenir avant de repartir pour passer sa retraite comme président d’une banque d’affaires. »

L’Essentiel des Énarques Demeurent dans le Secteur Public

Le phénomène de pantouflage, une fois reconnu, est cependant circonscrit :

Les 2/3 des énarques de la cohorte de 1989-1990 demeurent au service de l’État trente ans plus tard.

Finalement, ce phénomène concerne essentiellement les grands corps et en particulier l’Inspection générale des finances (IGF).

Birnbaum prend ensuite appui sur une analyse sectorielle pour appuyer sa démonstration. Toutefois, celle-ci peut être critiquable au regard du quasi-monopole de la Sécurité sociale dans la couverture des risques maladies et familiaux⁵ :

« À partir d’une analyse sociographique des personnes ayant occupé des fonctions administratives, entre 1981 et 1997, dans les deux secteurs de l’assurance maladie et des prestations familiales, on peut distinguer un ensemble de hauts fonctionnaires presque tous issus de l’ENA (76 %), et en particulier de la Cour des comptes, qui, entre l’administration centrale et les cabinets ministériels, ont acquis une expertise propre à ces questions, et forment une élite unifiée et sectorisée quasiment fermée aux intrus du privé. »

La Logique de « l’État Stratège »

Une Forte Contestation du Rôle de l’État à Travers des Politiques Récentes

Pour l’auteur, de nombreux dispositifs juridiques modernes entraînentune forme de « banalisation » de l’État :
- La nouvelle organisation budgétaire de l’État issue de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), construite à partir d’indicateurs de performance et d’un découpage par missions et actions ;
- La décentralisation et l’essor d’exécutif locaux de grande dimension et doté d’une autonomie budgétaire (comme les conseils régionaux) ;
- La logique de contractualisation (y compris, au sein même de l’État) ;
- L’agenciarisation, souvent associée au démantèlement de l’État ;
- La démocratie consultative et participative.
On pourrait y ajouter l’européanisation du droit et les processus de contrôles constitutionnels. Puis, on nuancerait le tout en remarquant le poids considérable de l’État dans la vie économique, sociale, culturelle, sanitaire… de notre pays.

Le Rôle Pourtant Majeur de l’État dans la Conduite de la Nation

Pour l’auteur, force est de constater que les grandes réformes publiques ont toutes été initiées et menées par des hauts fonctionnaires. Que ce soit au niveau politique : avec Valéry Giscard d’Estaing, Michel Rocard et Alain Juppé ; comme au niveau intellectuel et programmatique, avec Jean Picq notamment⁶.

Par ailleurs, même la régionalisation de l’action publique et la réduction du nombre de directions déconcentrées suite à la Révision générale des politiques publiques (RGPP) sous la présidence de Nicolas Sarkozy⁷ auront permis à l’État de concentrer sa force et de promouvoir une voix étatique locale.

Le Danger de la Corruption

L’Opacité Complète pour les Fonctionnaires Devenant Avocats

Le principal danger pour l’auteur est celui de la corruption. À cet égard, il appuie son argumentation sur les travaux de Pierre France et Antoine Vauchez relatif aux fonctionnaires devenant avocats d’affaires.

Source : Pexels, Cottonbro

En effet, dans cette situation, deux principes contradictoires peinent à s’équilibrer :
- Celui du respect des règles déontologiques visant à prévenir les conflits d’intérêts⁸ ;
- Celui du secret professionnel applicable aux avocats… et qui empêche tout contrôle déontologique.
Or, plusieurs très hauts fonctionnaires passés par un ou des cabinets ministériels et ayant, à cette occasion, accédé à des informations confidentielles, ont ainsi (comme avocat) rejoint le secteur privé.

À ces hauts fonctionnaires s’ajoutent de manière plus visible encore de grands noms de la politique publique française :
- Claude Guéant,
- Dominique de Villepin,
- Pascal Clément,
- Rachida Dati,
- Jean-François Copé,
- Dominique Perben,
- Claude Evin,
- Pierre Moscovici,
- Dominique Strauss-Kahn⁹…
Les Conflits d’Intérêts Avérés

L’autre situation emblématique de cette porosité est incarnée par François Pérol, nommé à la tête du groupe BPCE après avoir facilité la création de cette nouvelle entité dans ses fonctions de secrétaire général adjoint de l’Élysée¹⁰.

Le fait le plus grave concerne toutefois la condamnation pour corruption de Claude Guéant, avec Michel Gaudin, alors directeur général de la police national. Ce dernier avait partagé avec le ministre des enveloppes d’argent en liquide, normalement destinées à payer des frais d’enquête de police. Sans parler des enquêtes sur le financement illégal de la campagne de Sarkozy¹¹.

Source : Pexels, SuzyHazelwood

À ceux-ci s’ajoutent les inculpations de :
- Bernard Squarcini, directeur du renseignement pour détournement de fonds publics et trafic d’influence ;
- Christian Flaesch, ancien directeur de la police judiciaire de Paris ;
- Jean Daubigny, ancien préfet de police de Paris et membre de la Cour des comptes pour fraude fiscale ou encore
- Dominique-Claire Testart-Mallemanche, préfète, pour corruption.
La multiplication de ces affaires induit un sentiment de corruption généralisée au sein de la classe politique et de la haute fonction publique, alimentant inévitablement une vague populiste de rejet des élites et du parlementarisme.

Le Brouillage Public-Privé Alimente un Populisme Anti-Élites et Anti-État

Une Critique de « l’Oligarchie »

Pour l’auteur, si la IIIe République a connu son lot de scandales, la légitimité de l’État demeurait préservée. Cela n’est plus le cas aujourd’hui, pour partie, du fait du « grand brouillage » induit par cette interpénétration d’élites du privé et du public.

Vient notamment en tête le « scandale des décorations » qui éclaboussa le président Jules Grévy, par le comportement de son gendre, avant de l’obliger à démissionner.

Le populisme déployé par Mélenchon conte « l’oligarchie » et ses « pantins » est symptomatique du phénomène. Alimenté par les expériences d’Amérique latine et « des travaux pseudo-scientifiques comme ceux de Pinçon-Charlot et de Chantal Mouffe. »

Ce mouvement, d’un genre nouveau, fondamentalement contraire à toute sociologie sérieuse, mais également aux mouvements marxistes ou socialistes, est commun aux populistes de droite comme de gauche. On semble retrouver les élucubrations d’un Gustave Le Bon ou d’un Gabriel Tarde, sur le rejet de la raison et la consécration des passions comme seules dynamiques de l’action collective ; celles de Carl Schmitt sur la théorisation de la politique comme un conflit, l’adversaire est l’ennemi.

Deux Populismes (de Gauche et de Droite), Pour Une Même Haine

François Ruffin reprend également ce langage parlant d’un gouvernement « passif », « veule », « lâche », « complice », « collabos »…

In fine, c’est un appel à la haine que François Ruffin manifeste, seule émotion à même de canaliser politiquement un mouvement d’opposition à la présidence de Macron. L’auteur y retrouve les pamphlets d’extrême droite de la IIIe République, à l’exemple de ceux contre Blum.

Paradoxalement, l’extrême droite voue une haine identique envers l’oligarchie et, de manière surprenante au regard de son histoire, appelle à de nouvelles interventions de l’État. Seule différence, sa vision du peuple restreinte à une frange ethnique jugée plus légitime. Elle aussi s’insurge contre le monde de la finance et une forme de mondialisme capitaliste contraire aux intérêts du peuple.

« Au bout du compte, deux types de populisme s’affrontent, qui partagent parfois un même vocabulaire : le populisme de gauche s’en prend uniformément à l’oligarchie et à la caste, il fait une croix sur l’État, lui déniant toute autonomie en prenant acte d’une osmose croissante entre secteur public et secteur privé, vouée nécessairement, dans cette perspective, à la corruption. Le populisme de droite défend au contraire l’État fort qui échappe à l’oligarchie, mais c’est pour en faire l’instrument d’une mobilisation ethnique. »

Un Populisme Injustifié Pour l’Auteur

« Les moments Sarkozy et Macron, qui diffèrent par bien des aspects fondamentaux, font figure l’un et l’autre de tournant idéologique vers la libéralisation économique, la logique de l’entreprise, l’introduction de techniques de rationalisation, de décentralisation des décisions empruntées au secteur privé¹². Il n’empêche qu’à la différence de bien des États du monde occidental, l’État n’a toujours pas renoncé, en France, à imposer sa loi ni à gouverner à distance. »

Par ailleurs, selon l’auteur, la haute fonction publique demeure loyale et dévouée au service public.

« L’abaissement de l’État, si d’aventure, il s’accentuait, bouleverserait de fond en comble la société française, qui ne pourrait plus compter sur lui pour défendre sa vision de la citoyenneté, sa conception de la laïcité qui limite l’empreinte du religieux dans l’espace public, en un mot : sa paix civile. »

Pour l’auteur, il ne faudrait donc pas qu’une dénonciation abusive de l’oligarchie en vienne à détruire cet instrument aussi indissociable de notre histoire collective qu’est l’État.
1. Pierre Birnbaum a le privilège d’avoir écrit des classiques comme l’ouvrage Les Fous de la République et d’être le biographe de Léon Blum. ↩
2. Au sens de remplacement d’individus issus du secteur public par des individus du secteur privé. ↩
3. Polytechnicien, camarade d’Édouard Philippe dans la promotion Marc-Bloch de l’Ecole nationale d’administration (ils sortirent tous les deux au Conseil d’État). Il occupera différents postes en cabinets ministériels avant de rejoindre le groupe Thales. ↩
4. Il me semble toutefois nécessaire de bien distinguer les finalités des corps de hauts fonctionnaires avec les éventuelles critiques sur le mode de recrutement. S’arrêter au caractère « méritocratique » est malheureusement réducteur, alors que la sélection par concours fait l’objet de beaucoup de discussions : voir l’article des Légistes sur les concours. ↩
5. Il existe évidemment un secteur mutualiste français, mais dont la taille n’est pas comparable avec celle offerte par la sécurité sociale. C’est également le cas, pour le moment, dans le champ de la santé. La même analyse conduite auprès d’agents de la direction générale du Trésor, de la direction du Budget, des Entreprises ou d’une direction à forte composante industrielle ne produirait évidemment pas les mêmes résultats. ↩
6. L’argument me semble quelque peu manquer de force. La surreprésentation d’agents publics aux plus hautes fonctions de l’État facilite nécessairement une surreprésentation de ces derniers dans l’édiction de mesure d’importance. ↩
7. De dix-huit directions à huit. ↩
8. Ce qui implique l’impossibilité de plaider contre l’État une fois inscrit au barreau pendant une période de cinq ans. ↩
9. Ce qui est particulièrement marquant est le peu d’expertise juridique de nombreux anciens élus. L’attrait pour l’exercice de la profession d’avocat semble reposer principalement sur le secret professionnel qu’elle permet. On notera également la surreprésentation de personnes inquiétées par la justice. ↩
10. M. François Pereol ne consultera même pas la Commission de déontologie. ↩
11. L’ouvrage a été publié avant la condamnation de l’ancien chef de l’État. ↩
12. Le discours est en effet particulièrement marqué par une certaine forme de fascination pour la réussite libérale anglo-saxonne chez les présidents Sarkozy et Macron. Mais, il me semble toutefois que l’épreuve du réel a fortement nuancé leurs bilans. L’un et l’autre ont été confrontés à des crises majeures et on alors choisi d’augmenter fortement les dépenses de l’État et d’assumer une augmentation inquiétante des déficits et de la dette française. En d’autres circonstances, je peine à les imaginer abandonner Lehman Brothers, comme a pu le faire le président Georges W. Bush. ↩
20/10/2025
Les cabinets ministériels
Temps de lecture : 9 minutes.

Pour des analyses socio-politiques, voir notamment le n° 168 de la Revue française d’administration publique.

Pour les chiffres, consultez le Jaune budgétaire dédié aux cabinets ministériels.
L’Importance du Moment de Nomination

Louis Marin, ministre des pensions

Christian Vigouroux¹, distingue deux types de cabinets ministériels :
- Le « cabinet neuf » ;
- Le « cabinet de remplacement ».
Le « cabinet neuf » est constitué au moment de la formation du gouvernement, au début du quinquennat présidentiel ou d’une période de cohabitation.

Ce cabinet est fort et est constitué le plus souvent de personnes d’expérience. Il s’agit à l’évidence d’un cabinet prisé, les places étant particulièrement convoitées².

Le « cabinet de remplacement », plus fréquent, est celui constitué au fil de l’eau, suite aux départs et remplacements. On pourrait aussi y intégrer les nouveaux gouvernements en cours de quinquennat, dont la force transformatrice est le plus souvent émoussée.

Les Fonctions Exercées au Sein d’un Cabinet Ministériel

Le Directeur de Cabinet

Cheneaux de Leyritz, directeur de cabinet

La première décision d’un ministre est de choisir son directeur de cabinet et à la moindre ambiguïté, celui-ci est congédié.

Symboliquement, son bureau jouxte celui du ministre avec qui il doit travailler en harmonie.

Le directeur de cabinet est, en effet, l’interlocuteur principal du ministre. La distance entre lui et son ministre doit être la plus faible possible.

Les Missions d’un Directeur de Cabinet

Le directeur de cabinet du ministre est le personnage clé du cabinet, il assume des fonctions particulièrement importantes :
- Management du cabinet : il recrute, congédie et anime l’équipe de conseillers ;
- Conseil auprès du ministre : il fait remonter les dossiers sensibles, anticipe les risques, s’assure de l’exécution des décisions et conseil le ministre sur les aspects techniques et politiques des affaires présentées ;
- Représentation du ministre et suivi des arbitrages : il représente régulièrement le ministre auprès de l’administration, s’assure de l’exécution des décisions, arbitre, négocie avec les autres ministères, s’entretient avec les représentants d’intérêts…
Le directeur de cabinet est le chef d’orchestre du travail administratif ministériel. À cet égard, pour l’administration, il est souvent plus important que le ministre.

Le Choix du Directeur de Cabinet

Le nouveau ministre peut être confronté à trois situations :
- Il s’agit d’un ministre faible et il ne dispose pas du choix du directeur de cabinet ou tarde à le choisir, la décision revient alors au Premier ministre, voire au président de la République. C’est évidemment la pire des situations³ ;
- Il s’agit d’un ministre avec une capacité de choix, mais peu d’entregent administratif. La pratique consiste alors à solliciter des noms, auprès des directeurs d’administration centrale sous son autorité, de personnalités du secteur ou auprès de personnes politiques expérimentées⁴.
- Il s’agit d’un ministre fort et expérimenté, auquel cas, il sait avant même d’être nommé qui sera son directeur de cabinet, et l’intéressé aussi.
Contrairement aux représentations de la fonction de ministre par le grand public, il est très facile de se retrouver spectateur de son propre mandat.

Le ministre qui ne choisit pas, ou qui choisit mal son directeur de cabinet peut être dépassé par le rythme des visites ministérielles, la nécessité d’être présent aux réunions gouvernementales, au Conseil des ministres et au Parlement.

Un bon ministre doit savoir identifier rapidement la personnalité qui lui conviendra pour porter sa vision et influer concrètement sur le quotidien des administrations et des opérateurs relevant de ses attributions⁵.

Le Profil du Directeur de Cabinet

Le directeur de cabinet est presque toujours un fonctionnaire, qui plus est expérimenté⁶. Prendre un directeur de cabinet extérieur à l’administration constitue, en effet, un risque⁷, qui plus est dans les très gros ministères comme ceux de l’Intérieur ou de l’Économie et des finances.

Une nomination extérieure à l’administration peut aussi être vue comme une forme de défiance, voire de défi. Je n’ose imaginer la difficulté que constituerait, pour le membre d’un comité de direction d’une grande entreprise (et recruté comme tel), l’exercice d’une fonction de directeur de cabinet du ministère de la Justice ou de l’Éducation nationale.

La pratique consiste plutôt à repérer un haut fonctionnaire influent et qui, par son parcours⁸, a exercé des fonctions importantes au sein du ministère considéré.

Cette influence et ce parcours sont censés offrir au ministre un réseau et une connaissance des personnes à même de faire avancer ses dossiers :
- Au ministère de l’Intérieur, il s’agira plutôt d’un préfet ;
- Au ministère Économique et financier, un inspecteur général des finances ou un ancien chef de service ou directeur d’administration centrale ;
- Au ministère du Travail, un inspecteur général des affaires sociales ;
- Aux Affaires étrangères, un ambassadeur ;
- Au ministère des Armées, un militaire.
L’Adjoint au Directeur de Cabinet

Il n’existe pas ici de fonction type d’adjoint au directeur de cabinet. Le plus souvent, il s’agit d’une forme de nomination honorifique, tout en permettant au directeur de cabinet de disposer d’un relais managérial et stratégique au besoin.

Bref, cette fonction dépend des personnes et des moments, elle n’en est pas moins quasi systématique.

Le Chef de Cabinet

Le chef de cabinet est le « chef de la maison ministérielle », il conduit l’emploi du temps du ministre jusque dans les détails les plus intimes. Il organise, anime et accompagne le ministre à chacun de ses déplacements⁹.

La fonction est opérationnelle et logistique, le chef de cabinet :
- Anime l’équipe de chauffeurs, l’équipe de sécurité, les cuisiniers, les intendants ;
- Organise les déplacements : temps de trajet, événements, acteurs à rencontrer et la coordination des discours ;
- Encadre toute la logistique du ministre, y compris des temps privés.
Compte tenu de cette proximité avec le ministre, la discrétion et le dévouement sont évidemment essentiels. À la différence du directeur de cabinet, le chef de cabinet n’intervient pas dans les décisions politiques. Par ailleurs, lorsqu’il est fonctionnaire, il s’agit plus souvent d’un attaché d’administration de l’État¹⁰.

Le Conseiller Spécial

Certains ministres apprécient la présence d’un conseiller spécial. Celui-ci est un proche du ministre auprès de qui il peut échanger de manière plus libre.

Cette fonction permet aussi au ministre de disposer d’un relais loyal et fiable au sein de son cabinet, il renforce d’autant son emprise politique et sa maitrise des dossiers.

Les Autres Membres du Cabinet

Il existe, outre le directeur de cabinet et le chef de cabinet, des fonctions inévitables :
- Un conseiller budgétaire¹¹,
- Un conseiller en communication,
- Un conseiller parlementaire et un conseiller politique (parfois la même personne).
Ces fonctions ne sont pas propres aux ministres. Elles se retrouvent dans tous les exécutifs publics d’importance (collectivités locales ou établissements publics) et dans les grandes entreprises : le conseiller parlementaire et politique étant un conseiller en relations publiques.

Les conseillers restants doivent donc coordonner l’activité ministérielle, par grandes thématiques.

Par exemple, au ministère chargé de la Fonction publique, compte tenu d’un portefeuille le plus souvent élargi à la modernisation de l’action publique, il n’existe souvent qu’un seul conseiller dédié à la fonction publique.

Le Nombre de Membres des Cabinets Ministériels

Depuis le premier quinquennat d’Emmanuel Macron, un mouvement assumé de limitation du nombre de membres des cabinets ministériels a été initié¹².

L’objectif étant de recentrer les cabinets ministériels dans l’orientation politique en laissant aux administrations le soin de l’exécution technique.

La tendance à la limitation des cabinets ministériels a abouti à la création de cabinets au niveau des directions d’administration centrale et à la création d’instances nouvelles¹³ ou de secrétariat d’État. Paradoxalement, la diminution du nombre de conseillers, peut donc être aussi un facteur de complexification.

Il n’en reste pas moins un nombre relativement élevé de collaborateurs gouvernementaux. Au titre de 2024 :
- près de 500 membres de cabinet et
- 2 200 personnels supports.
Jaune budgétaire 2025

La spécificité de Matignon et des Services du Président de la République

Les Services du Premier Ministre

Matignon est un monde en soi où il existe des « pôles » :
- Éducation nationale et Enseignement supérieur ;
- Justice ;
- Intérieur ;
- Social ;
- Économique ;
- Comptes publics ;
- Diplomatique ;
- Culture ;
- Outre-mer ;
- Environnement, Énergie, Transport, Logement ;
- Agriculture…
Concrètement, le cabinet du Premier ministre s’appuie sur une double machinerie :
- Le Secrétariat général du gouvernement (SGG), véritable direction juridique centralisée du gouvernement, dédié au suivi technique des arbitrages gouvernementaux et
- Les conseillers politiques des différents pôles précités : chaque chef de pôle étant accompagné de deux à cinq conseillers et éventuellement d’un chargé de mission.
Au total, le SGG compte environ une centaine d’agents dont une trentaine de chargés de mission chargés du suivi des différentes politiques ministérielles¹⁴ ; tandis que le Premier ministre dispose de cinquante à soixante conseillers ou chefs de pôle.

Compte tenu de la taille des effectifs, les liens qu’entretiennent le Premier ministre et le directeur de cabinet avec les conseillers sont nécessairement plus lâches.

Léon Blum, l’inventeur du SGG

Les Services du Président de la République

Outre l’État-major particulier du Président de la République, le chef de l’État peut s’appuyer sur des conseillers, également organisés en pôles.

On y trouve, un pôle :
- Régalien ;
- Diplomatique ;
- Social ;
- Économique ;
- Écologique, agriculture, énergie, transport, logement.
À la différence du Premier ministre, certains pôles sont particulièrement fournis. Il en est ainsi pour le pôle diplomatique, et de manière transversale, pour la communication.

À titre exceptionnel dans l’histoire de la Ve République, des conseillers communs ont même existé en 2017 entre MM. Edouard Philippe et Emmanuel Macron. Cette pratique n’a pas été renouvelée.

La Diversité des Cabinets Ministériels

Comme énoncé plus haut, l’État comporte des pôles avec des spécificités très marquées, dans le langage, les habitudes de travail, les lieux.

Les « sociaux » se distinguent nettement des « militaires », qui se distinguent des « comptes », qui se distinguent des « diplo ».

Le Cabinet Briand, en 1921

Ce faisant, certains cabinets présentent une ouverture au secteur privé spécifique. En premier lieu, le ministre chargé des petites et moyennes entreprises (lorsqu’il existe) et plus généralement le ministère du Travail.

À l’inverse, certains cabinets sont les chasses gardées de personnels étatiques, et parfois de corps spécifiques. Il en est ainsi des Armées, de l’Intérieur, de l’Economie, du Budget et dans une moindre mesure de l’Environnement¹⁵.

Au global, près de la moitié des collaborateurs sont sur contrat, le plus souvent issus du secteur privé.

Jaune budgétaire 2025

Il existe également des différences dans l’âge de recrutement, outre le fait que le directeur de cabinet est le confirmé, les conseillers ministériels sont en général jeunes, voire très jeunes¹⁶.

Par ailleurs, certains emplois ont un recrutement à la mesure de leur spécificité :
- Le chef de cabinet est souvent jeune et dispose, de préférence, d’une expérience politique¹⁷ ;
- Le conseiller parlementaire se recrute en majorité parmi les collaborateurs parlementaires ;
- Enfin, le conseiller en communication, qui est plus souvent une femme, provient fréquemment du monde entrepreneurial et plus précisément de l’univers du conseil.
Bonus : la Classification de Guy Carcassonne

Dans un article de la revue Pouvoirs, Guy Carcassonne esquisse une typologie des cabinets et membres de cabinets :
- « Les copains » : Ce qui se rapproche des conseillers spéciaux évoqués plus haut, entendu comme des proches du ministre. Carcassonne évoque ici un « avatar du scootisme » ;
- « Les enfants » : Des conseillers techniques, très jeunes, en présence d’un ministre et d’un directeur de cabinet plus expérimenté. « Lorsqu’elle est réussie, cette combinaison donne d’excellents résultats. »
- « Les valets » : Les recrutements sont réalisés par le directeur de cabinet seul, le ministre ne souhaitant pas s’investir dans la conduite du cabinet. Disposant de peu d’autonomie, ces conseillers exécutent. Si dans certains ministères très politiques ce mode de fonctionnement peut présenter quelques avantages, il est le plus souvent très dommageable.
- « Les lieutenants » : Le ministre prend une part active au choix des conseillers, laissant au directeur de cabinet l’animation quotidienne. Le ministre délégue une part de ses prérogatives aux conseillers et se rend accessible à leurs suggestions. À l’évidence, il s’agit du modèle idéal selon Carcassonne.
1. Ancien président de section au Conseil d’État, directeur de cabinet de plusieurs ministres : Enseignement supérieur, Justice, Intérieur, Emploi et Solidarité. ↩
2. En supposant toutefois une compatibilité des idées politiques entre le ministre et les éventuels membres de cabinet. ↩
3. Le directeur de cabinet dispose alors d’une légitimité lui octroyant une forme d’autonomie avec le ministre et de relais lui permettant de faire prévaloir son orientation auprès du Premier ministre ou du Chef de l’État. ↩
4. Un ministre d’un parti politique peut ainsi solliciter son ainé ayant occupé il y a peu la fonction. ↩
5. Sur les attributions des ministres, vous pouvez vous référer à cet article relatif aux directions d’administration centrale. ↩
6. C’est même, très souvent, le professionnel le plus expérimenté du cabinet. ↩
7. Risque qui semble par ailleurs plutôt inutile. Le travail administratif est, somme toute, très différent du travail d’un manager du secteur privé. ↩
8. Voire son corps d’appartenance (conseiller d’État, Inspecteur général, ambassadeur, magistrat…). ↩
9. Le directeur de cabinet demeurant à Paris, sauf pour les déplacements les plus importants. ↩
10. Le directeur de cabinet, hormis les cas où il est issu du secteur privé, est systématiquement un haut fonctionnaire. Les conseillers ministériels sont aussi majoritairement des hauts fonctionnaires, des collaborateurs d’élus ou des salariés du secteur privé. ↩
11. Il peut y avoir des cabinets sans conseiller budgétaire, mais on frise alors l’amateurisme. ↩
12. Conformément au décret 2024-23 du 17 janvier 2024, un ministre de plein exercice peut disposer de quinze membres de cabinet et un ministre délégué auprès du Premier ministre de onze membres. ↩
13. Par exemple, la création de hauts commissaires, dont la réapparition est également une des singularités de ces dernières années. ↩
14. Ces politiques ministérielles rejoignent les pôles précités, mais pas entièrement. Le SGG comporte moins de thématiques que le cabinet politique. La pratique est qu’un chargé de mission, de catégorie A+, est accompagné par un chargé de mission adjoint, généralement un attaché principal d’administration de l’État. ↩
15. Logement, Énergie, Transport. ↩
16. Notamment pour les conseillers budgétaires, souvent issus de la direction du Budget, avec une expérience d’un ou deux postes de chef de bureau. ↩
17. Auprès d’un député ou d’un exécutif local notamment. ↩
01/08/2025
« Fonctionnaire moyen », par Bernard Letondu (2009)
Temps de lecture : 11 minutes.

Le premier livre (à ma connaissance) d’un attaché d’administration sur les attachés d’administration.

Ce petit livre, assez peu connu, tient son intérêt dans la représentation du vécu d’un attaché d’administration dans les 1970 à 1980. L’auteur étant affecté à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), rue Oudinot¹.

Si l’auteur décrit assez peu son travail, il s’attarde longuement sur l’injustice de sa situation : être attaché d’administration de l’État, faute d’avoir réussi le concours d’entrée à l’École nationale d’administration (ENA). Sa verve sur ce concours et cette école (et sur ses collègues et supérieurs, qu’il méprise) n’en est que plus grande. Un personnage se dessine : proche de celui de l’Araigne de Michel Troyat, les sœurs en moins.

Bien que dispensable, cet ouvrage éclaire l’une des singularités des attachés d’administration, et plus particulièrement ceux d’administration centrale :

L’attaché d’administration centrale est celui qui partage son espace de travail avec des individus particuliers : les énarques.
Un Échec Fondateur au Concours de l’ENA

Source : Pexels, Antoine Conotte

Après quelques éléments biographiques, l’auteur en arrive au bouleversement fondamental de son existence professionnelle : son échec à l’École nationale d’administration (ENA).

De cet échec, il en tire quelques jugements lapidaires :

« Dans l’administration (…) tout parait joué d’avance. »

Plusieurs récriminations s’ensuivent, alimentées par un sentiment d’injustice, induisant une forme de frustration agressive :

« Il aurait été impensable de tutoyer les énarques, bien qu’ils aient le même âge que moi. J’avais un peu l’impression que doivent avoir les salariés d’une petite entreprise familiale, dans le secteur privé. Ceux qui ne font pas partie de la famille des dirigeants, quelles que soient leurs compétences et leurs qualifications, seront toujours bloqués dans leur carrière, et cantonnés dans les tâches subalternes. »

Une Critique du Système de Concours et de Carrière

Élément assez étonnant pour un fonctionnaire, qui plus est affecté à la Direction générale de la fonction publique (DGAFP), l’auteur se fait particulièrement critique sur le système de carrière, qu’il juge déconnecté des besoins de l’administration.

« Dans l’administration comme dans l’armée, on ne cherche pas du tout à utiliser la formation qu’ont pu acquérir les agents avant leur recrutement. Seuls comptent le statut et le grade. »
« On commence par vous recruter et après, on réfléchit à ce qu’on va faire de vous. »

Puis, plus loin, dans une remarque, une fois encore, tout en sous-entendus et inspirée par un rejet du système de carrière² :

« Lorsqu’on a été conditionné par des années d’études, on a tendance à croire qu’il faut s’adapter au profil du poste offert, alors que ceux qui réussissent le mieux sont ceux qui savent adapter le poste à leur propre profil. »

Toutefois, le propos est tellement teinté de ressentiment qu’on peine à y discerner une structuration correctement argumentée³. L’auteur semble plutôt chercher, par l’ironie et le dédain, à marquer sa supériorité vis-à-vis du système.

La Description de l’Administration « Par le Petit Trou de la Serrure »

Une Révélation des Hiérarchies Ministérielles

Arrivé dans une direction dépendant alors du Premier ministre (la DGAFP), pourtant jugée prestigieuse, l’auteur se voit reproché son affectation.

Parmi ces nouveaux collègues, quelques-uns lui conseillent ainsi de partir au plus vite pour choisir la direction générale de l’aviation civile ou la Caisse des dépôts et des consignations, deux administrations qui, encore aujourd’hui, sont réputées pour leurs rémunérations généreuses.

« Le fonctionnaire n’est jamais satisfait d’être là où il est. Il est toujours persuadé que sa situation serait plus enviable ailleurs. »

Source : Pexels, Ann H

Des Hiérarchies Toujours Marquées

Encore aujourd’hui, et particulièrement pour les affectations interministérielles (administrateurs de l’État et attachés d’administration de l’État), cette hiérarchie demeure :
- Les ministères économiques et financiers qui comptent plusieurs directions particulièrement prestigieuses :
  - la direction générale du Trésor,
  - la direction du Budget,
  - la direction des affaires juridiques et désormais⁴
  - la direction générale de l’administration et de la fonction publique ;
- Le ministère de l’Intérieur, parce qu’il permet d’accéder à des fonctions préfectorales (très recherchées par certains fonctionnaires) et qu’il compte également des directions emblématiques :
  - la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, évidemment…
  - la direction générale des collectivités locales,
  - les directions « sécurité » :
    
    la direction généralise de la sécurité intérieure,
    
    les directions générales de la gendarmerie nationale et de la police nationale,
    
    la direction générale de la sécurité civile et des crises ;
- Le ministère des Affaires étrangères, sans qu’il soit besoin d’expliquer longtemps d’où vient cette passion chez certains candidats…
  - la direction générale de la mondialisation,
  - la direction générale des affaires politiques et de sécurité ;
- Enfin, la Caisse des dépôts et des consignations : pour ses rémunérations, son organisation proche du secteur privé et son réseau territorial, particulièrement recherché (Angers, Bordeaux…) ;
- La direction générale de l’aviation civile : pour ses rémunérations, par passion pour les politiques publiques poursuivies.
Des Hiérarchies au Sein des Directions

L’auteur évoque sur de nombreuses lignes l’un des instruments de clivage les plus évidents et marqués : le mobilier de bureau.

Si les meubles en bois massifs ont aujourd’hui quasiment disparu des administrations, certains constats demeurent : sur la taille des bureaux (la pièce, comme le meuble lui-même), l’octroi de table de travail et de chaises.

Le mobilier administratif est généralement uniforme, le besoin de distinction n’en est donc que plus important et il est très codifié suivant le niveau de responsabilité.

« Les fonctionnaires civils se différencient les uns des autres, non par des galons, comme les militaires, mais par l’ameublement de leur bureau. »

La Création de l’ENA est Indissociable du Statut de la Fonction Publique

La Conjugaison du Gaullisme et du Communisme

Le premier statut général, de 1946⁵, comme le second, celui de 1981, furent conçus par des ministres communistes : Michel Thorez, pour le premier ; Anicet le Pors, pour le second.

L’autre grand pilier du statut a été initié par Michel Debré dans une « étrange collusion »⁶ avec les communistes : il s’agit de la création de l’ENA⁷.

L’auteur précise les objectifs assignés à la création de cette école :
- Centraliser les recrutements pour éviter le favoritisme et la cooptation des différents concours organisés jusque-là et
- Proposer une formation commune à même de favoriser l’interministerialité⁸.
La création de cette école va de pair avec une promotion de la mobilité sociale :
- Un concours externe (classique), pour les étudiants ;
- Un concours interne, pour les fonctionnaires motivés et méritants, qui constitue la novation du dispositif.
Une Touche de Christianisme

L’auteur rajoute une dernière interprétation dans l’analyse des racines culturelles et politique du statut de la fonction publique : le christianisme.

Chacun jugera.

« Beaucoup de ceux qui veulent entrer dans l’Administration auraient peut-être cherché à embrasser une carrière ecclésiastique sous l’Ancien régime. Pas seulement par opportunisme et désir de bénéficier d’une rente de situation, mais aussi par désir de se dévouer au bien public et par goût d’un environnement hiérarchisé, aux règles strictes. »

« Les fondements du statut général des fonctionnaires se situent donc au confluent de trois traditions : la tradition catholique, la tradition bonapartiste, dans laquelle s’inscrit Michel Debré, fondateur de l’ENA et dirigeant du parti gaulliste, et la tradition stalinienne, qui est celle de Maurice Thorez. Il faut rappeler aussi que Staline était un ancien séminariste… »

Une Promotion Interne en « Trompe-l’Œil »

Cette mobilité professionnelle des internes s’est révélée rapidement biaisée selon l’auteur⁹, principalement de deux façons :
- Elle a été utilisée par les fonctionnaires les plus diplômés, en guise de rattrapage du concours raté et
- Elle n’a pas permis aux (faux ?) internes de se distinguer au classement de l’ENA dans l’attribution des places ouvertes au titre des « grands corps ». Autrement dit, le caractère « professionnel » de l’École manque sa cible.
Un Système Qui S’Apparente à une Rente Pour l’Auteur

L’élitisme républicain connaît aujourd’hui de nombreuses critiques, françaises¹⁰ ou américaines¹¹.

Si, mécaniquement, chaque société organisée tend à créer et à se structurer autour d’un centre de commandement. La problématique de l’élitisme est de séparer et de hiérarchiser les individus, souvent très tôt dans leur vie. Ce faisant, ces sociétés présentent généralement un modèle rigide et laissent peu de place à l’appréciation de la valeur professionnelle en situation réelle, dans la vie des individus.

Les sociétés élitistes sont donc inégalitaires et cloisonnées. Afin de justifier ces inégalités, plusieurs modèles existent, dont le modèle dit « méritocratique »¹² qui vise à sélectionner « les meilleurs » par des épreuves censées être incontestables.

« Le système de castes qui existe en France est peut-être encore plus pernicieux que celui qui existe en Inde, parce qu’il est invisible. (…) L’idée géniale, c’est d’avoir justifié des privilèges exorbitants non plus par la naissance, ce qui serait bien sûr injuste, mais par le mérite, en instaurant un concours réellement difficile, et en faisant croire qu’il était ouvert à tous. »

En effet, cette justification (du concours méritocratique) appelle elle-même deux critiques :
- D’abord, elle est réservée à un trop faible nombre de personnes, ce qui nuit à la concurrence au sein même de cette élite ;
- Ensuite, elle est définitive. La réussite au concours de l’ENA garanti l’accès aux plus hautes fonctions de l’État de manière quasiment définitive¹³.
« La société française distille ses élites au compte-gouttes, et ce qui fait toute la valeur des membres des grands corps, c’est leur rareté. Ce n’est d’ailleurs pas si absurde pour ceux qui bénéficient ainsi d’une rente de situation à vie, précisément grâce à cette rareté. Ils n’ont donc aucun intérêt à accepter une remise en cause de leurs privilèges. »

« Le statut des hauts fonctionnaires français rappelle celui des « Forts des Halles¹⁴ » : autrefois, ceux qui parvenaient à soulever un poids très lourd obtenaient le titre envié de « fort des halles », moyennant quoi ils étaient définitivement dispensé de soulever quoi que ce soit, et pouvaient le faire soulever par d’autres. »

Un Élitisme qu’il Considère Fermé, Endogame

« L’un des inconvénients de ce prestige hypertrophié d’un très petit nombre de grandes écoles, c’est la dévalorisation des formations universitaires. »

En dehors de l’École nationale supérieure citée ci-après, les énarques proviennent essentiellement de Sciences Po Paris. La diversité des parcours, des savoirs, des profils… semble secondaire¹⁵.

Par ailleurs, l’université française n’est pas exempte de critique pour l’auteur :

« L’université française fonctionne pour la plus grande gloire des professeurs, et se désintéresse complètement des étudiants. »

Une Critique Appuyée Contre les « Normaliens »

L’auteur appuie plus fortement encore ses critiques sur les anciens élèves de l’École normale supérieure (ENS).

« L’anomalie la plus flagrante est le cas des normaliens : (…) Après deux ou trois ans de préparation, ils passent le concours de l’École normale supérieure, et ils sont payés pendant trois ans pour préparer l’agrégation des lycées. Leur salaire est celui d’un fonctionnaire de catégorie B (puisqu’ils ont le bac) (…). Certains se détournent de l’enseignement, et préfèrent passer, juste après l’agrégation, le concours étudiant de l’ENA. Leur grande culture générale, mais aussi le fait d’avoir déjà réussi deux concours prestigieux les fait bénéficier d’un préjugé favorable auprès des membres du jury, qui n’ont souvent pas un jugement très personnel. Il est déjà discutable que le contribuable ait payé la formation de futurs enseignants qui n’enseigneront jamais, et qu’il doive ensuite payer leur scolarité à l’ENA. »

« Contrairement à la classe dirigeante des pays anglo-saxons, qui doit faire de gros sacrifices pour financer les études de ses enfants, la classe dirigeante française les fait donc financer par le contribuable. »

La Création des Attachés d’Administration Comme Corps de Relégation

Une Création du Corps des Attachés en 1955, Pour Seconder les Administrateurs Civils

Le corps des attachés d’administration centrale est créé en 1955, dix ans après la création de l’ENA. Pour l’auteur, ce corps est d’abord créé pour rehausser l’image et les perspectives professionnelles des énarques.

Ici encore, l’attaché d’administration, comme l’auteur, ne semblent exister qu’en contrepoint du haut-fonctionnaire, énarque :

« Le corps des attachés d’administration centrale est créé (…) pour décharger les administrateurs civils de leurs tâches les plus ingrates. Ils seront désormais secondés par un corps de sous-fifres aux perspectives de carrière pratiquement inexistantes, qui doivent pourtant comme eux être titulaires d’un diplôme d’enseignement supérieur pour pouvoir passer le concours de recrutement. »

« Ils appartiennent donc à la catégorie A, mais les énarques ne les considèrent pas comme des fonctionnaires de catégorie A à part entière, et emploient à leur sujet le terme dévalorisant de catégorie « A’ », bien que ce terme n’ait pas de valeur juridique. Une autre façon de présenter les choses consiste à dire que les attachés font bien partie de la catégorie A, mais alors les administrateurs civils deviennent des « A+ ». »

Des Perspectives Professionnelles Jugées Trop Maigres

Source : Pexels, Justin Nealey

Le ressentiment à l’égard du corps d’attaché d’administration est particulièrement prononcé chez l’auteur et n’est pas, à ma connaissance, observable dans d’autres corps de catégorie A équivalents.

À titre d’exemple, nous avons pu constater dans un précédent article que les inspecteurs de la concurrence et de la répression des fraudes étaient très fidèles à leur corps et leurs métiers.

La spécificité du travail des attachés en administration centrale, en proximité directeur avec les administrateurs, explique probablement ces difficultés.

« Au niveau des catégories intermédiaires et subalternes (…) la frustration est la règle : frustration des administrateurs civils qui n’ont pu accéder aux grands corps, frustration encore plus grande des attachés d’administration centrale dont le sort est intimement lié à celui des administrateurs civils, puisqu’ils ont statutairement l’honneur d’être leurs “collaborateurs directs” (…), mais qui en sont cependant séparés par une ligne de démarcation infranchissable pour la plupart d’entre eux. »

« En effet, les attachés peuvent théoriquement espérer (…) accéder au corps des administrateurs civils, mais la probabilité d’y parvenir est très faible et, de toute façon, rares sont ceux qui y arrivent avant quarante ans. Ils ont donc, même dans la meilleure hypothèse, quinze ans de retard sur les administrateurs civils issus de l’ENA, et ce retard ne se rattrape jamais. »

Pour plus d’informations sur l’accès des attachés d’administration au corps des administrateurs, vous pouvez vous référer à cet article sur le tour extérieur des administrateurs de l’État.

« Les fonctionnaires de catégorie B sont à la limite moins à plaindre que les attachés, puisqu’ils sont recrutés au niveau du bac et qu’ils n’ont donc pas eu la peine de préparer un diplôme d’études supérieures. Par la voie du concours interne, beaucoup arrivent à accéder au corps des attachés, mais leur promotion va rarement au-delà. On est donc dans un système assez scolaire, où les fonctionnaires, au lieu de s’impliquer dans leur travail, passent leur temps à préparer des concours pour essayer d’y échapper. Les cas de hauts fonctionnaires qui ont débuté tout en bas de l’échelle sont quand même assez rares. Pour y parvenir, il faut beaucoup de persévérance, car plus on avance en âge, plus il devient difficile de se replonger dans des études sans sacrifier sa vie personnelle. »
1. Dans les locaux de l’actuelle direction générale des outre-mer (DGOM) ↩
2. Comme énoncé dans un précédent article (Le recrutement par concours dans la fonction publique est-il fini ?), le concours implique assez largement une forme corporatiste : une autonomie collective et technique. Ce qui peut favoriser certains profils que l’économiste libéral qualifierait de free rider ou passager clandestin. Il ne me semble toutefois pas que ces profils soient les plus nombreux. ↩
3. L’auteur est affecté au cœur du système statutaire, dans l’une des directions les plus prestigieuses de la République et il n’en tire… rien. Pas ou peu de textes, aucune interprétation ou argumentation juridique. Dommage. ↩
4. La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) est désormais rattachée en gestion au secrétariat généraux des ministères économiques et financiers. ↩
5. Le statut de Vichy de 1941 étant évidemment mis à part. ↩
6. L’expression est de l’auteur. ↩
7. L’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 crée l’ENA et la DGAFP. ↩
8. En soulignant qu’il n’existait pas, évidemment, la formation des instituts régionaux d’administration (IRA) – elle-même interministérielle. L’auteur, et c’est dommage, ne parle pas de la création des IRA et de l’institutionnalisation progressive du corps des attachés d’administration de l’État. ↩
9. Mais ce constat n’est en rien original. ↩
10. Que l’on pense à Michel Crozier par exemple, ou à Pierre Bourdieu (mais sa pensée a vieilli, il me semble). ↩
11. Pour ne citer qu’un seul ouvrage récent : The Tyranny of Merit de Michael Sandel. ↩
12. La méritocratie comporte, paradoxalement, une part égalitaire en posant l’idée qu’un même savoir délivré à l’ensemble des enfants permet de distinguer « les meilleurs » des « moins bons » de manière juste. Les progrès des sciences sociales démontrent aujourd’hui le caractère léger du principe – sans pour autant enlever aux lauréats des concours leurs compétences, notamment intellectuelles, et aussi leur « mérite »… Contrairement à l’auteur, je ne crois pas au blanc et noir en la matière. ↩
13. Voir la partie relative aux sanctions disciplinaires, à partir des constats de Marcel Pochard dans l’intervention de Jean-Marc Sauvé devant les élèves de l’École nationale d’administration : https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-contributions/quelle-deontologie-pour-les-hauts-fonctionnaires ↩
14. https://fr.wikipedia.org/wiki/Forts_des_Halles ↩
15. On pourrait ici tempérer le propos de l’auteur en faisant état des prépas talents, du concours pour les docteurs. ↩
24/06/2025
La DGCCRF : Bilan, Enjeux et Perspectives pour Préparer le Concours
Examen du rapport de la Cour des comptes d’avril 2025 consacré à la DGCCRF

Temps de lecture : 13 minutes.

Introduction

La Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a été créée en 1985.

Administration du ministère de l’économie et des finances, son rôle principal consiste à maintenir « l’ordre public économique » et à assurer en particulier la protection du consommateur.

L’analyse de la Cour s’inscrit dans un contexte de transformation numérique, de pression budgétaire et de nouveaux défis liés aux pratiques commerciales en ligne, à la mondialisation des échanges et à la transition écologique.

Cet article propose une synthèse des éléments essentiels de ce rapport, en examinant tout particulièrement l’évolution des missions de la DGCCRF, les pouvoirs de contrôle des agents et le risque d’une « administration à deux vitesses » largement développé par la Cour.

À l’issue de cette lecture, vous pourrez comprendre les grands enjeux de la DGCCRF et entrevoir un peu de la réalité du quotidien des agents de contrôle.
Les Missions de la DGCCRF

Les Missions Historiques de la DGCCRF sont Stables

La DGCCRF a depuis 1985 trois grandes missions :
- La concurrence et la lutte contre les pratiques restrictives de concurrence ;
- L’information des consommateurs et la protection de leurs intérêts économiques ;
- La sincérité et la loyauté des transactions commerciales, la qualité et la sécurité des produits et services offerts sur le marché, la certification de ces produits et services, les appellations d’origine, les fraudes et falsifications.
En 2009, une nouvelle mission est assigné : le contrôle de métrologie légale¹, en lien avec la direction générale de l’économie².

Un Champ de Compétences en Constante Transformation et Particulièrement Étendu

En droit de la consommation ou droit commercial, les rapporteurs de la Cour des comptes ont comptabilisé, sur la période 2020-2023, une cinquantaine de nouveaux textes par an.

L’instauration de dispositifs d’aides publiques aux consommateurs faisant l’objet de « fraudes massives » comme Ma Prime Renov’ ou le 100 % santé³.

En juin 2024, la DGCCRF est ainsi habilitée par 76 groupes de textes législatifs et codes différents. Autrement dit, la compétence de la DGCCRF en droit français est quasiment universelle dans le champ économique⁴.

Une Transformation des Pratiques de Consommation

La consommation des ménages représente la moitié du produit intérieur brut (PIB) français.

Si la part de cette consommation est stable dans le temps, sa composition évolue fortement :
- Développement du numérique, avec de nouveaux acteurs (influenceurs, comparateurs en ligne, drop shiping) et de nouvelles pratiques (« faux avis ») ;
- Demande de transparence accrue du consommateur sur les produits, leur comparabilité ;
- Transition écologique et environnementale et multiplication des allégations de la part des producteurs ;
- Consommation accrue de services⁵.
Les Pouvoirs de Contrôle et de Sanction de la DGCCRF sont Très Étendus et se sont Renforcés depuis 2012

Le Programme National d’Enquêtes (PNE)

Le programme national d’enquêtes vise à garantir un niveau d’activité sur des thèmes prioritaires pour le gouvernement.

Il est établi annuellement. Ce qui suppose une communication importante à l’attention des inspecteurs et des contrôleurs afin de garantir son application.

La Différence entre les Contrôles et les Enquêtes

Contrairement à ce que son intitulé pourrait laisser entendre, il porte essentiellement sur des « contrôles », entendu comme la vérification d’une pratique professionnelle pour s’assurer de sa régularité.

« L’enquête » désigne « la recherche méthodique, l’analyse, le recoupement des éléments de preuves susceptibles de qualifier matériellement une fraude. »

Des Pouvoirs de Contrôle Importants

Les inspecteurs de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (CCRF) peuvent notamment :
- Accéder aux locaux utilisés par les professionnels afin d’y recueillir des documents et des renseignements, et d’y effectuer des constatations ;
- Se faire communiquer tout document (contrats, factures) utile à leurs missions ;
- Prendre un échantillon ou prélever un produit aux fins d’analyse pour démontrer le manquement ou l’infraction ;
- Consigner provisoirement des marchandises pour empêcher leur commercialisation, dans l’attente de résultats de contrôles ;
- Saisir des marchandises non conformes ;
- Utiliser une identité d’emprunt pour pouvoir vérifier la conformité des procédures de vente sur internet ;
- Différer la révélation de leur qualité d’enquêteur de la CCRF et commencer leurs investigations incognito ;
- Se faire accompagner lors de leurs contrôles par une personne qualifiée dans un domaine utile au contrôle.
La Déjudiciarisation des Sanctions de la DGCCRF : l’Essor des Amendes Administratives

Depuis la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, dite « loi Hamon », la DGCCRF est dotée d’importantes prérogatives auparavant dévolues au juge.

L’éventail de sanctions est désormais particulièrement étendu et permet à l’agent de proportionner sa sanction aux manquements constatés :
- Les suites pédagogiques, en cas de manquement ou infraction de faible gravité (avertissement) ;
- Les suites correctives, pour obtenir du professionnel une mise en conformité rapide :
  - Amendes (de faibles montants),
  - Injonctions,
  - Rappels de produits (avec obligation pour l’entreprise d’informer les consommateurs),
  - Publication aux frais de l’entreprise d’une décision de sanction.
- Les sanctions, en cas de comportement grave du professionnel :
  - Mise en demeure (l’entreprise doit se mettre en conformité dans un délai donné) ;
  - Amendes administratives (avec des montants parfois très élevés, notamment en cas de pratiques anticoncurrentielles) ;
  - Retrait ou suspension de produits ;
  - Fermeture temporaire ou définitive de l’établissement.
Par ailleurs, la DGCCRF dispose aussi d’un pouvoir de transaction qui lui permet de négocier directement avec l’entreprise.

Une Direction d’Administration Centrale en Interaction avec la Quasi-Totalité des Ministères

La DGCCRF est une direction spécialisée et pour autant riche de partenariats nombreux⁶.

La direction de la consommation et de la concurrence a, en effet, des relations étroites avec plusieurs ministères :
- L’environnement : direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) et direction générale de la prévention des risques (DGPR) ;
- L’alimentation et l’agriculture : direction générale de l’alimentation (DGAL) ;
- L’économie et les finances : direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), Tracfin ;
- L’intérieur : direction générale de la police nationale (DGPN) ;
- Les affaires sociales (travail et santé) : la direction générale du travail (DGT) et la direction générale de la santé (DGS).
Outre ce riche écosystème, la DGCCRF travail également avec :
- Des autorités administratives indépendantes comme :
  - L’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ;
  - L’autorité de la concurrence (ADLC) ;
  - L’autorité nationale des jeux (ANJ) ;
  - L’autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) ;
  - La commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil)
- Des établissements publics chargés d’une mission de régulation sectorielle :
  - L’agence nationale des fréquences (ANFR) ;
  - L’agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ;
  - L’institut national des appellations d’origine (INAO) ;
  - D’autres organismes comme le centre européen des consommateurs (CEC).
Le Risque d’une Administration à Deux Vitesses

« En matière de protection du consommateur, l’action de la DGCCRF oscille entre deux extrêmes : d’un côté, elle doit lutter contre une fraude organisée de plus en plus massive et sophistiquée, de l’autre, elle doit maintenir, par ses contrôles standards, une vigilance sur l’ensemble des opérateurs économiques. »

Le Service National des Enquêtes (SNE)

Le service national des enquêtes (SNE) a été créé en 2009. Il s’agit d’un service à compétence nationale, rattaché directement à la DGCCRF.

Composé de 85 agents répartis sur huit sites⁷, le service vise la réalisation d’enquêtes portant sur des sujets nouveaux⁸ ou nécessitant une mobilisation rapide et spécifique.

Le SNE n’est pas véritablement concerné par le PNE précédemment évoqué afin de disposer d’une réactivité lui permettant de réagir aux signalements ou saisines des services judiciaires pour la réalisation d’enquêtes pénales.

La Cellule de Renseignement Anti-Fraude Économique (Crafe)

Créée en 2021 et composée de treize enquêteurs⁹, Crafe apporte un soutien opérationnel aux enquêteurs pour détecter des fraudes plus complexes.

L’activité de la cellule connait une croissance rapide, de 32 dossiers traités en 2021 à 272 en 2023 et 121 pour le seul premier trimestre 2024.

La Crafe échange des informations opérationnelles et des signalements avec les services de renseignement, afin de traiter la fraude sous tous ses aspects (fiscal, social, douanier…). La Crafe est désormais le point de contact officiel de la DGCCRF avec Tracfin et les services qu’enquêtes de la police et de la gendarmerie nationales.

Des Réseaux d’Experts, en Complément de l’Organisation Pyramidale de la DGCCRF

La DGCCRF compte également 22 réseaux de contrôles et 340 référents techniques régionaux (RTR).

Ceux-ci couvrent des domaines thématiques :
- Banque et assurance ;
- Compléments alimentaires ;
- Jouets ;
- Logement et immobilier ;
- Produits chimiques et biocides, etc.
Une Organisation Régionalisée : les Pôles C des DREETS

Au niveau régional, les Directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) disposent chacune d’un « Pôle C » dédié aux services de la DGCCRF.

Si les services du Pôle C au sein de la DREETS peuvent assurer quelques missions opérationnelles (notamment en matière concurrentielle), leur rôle principal est celui d’interface entre les services départementaux et la DGCCRF :
- Soutien, par le conseil et l’organisation de formations ;
- Pilotage, par la répartition des contrôles et l’élaboration de plans régionaux déclinant le PNE ;
- Animation, par l’affectation de moyens, budgétaires et humains, mais sans lien hiérarchique avec les directions départementales.
L’effectif total des Pôles C des DREETS s’élève à 424,7 ETP en 2024, en baisse de 15 % sur la période 2017-2024.

Le Niveau Départemental : Cœur du Contrôle de la DGCCRF

Les services CCRF sont placés directement sous l’autorité du préfet depuis 2010¹⁰ et la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE).

Toutefois, pour la Cour des comptes, cette réforme est peu adaptée aux missions de la DGCCRF :

« En plaçant les services départementaux de la DGCCRF sous l’autorité unique du préfet chargé d’en assurer la coordination, elle a contribué à les enserrer dans une organisation et un périmètre d’intervention qui correspond de moins en moins à la réalité de leurs missions. En effet, l’activité de la DGCCRF est moins orientée par les limites administratives entre départements que par les zones de chalandises et les bassins d’activité, dont les limites coïncident rarement, a fortiori avec le développement du commerce en ligne. »

De fait, la synergie est donc plutôt assurée par les comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf), que par les préfets.

Une Activité en Recul et de Plus en Plus Orientée vers la Protection des Consommateurs

La répartition des activités de contrôle et d’enquête évolue de plus en plus en faveur de la protection des consommateurs.

Le nombre de visites a baissé de 40 % de 2017 à 2023, pour une pluralité de raisons¹¹.

En conséquence, l’activité se concentre de plus en plus dans les départements les plus dotés :

En 2023, une vingtaine de départements représentent la moitié des visites.

Une Gestion des Ressources Humaines Jugée Corporatiste et Rigide

Le budget de la DGCCRF est essentiellement consacré aux dépenses de personnel. Celles-ci sont en hausse, malgré la baisse des effectifs, du fait des revalorisations du point d’indice et de diverses mesures indemnitaires¹².

Par ailleurs, les effectifs CCRF sont essentiellement des catégories A, en raison de la volonté de positionner le corps sur des missions d’inspection et d’expertise¹³ :

Une Répartition Territoriale Inégale qui Interroge sur la Capacité à Maintenir un Niveau Minimal d’Expertise et de Contrôle dans Certains Départements

Si les effectifs sont encore en majorité dans les services déconcentrés (1 500 ETP), on constate un recentrage des missions, via notamment le SNE évoqué plus haut (84 ETP), mais également le service Réponse Conso (41 ETP).

Par ailleurs, les effectifs en DDI ont évolué de manière très différenciée depuis 2017 :
- Une baisse de près de 35 % des effectifs pour les départements les moins peuplés (qui comptent à peine quelques agents),
- Une augmentation des effectifs de 4 % en Ile-de-France.
« Ces évolutions traduisent une priorisation, dans un contexte global de réduction des effectifs, sur les départements les plus peuplés et dans lesquels le tissu économique est plus dense, ce qui n’est pas en soi contestable. Elles n’en posent pas moins deux questions qui touchent à l’efficacité de l’action de la DGCCRF sur l’ensemble du territoire et à l’égalité de traitement entre citoyens. »

Une Logique de Corps Parfois en Décalage Avec les Besoins

Au 31 décembre 2022, les corps CCRF comptaient 2 658 agents, dont 92 % occupaient des fonctions au sein de la DGCCRF. S’y ajoutent une cinquantaine d’emplois fonctionnels : directeurs départementaux ou directeurs adjoints.

Le corps sait fidéliser ses agents : seuls 5 % des membres du corps sont positionnés à l’extérieur de la DGCCRF et des emplois de direction correspondants.

Cette forte cohérence entre une administration et les corps qui exercent ses missions traduit toutefois une absence de réflexion sur la réalité des tâches confiées aux agents, qui toutes ne nécessitent pas un même niveau de compétence. Sur les 72 métiers du référentiel des métiers et des compétences, seuls 13 relèvent de la famille professionnelle CCRF.

Une Forme de Surqualification des Agents CCRF au Regard des Missions de Contrôles Réalisées

75 % des membres du corps sont de catégorie A et 9 % exercent des fonctions d’encadrement, sans missions d’enquêtes. 14 % des membres du corps sont de catégorie B.

Cependant, pour les enquêteurs, la démarcation entre les missions des inspecteurs (catégorie A) et les contrôleurs (catégorie B) n’est pas évidente. Les uns et les autres se voyant confier indistinctement les tâches de contrôle, comme les enquêtes complexes.

Pour la Cour, un repyramidage et une ouverture à des corps interministériels et administratifs s’imposent, afin de décharger les agents de certaines tâches annexes :

Le pilotage par les indicateurs et la volonté politique d’illustrer la présence de la DGCCRF par le nombre de contrôles réalisés et d’infractions constatées ont conduit à faire réaliser des missions de contrôle, à la valeur ajoutée limitée, indifféremment par des inspecteurs et des contrôleurs, dans des proportions qui peuvent paraître excessives pour les agents de catégorie A.

Il convient de s’interroger sur l’efficience de ces pratiques qui mobilisent un personnel surqualifié, ce qui se traduit autant par un coût élevé au regard de l’utilité que par une démotivation des agents concernés.

Des Processus de Mobilités Mettant Peu en Valeur les Compétences et l’Expertise

Le processus de mobilité interne (de 150 à 200 mutations par an) répond principalement aux aspirations de mobilité géographique des agents.

Il existe deux procédures de mobilité au sein de la DGCCRF :
- Le « tableau de mutation »¹⁴ qui est établi sans spécification relative aux besoins de compétences ou de spécialisation, à partir de critères légaux (rapprochement de conjoint, handicap, etc.) et d’une pondération en fonction de l’ancienneté et du lieu d’affectation. Les postes non pourvus dans le cadre de cette procédure étant attribués aux lauréats du concours.
- Les « postes à profil », essentiellement pour l’administration centrale et le SNE.
Le système du « tableau de mutation » apparaît très rigide (une seule campagne annuelle, donc un poste peut être vide onze mois) et en décalage avec le besoin d’expertise désormais requis par les services, selon la Cour.

Un Régime Indemnitaire Qualifié par la Cour de « Rigide et Obsolète »

Le régime indemnitaire des agents de la CCRF, dans sa configuration actuelle, a été mis en place en 2003.

Il est constitué de :
- L’indemnité d’administration et de technicité (IAT) ou de l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS),
- La prime de rendement (PR) et
- L’allocation complémentaire de fonction (ACF).
Le barème de chaque prime est strictement parallèle à la grille indiciaire, avec un niveau de prime pour chaque échelon. Seule l’ACF peut varier en fonction de la résidence administrative.

Un barème spécifique, reposant sur les mêmes principes, est institué pour les encadrants.

Ce régime indemnitaire repose donc intégralement sur le grade et l’ancienneté des agents, sans aucune part variable, même pour la prime de rendement. À l’image de la DGFIP et de la DGDDI, la DGCCRF a jusqu’à présent fait le choix – soutenue par les organisations syndicales – de ne pas mettre en place le RIFSEEP¹⁵.

La Cour est particulièrement sévère sur ce régime indemnitaire, qui lui semble préjudiciable aux missions de la DGCCRF :

« Compte tenu des difficultés à maintenir un niveau d’expertise technique suffisant à l’échelle de chaque DDI, l’effectivité de l’action de la DGCCRF sur le terrain repose de plus en plus sur la capacité de certains agents à exercer leurs fonctions sur un territoire plus vaste (mutualisations interdépartementales), à s’investir dans l’animation d’un réseau ou à développer une expertise technique qui fasse référence à l’échelle régionale. Il y a donc un paradoxe à maintenir une architecture administrative dont l’efficacité repose de plus en plus, et de manière systémique, sur la capacité de certains agents à dépasser le cadre d’action habituel alors que le régime indemnitaire repose intégralement sur l’ancienneté. »
1. Ensemble des exigences et procédures de contrôle imposées par l’État pour garantir la fiabilité de certains instruments de mesure : balances, pompes à essence, taximètres, thermomètres, compteurs d’eau, de gaz, de fioul… ↩
2. Inversement, en 2022, la police en charge de la sécurité sanitaire des aliments est désormais sous le pilotage unique du ministère de l’agriculture. Une soixantaine d’ETP ont rejoint le ministère de l’agriculture. L’ensemble constitue un corps d’inspection d’environ 150 ETP. ↩
3. D’autres dispositifs comme le Compte personnel de formation (CPF) ont également pu nécessiter l’attention de la DGCCRF. Toutefois, en matière de formation professionnelle, le ministère du travail et de l’emploi dispose de son propre corps d’inspection. ↩
4. En revanche, la DGCCRF n’est pas compétente s’agissant de litiges d’ordre contractuel, lié à l’inexécution ou la mauvaise exécution (alléguée) du contrat. Seul le juge judiciaire est le juge du contrat. Il en est de même en matière de pratique commerciale (jugée) déloyale. La partie s’estimant lésée devant s’adresser au juge judiciaire. ↩
5. Tendance qui s’inscrit dans une dynamique plus large : les dépenses de santé, communication, loisirs et culture sont en très forte hausse sur les trente dernières années. Inversement : la part de dépenses consacrée aux biens (notamment les vêtements) et à l’alimentation est en baisse. ↩
6. Pour coordonner ses actions, la DGCCRF a ainsi formalisé 18 protocoles, principalement bilatéraux. ↩
7. Lille, Strasbourg, Montpellier, Lyon, Bordeaux, Rennes, Morlaix. ↩
8. Le SNE dispose notamment d’une expertise sur les sujets numériques, comme les crypto-actifs. Une cellule de recherche et développement en matière numérique a même été constituée en 2018 pour promouvoir l’utilisation de méthodes et outils innovants : vérification automatique des avis publiés sur internet, recherche et collecte de preuves numériques… ↩
9. Objectif de seize enquêteurs pour fin 2024. ↩
10. Au sein des directions interministérielles chargées de la protection des populations. ↩
11. Baisse des effectifs (- 4 % sur la période), postes de contrôle vacants, volonté de privilégier les enquêtes (plus longues) aux contrôles, transfert en 2023 du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments, management inégal et un temps important consacré à la formation du fait de l’instabilité légale et règlementaire. ↩
12. Dont une harmonisation des régimes indemnitaires des agents CCRF en 2022, pour 3,1 millions d’euros. ↩
13. Un mouvement similaire a été pris par l’inspection du travail, avec la mise en extinction du corps de contrôleur du travail de catégorie B. Plus largement, on constate une augmentation de du nombre d’agents de catégorie A dans la fonction publique d’État. ↩
14. Le fonctionnement des mutations est quasiment identique pour la DGDDI et la DGFiP. ↩
15. Créé en 2014, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) s’inscrit dans le cadre d’une démarche de simplification du paysage indemnitaire. Il comprend une prime annuelle, en fonction des résultats de l’agent (le Complément indemnitaire annuel) et un Indice en fonction des sujétions et de l’expertise (l’IFSE) : qui évolue selon les responsabilités de l’agent, sa manière de servir, etc. C’est le régime indemnitaire des attachés d’administration de l’État et des administrateurs de l’État. ↩
27/05/2025
La conduite des projets numériques de l’État
Temps de lecture : 9 minutes.

La Cour des comptes a publié en décembre 2024 un rapport consacré aux gains de productivité du numérique. Ses investigations portent en particulier sur un échantillon de projets informatiques « significatifs » réalisés au sein des ministères économiques et financiers.

Pour rappel, un précédent article de ce blog est consacré aux informaticiens des ministères économiques et financiers.

Le numérique est envisagé comme un levier de transformation de l’État

Une succession de plans numériques

Depuis le début des années 2000, plusieurs plans de transformation numérique se succèdent au niveau interministériel :
- Administration électronique (ADELE) de 2004 à 2007,
- France Numérique en 2012,
- État plateforme en 2014,
- Action publique 2022 en 2017.
Des attentes fortes en termes de gains de productivité

La dématérialisation des procédures est notamment envisagée comme permettant d’augmenter la productivité des services, tout en améliorant la qualité des services rendus.

Les gains de productivité attendus sont de plusieurs natures :
- La réduction du nombre d’emplois et des coûts de fonctionnement associés à production au moins constante ;
- L’augmentation des recettes de l’État ;
- L’amélioration du service rendu (accès, pertinence, délai) sans augmentation aussi forte des coûts de production.
Une mise en œuvre généralement confiée au Premier ministre et au ministre chargé de la fonction publique

À compter de 1981, le ministre de la fonction publique se voit, quasi systématiquement, adjoindre le portefeuille de la réforme de l’État et de la modernisation.

Sous la présidence d’Emmanuel Macron, il est même question de « l’Action et des Comptes publiques », puis de la « Transformation et de la Fonction publiques ».

Le pilotage de la transformation de l’État s’appuie donc sur deux leviers : les ressources humaines et le numérique.

Deux directions interministérielles sont responsables de la conduite de ces projets
- La direction interministérielle du numérique¹, rattachée au Premier ministre et au ministre de la fonction publique, est responsable de la conception et de la mise en œuvre de la stratégique numérique de l’État ;
- La direction interministérielle de la transformation publique, rattachée aux mêmes autorités, notamment responsable du Fonds de transformation de l’action publique².
À cet égard, et de manière plus générale, il convient de noter un renforcement depuis quinze ans des directions interministérielles³. Pour n’en citer que quelques-unes :
- La direction des achats de l’État (DAE), en 2016 ;
- La direction de l’immobilier de l’État (DIE), en 2016 ;
- La délégation interministérielle à l’encadrement supérieure de l’État (DIESE), en 2022.
Une mesure des gains de productivité difficile pour les projets informatiques de l’État

En dépit d’ambitions importantes, la réalité des projets et de leur suivi fait peu de place à une véritable politique de productivité.

La mesure des gains de productivité dans le secteur public est plus complexe que dans le secteur privé

La Cour des comptes relève tout d’abord la spécificité des biens ou services produits par le secteur public. Ceux-ci sont le plus souvent non marchands et fournis gratuitement ou à un prix symbolique, en dessous du coût réel de production⁴.

Les recettes sont celles des contributions publiques, généralement obligatoires, et non le produit des ventes. Par ailleurs, compte tenu de l’universalité budgétaire et de la complémentarité de certaines politiques publiques, il est également difficile de mesurer précisément le coût d’une politique⁵.

Le calcul de la productivité du service public ne peut donc être réalisé que par une opération intellectuelle et comptable.

Ce faisant, c’est aussi une critique de la LOLF⁶ qui est émise par la Cour. Les instruments budgétaires actuels (programmes et rapports annuels de performance) ne permettent pas de reconstituer les coûts des différentes politiques publiques.

Les méthodes d’évaluation des coûts

Deux méthodes principales existent :
- La méthode comptable, qui s’appuie sur le coût de production du bien ou service. Cette méthode consiste à rattacher tous les différents coûts à une prestation afin d’en évaluer le coût. Une productivité supérieure revient donc à produire plus avec autant ou moins, et inversement ;
- Une méthode qualitative, notamment développée par Anthony Atkinson. L’objectif est ici de considérer les bénéfices sociaux d’une politique publique⁷. L’approche n’est plus comptable, mais se révèle quasiment impossible à mettre en œuvre :
  - Même en établissant des mesures qualitatives des actions menées, comment s’assurer de l’imputabilité d’un bienfait à telle ou telle politique publique ?
  - Comment comparer les effets ?
  - Enfin, dans l’attente des évaluations, comment piloter les politiques publiques ?
La distinction entre la performance et l’efficience

Le guide méthodologique de la LOLF définit la performance comme :

La capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d’efficacité socio-économique (résultat des politiques), de qualité de service (en se plaçant depuis les points de vue respectifs du citoyen, du contribuable et de l’usager) ou d’efficience de la gestion (optimisation des moyens).

La notion d’efficience met en regard un résultat avec les moyens consacrés (par exemple : la réduction de la surface en m² par poste de travail dans la gestion du parc immobilier).

Elle n’est toutefois pas équivalente à celle de productivité, qui se concentre sur les activités productives de l’État.

Des objectifs de performance très peu définis

Une quasi-absence de critères de productivité dans les indicateurs de performance publiés par l’État

L’analyse par la Cour des comptes des 2 128 sous-indicateurs renseignés dans le volet performance des PAP annexés au projet de loi de finances pour 2023 montre que la productivité est très rarement mesurée :
- Seule une quarantaine d’indicateurs (moins de 2 %) met en rapport les résultats d’une production administrative avec les moyens engagés ;
- Un unique sous-indicateur (au sein de la mission « Gestion des finances publiques ») comporte explicitement le terme « productivité » dans son libellé.
S’agissant des indicateurs budgétaires liés aux enjeux numériques

Vingt-sept indicateurs du budget de l’État (sur les plus de 2 000 évoqués plus haut) évoquent des enjeux numériques. Aucun ne mentionne la question de performance ou de productivité. Lorsqu’ils le font, c’est essentiellement de manière indirecte, comme pour les médias publics et leurs audiences sur les plateformes numériques.

Le portage des projets numériques de l’État n’est quasiment pas orienté vers la performance

À l’image des objectifs et indicateurs de la LOLF, les fondamentaux des projets numériques au sein de l’État ne semblent pas prioritairement portés par des enjeux de productivité.

Les projets d’évolution des systèmes d’information sont entrepris le plus souvent pour répondre à l’un des trois objectifs suivants :
- L’amélioration du service rendu aux citoyens ou aux entreprises (sans préoccupation de productivité) ;
- La lutte contre l’obsolescence technologique des outils déjà en place ;
- L’adaptation aux respects d’engagements européens ou internationaux (cas de la DGDDI avec le Brexit, nécessitant d’adapter ses SI aux nouvelles règles douanières).
De rares projets portent des objectifs explicites en termes de productivité

L’analyse des grands projets numériques les plus récents suivis par la DINUM montre que seuls un quart d’entre eux ont intégré des enjeux de productivité :
- TELEMAC, sur les conditions d’exercice des agents de terrain de la direction générale des douanes et des droits indirects, lancé en 2022 et
- URF, sur l’unification du recouvrement fiscal, lancé en 2020 et
- Deux projets issus du programme de chaîne pénale numérique par le ministère de la Justice.
Pour la Cour, ces projets constituent des exceptions.

Les raisons de ce défaut de pilotage de la productivité

La Cour identifie plusieurs raisons à ce manque de pilotage.
- La productivité est « souvent un non-dit des décisions publiques ». Les craintes (supposées ou non) sur l’emploi ou l’évolution des organisations impliquent une réserve des employeurs publics.
- En termes budgétaires, l’annonce de gains potentiels constitue un risque pour le gestionnaire ministériel. En l’absence des gains escomptés, leur budget pourrait être amputé à mesure de la projection initialement communiquée⁸.
En conséquence, ce sont les gains qualitatifs qui sont le plus souvent mis en avant dans les projets numériques de l’État.

L’absence de recommandations en termes de productivité de la direction interministérielle du numérique

La direction interministérielle du numérique a rendu près d’une centaine d’avis sur les principaux projets de système d’information de l’État⁹.

Cependant, elle ne se prononce presque jamais sur des considérations liées à la performance :

« Contrairement aux questions techniques, budgétaires ou de pilotage, les gains attendus au cours ou à l’achèvement du projet ne font presque jamais l’objet de constats ou de recommandations et sont simplement évoqués, sous un angle qualitatif, dans la partie introductive qui présente le projet. »

De grands projets numériques en difficulté

Le panorama des grands projets numérique de l’État étudié par la Cour (19ᵉ édition, juin 2024) recense 45 projets, représentant un coût prévisionnel total de 3,8 milliards d’euros pour une durée moyenne de six ans.

Il fait apparaître, en moyenne, des retards et des dérives budgétaires de respectivement 18,8 % et 17,5 %.

À titre d’exemple, l’évolution du projet PILAT¹⁰ de la direction générale des Finances publiques, de son lancement à son achèvement :

En revanche, le panorama et les documents qui l’accompagnent ne comportent aucune information sur les gains de productivité attendus.

L’initiative du Fonds pour la transition de l’Action publique (FTAP)

La Cour appelle ici à renouveler la démarche volontariste initiée à l’occasion du lancement du FTAP, tout en la consolidant par :
- Un examen sérieux des gains de productivité au lancement du projet ;
- Un suivi en cours de vie ;
- Une évaluation des gains finalement obtenus une fois le projet achevé.
Pour ce faire, la Cour recommande de :
- Renforcer la procédure d’avis conforme de la DINUM (en association avec la direction du budget) et
- Améliorer les outils de suivi des activités et des coûts, « dans une démarche de contrôle de gestion », pour mesurer l’atteinte des objectifs et les moyens associés.
Pour les curieux :

Depuis 2016, la DINUM rend public un tableau de bord semestriel des grands projets

numériques de l’État¹¹, c’est-à-dire ceux qui appartiennent à une ou plusieurs catégories suivantes :
- Les projets qui ont un impact significatif sur les usagers, les ministères ou leurs agents ;
- Ceux dont le contenu ou la gestion est complexe ou présente des risques majeurs ;
- Ceux qui visent à réaliser des économies substantielles ou qui conduisent à engager des dépenses supérieures à 9 M€.
Quelques mots de conclusion sur l’intelligence artificielle

L’intelligence artificielle peut devenir un levier de productivité pour la Cour des comptes.

Toutefois, les magistrats relèvent les discordances dans les évaluations des potentiels gains. À titre d’exemple :
- Le cabinet de conseil Boston Consulting Group évaluait, en 2023, les gains potentiels de l’intelligence artificielle générative dans le secteur public à 1 750 milliards de dollars par an à horizon 2023 et 83 milliards de dollars pour la seule administration française¹² ;
- Le cabinet Mc Kinsey évaluait la même année les gains potentiels à 480 milliards de dollars par an, soit un niveau quatre fois inférieur¹³.
1. La « Dinum » est un service du Premier ministre placé sous l’autorité du ministre de la transformation et de la fonction publiques. Parmi ses missions, prévues par le décret du 25 octobre 2019 modifié par le décret du 22 avril 2023, figurent le pilotage de la stratégie numérique de l’État, dont la mise en oeuvre est déléguée aux ministères, et la mobilisation des leviers numériques et technologiques nécessaires à l’accompagnement des services. ↩
2. Pour plus d’informations sur ce fonds créé en 2017 : https://www.modernisation.gouv.fr/accompagner-les-administrations/fonds-pour-la-transformation-de-laction-publique ↩
3. Celles-ci complètent ainsi « l’arsenal administratif » du Premier Ministre, qui dispose désormais d’une autorité sur près de 59 services, ou du ministre de l’Economie et des Finances, dans son volet de coordination des politiques supports. ↩
4. Une première difficulté est d’ailleurs le calcul de ce coût de production, rendu souvent compliqué par la multiplicité des missions réalisées et le travail en réseau du secteur public. ↩
5. À titre d’exemple, le ministère du travail et de l’emploi dispose de trois programmes budgétaires : le P102, pour l’accès et le retour à l’emploi ; le P103, pour l’amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail et le P155, qui recense les dépenses supports (conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail). Pour autant, comment considérer l’impact et les résultats de ces différents programmes sans mesurer les programmes portés par le ministère de l’Économie et des finances ? De l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur ? Des dépenses de solidarités et d’insertion, du financement des retraites… ? ↩
6. Loi organique relative aux lois de finances. ↩
7. Par exemple, une dépense de prévention en matière de santé publique présente des économies potentiellement très substantielles sur plusieurs années. En conséquence, pour Atkinson, il n’est pas souhaitable d’enregistrer uniquement le coût que présenterait une telle action. ↩
8. En précisant qu’en gestion, il n’existe pas davantage d’incitation à optimiser l’enveloppe accordée. ↩
9. Sur le fondement de l’article 3 du décret n° 2019-1088 du 25 octobre 2019 relatif au système d’information et de communication de l’Etat et à la direction interministérielle du numérique. Autrement dit, les projets de système d’information de l’État dont le montant prévisionnel global est égal ou supérieur à neuf millions d’euros. ↩
10. Projet visant à unifier dans une application le contrôle fiscal : de sa programmation, jusqu’au recouvrement et l’éventuel contentieux. ↩
11. Également disponible sur le site data.gouv : https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/panorama-des-grands-projets-numeriques-de-letat/ ↩
12. BCG, Generative AI for the Public Sector: From Opportunities to Value, novembre 2023. ↩
13. McKinsey, Unlocking the potential of generative AI: Three key questions for government agencies, décembre 2023. ↩
22/04/2025

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