Les directions d’administration centrale

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L’organisation ministérielle

Chaque ministère est organisé de manière hiérarchique avec :

• Le cabinet du Ministre, composé d’une dizaine de collaborateurs directs, chargés de le conseiller et de préparer ses interventions, ainsi que du personnel administratif et technique (courriers, cuisine, résidence, transport…) ;
• Les administrations centrales et les services à compétence nationale ;
• Les services déconcentrés.

Des prérogatives fixées dans le décret d’attribution du ministre

Le décret d’attribution du ministre liste l’ensemble des directions d’administrations centrales placées sous son autorité, ainsi que celles dont il dispose, mais sans autorité¹.

Point important : disposer d’une administration centrale emporte également le contrôle et le pilotage des administrations déconcentrées correspondantes.

Un indicateur de l’importance du ministre

Dans le champ social, les ministres « forts » sont ainsi souvent dotés d’une autorité sur les directions :

• De la sphère travail² et de son réseau déconcentré (les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités) et
• Sur celles liées à la Sécurité sociale et aux solidarités³, ce qui permet d’avoir une autorité directe sur les caisses nationales de sécurité sociale et notamment : la Caisse nationale d’assurance maladie, la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse nationale de l’assurance vieillesse, le réseau des Urssaf.

Pour le ministre de l’Intérieur, il est important d’avoir l’autorité directe sur la Direction générale des collectivités locales, etc.

Pour les ministres de l’Économie et des Affaires étrangères, des conflits sont récurrents sur le pilotage de la politique économique internationale. À cet égard, Laurent Fabius avait, en avril 2014, pesé de tout son poids pour disposer d’une autorité sur la Direction générale du trésor⁴.

Qu’est-ce qu’une administration centrale ?

L’administration centrale désigne l’ensemble des services d’un ministère disposant de compétences nationales (hors gestion directe de dispositif) et directement rattachés au ministre.

Elles sont le plus souvent installées en Ile-de-France, puisqu’elles sont chargées de mettre en œuvre la politique souhaitée par le ministre.

Des missions ayant un caractère « national »

L’alinéa 3 de l’article 2 du décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration dispose que :

« Sont confiées aux administrations centrales et aux services à compétence nationale les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial. »

L’alinéa 4 précise ensuite que :

« Les autres missions, notamment celles qui intéressent les relations entre l’État et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrés. »

Cette compétence nationale et ce rattachement au ministre (ou au Premier ministre) exclut donc :

• Les établissements publics, comme France travail⁵, dont la tutelle est exercée par une direction d’administration centrale ;
• Les « agences », ce qui recouvre le plus souvent des organisations nationales indépendantes, souvent des AAI (autorités administratives indépendantes), mais également des API (autorités publiques indépendantes) ;
• Les services déconcentrés, dont le ressort territorial ne couvre pas l’intégralité du territoire national.
  

Des missions portant sur la supervision générale des politiques publiques

L’article 3 du même décret dispose ainsi que :

« Les administrations centrales assurent, au niveau national, un rôle de conception, d’animation, d’appui des services déconcentrés, d’orientation, d’évaluation et de contrôle⁶. »

Ce recentrage sur l’animation des politiques nationales participe de la politique de déconcentration.

Ce faisant, sont ici exclues les « services à compétences nationales », chargés de la gestion d’un dispositif public (par exemple : les « Archives nationales⁷ »).

Un lien étroit avec le cabinet du Ministre

De tels services se trouvent en général à Paris, à l’exception de quelques-uns d’entre eux. Cet héritage est historique, il est l’expression de la centralisation du pouvoir, mais il facilite également les échanges réguliers entre le ministre et son administration.

En effet, les administrations centrales doivent mettre en œuvre les politiques du gouvernement :

• D’un point de vue juridique, par la préparation des projets de loi, de décrets et arrêtés, ainsi que les différents documents d’accompagnement juridique de ces textes (instructions, circulaires, « questions réponses »…) ;
• Au niveau budgétaire, en proposant un calibrage et un mode d’exécution budgétaire, puis en assurant leur exécution et leur contrôle ;
• Au titre de l’animation, en s’assurant de la compréhension des dispositifs et de l’engagement des services de l’État et des partenaires pour réaliser les objectifs du gouvernement.

Un éloignement progressif des administrations centrales

Les déménagements de nombreuses administrations centrales n’ont pas entrainé de déménagements des cabinets ministériels.

Cet éloignement, conjugué à une importance croissante prise par les cabinets, a pu conduire à une certaine dilution des responsabilités. Certains conseillers s’ingérant dans le travail d’administration centrale et faisant écran entre le directeur de l’administration concernée et le ministre⁸.

À noter : Emmanuel Macron, nouvellement élu en 2017, a souhaité rationaliser les cabinets ministériels en limitant strictement le nombre de conseillers par ministre⁹. L’objectif étant d’éviter les ingérences des conseillers ministériels sur le travail administratif.

L’organisation d’une administration centrale

La distinction entre les directions « métiers » et les directions « supports »

Les directions « métiers »

Les directions « métiers », souvent plus prestigieuses et historiques, sont responsables de politiques publiques.

On y trouve par exemple, pour les plus importantes (s’agissant des administrations civiles) :

• La direction générale du Trésor, chargée de concevoir et d’animer les politiques économiques et financières de la France, de gérer la dette et de représenter l’administration dans les organisations internationales ;
• La direction du Budget, chargée de préparer le budget de l’État et d’en suivre son exécution ;
• La direction générale des Finances publiques, en matière d’imposition et de recouvrement ;
• La direction générale de l’administration et de la fonction publique, chargée de piloter la politique interministérielle et inter-fonction publique de ressources humaines ;
• La direction générale des collectivités locales, chargée de rédiger la règlementation applicable aux collectivités locales (financements, droit de la fonction publique et des politiques publiques) ;
• La direction générale de la sécurité intérieure, chargée de lutter contre le terrorisme et l’ingérence ;
• La direction générale de l’armement, chargée de gérer les programmes d’équipement militaires, d’innovation et de défense technologique ;
• La direction des affaires civiles et du Sceau, chargée de l’élaboration des règles applicables au droit civil et commercial et de la régulation des professions judiciaires et juridiques ;
• La direction générale de l’énergie et du climat, pour la politique énergétique et la transition écologique ;
• La direction générale des affaires politiques et de sécurité des affaires étrangères ;
• La direction générale de la santé et la direction générale de l’offre de soins, pour élaborer les politiques publiques en matière de santé et l’organisation du système de santé ;
• La direction de la Sécurité sociale pour piloter les missions et politiques de financement des différentes branches : vieillesse, santé, famille, autonomie, recouvrement ;
• La direction générale du travail, pour organiser les rapports individuels et collectifs du travail ;
• Ou encore la direction générale de l’enseignement scolaire pour la politique éducative.
  

Une très grande diversité de directions « métiers »

Les directions d’administration centrales « historiques sont le plus souvent organisées autour d’une thématique. Celle-ci peut être très technique ou, à l’inverse, transversale et embrasser alors un périmètre large nécessitant de nombreuses interventions interministérielles.

La direction du budget dispose évidemment d’un positionnement unique, étant en interface avec l’ensemble des directions.

Toutefois, d’autres directions sont également très « extraverties ». C’est notamment le cas de la direction de la Sécurité sociale, de la direction générale des collectivités locales ou plus encore de la direction générale de l’administration et de la fonction publique.

Des difficultés à concilier des identités parfois très marquées

Selon Jacques Chevallier :

« L’administration centrale tend à se présenter, dans le cadre de chaque ministère, sous la forme d’une mosaïque de structures diversifiées, dotées d’une grande permanence, isolées les unes des autres et disposant chacune d’une logique propre de fonctionnement et de développement : de nombreux ministères, tels que celui de l’économie et des finances, mais aussi ceux de l’agriculture ou de l’éducation nationale, ont ainsi été constitués d’un assemblage de grandes directions anciennes, prestigieuses et très autonomes¹⁰. »

Pour l’auteur, cet enracinement des administrations centrales n’est pas sans poser de difficultés, alimentant une forme de sclérose et d’incohérence.

La multiplication des structures à l’occasion d’événements, plus ou moins conjoncturels, n’étant jamais remise en cause, ce qui peut aboutir à une bureaucratie incohérente et une inflation normative.

Les « secrétariats généraux »

Les directions dites « supports » sont désormais réunies en un « secrétariat général », ministériel ou interministériel (cas des affaires sociales).

Inauguré au ministère des Affaires étrangères (1920), généralisé sous Vichy, avant de disparaître dans les années 70.

Les secrétariats généraux perdureront toutefois dans les ministères des Armées et des Affaires étrangères, pour faire de nouveau l’objet d’une généralisation en 2014¹¹.

Ces secrétariats généraux comportent en général :

• Une direction des affaires financières (DAF) ;
• Une direction des affaires juridiques (DAJ) ;
• Une direction des ressources humaines (DRH) ;
• Une direction chargée de la communication ;
• Une direction chargée du pilotage des systèmes d’informations (DSI).

À noter : les directions d’animation interministérielles ne sont pas des directions « support », mais bien des directions « métiers ».

On y retrouve, par exemple, la direction générale de l’administration et de la fonction publique précitée, mais aussi la direction de l’immobilier de l’État, la direction des achats de l’État, la direction interministérielle du numérique.

Une structuration hiérarchique quasi immuable

Le décret n° 87-389 du 15 juin 1987 relatif à l’organisation des services d’administration centrale fixe les quelques dispositions applicables.

Une organisation des directions générales fixée par décret et arrêtés

Les missions de la direction générale et son organisation globale sont fixées par décret¹², le plus souvent pris en Conseil d’État et en conseil des ministres.

S’agissant de l’organisation des pouvoirs publics, l’accord du Premier ministre est évidemment essentiel.

Toutefois, l’organisation en sous-direction et bureau dépend d’un arrêté, à la main complète du ministre, au titre de l’organisation de ses services¹³.

Le personnel d’administration centrale

Le décret n° 2019-1594 du 31 décembre 2019 relatif aux emplois de direction de l’État précise les règles applicables à la sélection, aux nominations et aux évaluations de ces agents.

Concrètement :

• Le directeur général (ou délégué général) a autorité sur l’ensemble des agents de la direction (ou délégation) ;
• Le chef de service a une autorité directe sur les sous-directeurs ;
• Le sous-directeur a une autorité directe sur les chefs de bureau (il est parfois question de mission) ;
• Les chefs de bureau (ou mission) sur leur(s) adjoint(s) et agents.
  

L’unité première de l’administration centrale est donc constituée du bureau (ou de la mission).

Un contingentement du nombre de cadres dirigeants longtemps prévu par la loi

Jusqu’au décret précité du 15 juin 1987, le nombre de cadres dirigeants étaient fixés dans la loi.

En effet, l’alinéa 2 de l’article 35 de la loi de finances du 13 avril 1900¹⁴ portant fixation du budget général des dépenses et recettes de l’exercice 1900 disposait que :

« Le nombre des emplois de chefs de service de chaque catégorie, savoir : directeurs généraux ou secrétaires généraux, chefs de division ou chefs de service, sous-directeurs, chefs de bureau, ne pourra être augmenté que par une loi. »

Désormais, les nominations ne sont plus encadrées par la loi, mais par le pouvoir règlementaire.

Cette perte de contrôle du Parlement a impliqué une hausse assez importante du nombre d’encadrants supérieurs. C’est le cas notamment de la Direction générale de l’économie.

Une nomination des directeurs par décret du président de la République délibéré en Conseil des ministres

Les directions d’administrations centrales sont dirigées par des directeurs nommés en conseil des ministres par le président de la République.

Cet emploi est donc particulièrement sensible politiquement et est l’un des plus élevés de l’administration¹⁵.

Cependant, étant nommés par le président de la République, les directeurs bénéficient d’une certaine stabilité de l’emploi¹⁶.

Une nomination des chefs de services et sous directeurs par arrêté ministériel

La nomination des sous-directeurs et des chefs de services est réalisée par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre dont relève l’emploi, conformément à l’article 22 du décret n° 2019-1954 du 31 décembre 2019 précité.

La nomination est prononcée pour une durée maximale de trois an. Cette nomination peut être renouvelée, pour une durée totale d’occupation de six ans maximum (article 12 du même décret).

À la première nomination, une période probatoire qui ne peut excéder six mois est prévue (article 13 du même décret).

Il peut être mis fin aux missions des sous-directeurs et des chefs de services à tout moment pour nécessité de service, mais cette décision doit alors être motivée (article 16 du même décret).

Résumé des principales directions d’administration centrale et de leur rattachement ministériel¹⁷ :

Premier ministre :

Le secrétariat général du gouvernement (SGG) ;

• Le secrétariat général du gouvernement (SGG) ;
• Le Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale (SGDSN) ;
• Le Secrétariat général des Affaires européennes (SGAE) ;
• La Direction interministérielle de la transformation publique ;
• Le Service d’information du Gouvernement (SIG) ;
• La Direction de l’information légale et administrative (DILA) ;
• Le Commissariat général à la stratégie et à la prospective (France stratégie).

Ministre de l’Intérieur

• La direction générale de la police nationale (DGPN) ;
• La direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) ;
• La direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) ;
• La direction générale des étrangers en France (DGEF) ;
• La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) ;
• La délégation à la sécurité routière.

Ministère de l’Économie et des finances

• La direction générale du Trésor (DGTrésor) ;
• La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ;
• La direction générale de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ;
• Le service à compétence nationale dénommé « Agence des participations de l’État » (APE) ;
• La direction générale des entreprises (DGE) ;
• Le délégué interministériel aux restructurations d’entreprises ;
• Le médiateur des entreprises ;
• La direction générale des Finances publiques (DGFiP) ;
• La direction du budget (DB) ;
• La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) ;
• La direction des achats de l’État (DAE) ;
• Les services de contrôle budgétaire et comptable ministériel (SCBCM) ;
• Les services à compétence nationale dénommés « TRACFIN », « Agence pour l’informatique financière de l’État » et « centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines » (CISIRH) ;
• La direction de l’immobilier de l’État (DIE) ;
• La délégation nationale à la lutte contre la fraude (DLNF) ;
• L’agence française anticorruption (AFC).

ministre de la fonction publique

• La direction interministérielle de la transformation publique (DITP) ;
• La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP).

ministre de l’Agriculture et de l’alimentation

• La direction générale de l’alimentation (DGAL) ;
• La direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER)
• La direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) ;
• La direction des pêches maritimes et de l’aquaculture (DPMA).

ministre de la Culture

• La direction générale des patrimoines (DGP) ;
• La direction générale de la création artistique (DGCA) ;
• La direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) ;
• La délégation à la langue française et aux langues de France.

ministre de la Transition écologique

• La Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) ;
• La Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) ;
• La Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) ;
• La Direction générale de la prévention des risques (DGPR) ;
• La Direction générale de l’aviation civile (DGAC).

ministre de l’Éducation nationale

• La direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO).

ministre de l’Enseignement supérieur

• La direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle (DGESUP) ;
• La direction générale de la recherche et de l’innovation.

ministre de la Justice

• La direction des services judiciaires ;
• La direction des affaires civiles et du sceau (DACS) ;
• La direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) ;
• La direction de l’administration pénitentiaire (DAP) ;
• La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ).

ministre des Solidarités et de la santé

• La direction générale de la santé (DGS) ;
• La direction générale de l’offre de soins (DGOS) ;
• La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) ;
• La direction de la Sécurité sociale (DSS) ;
• La direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) ;
• La mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives.

ministre des Sports

• La direction des sports ;
• La délégation interministérielle aux grands événements sportifs.

ministre du Travail

• La direction générale du travail (DGT) ;
• La délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ;
• La direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES).

ministre des Armées

• De l’état-major des armées ;
• Des organismes militaires et des services interarmées rattachés au chef d’état-major des armées ;
• Des états-majors de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l’air ;
• De la direction générale de l’armement (DGA) ;
• La direction générale des relations internationales et de la stratégie ;
• La direction générale du numérique et des systèmes d’information et de communication ;
• La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ;
• La délégation à l’information et à la communication de la défense ;
• La direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) ;
• La direction centrale du service de santé des armées ;
• La direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense ;
• Le contrôle général des armées.

ministre de l’Outre-mer

• La direction générale des outre-mer.

ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités (si ministère autonome)

• La direction générale des collectivités locales.

ministre des Affaires étrangères

• La direction générale des affaires politiques et de sécurité (DGAPS) ;
• La direction de l’Union européenne (DUE) ;
• La direction générale de la mondialisation, de la culture, de l’enseignement et du développement international (DGMCEDI) ;
• La direction générale de l’administration et de la modernisation (DGAM) ;
• La direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire.

1. Le ministre chargé de l’Industrie peut par exemple avoir autorité sur la direction générale de l’Economie, et peut disposer de la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle s’agissant des dispositifs de formation dans le champ de l’Industrie. ↩
2. Autrement dit, essentiellement : la direction générale du travail et la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle. ↩
3. La direction de la sécurité sociale et la direction générale de la cohésion sociale, essentiellement. ↩
4. Voir l’article 2 du décret d’attribution. Et pour une analyse, sur ce sujet et plus largement la politique étrangère de François Hollande, l’article de Christian Lequesne. La politique extérieure de François Hollande : entre interventionnisme libéral etnécessité européenne. 2014. hal-03460278 ↩
5. On peut toutefois imaginer l’importance de ces établissements publics dans la conduite des politiques ministérielles, certains d’entre eux représentant même la quasi-intégralité des crédits budgétaires d’un programme budgétaire. ↩
6. Ces dispositions ont donc ajouté la notion « d’appui aux services déconcentrés » qui n’existait pas dans la rédaction originelle de l’article 2 du décret n°92-604 du 1 juillet 1992 portant charte de la déconcentration. ↩
7. Les Archives nationales ont pour mission de « collecter, classer, inventorier, conserver, restaurer, communiquer et mettre en valeur les archives publiques ». ↩
8. Pour une affaire récente, voir la démission du directeur de l’administration pénitentiaire en 2017 :
   https://www.lemonde.fr/police-justice/article/2017/04/02/le-directeur-de-l-administration-penitentiaire-claque-la-porte_5104724_1653578.html ↩
   
9. Un premier décret n° 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels a été publié, moins de deux semaines après la victoire d’Emmanuel Macron à la présidentielle. L’actuel décret n° 2024-892 du 23 septembre 2024 reprend ce principe en limitant les cabinets d’un ministre à quinze membres, dix membres pour un ministre délégué et sept membres pour un secrétaire d’Etat. ↩
10. Jacques Chevallier, « La reconfiguration de l’administration centrale », Revue française d’administration publique 2005/4 (no116), p. 715-725. ↩
11. Décret n° 2014-834 du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères ↩
12. Article 2 du décret du 5 juin 1987 précité. ↩
13. CE, Jamart, 7 février 1936. ↩
14. Rétablies par la loi n°45-01 du 24 novembre 1945 relative aux attributions des ministres du Gouvernement provisoire de la République et à l’organisation des ministères ↩
15. Assez logiquement classé au premier niveau de l’arrêté du 23 novembre 2022 relatif à la répartition par niveaux des emplois relevant du décret n2022-1453 du 23 novembre 2022 relatif aux conditions de classement, d’avancement et de rémunération applicables à certains emplois supérieurs de la fonction publique de l’Etat. ↩
16. Jean-Denis Combrexelle a ainsi été directeur général du travail pendant treize ans de 2001 à 2014. ↩
17. Hors secrétariats généraux et inspections générales. Les périmètres proposés sont évidemment changeants et dépendent, comme énoncé plus haut, des décrets d’attribution des ministres. ↩