La Cour des comptes a publié ses observations définitives le 5 décembre 2024 consacrées à la Direction générale des entreprises.
La direction générale des entreprises est née en 2014 de la fusion de la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services. Elle constitue l’administration centrale de référence pour la conception et la mise en œuvre des politiques de soutien aux entreprises et des politiques économiques sectorielles.
Malgré son rôle d’impulsion fondamental dans l’accompagnement des entreprises, cette direction des ministères économiques et financiers demeure peu connue. Ces quelques éléments de synthèse permettront, je l’espère, de disposer d’une première image de son activité, de son histoire récente et des agents qui la compose.
Une direction au service des entreprises
Selon les termes du décret n° 2009-37 du 12 janvier 2009 modifié, elle :
« propose, met en œuvre et évalue les actions et les mesures, notamment financières, juridiques et scientifiques, propres à créer, sur le territoire national, un environnement favorable à la création et au développement des entreprises, notamment les petites ou moyennes entreprises et les entreprises de croissance, ainsi qu’au développement de l’industrie, du tourisme, du commerce, de l’artisanat, des services aux entreprises et aux personnes, de l’économie numérique, des communications électroniques et des professions libérales. Elle propose des mesures fiscales dans ces domaines. Elle concourt à la définition, à la mise en œuvre et à l’évaluation des politiques de compétitivité, d’innovation, d’accompagnement des mutations économiques, de développement de la compétitivité internationale des entreprises et d’attractivité du territoire français. »
Les moyens budgétaires à la disposition de la DGE
Les dépenses de la DGE sont importantes et principalement portés par trois programmes budgétaires :
Le programme 134 (P134), « Développement des entreprises et régulations » ;
Le programme 192 (P192), « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » ;
Le programme 343 (P343), « Plan France Très haut débit ».
Au titre du plan de relance, la DGE a également géré de nouveaux programmes :
Le programme 362 (P362), « Écologie » (en soutien aux stratégies de transformation énergétique) ;
Le programme 363 (P363), « Compétivité » (consacré au secteur spatial, au numérique et à la souveraineté industrielle) ;
Le programme 364 (P364), « Cohésion » (petites entreprises, zones rurales…).
Ces crédits sont désormais en extinction progressive.
Des crédits budgétaires en recul jusqu’à la pandémie de la COVID 19
Avant la crise sanitaire, ces programmes étaient en baisse et majoritairement orientés vers le financement des écoles et aides à l’innovation (P192), qui constituait 65 à 75 % des enveloppes gérées.
Le mouvement de concentration de ces aides à l’innovation vers la mission budgétaire d’investissements d’avenir amplifiait cette tendance baissière.
Une rupture avec le « quoiqu’il en coûte »
À la suite de la crise sanitaire de la COVID-19, les crédits gérés par la DGE sont multipliés par six :
De 1,13 milliard d’euros en 2017 (dont 0,76 milliard sur le P192) à 6,66 milliards d’euros en 2023.
Outre les effets de la relance budgétaire initiée par le Gouvernement, il convient de noter également un effet de périmètre avec le transfert à la DGE des crédits du programme 193 dédiés à la recherche spatiale à compter de 2021 (en jaune dans le graphique à suivre).
Une réorganisation profonde à compter de 2018
En 2018 et 2019, à la prise de fonctions du nouveau directeur général et quelques mois à peine avant la crise sanitaire, la DGE et son réseau régional ont connu une restructuration en profondeur.
Ces transformations visaient à répondre aux ambitions gouvernementales portées dans la démarche « Action publique 2022 » et aux circulaires du Premier ministre relatives à :
La transformation et la réorganisation des administrations centrales (5 juin 2019) et
L’organisation territoriale des services publics (24 juillet 2018 et 12 juin 2019).
Elles ont conduit à diviser par près de deux le nombre d’agents dans le réseau territorial1 et à concentrer les effectifs à l’échelon central.
Les effets de la réorganisation sur le déploiement des agents
Les effectifs relevant de la DGE ont baissé d’un tiers de 2018 à 2023. Soit une baisse de 187 équivalents temps pleins travaillés.
Toutefois, cette baisse n’a pas été uniforme :
Les effectifs en administration centrale ont augmenté de 6,1 % (+43,3 ETP),
Tandis que les effectifs du réseau territorial diminuaient de 40 %.
La nouvelle composition de la DGE suite à la réforme
Les données pour l’année 2019 détaillées par service révèlent l’ampleur de la réorganisation opérée :
Près des deux tiers des effectifs du SISSE et du service de l’économie numérique ont été renouvelés, un tiers de ceux du service de l’industrie, du SCIDE et du secrétariat général.
Le remplacement des fonctionnaires de catégories A et B, par des contractuels recrutés au niveau A+
La moyenne d’âge est passée de 47,9 ans à 40,6 ans ; la part des plus de 50 ans de 52 % à 29 % et celle des contractuels de 22 % à 50 %.
En parallèle, un repyramidage des postes a été opéré :
La part des agents titulaires et contractuels de catégorie A + représente désormais 38,7 % des effectifs, contre 23,5 % en 2018 ;
Celle des agents de catégorie A est toutefois en régression à : 49,4 %, contre 52 % en 2018.
Les catégories A et A + regroupent ainsi 88 % des agents en 2023 contre 76 % en 2018.
« La forte hausse du nombre d’agents A+ résulte des modalités de recrutement des agents contractuels, dont la majorité sont recrutés sous ce statut qui leur garantit l’accès à un indice majoré plus élevé, à même de rendre leur rémunération plus attractive. »
Du point de vue structurel : une bascule des effectifs vers le soutien au numérique
Certaines missions ont été abandonnées ou transférées :
L’Agence du numérique a ainsi été transférée à l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT),
La sous-direction de l’animation territoriale, de l’Europe et de l’International a été supprimée, ces missions étant redistribuées (et le cas échéant ajustées) ou arrêtées.
L’objectif de ces reconfigurations étant de renforcer les effectifs des services jugés prioritaires :
L’économie numérique, avec un quasi-doublement des ETP ;
L’industrie (+ 70,6 % des effectifs) et, dans une moindre mesure), le SISSE (Service de l’information stratégique et de la sécurité économique)é.
Lorsqu’on regarde en région, les bouleversements sont majeurs :
Des éléments qui demeurent encore à parfaire, malgré la réorganisation
Le taux de renouvellement du personnel est élevé, à 25 %. Si, comme le souligne la Cour, cela n’est pas inhabituel pour une direction d’administration centrale, il s’agit d’une critique récurrente de la part des partenaires2.
Par ailleurs, l’articulation avec les autres directions d’administration centrale demeure perfectible. Notamment avec :
La DGEFP sur les politiques de l’emploi et de la formation ;
La DG Trésor, pour la publication de travaux de référence en matière économique ;
Avec les directions métiers des ministères chargés de l’Environnement (pour les sujets liés à l’énergie, la construction…), l’Agriculture (pour le soutien aux entreprises agroalimentaires) ou encore l’Aviation civile…
Étant considéré, notamment, qu’il ressort des missions des conseils régionaux d’animer les politiques économiques locales. ↩
La mobilité en administration centrale est généralement favorisée après deux ou trois ans en poste. Si bien que les turn-over sont le plus souvent élevés, ce qui contraste en effet avec les longévités rencontrées parmi les dirigeants et salariés d’opérateurs de l’Etat, d’entreprises ou d’associations partenaires, les représentants de branches professionnelles ou de fédérations… ↩
Un bilan de gestion du corps interministériel des attachés d’administration de l’État a été présenté au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État le 13 juillet 2016. Il est disponible sur le site internet d’Acteurs publics1.
Le décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 portant statut particulier du corps interministériel des attachés d’administration de l’État est l’acte fondateur de ce nouveau corps.
Voilà les principaux éléments du bilan ici synthétisés.
Des vagues d’intégration de 2013 à 2019
L’intégration en 2013 de treize corps ministériels
L’article 20 du décret n° 2013-876 du 30 septembre 2013 a eu pour objet principal de procéder à l’intégration, dans le corps interministériel des attachés d’administration de l’État, des membres des treize corps ministériels suivants :
les attachés d’administration des services du Premier ministre,
les attachés des Affaires sociales,
les attachés de l’Agriculture et de la pêche,
les attachés de la Culture et de la communication,
les attachés de l’Économie, des Finances et de l’Industrie,
les attachés de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur,
les attachés de l’Équipement (écologie),
les attachés de l’Intérieur et de l’Outre-mer,
les attachés des juridictions financières,
les attachés de la Justice,
les attachés du Conseil d’État et de la Cour nationale du droit d’asile,
les attachés de la Caisse des dépôts et consignations,
les attachés de l’Office national des forêts.
Le texte a également fixé les modalités d’adhésion des membres des trois corps en extinction suivants :
les conseillers d’administration scolaire et universitaire (CASU),
les directeurs de préfecture et
les chefs des services administratifs du Conseil d’État.
L’intégration en 2014 des personnels civils administratifs relevant du ministère des Armées
Le mouvement s’est poursuivi par l’article 8 du décret n° 2014-1553 du 19 décembre 2014 portant diverses dispositions relatives au corps interministériel des attachés d’administration de l’État, avec l’intégration des membres de deux corps suivants :
les attachés d’administration de la Défense (désormais, les Armées) et
les directeurs des services déconcentrés de la Défense.
L’intégration en 2015 des personnels civils administratifs relevant de l’aviation civile
les attachés d’administration de l’Aviation civile.
L’intégration en 2016 des personnels civils administratifs de l’OFPRA.
Enfin, le décret n° 2016-907 du 1ᵉʳ juillet 2016 portant diverses dispositions relatives au corps interministériel des attachés d’administration de l’État fixe les modalités d’adhésion au corps :
des officiers de protection des réfugiés et apatrides de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).
L’intégration, enfin, des secrétaires des affaires étrangères du cadre d’administration
Cette intégration, postérieure au bilan ici présenté, est intervenue par l’article 51 du décret n° 2019-86 du 8 février 2019 relatif aux instituts régionaux d’administration.
Un corps interministériel à gestion ministérielle
Le corps des attachés d’administration de l’État relève du Premier ministre. Toutefois, sa gestion est ministérielle. D’où l’expression « CIGEM » : pour corps interministériel à gestion ministérielle.
À titre de comparaison :
Les administrateurs de l’État (catégorie A, dite A+) appartiennent à un corps interministériel à gestion interministérielle2 ;
Les secrétaires administratifs à un corps ministériel (mais commun à l’ensemble des ministères), à gestion ministérielle3.
La répartition des attachés d’administration par grade
Compte tenu des rattachements évoqués plus haut, le corps des attachés relève aujourd’hui de seize autorités de rattachement, soit près de 31 500 agents à la date du bilan (2016), répartis dans les trois grades suivants :
18 500 attachés d’administration (11 500 femmes et 7 000 hommes) — environ 60 % du corps ;
11 000 attachés principaux (6 000 femmes et 5 000 hommes) — soit près de 35 % du corps ;
Enfin, près de 2 000 attachés hors classe (dont 500 directeurs de services), à parité entre femmes et hommes — soit 5 % du corps.
Au titre de 2015, l’âge moyen des agents promus attaché principal (examen professionnel et liste d’aptitude) est de 48,1 ans. Âge relativement stable comparativement aux exercices 2013 et 2014, avec respectivement 46,8 et 48,5 ans.
L’âge moyen des agents promus au grade d’attaché hors classe est lui de 50 ans au titre de 2015. L’échelon spécial est quant à lui accordé en moyenne à 59 ans.
La répartition des attachés d’administration par ministère
Deux ministères concentrent plus de la moitié des effectifs
Le principal recruteur est sans surprise l’Education nationale avec près de 12 000 attachés d’administration, pour un plafond d’emploi (projet de loi de finances pour 2015) de 984 000 équivalents temps pleins (ETP).
Le second grand vivier d’attachés d’administration est constitué par le ministère de l’Intérieur4 avec près de 5 500 attachés d’administration, pour 284 000 ETP.
Les 45 % restants se répartissent dans les différents ministères, juridictions et à la Caisse des dépôts et consignations
Répartition des attachés d’administration dans les autres ministères5 :
2 800 au ministère de l’Ecologie (ex-équipement)6, pour près de 44 400 ETP ;
2 300 au sein des ministères sociaux (travail et santé), pour 20 000 ETP7 ;
1 400 au ministère de l’Agriculture, pour 31 000 ETP ;
1 000 au ministère de la Justice, pour 79 000 ETP ;
800 à la Caisse des dépôts et consignations ;
600 au ministère de la Culture, pour 11 000 ETP ;
500 dans les services du Premier ministre (dont les effectifs des secrétariats généraux affaires régionales) pour près de 10 000 ETP ;
400 dans les juridictions financières (dont les vérificateurs placés auprès des magistrats) ;
160 au Conseil d’État ;
150 à l’Office national des forêts.
Ce qui saute aux yeux est évidemment la petitesse de leur nombre, au regard de l’ensemble des effectifs desdits ministères.
Les avantages d’un corps interministériel
La création d’un corps interministériel visait à faciliter la mobilité et l’attractivité du corps des attachés d’administration.
En termes opérationnels, la création de ce corps a permis les avancées suivantes :
La fin de la pratique du détachement et de la double carrière. Les attachés d’administration peuvent désormais librement passer d’une administration à une autre8 ;
L’application d’un taux de promotion pour l’accès au grade d’attaché principal identique pour toutes les autorités de gestion du corps depuis 2015. Ce taux de référence est de 7 % ;
Une convergence indemnitaire entre les autorités de gestion (encore imparfaite) ;
La création d’un troisième grade d’attaché hors classe et d’un échelon spécial dans le corps interministériel des attachés d’administration de l’État. L’objectif étant de revaloriser la carrière du corps des attachés, de mener une réflexion sur la cartographie des fonctions de catégorie A et d’ouvrir de nouvelles perspectives fonctionnelles pour les attachés principaux les plus confirmés.
La composition du corps
Des entrées dans le corps très hétérogènes
Au titre de 2015, près de 2 000 recrutements ont été réalisés :
600 par la voie des Instituts régionaux d’administration (IRA) ;
100 par la voie de concours directs organisés par les ministères ;
300 par la voie du concours réservé dit « Sauvadet » (pour les contractuels) ;
500 par liste d’aptitude au titre de la promotion interne ;
160 par examen professionnel ;
285 par intégration directe ou détachement.
Les recrutements réalisés par les IRA sont donc particulièrement faibles, constituant à peine le tiers des entrées.
Des sorties moins élevées, signe d’un corps en expansion
En effet, seules 1 200 sorties sont relevées sur l’exercice 2015. Parmi celles-ci, près de 1 000 départs en retraite.
Le reliquat est constitué de promotions de corps (administrateurs civils, magistrats…), une intégration dans un autre corps (inspecteur des finances publiques…) ou par une sortie de la fonction publique.
Un corps faisant l’objet d’une mobilité ministérielle et interministérielle
Près de 2 000 mobilités annuelles au sein de l’autorité de gestion sont enregistrées chaque année (changement de service ou d’établissement), pour environ 500 mobilités en dehors de l’autorité de gestion (mobilité interministérielle). Soit un taux de mobilité d’environ 8 %.
A ma connaissance, les autres bilans de gestion n’ont pas été rendus publics, ce qui interroge sur la transparence dans la gestion des effectifs. Ces bilans sont prévus à l’article 7 du décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011. ↩
Article 4 du décret n° 2010-302 du 19 mars 2010 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux corps des secrétaires administratifs des administrations de l’Etat et à certains corps analogues relevant du décret n° 2009-1388 du 11 novembre 2009 portant dispositions statutaires communes à divers corps de fonctionnaires de la catégorie B de la fonction publique de l’Etat. ↩
Nous ne disposons pas du nombre d’attachés pour les affaires étrangères, près de 17 000 ETP au titre de 2006, mais les effectifs d’attachés y sont également très modestes. ↩
Le vieillissement des travailleurs n’est évidemment pas propre à la fonction publique2. En revanche, compte tenu de l’importance des trois fonctions publiques françaises au regard de l’ensemble des actifs, un rapport n’était pas inutile.
Un vieillissement principalement lié aux réformes successives des retraites
À cet égard, le graphique présenté par la Cour est éclairant :
Cette pression du vieillissement est due à deux phénomènes conjugués :
Un départ en retraite plus tardif,
Une arrivée dans la fonction publique, également plus tardive.
On peut également y ajouter une politique de recrutements heurtée, qui a induit notamment sous le mandat de Nicolas Sarkozy, un vieillissement de la cohorte du fait du non-remplacement de l’ensemble des fonctionnaires partant en retraite :
Des agents qui partent en retraite de plus en plus tard
La Cour note ainsi que les agents civils sédentaires partent en moyenne à 63 ans et 8 mois.
Le report de l’agent de retraite à 64 ans n’aura donc qu’un effet très marginal sur la fonction publique :
« La dernière étude communiquée par les services de l’État à la Cour évalue le « gain » de ce report (de l’âge de retraite à 64 ans) à 150 M€ pour 2024 et 2025. Pour une masse salariale estimée à 153,6 milliards d’euros sur 2024. »
« Les différentes réformes de 2003, 2010 et 2014 ont progressivement repoussé l’âge de départ à la retraite des agents de la fonction publique. En 2006, 80 % des agents de catégorie sédentaire3 de la FPE partaient avant 61 ans, ils n’étaient plus que 10 % en 2022. Les agents de catégorie active enregistrent la même évolution : la part des fonctionnaires civils de catégorie active partant à la retraite après 55 ans est passée de 39 % en 2006 à 93 % en 2022. »
Des jeunes de moins en moins jeunes
L’âge moyen d’entrée dans la fonction publique d’État est en constante augmentation depuis plusieurs décennies :
« Pour les agents civils, l’âge moyen d’entrée passe de 23 ans en 1980 à 29 ans en 2020. Cette tendance qui a vocation à se poursuivre s’explique par l’augmentation de la durée des études (qui vaut aussi pour la population générale) et les effets des « doubles carrières » privé/public, de plus en plus fréquentes. »
Les agents de l’État sont particulièrement concernés, puisqu’il s’agit de la fonction publique structurellement la plus diplômée.
De 1980 à 2020, l’âge moyen d’entrée dans la fonction publique passe ainsi :
De 26 à 31 ans pour la catégorie A,
De 22 à 26 ans pour la catégorie B et
De 23 à 27 ans pour la catégorie C.
Des différences marquées entre fonctions publiques
La moyenne d’âge des agents de la fonction publique d’État est de 44 ans. Ce qui correspond également à la moyenne d’âge de l’ensemble des agents des trois fonctions publiques.
Toutefois, en analysant plus précisément chaque fonction publique, des disparités se font jour :
La moyenne d’âge de la fonction publique territoriale est de 46 ans, c’est la plus élevée des trois fonctions publiques ;
À l’inverse, la moyenne d’âge de la fonction publique hospitalière est de 42 ans. Il s’agit de la fonction publique la plus jeune.
À titre de comparaison, la moyenne d’âge dans le secteur privé est de 41 ans. L’écart avec le secteur privé s’explique essentiellement par l’entrée plus tardive dans la fonction publique.
La situation spécifique des seniors et les diversités de situation entre les trois fonctions publiques
La proportion d’agents civils de plus de 50 ans est de 33 % pour l’État, contre une moyenne de 36 % pour l’ensemble des fonctions publiques. L’État se distingue donc par une fonction publique comportant relativement moins de « seniors ».
La spécificité de l’État tient aussi à la surreprésentation de catégories A et A+ parmi les agents de plus de 60 ans. Ces derniers connaissant par ailleurs une forte dynamique démographique :
« La situation des agents de plus de 60 ans différencie nettement la FPE du reste de la fonction publique : depuis 2010, leur part dans les effectifs est passée de 4 % à 9 % en 2021, elle devrait s’élever à l’échéance de 10 ans à 12 %, puis en 2040 à 14 %. »
À l’inverse, le vieillissement accéléré est plus marqué pour les agents de catégorie C dans les collectivités territoriales.
Le cas spécifique des agents administratifs de catégorie A (et A+) de l’État
Les agents administratifs de la fonction publique représentent près de 162 000 agents :
31 000 attachés d’administration de l’État ;
51 000 secrétaires administratifs et
80 000 adjoints administratifs.
Ces professions, vieillissantes, sont par ailleurs très féminisées (a fortiori pour les secrétaires administratifs et adjoints). L’âge moyen des secrétaires d’administration atteint déjà 50 ans.
Pour les attachés d’administration, le besoin de renouvellement à 10 ans serait estimé à environ 35 % des effectifs actuels, soit 11 000 agents.
La Cour des comptes ne le relève pas, mais il convient aussi de préciser la transformation profonde à l’œuvre dans les effectifs administratifs avec :
Une suppression progressive des adjoints administratifs et
Une réduction du nombre de secrétaires administratifs.
La numérisation croissante de l’activité administrative ;
Le besoin d’une expertise de plus en plus pointue et
Une modification des modalités de fonctionnement des administrations, avec une dynamique de projet, toujours plus marquée (cas de la Direction générale des entreprises, par exemple).
Une accélération récente du vieillissement des agents pour l’État
Le vieillissement accéléré des agents de l’Education nationale
Les enseignants de l’Education nationale constituent 80 % des agents de catégorie A de l’État.
Or, parmi les agents de l’Education nationale, les agents de plus de 60 ans passeraient de 6 % du total des effectifs aujourd’hui à 16 % en 2035. Soit un niveau légèrement au-dessus de leur proportion dans l’ensemble de la fonction publique d’État.
La situation du ministère de l’Intérieur
Le ministère de l’Intérieur emploie un peu plus de 300 000 agents, dans la très grande majorité des fonctionnaires :
Ils appartiennent à la fonction militaire pour 34 % (les gendarmes) et
À 45 % aux personnels actifs de la police.
Autrement dit : près de 80 % de ses agents relèvent de régimes dérogatoires de date de prise de la retraite. Malgré cela, une part significative des agents du ministère de l’Intérieur se concentre autour de la cinquantaine.
Ce vieillissement s’explique par une politique de recrutement non-linéaire :
Des recrutements importants de 1998 à 2003,
Suivis de baisses d’effectifs de 2007 à 2015,
Puis, d’une nouvelle reprise des recrutements.
Un élément suscite toutefois une profonde interrogation, mais il ne fait malheureusement pas l’objet d’investigations plus approfondies de la Cour : la situation du réseau préfectoral.
Ce vieillissement accéléré semble signaler une profonde transformation à venir du réseau :
Les agents des ministères économiques et financiers (la DGFiP)
En raison de l’importance de leurs effectifs et de leur réseau déconcentré, un examen des grands corps d’inspection de Bercy s’imposait pour la Cour.
En effet :
La direction générale des Finances publiques (DGFIP) réunit 95 000 agents, dont 1 500 A+ et
La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), près de 17 000 agents.
À elles seules, ces deux directions représentent 87 % des emplois des ministères et financiers (MEF). Elles ont déjà fait l’objet d’un traitement par la Cour récemment, s’agissant de la gestion de ses informaticiens.
Une situation dégradée s’agissant de la DGFiP :
51 % des agents de la DGFiP ont plus de 50 ans et leur moyenne d’âge est de 48 ans4. Plus inquiétant, : cet âge moyen continue d’augmenter au fil des ans.
Le vieillissement est encore plus marqué pour les cadres supérieurs de la DGFiP (qui incluent les inspecteurs principaux, inspecteurs divisionnaires et administrateurs des finances publiques adjoints). 74,5 % d’entre eux ont plus de 55 ans et ils partent à la retraite, en moyenne, à 64,7 ans.
Une situation plus nuancée s’agissant des douanes :
La moyenne d’âge est de 46 ans et 1 mois pour les douanes. Soit un niveau légèrement supérieur à celui de l’ensemble de l’État. Toutefois, une part importante des effectifs de la DGDDI sont en catégorie active, ce qui est normalement de nature à baisser la moyenne d’âge du corps. Comme pour l’Intérieur, la situation en termes de ressources humaines est donc à surveiller.
Une évolution problématique des politiques de recrutement des hauts fonctionnaires
La Cour souligne les contradictions dans la gestion de l’encadrement supérieur
Des nominations de plus en plus jeunes aux plus hautes fonctions de l’État :
La Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) observe la tendance, davantage marquée, à nommer des agents toujours plus jeunes à des postes d’encadrement supérieur :
La tranche des 41-45 ans est la génération la plus représentée parmi les nominations effectuées sur des postes de cadres dirigeants en 2023 : directeurs d’administration centrale, délégués interministériels, secrétaires généraux des ministères, préfets, ambassadeurs, recteurs.
De même, et comme on l’a vu ici dans une autre étude de la Cour sur l’évolution des rémunérations des cadres dirigeants de Bercy : l’accélération des carrières est un point central de la réforme de l’encadrement supérieur. Cette accélération devant inciter les hauts fonctionnaires à occuper des postes d’emplois fonctionnels5.
Une réforme de la haute fonction publique qui interroge sur les conditions d’emploi des hauts fonctionnaires les plus âgés :
En retenant uniquement les 2 600 cadres dirigeants suivis par la DIESE précitée :
52 % des agents ont plus de 55 ans (et 10 % plus de 65 ans) ;
35 % ont entre 45 et 55 ans ;
13 % ont moins de 45 ans.
Au total, l’âge moyen de la population des cadres dirigeants en poste s’établit à 56 ans (hommes) et 54 ans (femmes), leur laissant une perspective de vie professionnelle d’au moins 12 ans.
Création du corps des administrateurs de l’État et disparition des corps préfectoral, diplomatique et de l’ensemble des corps d’inspection :
Inspection générale des finances ;
Inspection générale des affaires sociales ;
Inspection générale de l’administration ;
Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche…
Fonctionnalisation en conséquence de ces différents métiers6, induisant une concurrence entre les hauts fonctionnaires et les contractuels.
Ainsi, il n’y a plus de « droit au retour » du haut fonctionnaire dans son ancien corps (diplomatique, préfectoral, inspection générale…). Ce qui constitue un point d’attention pour la Cour :
Le risque de créer une masse d’agents sans affectation, indépendamment de la gestion frictionnelle traditionnelle des nominations, est non seulement plus grand, mais aussi plus visible.
Les propositions de la Cour pour accompagner ce vieillissement
La retraite progressive
La retraite progressive permet aux bénéficiaires de réduire progressivement leur activité à l’approche de la retraite sans perte substantielle de rémunération.
Au 1ᵉʳ janvier 2024, le nombre d’agents éligibles était estimé à 124 000. Les générations de 1958 à 1963 concentrent plus de 90 % des éligibles :
47 % d’entre eux relèvent du ministère de l’Éducation nationale,
13 % du ministère de l’Économie et des Finances.
Pour autant, la Cour s’interroge sur le dispositif actuel :
L’incitation à la prise de temps partiels supérieurs à 50 % du temps de travail semble disproportionnée et peu compatible avec les nécessités de service ;
Le coût de cette incitation n’est pas suffisamment évalué, notamment au regard des gains attendus ;
L’impact sur les plafonds d’emplois soulève également une question ;
Enfin, le message doit également être plus clair et transparent :
« Certes, la décision d’accorder une préretraite progressive est à la main de l’employeur, toutefois cette mesure risque d’être considérée comme un acquis social lié à l’aménagement des conditions de travail et non comme un instrument de régulation de l’emploi, une contrepartie de l’allongement des carrières à destination des agents qui ont du mal à l’approche de la retraite à effectuer un temps plein. »
Diversifier les emplois des administrateurs de l’État et s’interroger sur la sortie de la fonction publique
Une première proposition consistant à développer les fonctions d’ « experts de haut niveau »
Les emplois des administrateurs de l’État sont les suivants :
En début de carrière : chargés de mission auprès d’un sous-directeur ou d’un directeur, adjoint auprès d’un chef de bureau ;
Chef de bureau,
Détaché sur un emploi fonctionnel.
Sauf à occuper un emploi fonctionnel, les perspectives de carrière sont donc réduites.
Par conséquent, la Cour préconise d’augmenter le nombre d’ « experts de haut niveau ». Certes, ces emplois sont fonctionnels (de ce fait, contingentés), mais leur nombre est aujourd’hui très réduit : moins d’une centaine de postes pour l’ensemble de l’État. Une première piste consisterait donc à augmenter le nombre de ces emplois afin de faire fructifier l’expérience des hauts fonctionnaires sans affectation.
On peut toutefois s’interroger sur la pertinence de cette analyse qui revient à inverser la réflexion sur les besoins d’une organisation de travail7.
Les autres propositions
D’autres perspectives sont esquissées par la Cour :
La limitation des prolongations au-delà de la limite d’âge8 (actuellement 67 ans) ;
L’utilisation des ruptures conventionnelles de façon ciblée.
La faiblesse des propositions de la Cour tient, il me semble, aux difficultés inhérentes aux réformes récentes de la fonction publique.
En effet, comme j’ai pu l’énoncer plus haut, la tension entre la fonction publique d’emploi et de carrière induit inévitablement un décalage :
La fonction publique de carrière est assise sur le recrutement par concours d’un fonctionnaire, avec l’accès à des emplois fonctionnels en dernière partie de carrière9 et
La fonction publique d’emploi est assise sur le principe de mise en concurrence des emplois d’encadrement supérieurs (avec les contractuels), en contrepartie d’une absence de droit à carrière10.
Les agents « sédentaires » sont les agents qui ne sont pas « actifs ». Les agents « actifs » sont les agents qui exercent des fonctions présentant des risques particuliers ou des fatigues exceptionnelles : infirmiers, aides-soignants, douaniers, policiers, personnels pénitentiaires, contrôleurs aériens. ↩
Pour rappel, la moyenne d’âge est de 44 ans dans la FPE. ↩
Les emplois fonctionnels correspondent aux emplois les plus élevés des trois fonctions publiques. Pour l’Etat, il s’agit des préfets, recteurs, délégués interministériels, directeurs d’administration centrale et secrétaires généraux, chefs de service et sous-directeurs. ↩
Autrement dit, l’accès à une fonction se fait après le passage devant un comité de sélection. Le haut-fonctionnaire sélectionné est alors détaché sur l’emploi. Si c’est un contractuel qui est sélectionné, il signe un contrat sur une période déterminée. ↩
En clair : la Cour préconise de créer des emplois fonctionnels, donc particulièrement rémunérés, pour occuper des hauts fonctionnaires qui, sinon, seraient sans affectation. À l’évidence, ces créations d’emplois d’experts de haut niveau devront donc restées mesurées. ↩
De très nombreux hauts-fonctionnaires sollicitent une prolongation de la limite d’âge afin de pouvoir demeurer sur leurs fonctions. ↩
En tempérant d’emblée le principe s’agissant de la France du fait d’une politique de recrutement de hauts fonctionnaires dès la sortie de l’enseignement supérieur ou peu après. ↩
En tout cas, théoriquement. Dans la fonction publique étasunienne, les agents gouvernementaux disposent tout de même d’une sécurité de l’emploi et de grilles salariales. ↩
L’un des chapitres de ce rapport est consacré aux moyens humains consacrés aux systèmes d’information1.
On y apprend tout d’abord que les effectifs de la DGFiP consacrés aux services informatiques ont fortement baissé (-13 % de 2013 à 2018), alors que ces effectifs sont restés stables à la DGDDI.
Point de situation
Situation de la direction générale des finances publiques (DGFiP)
« En 2018, la DGFiP compte 4 786 agents affectés aux tâches informatiques pour une masse salariale de 361 millions d’euros. Ces agents représentent 26 % de l’ensemble des effectifs informatiques de l’État, hors ministère des Armées. La DGFiP constitue ainsi la direction d’administration centrale comptant le plus grand nombre d’informaticiens. 70 % d’entre eux sont affectés au sein du réseau territorial du SSI. Près d’un quart travaillent au sein du SSI en administration centrale (24 %), les autres (6 %) relevant du service à compétence nationale Cap Numérique. »
« Les suppressions d’emplois sur la période ont prioritairement porté sur les catégories C et en particulier sur les métiers de moniteur, agent de traitement et dactylocodeur du fait de l’automatisation de processus. »
Par ailleurs, cet effectif est de plus en plus âgé et masculin. La part des agents de plus de 60 ans est ainsi passée de 9 à 12 % sur la période, soit un niveau supérieur à celui de la DGFiP dans son ensemble. Or, la DGFiP présente déjà la moyenne d’âge la plus élevée parmi l’ensemble des administrations centrales.
Situation de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI)
« En 2018, la DGDDI compte 611 agents informatiques, dont 35 contractuels, représentant une masse salariale de 44 millions d’euros. Entre 2013 et 2018, le nombre d’agents SI a été stable, à l’instar des effectifs globaux de la Douane. »
Parmi les agents des douanes : 60 agents sont en administration centrale, 154 en réseau territorial et le reste dans deux services à compétence nationale :
182 agents au sein du centre informatique douanier et
215 agents à l’intérieur de la Direction nationale des statistiques et du commerce extérieur.
35 % des agents du réseau territorial et des services à compétence nationale sont toutefois consacrés à des missions d’assistance, auprès des usagers (qu’ils soient internes ou externes).
De très grosses difficultés de recrutement
Beaucoup de postes non pourvus
Près de 35 % des postes de programmeurs ouverts durant les trois dernières années n’ont pas été pourvus à la DGFiP. 80% dans les services des douanes pour les postes d’informaticiens de catégorie A et B ouverts en 2018. Ce qui pose, à l’évidence, la question de l’attractivité de l’Etat dans un contexte de forte concurrence du secteur privé.
Par ailleurs, des postes de cadres informaticiens sont vacants sur des longues périodes. Plus de deux ans pour certains postes de chef de pôle, à la DGDDI.
La DGAFP et l’ex-DINSIC ont finalisé en 2019 un plan d’attractivité à cette fin.
« Il convient également de relever que le décret instituant une prime spécifique aux fonctionnaires de l’État et des établissements publics affectés au traitement de l’information n’a pas été revu depuis 1971. Ainsi, la liste limitative des postes ouvrant droit à cette prime n’a pas été actualisée pour prendre en compte les nouveaux métiers créés dans ce domaine comme les data scientists. »
Un recours très faible aux contractuels
En 2018, la DGFiP comptait seulement 111 agents contractuels et la DGDDI 31 agents, soit respectivement 2,3 % et 5 % de leurs personnels informatiques.
Ces flux de recrutement n’ont pas augmenté sur la période2.
« Les deux directions expliquent que les recrutements de contractuels sont difficiles, notamment, pour les métiers où les compétences sont rares (architecte, data miners) car les salaires proposés ne sont pas compétitifs. L’évolution de carrière lente et parfois limitée constitue un obstacle supplémentaire à la DGDDI. D’autres structures du MEF, telles que Tracfin ou l’AIFE, ne sont pas confrontées à d’aussi grandes difficultés. »
Le fait que les emplois proposés soient en CDI3 n’y change rien.
L’une des réponses est la création d’un corps interministériel
En effet, en mai 2015, le ministère de l’Intérieur a profondément transformé le corps des ingénieurs des systèmes d’information et de communication (ISIC)4.
Les ingénieurs des systèmes d’information et de communication exercent des fonctions de conception, de mise en œuvre, d’expertise, de conseil ou de contrôle en matière de systèmes d’information et de communication. À ce titre, ils peuvent exercer des fonctions d’encadrement. Ils sont recrutés et nommés par le ministre de l’Intérieur.
Les difficultés auxquelles sont confrontées la DGDDI et la DGFiP
« Le calendrier actuel des concours constitue un frein au recrutement, notamment pour les postes de programmeurs de catégorie B à la DGFiP dont le nombre de postes non pourvus est le plus important. En effet, sur un marché en tension, les diplômés en juin de l’année N, ne peuvent passer le concours qu’en mars N+1, le résultat de l’admission est connu en juin N+1 et ils commencent à être rémunérés en septembre N+1. Il s’écoule donc plus d’un an entre l’obtention de leur diplôme et leur premier traitement versé par l’administration. »
La Cour préconise de réserver l’examen de la condition de diplôme lors de la constitution du dossier administratif avant le recrutement effectif.
Par ailleurs, à la Douane, les mobilités sont réalisées non pas en fonction des compétences, mais des « points » acquis par les agents – dans un système analogue à celui de l’Education nationale. Or, les services informatiques sont situés à Osny, dans le Val-d’Oise et surtout à Toulouse. Cette dernière ville est attractive, mais elle n’est accessible qu’aux agents les plus anciens, sans égard pour leurs qualifications.
On ne conseillera jamais assez aux candidats de lire les rapports du jury, peu importe le concours visé.
Vous y découvrirez des informations précieuses, sur les attentes du jury, les profils des autres candidats, mais également des perspectives sur les métiers de débouchés des différents concours et examens, ce qui vous permet à la fois de démontrer votre curiosité et de vous projeter sur ces fonctions.
A cet égard, le rapport du comité de sélection interministériel du corps des administrateurs de l’Etat pour 2022 est riche d’enseignements.
Le tour extérieur des administrateurs de l’Etat peut-être considéré comme le véritable concours interne des agents de catégorie A souhaitant exercer des fonctions d’administrateurs de l’Etat.
Au titre de 2022, 38 places étaient à pourvoir, contre 32 places pour le concours interne de l’Institut national du service public (INSP) au titre du même exercice1.
A la différence du concours interne, il n’y a pas une multitude d’épreuves écrites et orales, et surtout, il n’est pas question de deux ans de scolarité à l’INSP, accompagné de trois stages : en affaires internationales, entreprise et préfecture (et autant de déménagements successifs).
Les candidats sont présélectionnés par leurs administrations afin de ne présenter que les agents ayant le potentiel pour exercer des fonctions supérieures et l’épreuve est axée sur un entretien avec le jury autour de la revue des réalisations professionnelles du candidat et de sa capacité à se projeter dans son univers professionnel.
Par ailleurs, la formation est allégée, réduite à six mois, afin de tenir compte de la spécificité des candidats : à savoir des fonctionnaires de catégorie A exerçant déjà des fonctions supérieures et souhaitant changer de corps afin de poursuivre leur ascension professionnelle2.
A l’inverse, et comme le rappelle le dernier rapport du jury relatif au concours interne de l’INSP, le concours interne demeure un concours de début de carrière, permettant en particulier à ceux ayant échoué quelques années plus tôt au concours externe de l’INSP de retenter leurs chances.
Les candidats et lauréats du concours interne sont en grande majorité des hommes (alors même que les femmes sont plus nombreuses que les hommes dans la filière administrative) , ils sont très jeunes3, autour de la trentaine, ne sont évidemment pas sélectionnés par leur administration et doivent préparer des épreuves essentiellement théoriques.
D’abord quelques chiffres
Au titre de 2022, 297 dossiers ont été déposés pour le tour extérieur (contre 241 en 2021) pour un nombre d’emploi à pourvoir de 38. Des chiffres assez similaires au concours interne de l’INSP, avec 302 candidats présents aux épreuves écrites pour 32 places.
Le comité, d’un commun accord, a décidé de ne pas tenir compte des listes préférentielles présentées par les ministères, notamment parce que tous les ministères n’avaient pas établi de telles listes, afin de se doter d’une capacité d’appréciation la plus libre possible, en se fondant exclusivement sur les dossiers de candidature et les prestations orales des candidats.
Pour autant, il convient de préciser que si les évaluations des administrations n’ont pas été retenues par le jury, les candidats présentés sont tout de même ceux sélectionnés par ces dernières. Comme énoncé plus haut, un agent de catégorie A ne peut de sa propre volonté, parce qu’il réunit les critères d’éligibilité, solliciter un entretien devant le comité de sélection.
A l’issue de l’examen, seuls 34 candidats ont finalement été retenus – 4 emplois n’ont donc pas été pourvus. Le fait de ne pas saturer la liste des emplois disponibles témoigne, à l’évidence, de la sélectivité du jury.
Malgré un léger rebond des candidatures, une sélectivité qui demeure tendanciellement en baisse
Premier constat : un rebond des candidatures sur 2022 par rapport à 2021 :
Une sélectivité qui demeure tendanciellement en baisse :
A titre de comparaison, par rapport aux candidats présents aux épreuves d’admissibilité aux écrits, le taux de sélection du concours interne de l’INSP pour 2023 est nettement plus défavorable, à 1 pour 9,4.
Des candidats le plus souvent masculins, d’environ 43 ans, en administration centrale aux ministères de l’Intérieur ou de l’Economie et des finances
En effet, le comité de sélection rappelle la concentration des candidatures au sein de deux ministères : l’Intérieur et l’Economie et les finances (41% des candidats).
Ces candidats sont plus souvent masculins (y compris chez les admis).
L’âge moyen est de 43 ans (contre 42 ans en 2021), avec un plus bas à 36 ans et un plus haut à 51 ans. Près de la moitié des candidats ont entre 40 et 44 ans.
Les attachés demeurent le corps le plus représenté avec près de 80% des candidats et plus de 90% des admis. Parmi les admis : 70% sont attachés principaux d’administration et 20% attachés hors classe.
L’appréciation qualitative des dossiers présentés par les candidats
S’agissant des CV:
Le comité de sélection regrette des présentations médiocres et peu claires. Des éléments inutilement bavards et des présentations complexes rendant la lecture absconde.
Enfin, quelques candidats ont survalorisés des fonctions ou des engagements, ce qui est évidemment peu approprié et se révèle rapidement contreproductif à l’oral.
S’agissant des évaluations des supérieurs hiérarchiques :
Le comité rappelle l’enjeu d’une présentation claire, non ambiguë et si possible harmonisée, a minima au sein d’un même périmètre ministériel. Les candidats devant, de leur côté, être capable d’expliciter les observations.
S’agissant du relevé des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP) :
Le RAEP est considéré par le comité de sélection comme « manifestement pas bien compris et (…) très en-deçà des attentes. »
« La présentation doit donc être claire, porter sur une expérience récente, comporter une part descriptive mais dynamique et aussi critique, à la condition qu’elle soit sincère et surtout bien argumentée. Les candidats doivent faire l’effort d’une expression et d’une orthographe correctes, d’une rédaction agréable à lire et, de façon essentielle, s’attacher à capter l’intérêt du lecteur. En synthèse, la RAEP doit permettre au candidat de faire la démonstration qu’il détient une hauteur de vue, des capacités d’analyse et des aptitudes opérationnelles au niveau de ce qui peut être attendu d’un administrateur de l’Etat. »
Or, pour les membres du comité de sélection, le RAEP s’apparente trop souvent à une simple description de fiche de poste sans présentation d’une quelconque problématique ou, à l’inverse, « à une succession de prises de position tranchées et péremptoires ».
S’agissant du parcours professionnel, plusieurs critères permettent de démontrer les capacités d’adaptation des candidats selon les membres du comité, notamment :
L’existence d’une ou plusieurs mobilités entre ministères ou fonctions publiques, ou encore entre différentes structures administratives (centrale, déconcentré, opérateurs) ;
L’occupation de poste dans des domaines fonctionnels différents (juridique, RH, budget) ou de nature différente (fonctions support, mise en œuvre d’une politique publique, tutelle d’opérateur) ;
L’occupation de fonctions d’encadrement ;
Une prise de responsabilité croissante ayant permis d’atteindre : « un niveau hiérarchique suffisant et pouvant se caractériser, sans que cela ne soit une condition exclusive, par l’occupation d’un emploi fonctionnel. »
Evidémment, le comité tient également compte des spécificités propres à chaque ministère s’agissant de la nature et du niveau hiérarchique des postes ouverts aux catégories A.
S’agissant des auditions des candidats
Le comité de sélection note que la première partie de l’entretien (5 minutes), consacré au parcours du candidat, est généralement réussi tant en termes de gestion du temps que de contenu, malgré quelques exposés décousus et peu lisibles (en dépit de l’annonce du plan).
Toutefois, le constat unanime est celui d’un discours trop convenu sur le fond, uniforme et finalement assez ennuyeux.
En revanche, pour la partie relative aux questions, le comité a constaté de véritables lacunes alors même que le comité de sélection s’est, pour l’essentiel, appesanti sur le parcours du candidat : curriculum vitae, évaluations, RAEP.
Le jury est particulièrement sévère sur la capacité des candidats à formaliser un point de vue présentant de la hauteur : « Les candidats ont souvent montré une incapacité à décrire et surtout à situer leur poste ou leurs missions dans leur environnement professionnel ou dans des problématiques de politiques publiques un peu élargis. »
Le comité de sélection note ainsi son incompréhension devant la réaction des candidats à des questions relatives à leurs points forts supposés, tels que mis en avant dans leur dossier d’évaluation (lorsqu’ils en ont un).
Plus encore, le comité de sélection note que : « beaucoup de candidats ont semblé « désemparés » devant des questions portant pourtant sur leur dossier, le choix de postes, le parcours, la mobilité géographique et l’éventuelle prise ou non prise de risque dans leurs sélections de fonctions. »
Enfin, s’agissant de l’échange élargi avec le comité de sélection, les membres dudit comité notent : « un véritable échec. » Ce qui interroge sur les préparations disponibles pour les candidats et sur la capacité de ces derniers à dégager du temps et de l’espace critique pour s’assurer de leur capacité à engager une discussion de haut niveau.
« Le socle minimum de culture administrative, juridique, économique et politique normalement détenu par un administrateur de l’Etat souffre d’une insuffisante préparation de la part des candidats. »
« Pour le comité, ce qui est en cause, c’est l’impréparation, le manque de réflexion et de curiosité mais aussi des imprécisions voire des lacunes importantes sur des connaissances minimales empêchant de bien articuler sa pensée, y compris sur les grands sujets d’actualité du moment, pourtant très largement analysés dans les médias. »
Pour le comité de sélection, il est essentiel que les candidats se renseignent également sur le profil des membres du comité, sur leurs centres d’intérêt naturels ou leurs spécialités.
En bonus, la liste des thématiques pouvant être abordées lors du comité de sélection au tour extérieur des administrateurs de l’Etat :
Je ne peux que vous inciter à reproduire cette liste de questions et à l’adapter au concours ou à l’examen visé. Répondez à chacune d’entre elles, étoffer la liste et vous serez probablement davantage préparé que 90% des candidats, y compris en catégorie A.
Culture administrative :
Qu’est-ce que la souveraineté nationale et comment s’exerce-t-elle ?
Quelles sont les missions du Conseil Constitutionnel ?
Qu’est-ce que le bloc de constitutionnalité ? A quoi sert-il ?
Quelles différences entre un décret en conseil d’Etat et un décret en conseil des ministres ?
Qui exerce le pouvoir réglementaire ?
Qu’est-ce que l’article 49-3 de la Constitution ?
Qu’est-ce que la hiérarchie des normes ?
Quelles sont les missions régaliennes de l’Etat ?
Comment sont organisées les juridictions en France ? Deux ordres sont-ils utiles ?
Qu’est-ce que le Conseil d’Etat ? La Cour de cassation ?
Connaissez-vous des juridictions spécialisées et dans quels domaines ?
Quelles sont les juridictions compétentes en droit du travail ?
Quelles sont les juridictions financières en France ?
Connaissez-vous des juridictions qui emploient des juges non professionnels ? Des citoyens ?
Faut-il juger les ministres ? Qui les juge ? Existe-t-il des procédures en cours ?
Quelles sont les juridictions compétentes en matière pénale ? A quoi sert la cour d’assises ?
Quel est le rôle du parquet ? Parquet siège quelles différences ?
Fallait-il créer un parquet financier ?
Qui juge les terroristes ? Quelle est l’utilité d’un parquet antiterroriste ?
Quelle est la différence entre éthique et déontologie ? Qu’est-ce que la déontologie ? Quelles instances interviennent dans ce domaine ?
Qu’est-ce que l’article 40 du Code de procédure pénale ?
Qu’est-ce qu’une autorité administrative indépendante ? Pouvez-vous en citer ? Leur utilité ?
Les grands principes du droit des collectivités locales ?
L’organisation des collectivités territoriales de l’Île-de-France est-elle efficace ?
Quel est le cadre juridique encadrant les compétences des collectivités locales ?
Les régions ont-elles une clause de compétence générale ?
Quel transfert de compétence est demandé par les régions ?
Fallait-il départementaliser Mayotte ?
La France a-t-elle vraiment sa place outre-mer ? Que lui apporte cette présence ?
Qu’est-ce que la diagonale du vide ?
Quelles sont les conditions de la réussite de la dématérialisation des procédures ?
Qu’est-ce que la fracture numérique ?
Faut-il garder deux forces de sécurité en France, police et gendarmerie ?
Le lien armée Nation ?
Compte tenu de l’actualité géopolitique, pensez-vous qu’il fallait supprimer le service militaire ?
Faut-il continuer à dialoguer avec la Russie ?
Votre avis sur la conception française de la laïcité ? Avez-vous des exemples de politiques françaises de discrimination positive ? Votre avis ?
La politique française de lutte contre le séparatisme est-elle efficace ?
Quelles sont les mesures prises dans l’éducation pour lutter contre la radicalisation ?
Faut-il accueillir les mineurs de retour des zones de terrorisme en Syrie ?
Quels ont été les derniers éléments de modernisation de la formation professionnelle en France ?
A quoi sert la formation continue ?
Qu’est-ce qu’un dialogue social réussi ?
La réquisition est-elle la marque de l’échec du dialogue social ? Quels sont les fondements juridiques de la réquisition ?
Le droit à la paresse
Faut-il supprimer les droits de succession ?
Le prix unique du livre
La loi Toubon : un combat vain ?
Questions économiques, budgétaires et financières :
Quels sont les grands principes qui régissent la commande publique ?
Quels sont les grands principes budgétaires ?
Qu’est-ce qu’une loi financière ? Quelle différence avec la loi ordinaire ?
Quelle différence entre une loi de financement de la sécurité sociale et une loi de finances ?
Quel est le 1er poste de la dépense publique en France ?
Quels sont les principales dépenses du budget de l’Etat ?
Pourquoi faut-il maitriser la dépense publique ?
Le montant de la dette française est-il un problème ?
Quel est le montant de l’excédent budgétaire français ? (question-piège !)
Quelles sont les principales mesures du projet de loi de finances 2023 ?
Quelles sont les principales mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale 2023 ?
Quel sont les atouts de l’économie française ?
Quels sont les maux de l’économie française ?
Comment est gérée l’assurance chômage ?
La fermeture de Fessenheim était-elle opportune ?
Question sur l’Europe :
Pouvez-vous citer quelques institutions de l’Union européenne et leurs missions ?
Quelle différence y a-t-il entre le Conseil européen, le Conseil de l’Union européenne et le Conseil de l’Europe ?
Qu’est-ce que l’espace Schengen ?
Tous les Etats membres de l’UE participent-ils à la zone euro ? Lesquels n’y participent pas ?
Quels sont les principaux actes juridiques contraignants de l’Union européenne ?
Dans quelle mesure le droit de l’Union européenne s’applique-t-il en France ?
Quelles sont les principales caractéristiques du budget de l’Union européenne ?
Faut-il retirer l’anglais de la liste des langues de travail de l’UE ?
L’usage de la langue française dans l’administration française et dans les relations avec l’Union européenne ?
Faut-il réformer le marché européen de l’électricité ?
Questions sur la Fonction publique :
Le statut général de la Fonction publique : sa première qualité et son plus grand défaut ?
La loi de transformation de la Fonction Publique du 6 août 2019 ? Quels en sont les 5 axes ou les grands principes ?
Est-ce que l’ouverture facilitée au recrutement des agents contractuels pour les emplois de direction est de nature à diminuer l’attractivité du corps des administrateurs de l’Etat ?
Quels sont les freins au recrutement des agents contractuels pour les emplois de direction ?
Le statut de fonctionnaire a-t-il encore du sens pour les missions non régaliennes et pourquoi ?
le statut est-il un élément d’attraction ou un frein au recrutement ?
Comment rendre plus attractive la fonction publique ?
Fallait-il supprimer l’ENA ?
Le temps réel de travail des hauts fonctionnaires français est-il un signe d’efficacité ?
La transformation de certains corps du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères pourrait-il avoir des conséquences pour la diplomatie française ?
Dans quelle mesure la crise sanitaire récente a-t-elle été une opportunité de modernisation de la fonction publique française ?
Quelles sont les instances représentatives des personnels dans la fonction publique ?
Qu’est-ce que le devoir de réserve du fonctionnaire ? L’obligation de discrétion ? Le secret professionnel ?
Quel est le rôle actuel des CAP ? Est-ce que les compétences revues des CAP seront de nature à diminuer le rôle des organisations syndicales et d’avoir une incidence sur le taux de participation des élections de décembre ?
Est-ce que le syndicalisme a du sens pour l’encadrement supérieur ?
Existe-t-il un dispositif alternatif pour prendre en compte les aspirations de l’encadrement supérieur en dehors du champ syndical ?
Télétravail et encadrement ?
Un plan égalité a-t-il été mis en place dans votre structure/établissement ?
Comment revaloriser le métier d’enseignant ?
Quels sont les enjeux de la revalorisation des salaires des enseignants ?
Les concours sont-ils toujours la meilleure façon de recruter des enseignants ? A l’image des autres pays européens, faut-il supprimer le statut des enseignants pour créer une profession réglementée ?
Qu’est-ce que Parcoursup ?
Questions diverses :
Comment réagir face à un chef harceleur ?
Comment définir un mauvais chef ? Comment travailler avec lui ?
Qu’est-ce qui vous fait rire ?
Le dernier livre que vous avez lu ? Le dernier film vu ?
Arrêté du 4 août 2022 fixant le nombre de places offertes en 2022 aux concours d’entrée à l’Institut national du service public. ↩
Outre l’aspect professionnel, on peut aussi imaginer que les quarantenaires présentent une structure familiale différente rendant peu opérationnel le concours interne proposé par l’INSP. ↩
Le dernier âge moyen communiqué pour les admis au concours interne de l’Ecole nationale d’administration date de 2020, il était de 32 ans. Malheureusement, à ma connaissance, l’INSP ne communique plus sur cette statistique. ↩
Jean-Michel Eymeri est l’auteur de nombreux ouvrages, en particulier sur la haute fonction publique et la scolarité à l’Ecole nationale d’administration (« ENA »), désormais remplacée par l’Institut national du service public (dit, « INSP »).
Retour sur des éléments d’une conférence intitulée « Les gardiens de l’Etat. Une sociologie des énarques de ministère », tirée de l’ouvrage (pages 161-164) Science politique et interdisciplinarité sous la direction de Lucien Sfez et disponible à cet emplacement : https://doi.org/10.4000/books.psorbonne.80412.
L’auteur évoque d’abord ses « trouvailles »
La très forte hiérarchie entre le concours « externe » et les concours « interne » et le « troisième concours »
« Lorsque l’on travaille à l’ENA, on découvre qu’il n’existe nulle part dans cette maison une liste des élèves et anciens élèves ventilée par origine de concours. Tout le monde la connaît bien sûr pour les deux promotions en cours de scolarité, mais ensuite la mémoire en est comme par hasard perdue. Du coup, il est impossible d’établir le tableau statistique si simple consistant à mettre en rapport l’origine de concours d’entrée et le corps de sortie. Il m’a fallu un mois et demi de travail d’archives et d’inavouables complicités pour constituer cette liste des 5 106 élèves sortis de l’ENA depuis 1945 répartis par origine de concours. Et c’est alors que l’on peut construire la statistique que personne ne voulait voir un enquiquineur de jeune doctorant construire : sur cinquante ans, parmi les énarques sortis à l’IGF, on ne dénombre que 8,6 % d’internes ; à la Cour des comptes 14,9 % ; dans la diplomatie 24 % ; à l’IGAS 41 % ; dans le corps des administrateurs civils 44,3 % ; parmi les conseillers de tribunaux administratifs 62 %, et ceux des Chambres régionales des comptes 79 %. C’est précisément la hiérarchie de prestige des corps et l’ordre dans lequel ils sont choisis en fonction du rang de sortie. Le constat se passe de commentaire. »
Le système du classement de sortie de l’ENA.
L’auteur qualifie ce classement d’ « énorme mécanique », avec dix-sept épreuves aux notes et aux coefficients différents représentant (alors) un total théoriquement atteignable de 1 000 points.
Or, l’auteur constate en premier lieu une forte homogénéité dans les notations des épreuves écrites sur la centaine d’élèves d’une promotion. Selon lui, soixante-dix élèves se tiennent au final à un ou deux points les uns des autres ; il dénombre même une quarantaine d’ex-aequo. « Ramené à une moyenne générale sur 20 cela représente 0,02 point d’écart entre les gens, ce qui n’a proprement aucun sens. »
Deux notes vont finalement se révéler véritablement discriminantes :
D’une part la note de stages, qui représente 20 % du total de points et qui est évidemment tout sauf une épreuve anonyme : « Avoir 9/10 ou 8/10 en stages représente un différentiel de 20 points au classement final c’est-à-dire seize à vingt places, ce qui est décisif. » ;
L’autre note où l’éventail est très ouvert, parce que les niveaux sont très disparates, est l’oral de langues vivantes, où un point sur 10 en représente 7 au classement final. L’auteur y décèle l’une des sources les plus évidentes d’inégalités en raison de l’origine sociale.
La spécificité du corps des administrateurs civils
Pour l’auteur, les administrateurs civils (désormais « administrateurs de l’Etat ») sont un corps en termes juridiques mais ils ne constituent pas un ensemble qui fait corps au sens sociologique :
Ni sentiment subjectif d’appartenance (solidarité ou « esprit de corps ») ;
Ni homologie des conditions matérielles d’existence ;
Ni représentants ou chefs de corps qui le feraient exister en le représentant ;
Ni action collective.
Voilà un corps qui ne fait pas corps.
Sur le quotidien du travail en administration centrale
L’auteur est tout d’abord frappé par le fait que l’expertise se trouve à la base et que l’échelon de chef de bureau est bien souvent le dernier où l’on travaille encore sur le fond des dossiers. Au-dessus, du sous-directeur jusqu’au cabinet, les acteurs se situent dans le « méta », la coordination, l’animation, le commentaire, la négociation, l’arbitrage, le marketing pour vendre telle idée aux partenaires extérieurs et au ministre, etc., en un mot dans l’intermédiation généraliste.
Un autre point-clé, ignoré de l’extérieur, est le petit nombre de hauts fonctionnaires en charge de secteurs économiques ou juridiques aux enjeux pourtant considérables : « Bien souvent, une sous-direction, c’est-à-dire quatre à six énarques, plus le double ou le triple de cadre A, gèrent un secteur économique entier. Par exemple, l’interface au sein de l’État de tout l’univers des assurances est assumé par une sous-direction au Trésor. Quant au secteur autoroutier, c’est un bureau à la Direction des routes à l’Équipement. »
Le phénomène est identique aux Affaires sociales, il suffit de se munir d’un organigramme et d’identifier qui est en charge de la Caisse nationale des allocations familiales, du financement de l’autonomie des personnes âgées, de l’indemnisation des chômeurs… « C’est là un phénomène saisissant quand on devient un familier de la machine étatique. »
On est aussi frappé par les graves carences de la mémoire administrative : « L’État, cette institution en charge de la continuité historique, a très mauvaise mémoire. Le turn over trop rapide des énarques sur les postes (trois à quatre ans en moyenne) y est pour beaucoup, à la différence des hauts fonctionnaires allemands qui restent dix à quinze ans dans le même poste. Du coup, les énarques passent leur temps à refaire des notes rédigées par leurs prédécesseurs, à réinventer des solutions homologues à des problèmes similaires voire, ce qui n’est pas rare, des solutions identiques aux mêmes problèmes : cette dialectique du même et de l’autre est particulièrement intéressante. Ce que l’on appelle la « continuité de l’État » semble ainsi résider moins qu’on l’imagine dans une mémoire conservée que dans la continuité des enjeux à traiter et dans la continuité interpersonnelle des schèmes incorporés que les hommes de l’État appliquent à ces enjeux. »
L’auteur observe également le rôle spécifique des hauts fonctionnaires dans le travail d’administration centrale, à savoir celui de traducteur :
« Le rôle collectif des énarques des services consiste à mettre en forme les enjeux et les solutions techniques dans des catégories suffisamment générales, simples et politiques pour être compréhensibles par le ministre et son cabinet, et au-delà les journalistes et autres faiseurs d’opinion. En sens inverse, ils traduisent en mesures et en dispositifs concrets les discours et les orientations générales du politique. Montée en généralité et simplification dans un sens, redescente en technicité et en complexité de l’autre : ceux que l’on désigne à tort d’un mot piégé, « technocrates », sont en fait des techniciens généralistes de la mise en forme et de l’ajustement. Un directeur de ministère m’a dit une fois qu’il avait une « fonction de traducteur simultané ». En fait, la formule s’applique à l’ensemble de l’encadrement énarchique des administrations centrales : leur rôle collectif est d’assurer une permanente opération de traduction, d’intermédiation symbolique et pratique, de décodage-encodage du réel à double sens. Ils font passer des objets et des enjeux d’un code à l’autre, d’un registre à un autre. Ce sont des médiateurs entre le politique et le technique, qui ne sont eux-mêmes ni techniciens ni politiciens, mais participent assez des deux sphères pour en maîtriser les logiques et en parler les langages. Ce sont des traducteurs multi-registres, des généralistes médiateurs. »
La posture du haut fonctionnaire en administration centrale : neutralité et loyauté au service d’une nouvelle forme d’engagement ?
L’auteur constate également une redéfinition du caractère concret de la loyauté des administrateurs envers le politique. « En résumé, du modèle classiquement weberien de la loyauté comme neutralité, on est en pratique passé à une définition de la loyauté comme devoir d’engagement. »
Cet engagement implique que le haut-fonctionnaire ne se limite pas à proposer des solutions au cabinet du ministre, il émet des préconisations et il essaie de démontrer en quoi celles-ci permettraient de concrétiser un souhait ou une ambition gouvernementale.
A contrario, « dans une machine bureaucratique qui fonctionne au blocage et à la non-décision, si les intéressés ne s’investissent pas dans les dossiers dont ils ont la charge au point d’en faire une affaire personnelle, les dossiers « s’encarafent » et n’aboutissent pas. »
L’existence d’une culture de l’Etat ?
Pour l’auteur, il existe, malgré toutes les divergences ministérielles et les « cultures locales » (au sein même des ministères d’ailleurs), « certains ferments culturels d’une homogénéisation partielle (j’insiste sur « partielle ») de l’ensemble étatique. Il y a bien une culture de l’État avec un grand E dont les énarques de ministère, ces administrateurs de l’État, sont les porteurs privilégiés car elle épouse leur culture d’état : la culture de l’institution-État existe en eux sous la forme incorporée d’une culture professionnelle. »
Outre les quelques postes en juridictions, on note l’évidente prépondérance des ministères économiques et financiers, mais également (et plus généralement) la forte concentration des recrutements.
En effet, trois ministères portent plus de la moitié des affectations :
Emplois offerts aux élèves de l’Institut national du service public achevant leur scolarité en octobre 2024
POSTES
PART (%)
Magistrats
12
12%
Conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel
8
8%
Conseillers de chambres régionales des comptes
4
4%
Administrateurs de l’Etat
83
85%
Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
28
29%
Ministère de l’intérieur et des outre-mer
11
11%
Ministère du travail, de la santé et des solidarités
15
15%
Ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse, Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
3
3%
Ministère de la culture
2
2%
Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
2
2%
Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires
5
5%
Ministère des armées
5
5%
Ministère de la justice
4
4%
Ministère de l’Europe et des affaires étrangères
6
6%
Ministère de la transformation et de la fonction publiques
Quelques éléments grappillés dans l’ouvrage éponyme de M. Pierre Bultel
Temps de lecture : 3 minutes.
Du côté de la personne promue
La réflexion
La première question à se poser est de savoir ce qui, professionnellement, compte le plus pour vous : la production, le fait d’obtenir par vous-même un résultat ; ou l’organisation, le fait de mettre en place ce qui permet de produire ?
Beaucoup de managers le sont par défaut, parce que « je ne pouvais pas dire non ». Or, jouer d’un instrument ou être chef d’orchestre n’ont rien à voir l’un avec l’autre.
Regarder votre caractère, vos loisirs, votre façon d’être avec les autres. Êtes vous plutôt un expert ou un animateur ?
La deuxième question : êtes vous en phase avec la personne qui vous recrute ? Ce sont ici les valeurs qui entrent en jeu :
⁃ Est-ce que vous comprenez ses décisions ?
⁃ Auriez-vous pris les mêmes ?
⁃ Vous reconnaissez vous dans son discours sur le travail ?
⁃ Considérez vous ses rapports avec les autres collègues comme conformes à ce que vous feriez à sa place ?
⁃ Approuvez vous ses relations avec les partenaires et les clients ?
Quelle est votre légitimité ? Vos expériences passées ou votre emploi actuel ?
Une expérience technique peut vous aider à comprendre les sujets et déverrouiller certaines situations, toutefois elles ne vous permettront pas d’animer l’équipe, de gérer les conflits et les recrutements.
Quelles compétences dois-je acquérir ?
Il faut ici dresser la liste sans tabou, en les classant par ordre d’importance.
Les connaissances générales sur le secteur, mais également les connaissances liées aux fonctions managériales.
Il convient également de dresser la situation afin de comprendre davantage les tenants de votre éventuelle candidature :
⁃ Le contexte d’ouverture du poste ;
⁃ L’intérêt / les raisons du supérieur à me recruter ;
⁃ L’accompagnement à la prise de fonction ;
⁃ Le positionnement du poste dans l’organisation ;
⁃ L’intérêt personnel que j’aurai à occuper ce poste ;
⁃ Les risques ;
⁃ Les évolutions possibles à l’issu de l’occupation de ce poste ;
⁃ Ce poste répond il à mes objectifs à long terme ?
⁃ L’impact de ce poste sur mon environnement personnel et familial, l’implication intellectuelle, le rythme de vie ;
⁃ Aurais-je été réceptif à une proposition similaire dans une autre organisation ?
En synthèse, vous pouvez établir un tableau trois colonnes comme suit :
Les raisons favorables ;
Les réticences ;
Les zones d’ombre, à éclaircir avec le recruteur.
La construction de la relation avec son supérieur
La qualité de nos résultats et de notre bien-être au travail sont assez directement proportionnel à l’intérêt et au respect que nous portons à notre hiérarchie.
Ne vous laissez pas enfermer dans des suppositions et clarifier la situation avant de vous avancer :
⁃ Sur quels critères allez-vous être évalué ?
⁃ Quelles sont les attentes horaires ?
⁃ Quelles seront les marges de manœuvre ? En matière budgétaire, RH, de dossiers… ?
⁃ Quelle articulation ? Qui décide sur quel sujet ? Comment on se tient informé de l’ensemble des sujets du bureau ?
Identifiez ensuite les informations à faire remonter :
⁃ Au titre d’un tableau de bord (à remplir ou à constituer),
⁃ Au titre des problèmes rencontrés : anticipés et traités ou qui n’ont pu être traités,
⁃ Les notes d’ambiance.
Le travail avec l’équipe
Dans le cas où vous prenez une fonction hiérarchique auprès d’anciens collègues, il y a nécessairement des histoires différentes. Il ne faut pas hésiter en parler avec chacun des individus concernés et mettre les choses à plat.
Il s’agira ensuite d’être homogène dans ses relations, s’il y a un tutoiement avec un collègue, il doit devenir la norme pour tous, etc.
La première étape consiste ensuite à réfléchir sur les atouts de l’équipe (raisonner en termes d’atout est plus productif que l’inverse) :
⁃ Les réactions passées lors de situations difficiles ;
⁃ La cohésion lors des pics d’activité ;
⁃ Le mode de relation entre les membres de l’équipe ;
⁃ Les retours positifs sur l’équipe.
Une fois ces éléments positifs dressés, vient le moment d’esquisser les marges de progrès : en ciblant uniquement celles en notre pouvoir et en indiquant le niveau de probabilité de la réussite et une échéance calendaire.
Une fois ce bilan esquissé, il convient de s’attaquer au groupe, le mieux étant de rencontrer chacun des agents.
Dans l’hypothèse où l’un d’eux a brigué votre poste, ne vous excusez pas, mais écoutez activement et manifestez au besoin de l’empathie. Pas besoin d’en faire ou d’en dire beaucoup : vous n’étiez pas le décideur.
Faire des bilans avec l’équipe
Dès que possible, célébrer un pallier : une réussite, une durée…
Toutefois, dans vos rapports avec l’équipe, veillez à éviter certains pièges :
⁃ Le changement radical : votre nouvelle fonction n’implique pas que vous devez changer de façon d’être, en particulier avec vos collègues. Instaurez une continuité, soyez lisible ;
⁃ A l’inverse, vous ne pouvez pas croire que votre nouvelle fonction ne changera rien, votre nouveau positionnement induira nécessairement un peu de distance avec vos anciens collègues ;
⁃ Refuser le changement et se focaliser sur les pratiques antérieures ;
⁃ Critiquer le prédécesseur (évidemment) ;
⁃ Ne pas oser poser de questions.
Enfin, il est toujours utile de clore votre période de découverte par un rapport d’étonnement avec : les surprises, une proposition de plan d’action et une évaluation des moyens nécessaires à l’optimisation du service.
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