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Bacache-Beauvallet- Économie politique de l’emploi public (2006)
Temps de lecture : 13 minutes.

L’ouvrage de Maya Bacache-Beauvallet, publication de sa thèse soutenue en 2002, est particulièrement riche en références théoriques et permet de dégager de grandes réponses à de grandes questions évoquées ci-après : la dette publique (son origine et sa gestion), la mesure de l’efficacité de l’action publique, enfin la nature de l’emploi public (ses spécificités).
Une Crise de la Sphère Publique Inséparable de la Crise Budgétaire

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Pour l’auteure, la crise de légitimité de la fonction publique s’explique pour partie par l’apparition d’un déficit budgétaire important et continu à compter de 1980. Cette crise financière concerne l’État, et par contagion, la sphère sociale qui n’est normalement pas constituée pour générer des dettes¹.

À cette crise budgétaire, s’ajoute une crise juridique, plus abondamment décrite par la littérature juridique, économique ou politiste² :
- Une crise de légitimité : par la multiplication des affaires judiciaires à l’égard d’élus nationaux ou locaux et d’un rapprochement progressif entre les droits publics et privés³,
- Une crise d’efficacité : en termes d’égalité devant le service public, d’égalité des chances…
Cette crise invite à la réflexion sur :
- Le périmètre de l’action publique : le versant libéral proposant de réguler des secteurs privatisés quand un versant interventionniste pose une supériorité de l’État dans la production directe de services ;
- Le mode d’organisation de l’État : un versant de la réflexion, inspiré par une (supposée) plus grande efficience du secteur privé, pose un rapprochement du statut du fonctionnaire du contrat de droit privé. Un versant opposé, incarné notamment par l’auteure, préconise au contraire le modèle de carrière pour les agents publics.
L’Absence de Consensus Économique sur les Effets des Déficits Budgétaires

L’auteure pointe les apories du débat économique :
- Les théoriciens néo-keynésiens mettent en évidence un effet récessif des politiques de contraction budgétaire ;
- La théorie néoclassique affirme la neutralité des déficits budgétaires sur la croissance.
Par ailleurs, à rebours des théories néo-keynésiennes, certains exemples d’ajustements budgétaires récents ont été expansionnistes. Ce qui ne s’explique par aucune des deux grandes théories économiques⁴.

La Psychologie des Acteurs a un Impact sur la Croissance Économique

Pour l’auteure, si les mécanismes mathématiques ne trouvent pas à s’appliquer, c’est que les mécanismes psychologiques (et spécifiquement les anticipations des acteurs) expliqueraient une part des divergences de comportement entre les pays.

« Il semblerait donc qu’on puisse faire des ajustements budgétaires sans coût en termes de croissance, mais ceci a certaines conditions portant sur l’importance et les modalités de l’ajustement. »

Comment Diminuer la Dette d’un Pays ?

L’auteure identifie⁵ plusieurs marqueurs d’une politique efficace de désendettement :
- Un gouvernement fort : les gouvernements majoritaires sont plus efficaces que les coalitions ;
- Le choix d’une diminution des dépenses : les ajustements sont plus efficaces lorsqu’ils portent sur les dépenses plutôt que sur les recettes.
« Un gouvernement qui accepte de réduire ces dépenses envoie le signal qu’il est prêt à réduire les dépenses et les impôts futurs et renverse ainsi les anticipations. »

Les Théories Expliquant l’Augmentation du Déficit Budgétaire

Les économistes expliquent les dérapages budgétaires de plusieurs manières.

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La Théorie du « Tax and Spend »

Thèse incarnée par Reagan : si on réduit les impôts, on prive le Congrès de la possibilité de voter de futures dépenses. Autrement dit, l’augmentation du déficit permet de freiner les dépenses.

Les travaux économiques⁶ tendent à démontrer que cette théorie n’a pas induit de baisses des dépenses publiques, mais accroît plutôt le déficit budgétaire.

La Théorie du Déficit

Variante de la théorie du tax and speed. Le principe est ici qu’un déficit, une dette, permet de lier le gouvernement successif.

« Un des résultats étonnant est que les gouvernements de droite ont tendance à augmenter le déficit pour empêcher les gouvernements de gauche de dépenser⁷. »

La Théorie du « Public Choice »

Théorie de Buchanan et de Wagner, selon laquelle le déficit permet d’obtenir le soutien de l’électorat en augmentant les dépenses et en baissant les prélèvements obligatoires (impôts et contributions sociales).

« Les hommes politiques qui proposent une hausse des dépenses sont réélus alors que ceux qui proposent une baisse des dépenses ou une hausse des impôts sont battus aux élections. Les contraintes institutionnelles ont changé : la fin du système de l’étalon-or, l’affaiblissement de la morale victorienne, l’influence keynésienne, le délitement des règles et des liens intergénérationnels ont rendu moins coûteux politiquement le recours aux déficits. »

Cette théorie n’explique néanmoins que partiellement la réalité, puisque des pays ont mené des ajustements budgétaires réussis.

La Théorie de la Redistribution Intergénérationnelle

Théorie proche de celle du public choice, selon laquelle une génération bénéficie de dépenses publiques payées par la génération suivante (égoïsme générationnel).

Pour l’auteure, cette théorie ne rend pas compte de la diversité des situations.

Les Problèmes de Gouvernance

Une gouvernance instable et en minorité a tendance à accroître l’endettement, notamment dans les cas suivants :
- Mandats courts et alternances politiques fréquentes⁸ ;
- Conflits entre partis politiques et au sein des coalitions gouvernementales⁹ ;
- Un nombre de partis au gouvernement particulièrement élevé¹⁰.
La Théorie de la Guerre d’Usure

La théorie de la guerre d’usure¹¹ dispose que chaque acteur (la théorie parle de « joueurs ») comprend la nécessité d’une réforme et de juguler la dette, mais que ces acteurs marchandent pour reporter le poids de l’ajustement budgétaire sur une autre catégorie.

« Les groupes se livrent alors une guerre d’usure pour déterminer la part de chacun dans le règlement du déficit budgétaire, guerre d’usure qui se traduit par un retard dans la réalisation de l’ajustement. »

Caractéristiques des joueurs :

⁃ Pour le maintien ou l’augmentation des dépenses publiques : les agents publics¹², la population profitant des transferts (et notamment les retraités) ;

⁃ Pour la baisse des dépenses publiques : les employeurs, les professions libérales, les associations patronales.

À l’évidence, ce mécanisme, s’il est purement rationnel au titre de chaque acteur, aboutit à une gestion collective totalement irrationnelle du problème. Tout retard dans la gestion du déficit et de la dette aggravant la situation, donc la difficulté à trouver un accord.

Cette théorie permet aussi de déterminer une priorité : diminuer les dépenses.

« La croissance de la charge de la dette est dissymétrique selon que l’on considère un ajustement par les dépenses ou un ajustement par les recettes. En effet, le coût de l’ajustement par les dépenses augmente moins vite que le coût de l’ajustement par les recettes¹³. »

En précisant que ces données sont bornées : le niveau d’imposition maximal est fini, de même pour le niveau minimal de dépenses publiques¹⁴.

Comment Évaluer la Performance du Service Public ?

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L’auteure s’engage ensuite dans une réflexion stimulante sur la performance dans le service public.

Elle souligne le fait que nous nous retrouvons face à une aporie. Les politiques publiques sont complexes et portent en elles une multiplicité d’objectifs :

Quel peut être l’objectif pour la Justice, par exemple ? Le temps pour juger une affaire ? Le nombre de recours ? La légalité de la décision (taux de réformation) ? Le coût complet ? L’égal accès ?…

Puis, à la difficulté de construire un objectif s’ajoute celui de construire un indicateur…

Compte tenu de la pluralité de finalités, deux possibilités s’offrent à l’analyste :
- La multiplication des indicateurs, afin de couvrir de manière exhaustive une activité donnée. Mais, à l’évidence, cette multiplicité d’indicateurs empêche toute opérationnalité ;
- La création d’un indicateur unique, synthétique, pondérant un ensemble d’indicateurs. Construction aussi sensible que complexe.
Par ailleurs, tous les indicateurs peuvent contenir des effets pervers et des externalités négatives. Cette gestion par indicateur impliquant une logique de croissance, qui n’est pas nécessairement compatible avec les objectifs de politique publique.

« Parfois, il peut être plus important de limiter les effets non désirables que d’augmenter la production de biens désirables. »

L’auteure cite le cas d’un programme de 1988 dans le district de Columbia visant à diminuer les délais de jugement… ce qui a entraîné une augmentation du recours au juge.

« Les biens publics sont souvent de nature symbolique et se prêtent difficilement à la construction d’indicateurs précis de performance. »

Comment Payer les Fonctionnaires ?

L’auteure relève d’abord que la structure de rémunérations des fonctionnaires est généralement rigide et que si la part de primes est élevée, elle est en définitive peu corrélée aux résultats.

Une Rémunération des Agents Publics Supposée Inefficace

La théorie économique postule une inefficience du mode de rémunérations des agents publics :
- Dans le secteur privé, les salariés sont intéressés aux bénéfices et peuvent facilement être licenciés ;
- Dans le secteur public, les salaires sont fixes, ce qui serait doublement désincitatif : parce qu’il n’incite pas à l’effort (le hasard moral) et puisqu’il fait fuir les plus productifs¹⁵ (sélection adverse).
Pour Maya Bacache-Beauvallet, ces arguments sont réversibles :
- La rémunération des fonctionnaires est spécifique, car leur fonction l’est. Il n’exerce pas une activité économique ;
- Les fonctionnaires recherchent l’exercice de fonctions particulières (policier, juge, professeur), plutôt qu’une rémunération plus attractive¹⁶ ;
- Les fonctionnaires dépendent, par nature, de très gros employeurs. Par nature, leur mode de rémunération est en moyenne plus rigide qu’un salarié du secteur privé (plus souvent employé dans une petite ou moyenne entreprise) ;
- Enfin, le secteur public privilégie la qualité sur le coût.
Les Spécificités du Travail Public

« Trois arguments, explique la faiblesse de l’usage des primes pour certains services : la coproduction, l’incomplétude des contrats et l’aversion à l’inégalité »

En développant les trois éléments :
- La coproduction implique que dans beaucoup de situations le fonctionnaire agit avec l’usager (élève, citoyen…). Proposer la totalité du bénéfice à l’agent est ici inefficient ;
- Le contrat incomplet encourage l’agent à améliorer l’indicateur de performance et non le véritable objectif (écart entre la portée de l’indicateur et la portée beaucoup plus grande des objectifs poursuivis)¹⁷ ;
- Enfin, l’arbitrage entre efficacité et égalité détermine in fine le montant optimal des primes.
Le Consommateur et l’Usager

Pour l’auteure, la relation marchande serait plus simple : une prestation. Tandis que la relation d’interaction, plus courante dans le secteur public, implique un accompagnement, donc un forfait.

« Notre principale hypothèse est de concevoir le consommateur du service public, non comme un simple client, mais comme un “usager” du service public au sens où il est à la fois le citoyen, demandant le bien et le coproducteur du bien. Nous définissons l’usager comme un des producteurs du service public. »

Le cas topique est celui des professeurs, construire un indicateur de résultats serait en même temps :
- Trop volatile pour constituer un système de mesure pertinent et
- Comporterait un effet pervers en incitant le fonctionnaire à servir les usagers les plus utiles, productifs, au regard de son indicateur¹⁸.
« Une réforme des rémunérations des fonctionnaires ne passe donc pas nécessairement par l’introduction de primes variables avec la performance. »

On peut alors objecter que le secteur privé comporte de telles interactions complexes¹⁹, tandis que le secteur public comporte, inversement, de nombreuses prestations simples :
- En administration centrale, dans la production du droit ;
- Dans les services de gestion et les services supports, etc.
Enfin, il y a aussi il me semble un biais psychologique à prendre en compte : les agents publics veulent voir leur travail récompensé par une évaluation de leur performance²⁰.

Des Propositions Cohérentes avec les Métiers Publics

Compte tenu de ces distinctions, l’auteure élabore une série de trois préconisations :
1. Faire participer les usagers plus étroitement à la mesure des résultats des services publics ;
2. Construire des indicateurs de performance plus proches des vrais objectifs de politique publique, par exemple, en permettant aux usagers d’évaluer non pas tant le résultat que l’effort du fonctionnaire ;
3. Enfin, par la construction d’un mode de rémunération valorisant en même temps l’efficacité et l’égalité de traitement entre les usagers.
Comment Sélectionner les Fonctionnaires ?

L’Importance du Salaire

Plusieurs études convergent sur une relation entre le salaire et le nombre de candidats, donc la sélectivité.

Ainsi, une baisse relative de la rémunération des agents publics entraînerait une baisse du nombre de candidats²¹.

D’ailleurs, le niveau de rémunération dans le secteur public serait, à tâche comparable, plus élevé que dans le secteur privé²². Ce différentiel serait toutefois en diminution depuis 1970.

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La Gauche Embauche Plus et Paie Moins, la Droite Embauche Moins et Paie Plus

Il existe une corrélation significative entre les gouvernements de gauche et le taux de croissance de l’emploi public.

Cependant, les gouvernements de droite se distinguent également par une corrélation, s’agissant cette fois de la croissance du salaire moyen dans les administrations publiques.

« Par conséquent, on observe que, dans 17 pays de l’OCDE de 1970 à 2001, l’emploi augmente plus vite sous les gouvernements de gauche, ce qui était attendu, mais aussi que le salaire moyen des fonctionnaires augmente plus vite sous les gouvernements de droite. Ce fait entre en contradiction avec la vision d’un monde politique linéaire allant de la gauche vers la droite et représentant les agents des plus pauvres aux plus riches. »

Autre statistique étonnante, il y a autant de grèves de fonctionnaires, que les gouvernements soient de gauche ou de droite.

La Politique de Gestion des Fonctionnaires est Structurante et Constitue un Point de Clivage Gauche-Droite

Pour schématiser :
- La droite défend un État restreint, mais plus efficace (productif), avec des fonctionnaires mieux payés ;
- La gauche propose un État interventionniste, avec des fonctionnaires plus nombreux, mais moins bien payés.
On sait par ailleurs que la fonction publique a pu être, par le passé, traditionnellement acquise au vote de gauche²³ ; ce constat est toutefois nettement plus nuancé aujourd’hui.

Par ailleurs, l’auteure note également une forte polarisation en la matière. Le centre est relativement indifférent aux grands débats, tandis que les extrêmes du champ politique peuvent s’allier (objectivement) contre le modèle de fonction publique, conçue comme une représentation de la classe moyenne²⁴.

La Préférence de l’Auteure pour les Qualifications, plutôt que pour l’Emploi

« La rémunération des fonctionnaires détermine la qualité des fonctionnaires recrutés. Les salaires des juges n’ont pas d’incidence sur la durée moyenne des processus. En revanche, ils déterminent la qualité des juristes qui se présentent aux carrières de juges²⁵. »

Autrement dit, et comme l’énonce Mme Bacache-Beauvallet :

« L’état ne peut pas vouloir embaucher les plus qualifiés et fixer à cette fin un salaire bas. »

Ce faisant, l’auteure évacue le sujet du nombre d’agents publics.

En Conclusion

L’auteure aboutit à trois propositions normatives :
1. Mettre en place des procédures de coopération avec les fonctionnaires et ne pas alimenter une guerre d’usure ;
2. Maintenir des primes de productivité faibles ;
3. En revanche, sélectionner les plus productifs et pour ce faire augmenter le niveau des salaires, quitte à réduire le nombre de fonctionnaires.
« On ne devrait pas chercher à payer les fonctionnaires suivant leur productivité, mais suivant un salaire essentiellement fixe. On ne devrait pas recruter plus d’agents publics, mais au contraire réduire le nombre de fonctionnaires afin de pouvoir mieux les payer, et ainsi sélectionner les agents les plus productifs. Si la réforme de l’État réside bien dans la gestion de sa main-d’œuvre et non pas dans la délimitation de ses frontières d’intervention, elle devrait d’abord concerner la sélection des fonctionnaires et non seulement leur mode d’incitation. »
1. La théorie de l’amortisseur social implique un retour à l’équilibre une fois la crise passée. ↩
2. On pense, à l’évidence, au livre de Pierre Rosanvallon, La crise de l’État providence. ↩
3. Un rapprochement juridique, par les sources constitutionnelles et européennes ; un rapprochement aussi par les modalités d’action : le droit des affaires public, le recours aux délégations de service public au secteur privé, le développement du contractualisme dans la fonction publique… et inversement, le développement des entreprises à missions et le foisonnement associatif dans le secteur privé. Enfin, un rapprochement dans le pilotage et le contrôle : le développement du reporting, de la recherche de performance. ↩
4. L’auteure cite trois exemples : le Danemark sur la période 1983 à 1986, l’Irlande de 1986 à 1989 et la Suède à compter de 1995. ↩
5. En s’appuyant notamment sur l’étude d’Alesina et Perotti de 1995. ↩
6. Gramlich, 1989. ↩
7. C’est notamment le cas pour les dépenses de sécurité. Les dépenses sociales sont aussi très sensibles à cette théorie. Une nouvelle dépense empiète mécaniquement les marges de manœuvre du gouvernement suivant. ↩
8. Alesina et Perotti, 1995. ↩
9. Roubini et Sachs, 1989 ; Alesina et Perotti, 1995. ↩
10. Jonoppulos et Perotti, 1999 ↩
11. Notamment formulée par Alesina et Drazen, 1991. ↩
12. Les agents publics, au sein de l’OCDE, se distinguent des salariés du secteur privé par plusieurs caractéristiques :
  – Ils sont en moyenne plus qualifiés ;
  – Ils sont plus souvent cadres ;
  – Ils sont nettement plus syndiqués et cette syndicalisation ne tient pas à un effet de composition. C’est même l’inverse : sur proportion de femmes, minorités et cadres, traditionnellement moins syndiqués. ↩
13. Des dépenses trop élevées et trop dynamiques sont, à l’évidence, beaucoup plus difficiles à juguler qu’une base fiscale trop faible. ↩
14. La structure de recettes (prélèvements obligatoires) et de dépenses du pays est donc à prendre en compte. ↩
15. La théorie économique pose le comportement rationnel des acteurs. Économiquement, il n’est pas rationnel de vouloir devenir policier ou magistrat quand on peut être mieux payé comme avocat ou directeur des affaires juridiques ; pas plus qu’il n’est rationnel de vouloir devenir professeur de mathématiques quand on peut être ingénieur dans une grande entreprise. ↩
16. Cet attrait du métier est en effet très prégnant dans la fonction publique française, comme l’a notamment révélé le rapport de France stratégie sur l’attractivité dans la fonction publique de décembre 2024. ↩
17. Un professeur ou un policier, avec une politique de rendements, peut être amené à sélectionner les actions faciles pour améliorer son indicateur plutôt qu’à défendre une vision universelle de sa mission. ↩
18. La réflexion peut être poursuivie pour les enquêteurs de police ou les magistrats : comment valoriser les affaires les plus difficiles, dont le temps d’instruction est plus long ? ↩
19. La formation professionnelle, le coaching et toute démarche d’accompagnement : un avocat, un médecin, un bon commercial… À cet égard, l’ensemble de ces prestations forfaitaires sont hautement concurrentielles et assises sur une évaluation continue, par les pairs et par les usagers. ↩
20. Évaluation de la performance qui peut être également collective : https://www.lemonde.fr/emploi/article/2024/05/24/remuneration-au-merite-des-fonctionnaires-le-cercle-de-reflexion-le-sens-du-service-public-propose-d-instituer-un-interessement-fonde-sur-des-objectifs-collectifs_6235203_1698637.html#:~:text=48%2520%2525%2520des%2520agents%2520se%2520disent,contre%252016%2520%2525%2520le%2520m%C3%A9rite%2520individuel. ↩
21. Keueger (1988) à propos des employés fédéraux étasuniens. Il convient toutefois de souligner la spécificité du modèle américain, par rapport aux modèles européens. ↩
22. En particulier pour les femmes et les moins diplômés. Constat que l’on peut toujours retrouver dans la fonction publique contemporaine : https://www.leslegistes.fr/les-salaires-dans-la-fonction-publique-en-2025/. Ces éléments sont cependant critiqués : 1° les métiers ne seraient pas pleinement comparables, 2° il n’y aurait pas de prise en compte suffisante des diplômes, 3° la dispersion des revenus étant plus faible, les comparaisons sont faussées, 4° enfin, les salariés du public travaillent, par nature, pour des grandes organisations. ↩
23. Rouban (1999) : le vote régulier à gauche obtient 66% dans la FP et 46% dans le privé. ↩
24. Autrement dit, le fonctionnaire est une représentation du bourgeois intellectuel. Un dominant pour les plus bas niveaux de revenus et de qualification, qui ont de plus en plus tendance à voter pour des partis populistes de droite. Un dominé, mais une entrave, pour les hauts niveaux de revenus et de qualifications. ↩
25. Buscaglia et Dakolias (1999). ↩
11/08/2025
« Fonctionnaire moyen », par Bernard Letondu (2009)
Temps de lecture : 11 minutes.

Le premier livre (à ma connaissance) d’un attaché d’administration sur les attachés d’administration.

Ce petit livre, assez peu connu, tient son intérêt dans la représentation du vécu d’un attaché d’administration dans les 1970 à 1980. L’auteur étant affecté à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), rue Oudinot¹.

Si l’auteur décrit assez peu son travail, il s’attarde longuement sur l’injustice de sa situation : être attaché d’administration de l’État, faute d’avoir réussi le concours d’entrée à l’École nationale d’administration (ENA). Sa verve sur ce concours et cette école (et sur ses collègues et supérieurs, qu’il méprise) n’en est que plus grande. Un personnage se dessine : proche de celui de l’Araigne de Michel Troyat, les sœurs en moins.

Bien que dispensable, cet ouvrage éclaire l’une des singularités des attachés d’administration, et plus particulièrement ceux d’administration centrale :

L’attaché d’administration centrale est celui qui partage son espace de travail avec des individus particuliers : les énarques.
Un Échec Fondateur au Concours de l’ENA

Source : Pexels, Antoine Conotte

Après quelques éléments biographiques, l’auteur en arrive au bouleversement fondamental de son existence professionnelle : son échec à l’École nationale d’administration (ENA).

De cet échec, il en tire quelques jugements lapidaires :

« Dans l’administration (…) tout parait joué d’avance. »

Plusieurs récriminations s’ensuivent, alimentées par un sentiment d’injustice, induisant une forme de frustration agressive :

« Il aurait été impensable de tutoyer les énarques, bien qu’ils aient le même âge que moi. J’avais un peu l’impression que doivent avoir les salariés d’une petite entreprise familiale, dans le secteur privé. Ceux qui ne font pas partie de la famille des dirigeants, quelles que soient leurs compétences et leurs qualifications, seront toujours bloqués dans leur carrière, et cantonnés dans les tâches subalternes. »

Une Critique du Système de Concours et de Carrière

Élément assez étonnant pour un fonctionnaire, qui plus est affecté à la Direction générale de la fonction publique (DGAFP), l’auteur se fait particulièrement critique sur le système de carrière, qu’il juge déconnecté des besoins de l’administration.

« Dans l’administration comme dans l’armée, on ne cherche pas du tout à utiliser la formation qu’ont pu acquérir les agents avant leur recrutement. Seuls comptent le statut et le grade. »
« On commence par vous recruter et après, on réfléchit à ce qu’on va faire de vous. »

Puis, plus loin, dans une remarque, une fois encore, tout en sous-entendus et inspirée par un rejet du système de carrière² :

« Lorsqu’on a été conditionné par des années d’études, on a tendance à croire qu’il faut s’adapter au profil du poste offert, alors que ceux qui réussissent le mieux sont ceux qui savent adapter le poste à leur propre profil. »

Toutefois, le propos est tellement teinté de ressentiment qu’on peine à y discerner une structuration correctement argumentée³. L’auteur semble plutôt chercher, par l’ironie et le dédain, à marquer sa supériorité vis-à-vis du système.

La Description de l’Administration « Par le Petit Trou de la Serrure »

Une Révélation des Hiérarchies Ministérielles

Arrivé dans une direction dépendant alors du Premier ministre (la DGAFP), pourtant jugée prestigieuse, l’auteur se voit reproché son affectation.

Parmi ces nouveaux collègues, quelques-uns lui conseillent ainsi de partir au plus vite pour choisir la direction générale de l’aviation civile ou la Caisse des dépôts et des consignations, deux administrations qui, encore aujourd’hui, sont réputées pour leurs rémunérations généreuses.

« Le fonctionnaire n’est jamais satisfait d’être là où il est. Il est toujours persuadé que sa situation serait plus enviable ailleurs. »

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Des Hiérarchies Toujours Marquées

Encore aujourd’hui, et particulièrement pour les affectations interministérielles (administrateurs de l’État et attachés d’administration de l’État), cette hiérarchie demeure :
- Les ministères économiques et financiers qui comptent plusieurs directions particulièrement prestigieuses :
  - la direction générale du Trésor,
  - la direction du Budget,
  - la direction des affaires juridiques et désormais⁴
  - la direction générale de l’administration et de la fonction publique ;
- Le ministère de l’Intérieur, parce qu’il permet d’accéder à des fonctions préfectorales (très recherchées par certains fonctionnaires) et qu’il compte également des directions emblématiques :
  - la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, évidemment…
  - la direction générale des collectivités locales,
  - les directions « sécurité » :
    
    la direction généralise de la sécurité intérieure,
    
    les directions générales de la gendarmerie nationale et de la police nationale,
    
    la direction générale de la sécurité civile et des crises ;
- Le ministère des Affaires étrangères, sans qu’il soit besoin d’expliquer longtemps d’où vient cette passion chez certains candidats…
  - la direction générale de la mondialisation,
  - la direction générale des affaires politiques et de sécurité ;
- Enfin, la Caisse des dépôts et des consignations : pour ses rémunérations, son organisation proche du secteur privé et son réseau territorial, particulièrement recherché (Angers, Bordeaux…) ;
- La direction générale de l’aviation civile : pour ses rémunérations, par passion pour les politiques publiques poursuivies.
Des Hiérarchies au Sein des Directions

L’auteur évoque sur de nombreuses lignes l’un des instruments de clivage les plus évidents et marqués : le mobilier de bureau.

Si les meubles en bois massifs ont aujourd’hui quasiment disparu des administrations, certains constats demeurent : sur la taille des bureaux (la pièce, comme le meuble lui-même), l’octroi de table de travail et de chaises.

Le mobilier administratif est généralement uniforme, le besoin de distinction n’en est donc que plus important et il est très codifié suivant le niveau de responsabilité.

« Les fonctionnaires civils se différencient les uns des autres, non par des galons, comme les militaires, mais par l’ameublement de leur bureau. »

La Création de l’ENA est Indissociable du Statut de la Fonction Publique

La Conjugaison du Gaullisme et du Communisme

Le premier statut général, de 1946⁵, comme le second, celui de 1981, furent conçus par des ministres communistes : Michel Thorez, pour le premier ; Anicet le Pors, pour le second.

L’autre grand pilier du statut a été initié par Michel Debré dans une « étrange collusion »⁶ avec les communistes : il s’agit de la création de l’ENA⁷.

L’auteur précise les objectifs assignés à la création de cette école :
- Centraliser les recrutements pour éviter le favoritisme et la cooptation des différents concours organisés jusque-là et
- Proposer une formation commune à même de favoriser l’interministerialité⁸.
La création de cette école va de pair avec une promotion de la mobilité sociale :
- Un concours externe (classique), pour les étudiants ;
- Un concours interne, pour les fonctionnaires motivés et méritants, qui constitue la novation du dispositif.
Une Touche de Christianisme

L’auteur rajoute une dernière interprétation dans l’analyse des racines culturelles et politique du statut de la fonction publique : le christianisme.

Chacun jugera.

« Beaucoup de ceux qui veulent entrer dans l’Administration auraient peut-être cherché à embrasser une carrière ecclésiastique sous l’Ancien régime. Pas seulement par opportunisme et désir de bénéficier d’une rente de situation, mais aussi par désir de se dévouer au bien public et par goût d’un environnement hiérarchisé, aux règles strictes. »

« Les fondements du statut général des fonctionnaires se situent donc au confluent de trois traditions : la tradition catholique, la tradition bonapartiste, dans laquelle s’inscrit Michel Debré, fondateur de l’ENA et dirigeant du parti gaulliste, et la tradition stalinienne, qui est celle de Maurice Thorez. Il faut rappeler aussi que Staline était un ancien séminariste… »

Une Promotion Interne en « Trompe-l’Œil »

Cette mobilité professionnelle des internes s’est révélée rapidement biaisée selon l’auteur⁹, principalement de deux façons :
- Elle a été utilisée par les fonctionnaires les plus diplômés, en guise de rattrapage du concours raté et
- Elle n’a pas permis aux (faux ?) internes de se distinguer au classement de l’ENA dans l’attribution des places ouvertes au titre des « grands corps ». Autrement dit, le caractère « professionnel » de l’École manque sa cible.
Un Système Qui S’Apparente à une Rente Pour l’Auteur

L’élitisme républicain connaît aujourd’hui de nombreuses critiques, françaises¹⁰ ou américaines¹¹.

Si, mécaniquement, chaque société organisée tend à créer et à se structurer autour d’un centre de commandement. La problématique de l’élitisme est de séparer et de hiérarchiser les individus, souvent très tôt dans leur vie. Ce faisant, ces sociétés présentent généralement un modèle rigide et laissent peu de place à l’appréciation de la valeur professionnelle en situation réelle, dans la vie des individus.

Les sociétés élitistes sont donc inégalitaires et cloisonnées. Afin de justifier ces inégalités, plusieurs modèles existent, dont le modèle dit « méritocratique »¹² qui vise à sélectionner « les meilleurs » par des épreuves censées être incontestables.

« Le système de castes qui existe en France est peut-être encore plus pernicieux que celui qui existe en Inde, parce qu’il est invisible. (…) L’idée géniale, c’est d’avoir justifié des privilèges exorbitants non plus par la naissance, ce qui serait bien sûr injuste, mais par le mérite, en instaurant un concours réellement difficile, et en faisant croire qu’il était ouvert à tous. »

En effet, cette justification (du concours méritocratique) appelle elle-même deux critiques :
- D’abord, elle est réservée à un trop faible nombre de personnes, ce qui nuit à la concurrence au sein même de cette élite ;
- Ensuite, elle est définitive. La réussite au concours de l’ENA garanti l’accès aux plus hautes fonctions de l’État de manière quasiment définitive¹³.
« La société française distille ses élites au compte-gouttes, et ce qui fait toute la valeur des membres des grands corps, c’est leur rareté. Ce n’est d’ailleurs pas si absurde pour ceux qui bénéficient ainsi d’une rente de situation à vie, précisément grâce à cette rareté. Ils n’ont donc aucun intérêt à accepter une remise en cause de leurs privilèges. »

« Le statut des hauts fonctionnaires français rappelle celui des « Forts des Halles¹⁴ » : autrefois, ceux qui parvenaient à soulever un poids très lourd obtenaient le titre envié de « fort des halles », moyennant quoi ils étaient définitivement dispensé de soulever quoi que ce soit, et pouvaient le faire soulever par d’autres. »

Un Élitisme qu’il Considère Fermé, Endogame

« L’un des inconvénients de ce prestige hypertrophié d’un très petit nombre de grandes écoles, c’est la dévalorisation des formations universitaires. »

En dehors de l’École nationale supérieure citée ci-après, les énarques proviennent essentiellement de Sciences Po Paris. La diversité des parcours, des savoirs, des profils… semble secondaire¹⁵.

Par ailleurs, l’université française n’est pas exempte de critique pour l’auteur :

« L’université française fonctionne pour la plus grande gloire des professeurs, et se désintéresse complètement des étudiants. »

Une Critique Appuyée Contre les « Normaliens »

L’auteur appuie plus fortement encore ses critiques sur les anciens élèves de l’École normale supérieure (ENS).

« L’anomalie la plus flagrante est le cas des normaliens : (…) Après deux ou trois ans de préparation, ils passent le concours de l’École normale supérieure, et ils sont payés pendant trois ans pour préparer l’agrégation des lycées. Leur salaire est celui d’un fonctionnaire de catégorie B (puisqu’ils ont le bac) (…). Certains se détournent de l’enseignement, et préfèrent passer, juste après l’agrégation, le concours étudiant de l’ENA. Leur grande culture générale, mais aussi le fait d’avoir déjà réussi deux concours prestigieux les fait bénéficier d’un préjugé favorable auprès des membres du jury, qui n’ont souvent pas un jugement très personnel. Il est déjà discutable que le contribuable ait payé la formation de futurs enseignants qui n’enseigneront jamais, et qu’il doive ensuite payer leur scolarité à l’ENA. »

« Contrairement à la classe dirigeante des pays anglo-saxons, qui doit faire de gros sacrifices pour financer les études de ses enfants, la classe dirigeante française les fait donc financer par le contribuable. »

La Création des Attachés d’Administration Comme Corps de Relégation

Une Création du Corps des Attachés en 1955, Pour Seconder les Administrateurs Civils

Le corps des attachés d’administration centrale est créé en 1955, dix ans après la création de l’ENA. Pour l’auteur, ce corps est d’abord créé pour rehausser l’image et les perspectives professionnelles des énarques.

Ici encore, l’attaché d’administration, comme l’auteur, ne semblent exister qu’en contrepoint du haut-fonctionnaire, énarque :

« Le corps des attachés d’administration centrale est créé (…) pour décharger les administrateurs civils de leurs tâches les plus ingrates. Ils seront désormais secondés par un corps de sous-fifres aux perspectives de carrière pratiquement inexistantes, qui doivent pourtant comme eux être titulaires d’un diplôme d’enseignement supérieur pour pouvoir passer le concours de recrutement. »

« Ils appartiennent donc à la catégorie A, mais les énarques ne les considèrent pas comme des fonctionnaires de catégorie A à part entière, et emploient à leur sujet le terme dévalorisant de catégorie « A’ », bien que ce terme n’ait pas de valeur juridique. Une autre façon de présenter les choses consiste à dire que les attachés font bien partie de la catégorie A, mais alors les administrateurs civils deviennent des « A+ ». »

Des Perspectives Professionnelles Jugées Trop Maigres

Source : Pexels, Justin Nealey

Le ressentiment à l’égard du corps d’attaché d’administration est particulièrement prononcé chez l’auteur et n’est pas, à ma connaissance, observable dans d’autres corps de catégorie A équivalents.

À titre d’exemple, nous avons pu constater dans un précédent article que les inspecteurs de la concurrence et de la répression des fraudes étaient très fidèles à leur corps et leurs métiers.

La spécificité du travail des attachés en administration centrale, en proximité directeur avec les administrateurs, explique probablement ces difficultés.

« Au niveau des catégories intermédiaires et subalternes (…) la frustration est la règle : frustration des administrateurs civils qui n’ont pu accéder aux grands corps, frustration encore plus grande des attachés d’administration centrale dont le sort est intimement lié à celui des administrateurs civils, puisqu’ils ont statutairement l’honneur d’être leurs “collaborateurs directs” (…), mais qui en sont cependant séparés par une ligne de démarcation infranchissable pour la plupart d’entre eux. »

« En effet, les attachés peuvent théoriquement espérer (…) accéder au corps des administrateurs civils, mais la probabilité d’y parvenir est très faible et, de toute façon, rares sont ceux qui y arrivent avant quarante ans. Ils ont donc, même dans la meilleure hypothèse, quinze ans de retard sur les administrateurs civils issus de l’ENA, et ce retard ne se rattrape jamais. »

Pour plus d’informations sur l’accès des attachés d’administration au corps des administrateurs, vous pouvez vous référer à cet article sur le tour extérieur des administrateurs de l’État.

« Les fonctionnaires de catégorie B sont à la limite moins à plaindre que les attachés, puisqu’ils sont recrutés au niveau du bac et qu’ils n’ont donc pas eu la peine de préparer un diplôme d’études supérieures. Par la voie du concours interne, beaucoup arrivent à accéder au corps des attachés, mais leur promotion va rarement au-delà. On est donc dans un système assez scolaire, où les fonctionnaires, au lieu de s’impliquer dans leur travail, passent leur temps à préparer des concours pour essayer d’y échapper. Les cas de hauts fonctionnaires qui ont débuté tout en bas de l’échelle sont quand même assez rares. Pour y parvenir, il faut beaucoup de persévérance, car plus on avance en âge, plus il devient difficile de se replonger dans des études sans sacrifier sa vie personnelle. »
1. Dans les locaux de l’actuelle direction générale des outre-mer (DGOM) ↩
2. Comme énoncé dans un précédent article (Le recrutement par concours dans la fonction publique est-il fini ?), le concours implique assez largement une forme corporatiste : une autonomie collective et technique. Ce qui peut favoriser certains profils que l’économiste libéral qualifierait de free rider ou passager clandestin. Il ne me semble toutefois pas que ces profils soient les plus nombreux. ↩
3. L’auteur est affecté au cœur du système statutaire, dans l’une des directions les plus prestigieuses de la République et il n’en tire… rien. Pas ou peu de textes, aucune interprétation ou argumentation juridique. Dommage. ↩
4. La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) est désormais rattachée en gestion au secrétariat généraux des ministères économiques et financiers. ↩
5. Le statut de Vichy de 1941 étant évidemment mis à part. ↩
6. L’expression est de l’auteur. ↩
7. L’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 crée l’ENA et la DGAFP. ↩
8. En soulignant qu’il n’existait pas, évidemment, la formation des instituts régionaux d’administration (IRA) – elle-même interministérielle. L’auteur, et c’est dommage, ne parle pas de la création des IRA et de l’institutionnalisation progressive du corps des attachés d’administration de l’État. ↩
9. Mais ce constat n’est en rien original. ↩
10. Que l’on pense à Michel Crozier par exemple, ou à Pierre Bourdieu (mais sa pensée a vieilli, il me semble). ↩
11. Pour ne citer qu’un seul ouvrage récent : The Tyranny of Merit de Michael Sandel. ↩
12. La méritocratie comporte, paradoxalement, une part égalitaire en posant l’idée qu’un même savoir délivré à l’ensemble des enfants permet de distinguer « les meilleurs » des « moins bons » de manière juste. Les progrès des sciences sociales démontrent aujourd’hui le caractère léger du principe – sans pour autant enlever aux lauréats des concours leurs compétences, notamment intellectuelles, et aussi leur « mérite »… Contrairement à l’auteur, je ne crois pas au blanc et noir en la matière. ↩
13. Voir la partie relative aux sanctions disciplinaires, à partir des constats de Marcel Pochard dans l’intervention de Jean-Marc Sauvé devant les élèves de l’École nationale d’administration : https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-contributions/quelle-deontologie-pour-les-hauts-fonctionnaires ↩
14. https://fr.wikipedia.org/wiki/Forts_des_Halles ↩
15. On pourrait ici tempérer le propos de l’auteur en faisant état des prépas talents, du concours pour les docteurs. ↩
24/06/2025
Réapprendre à Lire et à Écrire, ou « Comment Faire sa Thèse de Doctorat en Droit » (1926) par Henri Capitant
Temps de lecture : 5 minutes.

Tout le monde n’a pas vocation à écrire une thèse¹. Toutefois, le contenu méthodologique fixé dans les différents guides en la matière² me semble particulièrement utile pour celui qui veut étayer ses argumentations.

À l’évidence, voilà des qualités utiles pour qui cherche à lire, prendre des notes et mobiliser celles-ci pour des travaux… notamment dans le cadre d’un concours ou examen professionnel.

Voici donc quelques éléments glanés dans l’ouvrage d’Henri Capitant, l’un des grands juristes (de droit privé) du début du XXe siècle³ et père de René Capitant, juriste également et plusieurs fois ministre⁴.

Pour ceux intéressés, l’ouvrage est disponible sur Gallica et a été réédité en version papier.
Le Choix du Sujet

Le choix du sujet est évidemment fondamental, tant le travail nécessite endurance et abnégation. Il doit donc :
- Être personnel ;
- Passionnant pour l’intéressé ;
- Equilibré entre les travaux qu’il nécessite et les aptitudes de l’étudiant.
« Les candidats au doctorat qui exercent déjà une profession, qu’ils travaillent dans une étude, une compagnie d’assurances, une banque ou une administration, ont intérêt à étudier une institution se rattachant à leurs occupations. Placés à la source des renseignements, ils pourront faire une œuvre bien documentée, et, par conséquent, intéressante, car une thèse ne vaut que ce que valent les documents qui ont servi à la composer. »

Autrement dit, la thèse doit apporter de la valeur scientifique à la recherche.

La proximité avec le sujet travaillé permet de disposer d’un accès privilégié à certaines sources⁵ et interprétation, mais également de bénéficier d’une certaine avance intellectuelle.

Les Recherches Bibliographiques

Il convient d’abord de distinguer :
- Les ouvrages généraux, qui proposent une vue panoramique sur différents sujets, des synthèses et des pistes, et
- Les ouvrages spécialisés : thèses, articles, notes publiées dans les recueils de jurisprudence… qui constituent l’essentiel des éléments qui vous permettront d’avancer plus avant dans la compréhension technique du sujet. Jusqu’au dépassement et à l’invention : la trouvaille du thésard⁶.
Le Plan

Source : Pexels, Andrew

Le Plan Provisoire

La première élaboration du plan n’est évidemment pas définitive et évoluera au gré des recherches et des approfondissements. Toutefois, même provisoire, l’existence d’un plan est fondamental.

« Toutefois, l’auteur devra avoir soin de tracer au plus tôt un plan d’ensemble pour délimiter son sujet et préciser ses investigations. Pour cela, il prendra une vue générale de son sujet dans les travaux antérieurs qu’il lira rapidement en ne notant que les idées principales et les réflexions que lui suggère cette lecture, sans vouloir d’ores et déjà en retenir la substance et en extraire tous les renseignements qu’ils peuvent fournir. Ce qu’il faut, c’est acquérir le plus vite possible une vue d’ensemble de la matière et se fixer des points de repère pour les recherches qui vont suivre. L’étudiant tracera donc un plan provisoire pour se tracer des limites et éviter de se jeter dans des chemins de traverse. »

Le premier écueil consiste, en effet, à « glisser hors du sujet » au gré des lectures. Si le rapport n’est pas immédiatement visible entre la lecture d’un texte et le sujet étudié, il convient de noter quelques idées générales sur le sujet, les références (évidemment) et de passer outre.

Sur les divisions et subdivisions, le nombre d’entre elles dépend de la complexité du sujet, mais la structure classique est à privilégier :
- Partie,
- Titre, éventuellement,
- Chapitre (le plus souvent),
- Section,
- Paragraphe.
Chaque fiche de recherche est à rapporter aux divisions et subdivisions adoptées par l’étudiant.

Le Plan Définitif

« Le travail de recherches et la réflexion conduisent presque nécessairement à modifier le plan primitivement établi, à déplacer certaines matières, à changer l’ordre des chapitres, des sections, des paragraphes. Si nous recommandons la constante préoccupation du plan durant la période d’initiation au sujet, c’est pour que l’auteur serre de près le problème étudié, le creuse en s’y enfermant et évite d’être confus, mais il est bien évident qu’il doit apporter au plan d’abord tracé toutes les modifications que les recherches postérieures permettront de découvrir. »

Le plan doit sans cesse être remanié, « quoique avec prudence », afin de ne laisser le désordre dans aucun coin et de permettre une circulation des idées fluides au sein de l’ouvrage.

« Il faut avoir plutôt le souci de l’ordre que le respect d’un ordre une fois établi. »

Une fois le dossier assez nourri, il convient de reprendre les notes et de vérifier leur reprise au bon emplacement.

Lorsque le plan est abouti, les recherches terminées et les notes réparties, Henri Capitant préconise l’écriture proprement dite⁷ :

« Avant de se mettre à la rédaction, il faudra établir le plan définitif, détaillé, qui devra être rigoureusement agencé et dans lequel chaque développement aura sa place marquée. Cela est indispensable pour éviter les à-coups ; on écrira très facilement, si l’on n’a qu’à suivre point par point le plan arrêté, en utilisant les notes classées une dernière fois d’après l’ordre définitivement adopté. »

Une fois la rédaction du corps du texte terminée, il convient de rédiger l’introduction et la conclusion.

La Documentation

Source : Pexels, Pixabay

S’agissant d’une thèse juridique, l’étude historique n’est pas toujours nécessaire, l’étudiant devant s’en remettre à son directeur.

La principale source juridique pour le thésard demeure la jurisprudence⁸ :

« L’étude critique de la jurisprudence tient aujourd’hui une place considérable dans les œuvres de doctrine et dans les thèses de doctorat. Les décisions des tribunaux sont, en effet, pour le jurisconsulte ce que les phénomènes naturels sont pour le savant. »

C’est par la jurisprudence que le juriste peut relever l’évolution du droit, en constater la direction et émettre ses observations, formuler son jugement.

Par ailleurs, la jurisprudence permet également de saisir l’observation des faits en rapport avec la norme juridique étudiée.

La Rédaction

Une fois l’ensemble des recherches terminées, l’auteur dispose d’une vue d’ensemble de son projet.

« Quand il est bien maître de son sujet, il peut prendre la plume et rédiger. C’est la partie la plus difficile, la plus pénible du travail. C’est l’œuvre de production proprement dite. »

Il convient d’être court, concis, rigoureux et méthodique. Les citations ne doivent pas être trop longues.

« L’argumentation demande à être serrée, vigoureuse, pour frapper et convaincre le lecteur. »

L’ordre rigoureux est également nécessaire. Le développement de la pensée doit être fluide et conforme au plan établi, tout en étant précis :

« Disons encore que l’auteur doit apporter la plus grande précision dans toutes les citations qu’il fait. Qu’il s’agisse d’articles de loi, de décisions de jurisprudence, d’opinions d’auteurs. On doit toujours indiquer exactement l’article, et au besoin l’alinéa de l’article, le titre de l’ouvrage, son édition, le n°, la page citée, donner la date exacte des décisions en notant toujours la référence aux recueils. »
1. Moi-même, je n’ai pas écrit ni n’écrit de thèse. ↩
2. On pense évidemment au livre Comment écrire sa thèse de Umberto Eco ou encore, puisque ce blog est intitulé « Les Légistes » et s’intéresse d’abord au droit (en particulier public) : La thèse de doctorat et le mémoire de Simone Dreyfus et Laurence Nicolas-Vullierme. ↩
3. L’âge d’or des juristes français, en droit privé comme public. ↩
4. Dont ministre de la Justice. ↩
5. Si l’utilisation de ces éléments est régulièrement autorisée, bien évidemment. ↩
6. L’identification d’une problématique et une esquisse de solutions. ↩
7. Ici, les avis divergent. Certains proposent d’écrire le plus rapidement possible, d’autres non. Il me semble qu’en l’espèce, il faut s’en remettre à ses penchants. Cependant, s’il s’agit d’une épreuve de dissertation ou d’une note de proposition, à l’évidence, l’écriture suit la validation définitive du plan. ↩
8. Toute la construction intellectuelle du droit français semble reposer sur l’étude contentieuse. À cet égard, encore aujourd’hui, les commentaires d’arrêts occupent une place singulière. Cette étude jurisprudentielle du droit est évidemment étonnante pour la patrie du code. ↩
15/06/2025
Les Spécificités du Corps des Administrateurs de l’État (et des Attachés d’Administration)
Temps de lecture : 7 minutes.

Jean-Michel Eymeri est l’auteur de nombreux ouvrages, en particulier sur la haute fonction publique et la scolarité à l’École nationale d’administration (« ENA »), désormais remplacée par l’Institut national du service public (dit, « INSP »).

Dans l’ouvrage Science politique et interdisciplinarité (2002) sous la direction de Lucien Sfez, M. Eymeri revient sur ses « trouvailles » relatives à l’étude des administrateurs civils¹. En voici quelques-unes avec des commentaires.
La Hiérarchie entre le Concours Externe et les Autres Concours : Interne et Troisième Concours

« Lorsque l’on travaille à l’ENA, on découvre qu’il n’existe nulle part dans cette maison une liste des élèves et anciens élèves ventilée par origine de concours. Tout le monde la connaît bien sûr pour les deux promotions en cours de scolarité, mais ensuite la mémoire en est comme par hasard perdue². Du coup, il est impossible d’établir le tableau statistique si simple consistant à mettre en rapport l’origine de concours d’entrée et le corps de sortie. Il m’a fallu un mois et demi de travail d’archives et d’inavouables complicités pour constituer cette liste des 5 106 élèves sortis de l’ENA depuis 1945 répartis par origine de concours. »

Les résultats sont explicites :
- 8,6 % d’internes à l’Inspection générale des Finances ;
- 14,9 % à la Cour des comptes ;
- 24 %dans la diplomatie ;
- 41 % à l’Inspection générale des affaires sociales ;
- 44,3 % dans le corps des administrateurs civils ;
- 62 % parmi les conseillers de tribunaux administratifs et
- 79 % pour les Chambres régionales des comptes.
« C’est précisément la hiérarchie de prestige des corps et l’ordre dans lequel ils sont choisis en fonction du rang de sortie. Le constat se passe de commentaire. »

Source : Pexels, Pixabay

Il convient de préciser que ce constat est identique pour les autres concours, comme celui des instituts régionaux d’administration (IRA)³.

Les élèves des IRA issus du concours externe sont nettement plus nombreux à être affectés en administration centrale (univers jugé plus prestigieux) qu’en administration déconcentrée et à plus forte raison en administration scolaire et universitaire. C’est l’inverse pour les élèves issus du concours interne.

En précisant que le phénomène est plus complexe qu’il n’y parait puisque pour le concours d’attaché d’administration, régulièrement, l’intégralité des places au concours interne ne sont pas pourvues.

Il existe donc, en moyenne, un différentiel de compétences et connaissances entre les sorties d’écoles et les candidats fonctionnaires ; au profit des premiers.

L’Absence de Réflexion sur les Autres Modes d’Accès aux Corps de l’INSP (ex-ENA)

Ce qui est aussi étonnant, notamment de la part d’un grand spécialiste de la fonction publique comme M. Eymeri, est l’absence de réflexion sur le tour extérieur des administrateurs de l’État (ex administrateurs civils).

Le tour extérieur présente quasiment autant de candidatures que le concours interne, mais à la différence du concours interne, l’ensemble des candidats se présentent effectivement aux épreuves. Autrement dit, le vivier y est nettement plus important⁴.

Ainsi, pour 2024, le tour extérieur proposait presque quatre fois plus de place que le concours interne de l’INSP :
- 525 candidats ont candidatés au tour extérieur, 214 ont été auditionnés par le comité de sélection, pour 76 lauréats ;
- Tandis qu’au concours interne de l’INSP, 548 agents publics se sont inscrits, mais seuls 297 candidats sont allés au bout des épreuves écrites. 48 ont été déclarés admissibles et 22 admis.
Le Système du Classement de Sortie de l’ENA est Injuste

L’auteur qualifie ce classement d’ « énorme mécanique », avec dix-sept épreuves aux notes et aux coefficients différents représentant (alors) un total théoriquement atteignable de 1 000 points.

Or, l’auteur constate tout d’abord une forte homogénéité dans les notations des épreuves écrites sur la centaine d’élèves d’une promotion. Selon lui, soixante-dix élèves se tiennent à l’issue des notations à un ou deux points les uns des autres. Il dénombre même une quarantaine d’ex aequo.

« Ramené à une moyenne générale sur vingt, cela représente 0,02 point d’écart entre les gens, ce qui n’a proprement aucun sens. »

Deux notes vont finalement se révéler véritablement discriminantes :
- La note de stages, qui représente 20 % du total de points et qui est évidemment tout sauf une épreuve anonyme. Une différence d’un point représente un différentiel de vingt points, soit quinze à vingt places selon l’auteur.
- L’oral de langues vivantes, où un point sur dix en représente sept au classement final. L’auteur y décèle l’une des sources les plus évidentes d’inégalités en raison de l’origine sociale⁵.
À l’évidence, la réforme du mode d’affectation de l’INSP a donc été une bonne chose. Ce constat vaut désormais pour le passé⁶.

Cependant, dans la sphère de la fonction publique d’État⁷, le classement de sortie demeure la règle pour les agents publics. Sans doute avec moins de conséquences sur la carrière que celui pratiqué autrefois par l’ENA.

La Spécificité du Corps des Administrateurs Civils (et des Attachés d’Administration de l’État…)

Pour l’auteur, les administrateurs civils (désormais « administrateurs de l’État ») sont un corps en termes juridiques, mais ils ne constituent pas un ensemble qui fait corps au sens sociologique :
- Ni sentiment subjectif d’appartenance (solidarité ou « esprit de corps ») ;
- Ni homologie des conditions matérielles d’existence ;
- Ni représentants ou chefs de corps qui le feraient exister en le représentant ;
- Ni action collective.
Voilà un corps qui ne fait pas corps.

A mon sens, c’est ici le caractère interministériel qui pose davantage question. Ce qui implique une forte diversité dans les missions poursuivies, les fonctions exercées et les ministères d’affectation (sans évoquer les opérateurs et organismes satellites).

Là encore, le corps des administrateurs civils partage ces spécificités avec celles des attachés d’administration : couteaux suisses de l’administration, souvent isolés dans des ministères très techniques face aux « corps maisons » : inspecteurs, ingénieurs, techniciens, professeurs, magistrats, militaires, policiers et gendarmes, professions de santé…

Il convient toutefois de nuancer ce constat s’agissant des administrateurs. Le corps dispose d’une association d’anciens élèves de l’INSP puissante⁸ et a bénéficié d’une très forte revalorisation indiciaire à l’occasion de la disparition des grands corps (voir l’article sur les rémunérations dans la haute fonction publique).

Sur le Quotidien du Travail en Administration Centrale

L’auteur est tout d’abord frappé par le fait que l’expertise se trouve à la base et que l’échelon de chef de bureau est bien souvent le dernier à maîtriser le fond des dossiers.

Au-dessus, du sous-directeur jusqu’au cabinet, les acteurs se situent dans le « méta », la coordination, l’animation, le commentaire, la négociation, l’arbitrage, le marketing pour vendre telle idée aux partenaires extérieurs et au ministre…

Un autre point-clé, ignoré de l’extérieur, est le petit nombre de hauts fonctionnaires en charge de secteurs économiques ou juridiques aux enjeux pourtant considérables :

« Bien souvent, une sous-direction, c’est-à-dire quatre à six énarques⁹, plus le double ou le triple de cadres A, gèrent un secteur économique entier. Par exemple, l’interface au sein de l’État de tout l’univers des assurances est assumé par une sous-direction au Trésor. Quant au secteur autoroutier, c’est un bureau à la Direction des routes à l’Équipement. »

Le phénomène est identique dans l’ensemble des ministères. Pour prendre l’exemple des affaires sociales : il suffit de se munir d’un organigramme et d’identifier qui est en charge de la Caisse nationale des allocations familiales, du financement de l’autonomie des personnes âgées, de l’indemnisation des chômeurs, du financement des retraites, de l’organisation du système de soins et de santé sur telle ou telle thématique…

« C’est là un phénomène saisissant quand on devient un familier de la machine étatique¹⁰. »

Source : Pexels, Rickyrecap

On est aussi frappé par les graves carences de la mémoire administrative :

« L’État, cette institution en charge de la continuité historique, a très mauvaise mémoire. Le turn over trop rapide des énarques sur les postes (trois à quatre ans en moyenne¹¹) y est pour beaucoup, à la différence des hauts fonctionnaires allemands qui restent dix à quinze ans dans le même poste. Du coup, les énarques passent leur temps à refaire des notes rédigées par leurs prédécesseurs, à réinventer des solutions homologues à des problèmes similaires voire, ce qui n’est pas rare, des solutions identiques aux mêmes problèmes : cette dialectique du même et de l’autre est particulièrement intéressante. Ce que l’on appelle la « continuité de l’État » semble ainsi résider moins qu’on l’imagine dans une mémoire conservée que dans la continuité des enjeux à traiter et dans la continuité interpersonnelle des schèmes incorporés que les hommes de l’État appliquent à ces enjeux. »

Source : Pexels, Pixabay

L’auteur observe également le rôle spécifique des hauts fonctionnaires dans le travail d’administration centrale, à savoir celui de traducteur :

« Le rôle collectif des énarques des services consiste à mettre en forme les enjeux et les solutions techniques dans des catégories suffisamment générales, simples et politiques pour être compréhensibles par le ministre et son cabinet, et au-delà les journalistes et autres faiseurs d’opinion. En sens inverse, ils traduisent en mesures et en dispositifs concrets les discours et les orientations générales du politique. »

La Posture du Haut Fonctionnaire en Administration Centrale : Neutralité et Loyauté au Service d’une Nouvelle Forme d’Engagement ?

L’auteur constate enfin une redéfinition du caractère concret de la loyauté des administrateurs envers le politique.

« En résumé, du modèle classiquement weberien de la loyauté comme neutralité, on est en pratique passé à une définition de la loyauté comme devoir d’engagement¹². »

Cet engagement implique que le haut-fonctionnaire ne se limite pas à proposer des solutions au cabinet du ministre, il émet des préconisations et il essaie de démontrer en quoi celles-ci permettraient de concrétiser un souhait ou une ambition gouvernementale.

« Dans une machine bureaucratique qui fonctionne au blocage et à la non-décision, si les intéressés ne s’investissent pas dans les dossiers dont ils ont la charge au point d’en faire une affaire personnelle, les dossiers « s’encarafent » et n’aboutissent pas. »
1. Chapitre intitulé « Les gardiens de l’Etat. Une sociologie des énarques de ministère », pages 161-164, notamment disponible sur OpenEdition Books : https://books.openedition.org/psorbonne/80432 ↩
2. Ce n’est pas tellement un hasard, mais plutôt un principe. Le lauréat du concours, quel qu’il soit et d’où qu’il vienne, devient un « énarque ». ↩
3. Voir ici les travaux d’Olivier Quéré. ↩
4. Il est également, structurellement, très différent : les lauréats du concours interne sont en général nettement plus jeunes que ceux issus du tour extérieur qui constitue plutôt la sanction d’un parcours déjà réussi, marqué par l’accès à des positions supérieures. ↩
5. Ce point constitue de faire débat. En témoigne par exemple la demande formulée par le président du jury aux concours de l’INSP pour 2024 de « modifier radicalement l’épreuve d’anglais » qui constitue une note éliminatoire. « Plusieurs candidats remarquables, qui avaient fait forte impression aux jurys, ont été éliminés pour cette seule et unique raison. Je considère, comme la totalité du jury du concours 2024 que cette situation est absolument inacceptable. » ↩
6. Le dernier classement de sortie est celui de la promotion Germaine Tillion (2021-2022)… annulé par une décision du Conseil d’État du 12 avril 2024. ↩
7. Ce qui exclut donc l’École nationale de la magistrature (ENM), l’Institut national des études territoriales (INET) ou l’École des hautes études en santé publique (EHESP). ↩
8. L’association « Servir » : https://www.serviralumni.com/fr/page/association ↩
9. Cette proportion est celle des ministères économiques ou financiers, de l’Intérieur ou des Affaires étrangères. L’encadrement par les énarques est plus léger dans les directions techniques, voire parfois très rare. ↩
10. Et c’est l’un des grands facteurs d’attractivité de la fonction publique, notamment en administration centrale : concevoir un projet de loi avec le cabinet ministériel, défendre ce projet de loi ministériel devant les services du Premier ministre, puis le Conseil d’Etat et enfin le Parlement. Être en interface avec des fédérations de professionnels, publics ou privés. Parler systématiquement en dizaines de millions ou en dizaine de milliards d’euros. Concevoir des stratégies de politiques publiques engageant la collectivité sur dix à vingt ans, parfois davantage. Voilà des éléments pouvant passionner n’importe quel individu intéressé par les politiques publiques. ↩
11. Souvent moins, avec une durée sur les premiers postes de parfois tout juste deux ans. A ce propos, un livre intéressant est celui de Pierre Fournier, Quarante ans place Fontenoy, sur l’expérience d’un ancien rédacteur confronté à l’apparition des énarques et à cette nouvelle gestion des ressources humaines. Il convient de mentionner que le recours aux contractuels augmente cette volatilité, y compris chez les cadres A. ↩
12. Cette neutralité dans l’engagement est aussi associée au système anglais, où le haut fonctionnaire est réputé travailler indifféremment de la majorité ministérielle. ↩
23/06/2024