Comment Gérer la Masse Salariale de la Fonction Publique sur le Prochain Quinquennat (2027-2032) ?

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La Cour des comptes a publié en septembre 2026 des notes structurelles récapitulant l’essentiel de ses recommandations sur différentes thématiques de politiques publiques (fiscalité, fonction publique, modernisation de l’État, industrie), dans un contexte préélectoral particulièrement intéressant¹.

L’une d’entre elles est consacrée à la masse salariale de la fonction publique, alors que les difficultés budgétaires se révèlent omniprésentes. Les magistrats préconisent la mise en place d’une discipline budgétaire contraignante, tant dans le nombre d’agents publics que dans l’évolution de leurs rémunérations.

(L’image d’accueil est d’Atai Narbek, disponible sur Plexels, et prise à Menton)

Une Masse Salariale Publique en Augmentation de 2012 à 2024

Une Croissance des Effectifs Supérieure à l’Évolution de la Population

La fonction publique (dans ses trois versants) employait 5,88 millions d’agents au 31 décembre 2024, dont :

• 2,58 millions d’agents publics pour la fonction publique d’État (FPE – 44 % du total) ;
• 2,04 millions pour la fonction publique territoriale (FPT – 35 %) et
• 1,25 million pour la fonction publique hospitalière (FPH – 21 %).
  

Les effectifs ont crû de 8,8 % de 2012 à 2024 :

• 7 % pour la FPE (168 000 agents supplémentaires) ;
• 10,3 % pour la FPT (188 000 agents) ;
• 10,6 % pour la FPH.
  

Du point de vue quantitatif, la dynamique de croissance des effectifs dans les versants territoriaux et hospitaliers est donc pour moitié supérieure à celle de l’État.

À titre de comparaison, la croissance des effectifs salariés du secteur privé sur la même période était de 12,8 % (soit 2,8 millions de salariés et non-salariés). Ce qui explique une relative décrue de la fonction publique dans l’emploi total, tout en demeurant à un niveau élevé (comparativement à nos voisins européens).

Cependant, en analysant cette augmentation du point de vue de l’évolution de la population (soit le taux d’administration), on constate une augmentation plus rapide du nombre d’agents publics par rapport à celle-ci.

Le taux d’administration est ainsi passé sur la période de :

• 83 agents publics pour 1 000 habitants en 2012 à
• 85 agents pour 1 000 habitants en 2024.
  

Le graphique semble toutefois suggérer une dynamique du secteur privé spécifique à compter de 2020, au moment de la forte augmentation des entrées en apprentissage (la Cour des comptes ne précise pas ce point). Compte tenu de la décrue de l’alternance constatée à partir de 2025, la part de l’emploi public pourrait donc augmenter de nouveau à un niveau supérieur à celle du secteur privé.

Il convient également de préciser (ce que ne fait pas davantage la Cour des comptes) que si l’augmentation des effectifs de l’État est la plus faible des trois versants, elle demeure supérieure à l’évolution de la population. En effet, la population a progressé de 4,84 % de 2012 à 2024, passant de 65,28 millions à 68,44 millions de Français selon l’INSEE².

Le nombre d’agents de l’État a donc augmenté une fois et demi plus vite que la population générale, tandis que les effectifs dans les collectivités territoriales et les hôpitaux ont crû deux fois plus vite³.

Une Masse Salariale Globale en Augmentation, Mais des Rémunérations Individuelles en Décrochage (Hors Secteur Hospitalier)

La Cour des comptes relève tout d’abord que la rémunération moyenne nette des personnes en place (RMPP)⁴ augmente de façon quasi continue sur la période⁵.

Ces augmentations se répartissent comme suit :

+ 15,1 % dans la fonction publique d’État ;

• 10,5 % dans la FPT⁶
• 23,4 % dans la FPH, porté par le Ségur de la Santé voté lors de la crise sanitaire du Covid-19 ;

+ 27,7 % dans le secteur privé (pour comparaison).

On constate donc une dynamique salariale essentiellement portée par la fonction publique hospitalière, tandis que les versants État et territorial décrochent fortement du secteur privé.

L’augmentation moyenne d’un agent territorial en poste est près de quatre fois moins forte qu’un salarié du privé. Deux fois moins pour un agent de l’État.

Il convient par ailleurs de rappeler le caractère un peu fallacieux de la RMPP, qui agglomère la dynamique salariale induite par les grilles indiciaires, les promotions professionnelles, les primes et les augmentations indemnitaires sectorielles.

Par exemple, pour l’État et en reprenant les dernières statistiques de l’INSEE⁷, la RMPP a augmenté de 2,6 % de 2023 à 2024. Mais cette augmentation est principalement due à la revalorisation indemnitaire accordée aux enseignants, ceux-ci voyant leur rémunération augmentée de 3,9 % sur l’exercice (la revalorisation d’un seul public fait donc croître la rémunération moyenne de l’ensemble).

D’autre part, une RMPP peut augmenter, alors que la rémunération moyenne baisse. Ainsi, de 2012 à 2024, le salaire moyen d’un agent public de l’État baisse de 3 %, celui d’un agent territorial est stable et seul le secteur hospitalier augmente avec + 7 % (« Ségur de la santé »).

Ce paradoxe est lié au fait que la dynamique salariale mesurée par le RMPP correspond à l’application mécanique des grilles indiciaires et des revalorisations indiciaires. Or, comme le point d’indice n’est pas revalorisé à hauteur de l’inflation, les premiers échelons indiciaires des grilles s’enfoncent progressivement sous le SMIC⁸.

La rémunération moyenne nette des personnes en place permet de décrire le gain moyen obtenu, d’une année à l’autre, par un agent public à temps complet (augmentation générale, avancement à l’ancienneté, primes, promotions… compris). De 2012 à 2024, la RMPP augmente de 16 %.

Le salaire moyen mesure le coût moyen d’un agent public (total des rémunérations divisé par le nombre d’agents publics). De 2012 à 2024, le salaire net moyen d’un agent public baisse de 0,6 % sur la période (3 % pour l’État).

Le salaire à structure constante compare l’évolution d’une rémunération pour un poste donné, avec un corps et un grade identiques. Par exemple : « Combien était payé en euro constant un professeur du second degré avec cinq ans d’ancienneté en 2012, puis en 2024 ? ». Cette donnée n’est plus rendue publique. Elle aurait baissé de 5 à 8 % (en net) depuis 2008 (données de François Geerolf).

On constate donc un tassement des rémunérations indiciaires par l’affaissement des grilles, pour partie compensé par l’importance des politiques sectorielles sur les dix dernières années : Ségur de la Santé, Police, Justice, Hauts fonctionnaires, Enseignants.

L’évolution de la Masse Salariale du Secteur Public

La masse salariale des administrations publiques (les « APU » au sens de la comptabilité publique⁹) s’est élevée de 362,1 milliards d’euros en 2024, dont 244,6 milliards d’euros de salaires et 117,6 milliards de cotisations employeurs.

La sphère étatique représente la moitié des dépenses, la territoriale et les secteurs sociaux et hospitaliers chacun un quart.

La Cour relève tout d’abord que cette augmentation de la masse salariale est inférieure à la croissance du PIB, mais supérieure à l’inflation¹⁰.

Autrement dit, les rémunérations publiques progressent moins vite que l’évolution de la richesse nationale, mais un peu plus vite que l’inflation — ce qui est, du point de vue des finances publiques, plutôt une bonne chose. Cette masse salariale publique représente, en 2024, 12,4 % du PIB. Elle est en recul de 0,7 point par rapport à 2012 (13,1 %).

Malgré ce recul, cette masse salariale publique demeure très supérieure à la moyenne de l’Union européenne (10,7 %, au dernier trimestre 2024).

Toutefois, et comme le relève la Cour, ce nombre élevé d’agents publics tient à la forte collectivisation des risques et à un choix de gestion publique intégré et statutaire. Par exemple, la sphère hospitalière est principalement composée d’agents publics en France, alors qu’elle est composée d’agents de droit privé en Allemagne.

La Cour note cependant une dynamique de la masse salariale en forte augmentation de 2020 à 2024 avec une évolution très supérieure à l’inflation. Cette dynamique se confirme sur 2025 avec une augmentation de cette masse salariale de 2,2 %, soit 1,3 point de plus que l’inflation (et près du double de l’évolution moyenne de 2012 à 2024).

Plusieurs facteurs expliquent l’évolution de la masse salariale :

• L’effet emploi : autrement dit, l’évolution des effectifs ;
• L’effet rémunération :
  
  • Par la valeur du point d’indice (mesure générale) ;
  • Par des mesures catégorielles ;
  • Par le glissement vieillesse technique (dit GVT) : le vieillissement de la population et la progression de carrière des agents.
    

L’examen de l’évolution des rémunérations globales par la Cour démontre l’importance des mesures catégorielles, qui expliquent à elles seules 47 % de l’évolution de la masse salariale des ministères de 2012 à 2024.

Trois ministères sont ici surreprésentés : les Armées, l’Intérieur et la Justice.

L’autre part importante de l’augmentation est liée aux quatre revalorisations sur la période du point d’indice. Il convient de bien rappeler (la Cour ne le fait pas) que ces revalorisations sont très inférieures à l’inflation et privent de pouvoir d’achat les agents en place, et en particulier les nouveaux entrants du fait du tassement des grilles.

S’agissant des effectifs, les situations sont très contrastées :

• L’Éducation nationale a augmenté ses effectifs sur la période de 30 615 ETP (+ 3,2 % du plafond d’emploi), essentiellement du fait du rattachement à l’Éducation nationale en 2023 des postes d’accompagnement des élèves en situation de handicap (AESH) ;
• La Justice de 19 061 ETP (+ 25 %) ;
• L’Intérieur de 16 023 ETP (+ 5,7 %) ;
• Tandis que les Armées ont diminué leurs effectifs de 24 316 ETP (- 8 %) ;
• Les comptes publics ont perdu 23 761 ETP (-16,7 %),
• La transition écologique, 9 635 ETP (-15,6 %) et
• Les affaires sociales, 3 953 ETP (-17,7 %).
  

Au total, la contribution de l’« effet emploi » est quasi nulle (les créations et les suppressions de postes entre ministères s’équilibrant). Ceci étant dit, cette période correspond à un net renforcement des ministères de l’Intérieur et de la Justice, tant en termes de recrutements que de rémunérations.

Concernant la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, les évolutions comprennent un effet emploi substantiel par des augmentations importantes d’effectifs sur la période (+ 188 000 emplois dans les collectivités et + 70 500 emplois dans la fonction publique hospitalière).

Par ailleurs, une nouvelle fois, le Ségur de la Santé distingue la fonction publique hospitalière avec un impact en masse salariale de près de 5,9 milliards d’euros en moyenne par an¹¹.

La Cour des Comptes Préconise un Effort Substantiel et Pérenne sur la Gestion de la Masse Salariale Publique

Pour la Cour des comptes, il n’est plus possible de voir la masse salariale évoluer de manière significativement supérieure à l’inflation. La Cour relève cependant les besoins importants de certaines politiques publiques : transition écologique, défense, santé et vieillissement de la population.

Pour modérer l’évolution de la masse salariale, deux leviers existent : le recrutement et la rémunération. Toutefois, la rémunération a un impact sur l’attractivité des métiers et, par voie de conséquence, sur la qualité du personnel recruté.

Une Réduction des Effectifs à Moduler par Versant

Dans la FPE, 408 000 départs sont envisagés de 2026 à 2032 selon les données du service des retraites de l’État.

Cependant, dans quatre ministères, les lois de programmation prévoient des créations nettes d’emploi de 2026 à 2030 (la Justice, l’Intérieur, les Armées et la Recherche).

En dehors de ces ministères, 220 000 départs peuvent être anticipés. Sont concernés : l’Éducation nationale, l’Économie et les Finances publiques, l’Environnement, les Affaires sociales (Travail, Santé, Solidarité). Pour la Cour, mécaniquement, remplacer la moitié des départs en retraite des ministères non prioritaires réduirait de 110 000 équivalents temps plein les effectifs de la fonction publique d’État. Cet effort substantiel est cependant possible en s’appuyant sur des gains de productivité moyens de 0,5 % par an.

Par ailleurs, la Cour rappelle que la crise de natalité devrait entraîner une baisse estimée à un million d’élèves pour l’Éducation nationale de 2026 à 2032. La Cour estime qu’en conservant les ratios actuels, il serait possible d’ici à 2032 de baisser de 34 000 le nombre de professeurs des écoles et de 45 000 le nombre d’enseignants du second degré¹².

S’agissant de la FPT, la réduction de l’absentéisme et le parachèvement de l’application de la durée légale du travail à l’ensemble des collectivités dégageraient une économie de 54 000 ETP d’ici à 2032. La réduction du nombre d’agents en la rapprochant du niveau de 2014 permettrait la diminution de près de 140 000 agents¹³.

Pour la FPH, l’objectif de diminution des effectifs devrait être limité à la filière administrative avec un gain possible de 8 000 ETP d’ici à 2032 selon la Cour.

La Mise en Place de Nouveaux Leviers Transversaux

Le gel durable du point d’indice n’est plus possible. De 2012 à 2024, la valeur du point a déjà été sous-indexée de près de 75 % par rapport à l’inflation, ce qui a rendu nécessaires des politiques dédiées aux fonctions les plus en crise (les fameuses politiques catégorielles évoquées plus tôt).

En conséquence, la Cour préconise l’élaboration d’une véritable stratégie pluriannuelle combinant de façon cohérente des mesures catégorielles et générales.

Les mesures catégorielles doivent être ciblées sur les métiers les plus en tension et systématiquement assorties de contreparties sur l’organisation du travail afin de gagner en productivité.

Du point de vue général, une sous-indexation du point d’indice pourrait être envisagée, mais de manière plus modérée que celle réalisée depuis douze ans.

La Cour propose d’autres mesures d’économies en rémunérations :

• La désindexation de primes dans la police nationale et municipale ;
• Le gel de tous les avancements automatiques de grades et d’échelons (un gel de six mois rapportant 1,5 milliard par an pour les trois versants) ;
• La division par deux des mesures catégorielles, qui induirait une économie de près de 9,8 milliards par rapport au tendanciel actuel ;
• Le maintien de la suppression de la garantie individuelle du pouvoir d’achat (0,5 milliard par an) ;
• S’agissant de l’augmentation du nombre de jours de carence, la Cour est plus réservée, la mesure ayant pour effet d’allonger les durées d’arrêts.
  

À ces mesures en rémunération, devrait s’ajouter une politique de diminution du nombre d’agents publics (celle évoquée plus haut). La combinaison des mesures permettant d’espérer des gains substantiels sur la masse salariale de la fonction publique.

La Cour propose, en combinant les différentes mesures, des scénarios d’économies allant de 20 à 40 milliards d’euros d’ici à 2032. Ces économies sont par ailleurs calculées pour préserver les dynamiques salariales (en asseyant son raisonnement sur la RMPP).

Pour une Rénovation du Pilotage de la Masse Salariale Publique

La Cour propose également la constitution d’une instance de concertation nationale réunissant les représentants des différentes catégories d’employeurs publics afin de contribuer à définir la politique salariale annuelle et pluriannuelle de la fonction publique.

Ensuite, la Cour appelle à la définition de plafonds d’emploi contraignants, y compris pour les collectivités, celles-ci devant collectivement respecter l’enveloppe définie. Par ailleurs, le PLF et le PLFSS devraient documenter davantage l’évolution de la masse salariale afin de permettre aux parlementaires de constater la bonne exécution budgétaire.

La Cour préconise en dernier lieu un pilotage plus fin des plafonds d’emplois, en diminuant ceux bénéficiant de plafond majoré (les « vacances sous plafond d’emploi ») et en conditionnant plus strictement les emplois hors plafond pour les opérateurs. Une logique de transparence accrue est aussi souhaitée par la Cour s’agissant des établissements de santé et des collectivités. À cette fin, la Cour préconise la mise en œuvre d’une contribution pluriannuelle des collectivités au redressement des finances publiques par un mécanisme prévisible, transparent et équitable. Ce mécanisme serait associé à un renforcement du pilotage des établissements de santé par les Agences régionales de santé dans le champ de la FPH.

1. Espérons que les équipes de campagne se saisiront de ces travaux. ↩
2. Les données pour 2012 sont disponibles à partir de cette adresse : https://www.insee.fr/fr/statistiques/1281416#consulter. Celles pour 2024, à partir de cette adresse : https://www.insee.fr/fr/statistiques/8327319#onglet-2. ↩
3. Ce constat est évidemment paradoxal alors que le service public français connait une crise particulièrement marquée depuis le début des années 2010 (même si ses racines sont plus profondes). ↩
4. Mécanisme visant à mesurer le salaire moyen, hors cotisations et contributions sociales, des personnes présentes au cours des deux dernières années consécutives chez le même employeur et pour la même quotité de travail. Autrement dit, ce mécanisme mesure l’évolution individuelle moyenne des rémunérations d’un agent public en prenant en compte l’augmentation du point d’indice, des indemnités et de sa grille indiciaire. ↩
5. Encore heureux que l’application d’une grille indiciaire ne fasse pas reculer les rémunérations de l’agent public… On pourrait faire, je l’espère, le même constat avec une grille conventionnelle dans le secteur privé. En effet, la Cour des comptes ne précise pas que ce mode de calcul est assez contesté (et contestable). Voir par exemple l’explication de François Geerolf à partir de ce son site internet : www.fgeerolf.com ↩
6. Je corrige la coquille dans le document de la Cour des comptes : le nombre présenté est 1,5 %. ↩
7. Voir la rubrique : Salaires dans la fonction publique : caractéristiques des individus − Emploi, chômage, revenus du travail | Insee. ↩
8. Inévitablement, à terme, c’est la RMPP elle-même qui stagnera. ↩
9. Soit l’ensemble des administrations publiques et para-publiques. ↩
10. Il convient toutefois de noter la dynamique propre aux cotisations retraites qui, si elle excède en effet l’inflation, ne constitue pas un élément de rémunération de l’agent public en activité. ↩
11. Au global, le Ségur de la Santé correspond à un net dérapage des comptes sociaux, n’ayant pas fait l’objet de mesures adéquates de financements. ↩
12. La Cour précise qu’il s’agit d’hypothèses hautes. ↩
13. Concrètement, ce sont de nombreuses missions de service public qui ne pourraient plus être assurées : sécurité publique, crèches et accueils de loisirs, parcs et jardins… ↩