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  • L’État, Quand Même, de Raymond-François Le Bris (2005)

    L’État, Quand Même, de Raymond-François Le Bris (2005)

    Temps de lecture : 15 minutes

    Dans son ouvrage L’État, quand même, Raymond-François Le Bris propose une analyse approfondie des mécanismes de la haute fonction publique française, du rôle de l’ENA dans la fabrique administrative, de la « tyrannie du diplôme initial », de la politisation croissante des nominations et de la difficulté de l’État à satisfaire les attentes des citoyens.

    L’ouvrage s’inscrit dans le débat sur la réforme de l’État, la modernisation administrative et la redéfinition des missions publiques face à une société civile devenue plus dynamique, exigeante et entreprenante.

    Par le parcours extrêmement riche de l’auteur, sa réflexion sur l’éducation et sur l’État1, il a toute sa place dans la bibliothèque du légiste !

    L’État face à la société française contemporaine

    L’État Précède la Nation : une Inversion Historique

    Dès la préface, Raymond-François Le Bris rappelle ce qui est pour lui un fait structurant : l’État a précédé la nation française2. Cette antériorité historique a longtemps fondé sa légitimité et son rôle central dans la structuration du pays3.

    En effet, l’État, et en particulier l’État républicain, a façonné le territoire, l’administration, l’unité politique, les normes juridiques et la cohésion nationale4.

    Les représentations de l’Etat (la République) et de la Nation apparaissent véritablement avec la Révolution française.
    Les représentations de l’Etat (la République) et de la Nation apparaissent véritablement avec la Révolution française.

    Cependant, selon l’auteur, cette configuration n’est plus celle du début du XXIᵉ siècle. La société civile est désormais décrite comme « riche et dynamique ». Elle ne se définit plus par sa dépendance à l’État, mais par sa capacité d’initiative, d’innovation et d’organisation autonome5.

    La Fin du Mirage du « Tout Public »

    Les années 1980 marquent, selon l’auteur, la fin d’un cycle idéologique : celui du « tout public ». L’idée selon laquelle l’intervention publique constituerait la réponse principale — voire exclusive — aux besoins collectifs s’efface progressivement.

    Jean Monnet, souvent connu pour son apport européen, est aussi le promoteur de la planification « à la française » à compter de 1945 : système d’économie mixte (public et privé), centralisé, mais concerté et indicatif. Crédits : toutel’europe.eu
    Jean Monnet, souvent connu pour son apport européen, est aussi le promoteur de la planification « à la française » à compter de 1945 : système d’économie mixte (public et privé), centralisé, mais concerté et indicatif. Crédits : toutel’europe.eu

    Parallèlement, les citoyens expriment désormais des attentes vis-à-vis du secteur public similaires à celles qu’ils formulent à l’égard du secteur privé : rapidité, accessibilité, qualité de service, lisibilité des procédures, capacité de réponse individualisée.

    Or l’organisation administrative demeure fondée sur des principes différents. L’auteur formule à ce titre une critique centrale :

    « L’organisation du dispositif public, largement fondé sur le temps — qu’il s’agisse de la présence de l’agent dans la fonction, du délai pour instruire, pour répondre ou pour agir —, s’inscrit peu, à ce jour encore, dans une démarche soucieuse d’aboutir à un résultat, dans un temps donné. »

    Le temps administratif n’est pas pensé comme une variable de performance. Il est conçu comme une donnée neutre, voire secondaire. La présence prévaut sur le résultat ; la procédure sur l’efficacité.

    L’ENA dans l’État : Institution Fondatrice et Matrice d’un Modèle

    Une École Née de la Volonté de Reconstruire l’État

    L’École nationale d’administration naît le 9 octobre 1945 dans un contexte particulier : la reconstruction institutionnelle et morale de la France après la guerre6.

    Son ambition initiale est double :

    • Démocratiser l’accès aux grands corps et
    • Professionnaliser la haute fonction publique.

    Le soutien de figures majeures telles que le général de Gaulle et Michel Debré contribue à forger son aura symbolique. L’auteur observe :

    « De si augustes parrainages, une attention aussi constante expliquent très largement le caractère quelque peu mythique qu’a, avec le temps, pris l’institution. »

    Ce mythe s’installe toutefois progressivement, au-delà de la réalité des pratiques administratives (voir ici l’article sur le livre de Pierre Fournier consacré à son expérience de 40 ans au ministère du travail).

    Le gouvernement provisoire de la République française en 1945 (image libre de droit).
    Le gouvernement provisoire de la République française en 1945 (image libre de droit).

    Les Énarques : une Distinction Symbolique plus que Fonctionnelle

    Dans son expérience professionnelle, l’auteur affirme ne pas avoir observé de différence substantielle entre les énarques et les autres fonctionnaires exerçant des responsabilités équivalentes :

    « Rien ne me paraissait les distinguer des autres fonctionnaires exerçant des responsabilités équivalentes, sinon probablement la façon qu’ils avaient, entre eux, de se situer par rapport aux promotions dont ils étaient issus. »

    La spécificité apparaît donc davantage symbolique et identitaire que fonctionnelle. L’appartenance à une promotion, à un classement, à un corps constitue un marqueur durable.

    Composition Sociologique et Homogénéité

    La répartition des élèves révèle une structure relativement homogène :

    • 50 % d’élèves issus du concours externe, âgés en moyenne de 24 ans, dont environ 80 % formés dans les Instituts d’études politiques et majoritairement originaires de milieux sociaux favorisés (cadres moyens ou supérieurs, enseignants) ;
    • 40 % d’élèves issus du concours interne, autour de 33 ans ;
    • 10 % d’élèves issus du troisième concours.

    Le taux de sélectivité du concours externe — environ un admis pour douze à quinze présents — n’est pas exceptionnel au regard d’autres grandes écoles. Ce qui distingue l’école est la « trop grande consanguinité », en particulier chez les élèves issus du concours externe.

    Cette homogénéité est double : sociologique et intellectuelle. Elle limite la diversité des profils et des expériences7.

    Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron écriront en 1964 la grande critique du système méritocratique français. Le capital social et culturel demeurent aujourd’hui des éléments évidents dans la réflexion sur l’élitisme.
    Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron écriront en 1964 la grande critique du système méritocratique français. Le capital social et culturel demeurent aujourd’hui des éléments évidents dans la réflexion sur l’élitisme.

    Une Organisation Pédagogique Lourde et peu Efficiente

    L’auteur pointe les difficultés inhérentes au fonctionnement matériel de la formation, à la rigidité statutaire de l’école et son implantation à Strasbourg.

    Raymond-François Le Bris évoque ainsi la difficulté de faire venir à Strasbourg, à huit ou dix reprises en quelques mois, des hauts responsables administratifs8 pour des conférences de deux heures, impliquant quasiment une journée entière d’absence.

    Ce mode d’organisation traduit par lui-même une gestion peu attentive au coût du temps mobilisé.

    Par ailleurs, la formation est jugée trop répétitive. L’auteur propose de la recentrer sur quelques priorités structurantes : Europe, politiques territoriales, gestion et management, assorties d’une spécialité (économie, international, social, juridique).

    Ces changements ne sont toutefois pas possibles dans le dispositif actuel de tutelle ministérielle, et l’auteur d’évoquer le fait qu’un changement de règlement intérieur nécessite l’homologation du ministre chargé de la fonction publique9.

    Le Débat sur le Classement

    La suppression du classement est régulièrement évoquée. Le Bris la juge peu réaliste. Dans l’ensemble des écoles formant à la fonction publique, civile ou militaire, la première affectation est conditionnée par les résultats obtenus pendant la scolarité.

    La question dépasserait donc l’école elle-même. Elle renvoie à la place déterminante accordée en France au premier classement et au diplôme initial10.

    La promotion Senghor, particulièrement paradoxale. Elle fut à l’origine d’une énième fronde contre le classement de sortie et constitua également l’une des promotions les plus politisées et médiatisées de ces dernières années.
    La promotion Senghor, particulièrement paradoxale. Elle fut à l’origine d’une énième fronde contre le classement de sortie et constitua également l’une des promotions les plus politisées et médiatisées de ces dernières années.

    Âge, Formation et Responsabilités Politiques

    Depuis la suppression de la limite d’âge en 1990, les promotions sont plus âgées, notamment pour le concours interne et le troisième concours. Le caractère scolaire de la formation et de la sanction apparaît dès lors décalé lorsqu’il s’applique indistinctement à des élèves de 23 ans et à d’autres de 45 ans ou plus :

    « Je ne crois pas, en effet, que l’on puisse mettre dans un même ensemble, en formation, des élèves qui ont entre 23 et 25 ans d’une part et des élèves qui en ont 45 ou plus d’autre part, et les soumettre tous ensuite à un régime pédagogique absolument identique. »

    L’auteur va plus loin : il conteste l’idée qu’un jeune diplômé de 25 ou 28 ans puisse jouer un rôle majeur auprès d’un décideur politique, en particulier dans les cabinets ministériels. À cette fin, il propose d’imposer une durée minimale de service public — huit années — avant toute nomination en cabinet ministériel.

    La Tyrannie du Diplôme Initial

    Une Sélection Longue et Structurante


    Raymond-François Le Bris décrit un dispositif de recrutement marqué par une durée particulièrement longue : un à trois ans de préparation pour accéder aux écoles de formation, puis une scolarité elle-même étendue — un an pour les IRA, deux ans pour l’ENA.

    Cette temporalité confère au moment du concours une importance déterminante, sinon démesurée11.

    Il en résulte ce que l’auteur qualifie de « tyrannie de la formation première » :

    « La seconde observation est qu’avec ce dispositif, on se trouve placé dans une sorte de tyrannie de la formation première : on utilise en fait assez peu l’expérience antérieurement acquise par l’élève ou par le candidat. »12

    Le cas du concours interne est particulièrement révélateur. Des agents disposant d’une expérience significative sont replacés dans un dispositif pédagogique qui « se déroule pour eux comme si on ignorait l’expérience acquise antérieurement ». La formation agit comme un « laminoir uniformisant », indépendamment des trajectoires individuelles13.

    Le Poids Décisif des Années Avant 25 ans14

    Le système français est structuré autour d’un principe implicite :

    « Le dispositif français est organisé de telle façon que c’est ce que l’on a fait jusqu’à 25 ans qui va très largement déterminer le futur de l’élite. »

    Le diplôme initial et le premier classement deviennent des références permanentes15. Elles conditionnent non seulement les premières affectations, mais l’ensemble de la carrière : « il / elle a fini dans la botte ».

    Si cette prévalence du diplôme existe également dans d’autres pays européens, la spécificité française tient à deux éléments supplémentaires :

    • La « mystique de l’égalitarisme » et
    • Le poids élevé de l’État et de la fonction publique dans l’économie nationale.

    Près d’un actif sur quatre relève du secteur public ou d’activités associées. La portée des règles statutaires est donc considérable.

    Connaissance Versus Compétence

    Le recrutement repose principalement sur la vérification de connaissances académiques :

    « Le recrutement s’effectue, sans que l’on ait vérifié préalablement si la personne est adaptée à la mission qui va lui être confiée. (…) globalement la connaissance, vérifiée par le diplôme, constitue l’élément essentiel du recrutement. »

    L’auteur établit un parallèle avec les médecins et les enseignants : la formation valorise la maîtrise théorique, mais intègre insuffisamment les dimensions comportementales, relationnelles ou managériales.

    La performance intellectuelle individuelle est valorisée ; la capacité à travailler en équipe ou à exercer une autorité opérationnelle l’est moins.

    La Quasi Absence de Secondes Chances

    Dans l’administration, « la seconde chance est chichement accordée». Environ 90 % des fonctionnaires ayant intégré la fonction publique avec un faible diplôme terminent leur carrière à un niveau proche de celui de leur recrutement.

    La promotion interne devrait, selon Raymond-François Le Bris, articuler deux critères :

    • Les connaissances complémentaires nécessaires et
    • Les savoir-faire effectivement acquis.

    Le rejet des énarques et la crise de légitimité

    Homogénéité et Droit au Retour

    Le rejet des énarques repose, selon l’auteur, sur plusieurs facteurs :

    • Homogénéité sociologique,
    • Trajectoires public-privé assorties d’un droit au retour,
    • Parcours public-politique bénéficiant du même privilège.

    Le passage en cabinet ministériel constitue un accélérateur de carrière et contribue à politiser la haute fonction publique. Mais, pour nombre d’observateurs, cette situation ne serait « pas digne d’une démocratie ».

    Politisation Croissante

    La politisation de la haute fonction publique s’intensifie à partir de 1981 et se renforce par la suite. Les « faits du prince » — nominations atypiques de proches du pouvoir — se multiplient16.

    Cette évolution alimente le soupçon d’une confusion entre fidélité politique et mérite administratif, d’autant que la confusion inverse est tout aussi palpable : une part importante de grands élus sont d’anciens hauts-fonctionnaires.

    L’Administration est-elle Gérée ?

    Une Organisation Fondée sur la Durée Plutôt que sur l’Objectif

    Le Bris souligne l’absence de culture de l’objectif mesurable. Les dispositifs publics sont structurés autour de statuts, de procédures, de hiérarchies, mais rarement autour d’engagements explicites en matière de résultats17. À cet égard, le temps administratif ne présente pas de coût pour le décideur.

    Lorsqu’un directeur réunit ses collaborateurs pendant plusieurs heures, aucune information ne permet d’apprécier le coût global de cette mobilisation, donc son intérêt.

    Source : Pexels, Brett Sayles
    Source : Pexels, Brett Sayles

    Cette absence de pilotage par objectifs explique en partie l’écart entre les attentes sociales et les réponses institutionnelles. Elle nourrit également un sentiment de décalage, voire d’irresponsabilité structurelle.

    L’idée même d’évaluer le coût du temps paraît incongrue, dans un univers où le service public est réputé « ne pas avoir de prix ».

     « De tout cela ressort une impression générale : celle d’une administration majoritairement compétente et honnête, mais dont les procédures de gestion apparaissent hors du temps, y compris à beaucoup d’agents eux mêmes. »18

    L’Absence de Politique Générale de Recrutement

    Il n’existe pas, selon Le Bris, de politique générale unifiée de recrutement dans la fonction publique. Chaque ministère applique ses règles en fonction de ses emplois budgétaires.

    Seule une partie des postes les plus élevés fait l’objet d’une gestion interministérielle avec publication préalable19.

    Par ailleurs, le président de la République et le Premier ministre nomment un nombre considérable de fonctionnaires, parfois à des niveaux de responsabilité modestes. En conséquence, les cabinets consacrent un temps important à l’examen de dossiers individuels sans rapport avec l’importance stratégique des fonctions concernées.

    Ces nominations s’expliquent souvent par la volonté de récompenser des fidélités politiques, mais elles ont pour contrepartie de politiser (comme vu précédemment) et déprofessionnaliser la gestion des ressources humaines au sein des administrations.

    L’Absence de Fixation d’Objectifs et de Revue des Résultats

    Face à un problème, « on prépare une note ». La note est l’outil standard de formalisation administrative d’un problème : elle référence les difficultés, l’origine du problème et synthétise les solutions opérationnelles jugées conformes aux objectifs du gouvernement.

    Mais, dans le même temps, les hauts fonctionnaires ne reçoivent que rarement des instructions précises définissant ces objectifs, priorités et critères d’évaluation de leur action.

     « À la fois parce que la lettre de mission n’existe pas et parce que le cap n’est pas fixé, il faut en réalité des réunions nombreuses pour aboutir à des consensus. »

    Je me permets ici une citation plus longue :

    « Pendant plus du quart de siècle pendant lequel se sont déroulées mes missions successives de directeur d’administration centrale, de directeur de cabinet d’un membre du gouvernement, de préfet et de directeur d’établissements publics, je n’ai jamais reçu de mes autorités hiérarchiques successives une seule instruction personnelle m’indiquant expressément les orientations que je devais suivre, les priorités à développer ou les critères à partir desquels mon action serait appréciée. La seule réalité qui s’impose est celle d’une administration ignorante des règles les plus élémentaires de gestion des ressources humaines. »

    À cette absence d’objectifs20 répond mécaniquement une absence de revue des résultats, les évaluations (positives comme négatives) n’ayant presque aucun impact sur la carrière des agents publics.

    Par ailleurs, le statut en lui-même confère à l’agent une « vocation générale à exercer dans le secteur dans lequel il a été recruté », ce qui rend difficile l’exigence de résultats précis dans une fonction donnée21.

    Source : Pexels, Tima Miroschnichenko
    Source : Pexels, Tima Miroschnichenko

    La protection statutaire rend également très difficile la séparation d’un agent manifestement incompétent, tandis que la possibilité de gratifier significativement la performance est quasi inexistante.

    Fragmentation des Corps

    À l’époque de l’écriture, la fonction publique de l’État compte environ 900 corps de fonctionnaires, dont 58 pour les seuls ministères sociaux22. Cette fragmentation complique à l’évidence la gestion des trajectoires.

    L’État peine à formuler des parcours professionnels lisibles. Les fonctionnaires intègrent la fonction publique sans connaître précisément leurs missions futures, les modalités d’exercice ou les critères d’évaluation.

    L’Absence de Comptabilité Analytique Réelle

    Les techniques modernes de gestion supposent le calcul des coûts réels. Or, selon l’auteur, l’administration ignore largement les valeurs d’immobilisation et n’impute pas de coût immobilier.

    Les dépenses de personnel n’apparaissent pas dans les budgets de fonctionnement des services. Le responsable d’une structure ne perçoit qu’une vision partielle et lointaine de son coût réel. Aucun directeur n’est en capacité de donner la masse salariale de son organisation. Plus largement, il ne dispose d’ailleurs d’aucun levier en la matière.

    La Confusion entre le Cœur de Mission et la Périphérie

    L’auteur s’interroge sur la nécessité de confier les services généraux (entretien, chauffage, conduite des véhicules) à des agents publics. Il estime que ces fonctions pourraient être assurées par le secteur privé.

    Il constate l’absence de distinction claire entre le cœur de l’engagement public et les activités périphériques progressivement agrégées.

    Source : Pexels, Pixabay
    Source : Pexels, Pixabay

    La Proposition d’un Nouvel État

    Redéfinir le Périmètre

    L’auteur estime qu’il n’y a pas eu de véritable volonté politique de réformer l’État. Les réformes ont redistribué les compétences sans traiter la question fondamentale : la zone de légitimité des interventions publiques23.

    Le niveau élevé des dépenses publiques s’explique notamment par les chevauchements de compétences et la présence d’agents publics multiples traitant d’un même dossier à différents niveaux.

    Ce niveau s’explique aussi par la réalisation intégrale de certaines fonctions supports par des agents publics. L’auteur cite notamment l’entretien des locaux, le chauffage, l’éclairage, la conduite de véhicules…

    Clarifier Conception, Exécution et Contrôle

    Il convient de distinguer plus clairement les fonctions de conception, d’exécution et de contrôle. Le contrôle ne doit pas être exclusivement étatique ; l’État lui-même doit être contrôlé.

    Par ailleurs, les contrôleurs doivent démontrer des compétences sérieuses. Et l’auteur de préconiser au moins huit années de services pour les fonctionnaires souhaitant accéder à des fonctions supérieures en administration comme en inspection générale.

    L’Action Économique et l’Initiative Privée

    L’intervention publique dans l’action économique s’est maintenue, voire renforcée, malgré les vagues de privatisation. Pour l’auteur, l’initiative privée doit être le moteur principal du développement économique ; le rôle de l’État consiste à créer un environnement favorable sans empiéter sur les prérogatives des entrepreneurs.

    Légitimité et Nouvelles Attentes Sociales

    La société française est plus exigeante. La légitimité ne repose plus principalement sur l’autorité hiérarchique, mais sur l’écoute, la proximité, l’accessibilité et l’exemplarité.

    Délais d’attente, amplitude horaire, absence de réponse… Malheureusement, pour l’auteur, les services publics ne répondent pas toujours à ces nouvelles exigences.

    L’évaluation des services par les usagers doit ainsi être généralisée pour l’auteur, notamment par la constitution de panels statistiques.

    Pistes de Réformes en Matière de Gestion des Ressources Humaines Publiques

    L’auteur propose plusieurs évolutions :

    • L’introduction d’outils inspirés du secteur privé : tests psychotechniques, entretiens de motivation, évaluation des compétences sociales.
    • La diversification des recrutements selon les âges de la vie : jeunes diplômés, mi-carrière, fins de carrière.
    • La distinction entre fonctions à recrutement à vie, fonctions à durée déterminée et activités susceptibles d’externalisation.
    • La réduction de moitié des promotions de l’ENA au profit d’un concours interne autour de 40 ans.
    • La révision du « tour extérieur » pour en moraliser les modalités.
    • L’obligation d’une formation continue tout au long de la carrière.
    • La valorisation des acquis de l’expérience et de la manière de servir pour accéder à des fonctions supérieures.
    1. Raymond-François Le Bris a d’abord été professeur de droit, puis président de l’Université de Bretagne occidentale (1971-1972), plusieurs fois préfet (dont en Seine-Saint-Denis), directeur d’administration centrale (1972-1974), directeur de cabinet du secrétaire d’État à la formation professionnelle (1974-1976), directeur général de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris (1990-1995), directeur de l’École nationale d’administration (1995-2000). Il est également l’auteur d’un livre sur les universités publié en 1985 et du fameux rapport portant proposition de réforme de l’ENA et de l’État de 2000. ↩
    2. Je suis assez partagé sur cette assertion régulièrement invoquée pour justifier une forme d’autoritarisme et de centralisation de l’État français, y compris d’un point de vue historique. Certes, le sentiment national français est tardif. Mais le modèle français, hyper-centralisé, demeure une exception dans le monde occidental, y compris vis-à-vis de nos voisins immédiats : Belgique, Allemagne, Suisse, Italie, Espagne. Un autre chemin, plus girondin, était probablement possible. ↩
    3. Cette légitimité n’est pas vécue de manière uniforme sur le territoire français. Je pense aux bretons, corses, basques, alsaciens, flamands… ↩
    4. Le découpage en départements, puis en régions, est à cet égard symptomatique de cette volonté d’uniformisation. L’Etat est en cela un outil et une représentation du modèle national post-révolutionnaire. ↩
    5. Ce point est toutefois encore en discussion. Il faut aussi écho à « la société contractuelle » notamment promue par Laurent Cohen-Tanugi. Voir le billet des Légistes sur son livre, Le droit sans l’Etat. ↩
    6. L’Armistice de 1945 n’a été signé que cinq mois plus tôt. Clairement, pour le gouvernement provisoire de la République française, l’institution de l’ENA constitue une priorité. Il s’agit aussi de l’une des dernières grandes ordonnances de ce premier gouvernement (le mois précédent était signé l’ordonnance sur la Sécurité sociale), qui prend fin le 2 novembre 1945. ↩
    7. En creux, c’est donc un échec de l’ENA qui est relevé par l’auteur au regard des objectifs précités. Pas de démocratisation (mais comment cela aurait-il pu être possible avec si peu de places ?) et pas de professionnalisation, puisque rien ne distingue un haut fonctionnaire énarque et non énarque dans ses pratiques professionnelles. ↩
    8. Préfets, recteurs, directeurs d’administration centrale, inspecteurs généraux, officiers supérieurs… ↩
    9. L’auteur cite un autre exemple : l’achat d’ordinateurs pour les élèves, qui a nécessité quatre conseils d’administration et un arbitrage ministériel. ↩
    10. Et pourtant, l’ENA constitue désormais, par la fin du classement de sortie, une exception dans le paysage des écoles de formation d’agents publics depuis 2024. ↩
    11. Elle interroge également dans un contexte démographique défavorable, qui nécessite de favoriser l’accès rapide à l’emploi pour les plus jeunes (notamment par l’apprentissage) et le départ plus tardif en retraite pour les seniors. Ici, pour les externes comme les internes, les années passées à préparer le concours interrogent dans un contexte de pénurie de travailleurs. ↩
    12. L’apprenti fonctionnaire a tout intérêt à passer les concours le plus tôt possible s’il souhaite maximiser sa progression, peu importe la filière (administration civile, police, pénitentiaire, armées, magistrature…). Se former sur le futur métier et acquérir de l’expérience sont contreproductifs. ↩
    13. On retrouve ici les engagements de l’auteur en faveur de la formation professionnelle continue. ↩
    14. Ce qui fait écho à la pensée de Jean-Paul Sartre (il me semble) selon laquelle nous sommes à vingt-cinq ans ce que l’on a fait de nous et à soixante ce que l’on a fait de soi. ↩
    15. Ce qui implique également une dimension très individualiste. Le meilleur est celui qui a démontré par le concours sa prouesse intellectuelle. ↩
    16. L’auteur a un parcours ici assez spécifique en ce qu’il a été nommé préfet par un président de droite (Valéry Giscard d’Estaing) et a démissionné à la victoire d’un président de gauche (François Mitterrand), considérant qu’il tenait sa légitimité d’une nomination politique qui n’avait plus lieu d’être. ↩
    17. À l’exception des marchés publics, qui sont le plus souvent assortis de nombreux objectifs et indicateurs. ↩
    18. Cette réflexion peut étonner au regard des nombreux articles consacrés au New public management et à ses effets sur le service public. L’ancienneté du livre de l’auteur y tient probablement un rôle, étant écrit préalablement à la révision générale des politiques publiques (RGPP), par exemple. ↩
    19. Ce point est moins vrai aujourd’hui compte tenu de l’obligation de publier en ligne l’intégralité des fiches de poste selon un format standardisé. ↩
    20. Ce point est aujourd’hui dépassé, en tout cas pour le très haut management. Les directeurs d’opérateurs de l’État comme les directeurs d’administration centrale sont censés disposer d’une lettre d’objectifs, objectifs assortis de primes variables. ↩
    21. La fonction publique de carrière semble être par nature moins compatible avec les instruments de gestion moderne des organisations. ↩
    22. La fonction publique d’État compterait en 2025 environ 270 corps, signe également d’évolutions majeures depuis la date de parution de l’ouvrage. ↩
    23. Il rejoint ici une grille de lecture plus libérale selon laquelle il revient de redéfinir le rôle du secteur public, et en son sein, le rôle de chacun des acteurs. ↩
  • Quarante Ans, Place de Fontenoy : Une Histoire Intérieure du Ministère du Travail par Pierre Fournier

    Quarante Ans, Place de Fontenoy : Une Histoire Intérieure du Ministère du Travail par Pierre Fournier

    Temps de lecture : 13 minutes.

    Dans son ouvrage, Quarante ans, place de Fontenoy, Pierre Fournier livre son témoignage sur le fonctionnement du ministère du Travail français.

    Entré dans l’administration sous Vichy, d’abord auxiliaire, puis rédacteur et enfin énarque, Pierre Fournier raconte ses quarante années de politiques sociales, jusqu’à devenir directeur général au sein du ministère.

    Son parcours permet de reconstituer l’histoire du ministère du Travail depuis sa naissance en 1899. La domination des juristes (rédacteurs) et de mesurer l’importance des femmes dans cette administration. La rupture provoquée par la création de l’ENA, jusqu’au déclin intellectuel et politique qu’il diagnostique dans les années 1970.

    La Genèse du Ministère du Travail : un Monde de Rédacteurs et de Docteurs en Droit

    Le Rôle Majeur d’Arthur Fontaine

    Une première organisation administrative consacrée au droit du travail est créée en août 1899. Elle évolue alors pour devenir, en 1891, un Office du travail1, puis en 1895, une direction du travail et de l’industrie.

    Alexandre Millerand, alors ministre du Commerce, transforme cet office en direction du travail à part entière en 1906. Parallèlement, et comme on l’a vu dans un précédent billet des Légistes, le ministère du Travail se constitue. Pour autant, la direction, autrement installée au 80, rue de Varenne, dans les locaux du ministère du Commerce, ne rejoindra la place Fontenoy2 qu’en 1940.

    Millerand, en 1910.
    Millerand, en 1910.

    Arthur Fontaine joue ici un rôle fondateur. Nommé sous-directeur de l’Office du travail en 1894, il est nommé directeur en 18993, fonction qu’il occupera jusqu’en 1919. Il quitte alors l’administration française pour rejoindre l’Organisation internationale du travail (OIT)4 dont il deviendra le premier président.

    Photographie prise en 1930.
    Photographie prise en 1930.

    Il sera remplacé à la tête de la direction par Charles Piquenard, de 1920 à 19365. Puis, par Marcel Bernard, jusqu’en 1939. Enfin, sous Vichy, par Alexandre Parodi.

    Alexandre Parodi. Source : Muséedelarésistanceenligne.org
    Alexandre Parodi. Source : Muséedelarésistanceenligne.org

    Le Développement de l’État Providence

    Le ministère du Travail et de la Protection sociale nouvellement constitué doit rapidement faire face à un bouleversement de ses missions.

    Les assurances sociales6, en particulier, conduisent à l’installation de services importants place Fontenoy, notamment la caisse générale de garantie et le service régional des assurances sociales de Paris. Bien que construits récemment, l’immeuble place Fontenoy ne parvient donc pas à intégrer l’ensemble des agents publics du ministère. La direction du travail restant alors à l’hôtel du Châtelet, auprès du ministre7, jusqu’en 1940.

    Un Modèle de Fonction Publique Assis sur l’Expertise Juridique

    Le statut des fonctionnaires de cette époque, que Pierre Fournier qualifie d’« enfants du sérail », reposait sur un modèle radicalement différent de celui que nous connaissons aujourd’hui.

    Le recrutement des rédacteurs8, en vigueur jusqu’en 1946, privilégiait une formation juridique poussée et une hyperspécialisation :

    « Une fois recruté, le cursus habituel consistait à attendre sept à huit ans un poste de sous-chef de bureau, puis à peu près autant pour passer chef de bureau, en profitant de cette période pour préparer une thèse de doctorat en droit sur le thème principal traité par le service. Les plus favorisés terminaient leur carrière comme sous-directeur ou directeur adjoint. »9

    À un certain niveau, « ne pas être docteur en droit paraissait presque incongru ». L’administration du travail est ainsi dominée par une élite de juristes hautement spécialisés, souvent enfermés dans un champ technique étroit, mais très compétent.

    Une Administration Très Féminisée

    Le ministère du Travail est aussi l’un des rares espaces où les femmes peuvent faire carrière. Dans les années 1920 et 1930, les femmes n’ont guère accès qu’aux ministères du Travail et de la Santé10.

    L’auteur cite ainsi Fernande Richard, entrée comme rédactrice en 1921 et devenue directrice du personnel en 194611 ; mais également, Renée Petit, cheffe de bureau lorsque l’auteur était rédacteur, et devenue ensuite sous-directrice.

    L’État social se construit alors en grande partie par une bureaucratie féminine.

    La Parenthèse de Vichy

    Pierre Fournier est entré au ministère du Travail en 1943, à vingt ans, comme secrétaire d’administration auxiliaire dans un bureau entièrement féminin de la direction de l’organisation sociale. Son entrée dans l’État est facilitée par le fait que sa mère était l’infirmière du ministère12.

    L’administration qu’il découvre est loin des images simplistes du régime de Vichy. Il écrit :

    « Le manichéisme habituel des commentaires et des récits sur cette période du “régime de Vichy” ne peut rendre compte de l’ambiguïté et de la variété des attitudes des collègues. »

    Il décrit un monde composite : jeunes femmes cherchant simplement à vivre, fonctionnaires passionnés par les réformes sociales, résistants dissimulés, « planqués », et techniciens du droit du travail.

    La vie quotidienne n’est pas celle d’un film de propagande ou de résistance héroïque permanente, mais celle d’un quotidien compliqué et de débrouille. Les bombardements, l’utilisation du vélo ou de la marche sur de longues distances et la continuité du travail. La simplicité du quotidien, difficile pour tous, mais le besoin de travailler.

    « On n’a pas pleuré sans interruption pendant quatre ans sur le désastre national ou les horreurs du monde ; on n’entendait pas toutes les cinq minutes le pas cadencé des troupes allemandes et personne n’avait jamais entendu le “Chant des partisans”. »

    Léo Hamon, l’un des commandos ayant incendié le fichier du STO. Source : https://www.parismuseescollections.paris.fr/fr/musee-carnavalet/oeuvres/liberation-de-paris-apres-le-20-aout-portrait-de-leo-hamon-ne-lew
    Léo Hamon, l’un des commandos ayant incendié le fichier du STO. Source : https://www.parismuseescollections.paris.fr/fr/musee-carnavalet/oeuvres/liberation-de-paris-apres-le-20-aout-portrait-de-leo-hamon-ne-lew

    Il tire de cette période une conviction centrale :

    « La seule existence de fonctionnaires qui se formaient et engrangeaient des idées et des informations constituait l’un des facteurs de l’inéluctable permanence de l’État. »

    Il restera pour autant des actes d’héroïsme comme l’incendie des bureaux du commissariat général à la main-d’œuvre, dans l’aile Lowendal, par la Résistance13. La résistance s’incarne aussi par Alexandre Parodi, directeur du travail et figure active de la Résistance.

    Une Matrice Idéologique Négative

    L’Occupation forge chez Pierre Fournier une aversion durable pour la politique partisane et la syndicalisation :

    « Cette ambiance de secret et de méfiance dans laquelle nous vivions, le sentiment d’avoir été dupé et berné par des propagandes, m’ont inspiré une durable et irrépressible aversion pour les attitudes partisanes, un refus des truquages de l’information, une réserve complète à l’égard de tout engagement politique ou syndical. »

    La IVe République et l’Avènement de l’ENA

    La Transformation de l’Administration par l’École Nationale d’Administration

    La création de l’ENA en 1945 marque un tournant majeur : la fin de l’ère des docteurs en droit et leur remplacement progressif par des « énarques ».

    Dans un premier temps, le mouvement est laborieux, les nombreux rédacteurs étant le plus souvent requalifiés dans le nouveau corps des administrateurs civils, ils accaparent les postes et une certaine inertie s’installe. Ne sachant que faire des nouveaux énarques, les directeurs du personnel créent des postes en surnombre :

    « Un problème numérique embarrassait, à l’évidence, les directeurs : tous les postes à responsabilités, sous-directeurs, chefs de bureaux, et même sous-chefs de bureaux étaient pourvus par des cadres issus des anciens concours, d’une parfaite compétence et qu’il n’était pas question d’évincer. (…) Alors, on créait des sections d’études, de coordination, des échelons de secrétariat ou hors hiérarchie, pour leur réserver des missions intéressantes sous la surveillance, bien entendu, des cadres les plus ouverts. »

    Surtout, la création de l’ENA introduit un modèle radicalement différent, qui demeure aujourd’hui. Là où les anciens rédacteurs étaient juristes, spécialisés et lents dans leur progression, les énarques sont :

    • promis aux plus hauts postes,
    • polyvalents et peu spécialisés,
    • non-juristes.

    En parallèle, les directions se réorganisent. Pierre Laroque est nommé directeur général des assurances sociales en 1945, puis directeur général de la sécurité sociale à la création de cette nouvelle direction en novembre 1956. Jacques Maillet, puis Édouard Lambert, dirigent le Travail, qui est bientôt scindé en deux avec la création d’une direction de la Main d’œuvre dirigée par Alfred Rosier14.

    La société toute entière est sous la main de l’État, qui par « les arrêtés Parodi » contrôle les salaires, les prix, l’échange, l’emploi15. En parallèle, la nouvelle sécurité sociale relance la politique familiale française, autour notamment du logement et de l’organisation des séjours de vacances.

    Un Élève Dans l’École

    Fournier est élève de l’ENA de 1953 à 1955. N’ayant pas connu d’écoles de formation et étant diplômé de géographie, il considère les enseignements fournis par l’école comme déterminants. En particulier s’agissant des finances publiques, de l’économie, du droit constitutionnel, des relations internationales…

    Il relève toutefois quelques incongruités comme la colonisation, décrite comme une évidence dans certains enseignements.

    Plus largement, il identifie trois typologies d’élèves

    • Les élèves issus de Sciences Po, brillants, prétentieux, nourris d’idées abstraites ;
    • Les fonctionnaires issus des ministères économiques et financiers, solidaires, techniquement solides, mais assez fermés ;
    • Les littéraires et originaux, plus distants du climat de compétition, auxquels il se rattachait par sa formation et son parcours.

    Son conservatisme rejaillit ici, avec une légitimation circulaire de l’institution (et de son propre parcours) : parce qu’il faut des élites, l’ENA (et les « grandes écoles ») sont nécessaires.

    Un Parcours Exceptionnel au Sein du Ministère du Travail

    La Gestion de la Mémoire du Ministère

    À l’issue de sa formation à l’ENA, l’auteur retrouve l’administration du travail.

    L’auteur travaille notamment à la bibliothèque du ministère, riche de 50 000 ouvrages, et véritable mémoire de l’institution. À cette occasion, il établira un recueil de l’ensemble des ouvrages de la bibliothèque, qui constituera une référence jusque dans les 1990.

    L’ancienne bibliothèque du ministère autrefois au sixième étage est désormais dans l’ancienne salle des guichets. Source : travail-emploi.gouv.fr
    L’ancienne bibliothèque du ministère autrefois au sixième étage est désormais dans l’ancienne salle des guichets. Source : travail-emploi.gouv.fr

    Par contraste, la gestion de cette mémoire qu’il incarne par ses fonctions, mais également par son parcours et son ancienneté, contraste avec les évolutions de l’administration. Le voilà rapidement entouré d’énarques dont la durée sur les postes dépassent rarement trois années16.

    Il se retrouve également confronté à une forme de malaise vis-à-vis d’une certaine forme de cloisonnement de l’administration17 :

     « Je me demandais si l’on avait, dans cette administration, des idées sur les théories économiques, la sociologie, les concepts de politique économique et sociale, dans le cadre desquels on agissait. Ce n’était pas certain. »18

     « Seules quelques rares personnes dominaient intellectuellement les domaines du travail et de l’emploi : Olga Raffalovich, qui apportait une ouverture sur les sciences sociales ; Jacques Chanelle (…) ; Yves Delamotte. (…) J’ajouterai trois noms concernant la direction voisine de la Sécurité sociale, Pierre Laroque, Jacques Doublet et Francis Netter. Leur stature et leur rayonnement s’étendaient sur l’ensemble du ministère. »

    La Formation Professionnelle et l’Emploi

    D’abord, chef du bureau des investissements de la formation professionnelle en 1963, il fait office de sous-directeur à la création de la sous-direction de la formation professionnelle en décembre 1965, avant d’être formellement nommé en mars 1967. Il exercera cette fonction jusqu’en 1972.

    Paradoxalement, alors même que la formation professionnelle connaît un véritable âge d’or avec une première loi dédiée (la loi dite Debré, de 1968), bientôt suivie par un Accord national interprofessionnel19 et de grandes lois-cadres de 1971 (les lois dites Delors), les commentaires de l’auteur sont assez rares.

    Source : gouvernement.fr
    Source : gouvernement.fr

    Celui-ci se contente de relever :

    • La complexité de la prise en charge des stages de formation professionnelle pour les salariés dans le dispositif prévu par la loi de 196820 et
    • Le caractère autoritaire de Jean-Marcel Jeanneney, nommé à la tête d’un grand ministère des Affaires sociales.

    En 1972, il est sous-directeur en charge de l’emploi, sur des fonctions qui, manifestement, l’enchante moins. Il note ici l’arrivée d’un jeune énarque, fraîchement nommé chef du bureau en charge du fonds national pour l’emploi, Marcel Pochard21.

    Il porte ici encore un jugement sévère sur l’action de l’administration :

    « Notre administration n’avait, et n’a pas plus aujourd’hui, aucune influence sur la situation de l’emploi. »

    L’Accès aux Fonctions de Direction d’Administration Centrale

    Nommé directeur de la population et des migrations22 à compter du 1er juillet 1974, Fournier décrit un État contraint au bricolage, tâtonnant entre la prudence et l’innovation par à-coups, en décalage avec le cadre formel appliqué à l’administration :

    « Bien souvent, l’administration ne peut agir… qu’au prix de tours de passe-passe et de trucages totalement inacceptables pour les corps de contrôle. »

    Plus largement, il point plusieurs dysfonctionnements structurels de l’administration :

    • L’inefficacité induite par le respect strict des règles : « Une administration qui respecterait les règles serait paralysée » ;
    • La perte de mémoire : la mobilité permanente et excessive implique une absence de continuité intellectuelle et juridique sur les missions de l’administration23 ;
    • Le décalage historique : le ministère du Travail, en particulier, était assis sur des logiques institutionnelles et juridiques que l’auteur juge dépassées (l’industrialisation, le contrôle de l’État24, l’immigration, etc.).

    Comme il l’énonçait plus tôt, l’auteur éprouve une forme de malaise devant les réticences de son administration à se saisir des sujets :

    « Mon impression est que le ministère du Travail avait renoncé à intervenir dans la définition de concepts et de politiques pour en laisser le monopole au ministre des Finances, au Plan, à l’INSEE. Méprisant ostensiblement tout ce qui pouvait avoir un aspect théorique, on se complaisait dans un pragmatisme de la gestion quotidienne des législations. »

    Enfin, il s’essaie à une classification des directeurs généraux d’administration centrale :

    • Les stricts gestionnaires, compétents en matière juridique ou comptable, pour remettre de l’ordre dans un service ;
    • Les politiques, choisis par les ministres pour disposer d’un relai de confiance au sein de l’administration25 ;
    • Les fonctionnaires pragmatiques, à l’esprit ouvert et flegmatique, pour conduire des situations potentiellement difficiles. L’auteur se rangeait dans cette catégorie.

    Une Dernière Expérience à l’Inspection Générale des Affaires Sociales

    L’auteur réserves ses mots les plus durs (encore) pour l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) qu’il rejoint le 12 janvier 1979.

     « Sans vouloir contester l’utilité de ce type de corps — dans certaines circonstances, et pour assurer une inspection régulière de services extérieurs — j’ai toujours été choqué par l’importance démesurée qu’ils ont pris dans l’administration française. (…) J’ai vécu dans des services qui attendaient vainement des renforts alors que les inspections ou les juridictions suprêmes recevaient des promotions excessivement nombreuses et jeunes, séduits par l’indépendance et l’absence de hiérarchie. »

    Il qualifie plus loin le rapport annuel de l’IGAS comme : « à peu près inutile et généralement sans aucun effet pratique ».

    En définitive, à l’exception de quelques échanges et études, il confesse avoir passé l’essentiel de son temps d’inspecteur général dans son jardin de Taverny ou comme jury de concours26.

    Taverny et sa gare, que l’auteur a emprunté toute sa vie. Source : Cartorum.fr
    Taverny et sa gare, que l’auteur a emprunté toute sa vie. Source : Cartorum.fr
    1. Création par arrêté du 26 août 1891. ↩
    2. Aujourd’hui, l’avenue Duquesne. L’entrée du ministère du travail et de la protection sociale ayant été inversée. ↩
    3. Le 5 août 1899, sur décision du ministre Alexandre Millerand. ↩
    4. Organisation dont il est à l’origine, à travers la rédaction de la partie dédiée du traité de Versailles. ↩
    5. Il était entré au ministère du Commerce comme rédacteur, en 1899. La durée de son mandat, comme de celui de son prédécesseur, tranche avec celle des ministères du travail. À l’exception de René Viviani, premier ministre du Travail de 1906 à 1910, aucun ne demeurera ministre du travail plus de deux ans. L’essentiel l’étant que quelques mois. ↩
    6. Loi sur les assurances sociales du 5 avril 1929, instituant un régime de couverte social des risques maladie, invalidité, vieillesse et décès des travailleurs modestes. ↩
    7. Il convient également de préciser qu’un appartement était prévu au dernier étage de l’immeuble Fontenoy, mais qui ne sera pas occupé par le ministère du travail, ce dernier préférant rester à l’hôtel du Chatelet. Il le sera finalement par le ministre de la Santé, puis, à l’occasion des travaux du Chatelet, par quelques ministres du Travail. ↩
    8. Les rédacteurs seraient aujourd’hui des agents de catégorie A, mais fusionnant les corps d’attaché d’administration de l’Etat et d’administrateur de l’Etat. ↩
    9. À l’exception de la thèse en droit et de l’accès à la fonction de sous-directeur, qui est fermée aux attachés d’administration, il s’agit grosso-modo de la carrière offerte aujourd’hui auxdits attachés d’administration. Le parcours classique en administration centrale étant l’exercice d’une fonction de chargé de mission, puis d’adjoint à chef de bureau et enfin de chef de bureau. Quelqu’uns parviennent également adjoint au sous-directeur. ↩
    10. L’inspection du travail sera l’un des premiers corps féminisés de la fonction publique, avec l’enseignement et les postes et télécommunications. ↩
    11. Elle le restera pendant seize ans. Les directeurs pouvaient alors demeurer longtemps en fonction, comme on l’a vu également avec Arthur Fontaine. ↩
    12. L’auteur évoque régulièrement l’importance des femmes. Son parcours personnel et familial explique aussi probablement cette attention. En effet, ses parents ont divorcé en 1929, ce qui a probablement contraint sa mère a trouvé un travail. ↩
    13. L’auteur note à cet égard que la place commémorative est étrangement située sur le bâtiment du ministère de la marine marchande. Par ailleurs, il sera lui-même concerné, étant appelé à être intégré dans l’une des vagues de recrutement au titre du STO, le directeur adjoint, pourtant Vischyste, ira personnellement détruire sa carte. ↩
    14. Il n’est pas alors question de chômage, mais plutôt d’affectation et répartition des besoins dans une logique extrêmement descendante et planifiée. ↩
    15. L’auteur précise que ce goût pour le dirigisme demeure. Il évoque ainsi le débat sur la construction du salaire minimum, où il a été arbitré dans le panier minimal de l’ouvrier la nécessité d’inclure les frais d’un costume, pour le mariage, les baptêmes et les décès. Pas plus. ↩
    16. Ce qui constitue désormais le fonctionnement normal du système (en particulier pour les chargés de mission et les chefs de bureau) était une véritable révolution pour l’époque. S’agissant des directeurs généraux et des sous-directeurs, le constat est plus hétérogène. Il convient de relever, mais c’est un fait relativement unique sur la période récente, les treize années en qualité de directeur général du Travail de Jean-Denis Combrexelle. Enfin, la pratique de maintien des sous-directeurs sur une durée de six années (deux fois trois ans) est devenue commune et permet d’assurer une forme de continuité. ↩
    17. Il convient de relever qu’à cet égard, l’auteur s’est distingué par plusieurs publications dans la revue Droit social, en considérant qu’il lui revenait de participer à la vie des idées. ↩
    18. Il y a probablement une forme de réserve induite par la soumission au pouvoir politique de l’administration. Il serait par exemple malvenu pour un fonctionnaire, qui plus est en responsabilité, de défendre des idées en contradiction avec le programme gouvernemental. ↩
    19. Dispositif nouveau, faisant suite aux événements de Mai 1968, et destiné à rassembler les partenaires sociaux sur un sujet jugé consensuel et majeur. L’accord en question est daté du 9 juillet 1970 et occupe une place historique dans la construction de la formation professionnelle contemporaine. ↩
    20. Le secrétaire d’Etat à la formation professionnelle en mai 1968 est Jacques Chirac. Le directeur général du travail et de l’emploi est Jacques Legrand. ↩
    21. Ce bureau comportera un autre directeur d’administration centrale, Pierre Ramain, actuel directeur général du travail. ↩
    22. Ancienne direction de la main d’œuvre précitée. Ces fonctions sont aujourd’hui essentiellement assurées par le ministère de l’Intérieur. ↩
    23. C’est un fait connu des connaisseurs de l’administration centrale, mais très peu étudié, et peu identifié en dehors des ce périmètre. ↩
    24. À cet égard, l’auteur évoque une réunion relative à la fixation des grilles de salaire dans une branche professionnelle locale. Les acteurs sollicitant des ajustements au tableau publié par arrêté ministériel, et qui ne concernait que quelques dizaines de salariés. Le contrôle de l’État sur les prix, les salaires, le volume d’échanges était alors total. Et il est resté, selon l’auteur, une certaine hubris du contrôle au sein de l’administration. ↩
    25. L’auteur évoque notamment la réflexion d’un directeur général à la lecture de l’une de ses notes : « En quoi cela est il utile à mon ministre ? » ↩
    26. « Les inspecteurs généraux étant, à juste titre, réputés n’avoir pas grand chose à faire, il m’est arrivé plusieurs fois d’être désigné comme membre de jurys de concours. » L’inspection du travail, attaché principal d’administration, l’ENA. ↩
  • L’Institut National du Service Public et la Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État

    L’Institut National du Service Public et la Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État

    Temps de lecture : 12 minutes.

    En juillet 2024, le Premier ministre a demandé à plusieurs inspections générales1 de formuler des propositions visant à définir une offre globale de formation continue pour les hauts cadres de l’État et de proposer « un modèle économique » pour l’INSP2.

    Comme on a pu le constater dans un précédent article (l’évolution des rémunérations des hauts fonctionnaires de Bercy), l’encadrement supérieur de la fonction publique fait l’objet de beaucoup d’attention de la part de l’Exécutif3.

    En synthèse, les inspections formulent deux grands constats :

    1. Le manque de stratégie de l’État en matière de formation continue et
    2. Le positionnement incertain de l’Institut national du service public (INSP).

    Enfin, la mission expose quelques propositions d’évolution dans une dernière partie.

    Source : Pexels, Bertellifotografia
    Source : Pexels, Bertellifotografia

    L’Absence de Stratégie de l’État dans le Champ de la Formation Continue

    Une Succession de Rapports sur la Formation Continue Sans Mise en Pratique

    Trois grands rapports ont été publiés sur les vingt dernières années :

    ⁃ La formation continue des agents de la fonction publique de septembre 2007 (comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics) ;

    ⁃ Le bilan et les perspectives des mutualisations en matière de formation professionnelle tout au long de la vie pour les agents de l’État en administration centrale et en services déconcentrés de l’Inspection générale de l’administration (IGA) en juillet 2015 ;

    ⁃ La revue des dépenses de formation initiale et continue des agents de l’État de l’Inspection générale des finances (IGF) de 2016.

    Ces rapports ont relevé plusieurs défaillances4 :

    ⁃ L’absence de données fiables sur les effectifs et catégories de formation concernées ;

    ⁃ Une manque de données budgétaires consolidées ;

    ⁃ Un pilotage interministériel défaillant (une seule circulaire annuelle de la DGAFP) ;

    ⁃ L’absence de modèle économique unifié au sein de l’État ;

    ⁃ L’absence de recensement des besoins et d’articulation avec les entretiens professionnels ;

    ⁃ L’insuffisante évaluation des formations.

    Or, pour les inspecteurs :

    « Pratiquement aucune conséquence n’a été retenue des constats des rapports précédents. »

    Source : Pexels, Pixabay
    Source : Pexels, Pixabay

    La Stratégie des Secrétariats Généraux Ministériels en Matière de Formation Professionnelle des Cadres Supérieurs est Insuffisante

    La mission a sollicité l’intégralité des secrétariats généraux (SG) afin d’identifier leur stratégie s’agissant de la formation continue des cadres supérieurs. 70 % des SG ont élaboré un document d’orientation en matière de formation continue, mais seuls deux, ont une partie dédiée à l’encadrement supérieur : l’Intérieur et l’Éducation nationale.

    Les éléments analysés font état de grandes constantes :

    • Des thématiques transversales : numérique, diversité, égalité, laïcité, lutte contre les violences sexuelles et sexistes5, et
    • Le management, notamment pour les primo-arrivants.

    Par ailleurs, la mission relève que très peu de documents ministériels évoquent les orientations de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ou de la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE).

    Un Pilotage Défaillant de la Formation Continue des Cadres Supérieurs

    L’Absence de Remontées Formalisées des Besoins de Formation

    Les rapporteurs constatent que 70 % des SG ne disposent pas de remontées des besoins au titre des entretiens professionnels et s’appuient sur des estimations « artisanales ».

    « Il apparaît que les remontées des besoins sont mieux organisées pour les formations métiers, lorsque des directions très techniques recensent les besoins au moment des changements de postes, que pour les formations plus transverses. »

    Pour la mission, ce désintérêt pour la formation continue est le symptôme d’une absence de réflexion sur les parcours de carrière.

    « Plus qu’un désintérêt pour la question de la formation continue en elle-même, cette lacune apparaît plutôt dès lors que le ministère ou la direction concernée ne propose pas de parcours de carrières identifiés et jalonnés par des prises de postes et la nécessité d’acquérir des compétences particulières.

    « Autrement dit, et fort logiquement, la formation continue n’est jamais considérée comme un sujet RH stratégique si elle n’est pas articulée à une problématique de déroulement de carrière ou de maintien de l’employabilité. »

    Une Offre de Formation Jugée « Foisonnante et Cloisonnée »

    La mission relève que l’offre de formation est essentiellement construite sur du contenu technique, y compris pour les encadrants.

    Seuls les ministères de l’Intérieur, des Affaires étrangères, les ministères sociaux (Travail, Santé, Solidarités) et l’Écologie disposent de formations transversales en management.

    Cette offre de formation est proposée par :

    ⁃ Des organismes ministériels spécialisés, pour le public du ministère de tutelle ;

    ⁃ Des organismes spécialisés, hors code général de la fonction publique (militaires et magistrats) ;

    ⁃ Des organismes interministériels ;

    ⁃ Des organismes interprofessionnels.

    Mon regard est ici immédiatement troublé par l’absence des Instituts régionaux d’administration…

    Dans son analyse des modes de gestion étrangers, la mission a relevé que 80 % des États analysés disposent d’un système décentralisé (ministériel), la moitié avec une structure centralisée (interministérielle). Aucun ne propose un modèle totalement centralisé6.

    Le système hybride française est donc commun, toutefois, il apparaît selon les inspecteurs que « l’offre de formation reste largement « silotée », avec de nombreux doublons » dans l’appareil étatique français.

    Les Compétences à Développer en Priorité

    Les Compétences Transversales, ou Soft Skills

    Quatre grandes compétences de l’encadrement supérieur sont énumérées par la mission :

    1. L’incarnation : Incarner les valeurs du service public ; Communiquer et rayonner ; Se connaître, se maîtriser, se développer ;
    2. La conception : Développer une vision stratégique ; Innover ;
    3. La relation : Responsabiliser ses équipes sur le plan individuel et collectif ; Écouter et bâtir des relations solides ; Coopérer ;
    4. L’action : Piloter la performance ; S’adapter ; Transformer ; Animer.

    Or, l’analyse de l’offre de formation révèle de multiples redondances selon les rapporteurs7.

    Dans un format similaire, voici le référentiel managerial de l’OCDE, qui recoupe pour partie le référentiel de la mission :

    Les Avancées en Compétences Transversales

    En termes de mutualisation, la mission relève :

    La constitution du Réseau des écoles du service public (RESP) en 1996. Ce réseau regroupe 39 instituts et écoles des trois versants de la fonction publique et permet d’initier des projets en commun.

    Néanmoins, il ne constitue pas encore, pour la mission, un espace de mutualisation, de partage d’outils et de construction de parcours de formation.

    La création de la plateforme Mentor en 2021 par la DGAFP est également une avancée. Comptabilisant 243 000 ouvertures de comptes en janvier 2025, elle est désormais incontournable. Cependant, tout le catalogue enregistré n’est pas disponible (politiques ministérielles de verrouillage), il n’existe pas de véritable accompagnement pédagogique avec un formateur et les dispositifs d’autoévaluations sont encore primaires.

    Source : Pexels, Julia M Cameron
    Source : Pexels, Julia M Cameron

    Le tronc commun de formation assuré par l’INSP prévu par le décret de décembre 2021, avec aujourd’hui (arrêté du 28 novembre 2023) 21 écoles et 30 corps et cadres d’emplois.

    Le programme de formation à la transition écologique des 25 000 cadres supérieurs de l’Etat et des magistrats.

    Les Compétences Recherchées par les Cadres

    Les attentes des agents publics en termes de formation et d’accompagnement ont été mesurées récemment8.

    La moitié des personnes interrogées ont exprimé leur souhait d’un accompagnement dans leur mobilité, et d’un besoin de formations dédiées pour concrétiser leur projet professionnel.

    Pour autant, malgré cette appétence, les agents de catégorie A font seulement 1,6 jour de formation continue par an9.

    Le Souhait des Rapporteurs de Conserver une Fonction Publique Généraliste

    La fonction publique française repose sur un modèle généraliste :

    • Recrutement sur un concours,
    • Une école de « formation initiale » et
    • Un parcours de carrière au sein du corps.

    Cette fonction publique généraliste s’oppose à la fonction publique technicienne, incarnée notamment par le système anglais. Celle-ci est très décentralisée (gestion purement ministérielle) et repose sur une culture technique très forte (peu de fonctionnaires généralistes)10.

    Pour les rapporteurs, le modèle généraliste français est « à défendre », contre ce qu’ils qualifient de closed-shops. La mission n’explique toutefois pas en quoi ce modèle généraliste serait meilleur11.

    Le Modèle Économique des Écoles de Formation est Jugé « Biaisé »

    L’Absence de Recettes Privées

    « Il n’existe ni modèle économique unifié, ni aucun “marché interne” de la formation continue au sein de l’État, pas plus pour les cadres supérieurs que pour les autres catégories d’agents. »

    Par « marché interne », il faut entendre, selon la mission, la rencontre d’une demande exprimée par les administrations ou les agents et une offre de formation.

    Le modèle de financement des écoles et des instituts demeure encore largement assis sur une dotation budgétaire. Rares sont les modèles plus autonomes comme l’École nationale supérieure de la sécurité sociale (EN3S, formant l’encadrement supérieur des caisses de sécurité sociale), où la formation continue est financée à 95 % par des recettes propres12.

    Le modèle de l’École des hautes études en santé publique (EHESP, formation de l’encadrement supérieur de la fonction publique hospitalière) est similaire, mais avec une dotation plus importante, en contrepartie d’un accueil quasi gratuit des agents du ministère.

    Pour ces deux écoles, ces financements privés sont interprétés positivement, comme constituant un « aiguillon » à même de permettre le renouvèlement de l’offre et la qualité.

    L’Impossibilité de Déterminer le Coût Complet d’une Formation

    Dans la majorité des cas, le coût de la formation délivrée n’est pas connu par l’école ou l’institut. Partant, aucune comparaison n’est possible entre les différentes offres, y compris lorsque les objectifs pédagogiques sont semblables.

    Il existe par ailleurs des inégalités entre les écoles et les instituts. Certains, profitant du régime de service à compétence nationale13, ne tiennent pas compte des frais supports (immobilier, gestion), tandis que les établissements publics, étant autonomes, présentent un coût complet.

    Par ailleurs, la facturation partielle, voire la gratuité des formations (souvent pratiquée pour le ministère donneur d’ordre, en contrepartie de la dotation budgétaire) brouillent davantage le « signal » prix.

    Un Positionnement de l’INSP comme « Opérateur Ensemblier » Qui Reste à Définir

    L’Échec de la Formation Continue à l’INSP

    La mission relève tout d’abord les défis de l’INSP : un fort turnover de son équipe de direction, une absence de COP signée avec l’État et pâtit d’un manque d’implantation régionale14.

    Cependant, les services de formation continue de l’INSP sont fournis : quinze agents, dont cinq assistants de formation et cinq ingénieurs de formation.

    Pour autant, l’offre de formation continue proposée par l’INSP n’a quasiment pas évoluée par rapport à celle proposée par l’École nationale d’administration (ENA), notamment sur le public formé (alors que les administrateurs de l’État sont désormais minoritaires).

    Au total, l’INSP n’a réalisé que seize sessions de formation continue (la moitié des sessions proposées initialement étant finalement annulées) avec en moyenne une douzaine de participants (196 participants au total)15.

    Une Situation Économique Fragile qui Interroge sur la Capacité de l’INSP

    Par ailleurs, le contexte budgétaire est très contraint, puisque l’INSP est constamment en déficit : -0,9 million d’euros en 2023, -2,9 millions d’euros en 2024, -2,7 millions d’euros au budget prévisionnel pour 2025.

    Or, la formation continue, d’après les données de la mission, présenterait un déficit agrégé de 1,5 million d’euros.

    Alors que la formation continue devait être un vecteur de ressources budgétaires, elle creuse le déficit16.

    Outre les prix prohibitifs, il convient de noter que l’intégralité des contenus de formation proposés par l’INSP sont dispensés en présentiel. Pourtant, l’INSP dispose d’une direction de la digitalisation et de l’innovation pédagogique composée de cinq agents. Par ailleurs, le besoin de formations flexibles et pour partie en distanciel est connu et régulièrement exprimé par les agents publics, et en particulier les cadres supérieurs.

    Le retard de l’INSP en la matière est difficilement compréhensible, qui plus est dans un contexte de transformation profonde de la formation professionnelle17 par : le développement de la micro-formation (ou microlearning), de l’apprentissage ciblé avec des tests de positionnement par intelligence artificielle, de l’apprentissage par réalité virtuelle, du gaming en apprentissage ou de l’apprentissage collaboratif.

    Les Préconisations de la Mission pour Bâtir un Système de Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État

    Pour les inspecteurs, la formation continue des cadres supérieurs de l’État doit être conçue à partir des besoins :

    • De l’État employeur, en tenant compte des évolutions du service public et
    • Des besoins en compétences des hauts fonctionnaires, tels qu’ils ont été exprimés dans les entretiens professionnels ou les évaluations « parcours carrière ».

    La Nécessité de Construire une Stratégie Interministérielle Claire et Partagée

    Pour les rapporteurs, cette stratégie devrait permettre d’assurer :

    • L’employabilité des cadres supérieurs de l’État tout au long de leur vie, tant en externe (sic)18 qu’en interne ;
    • La prise en compte des priorités politiques gouvernementales ;
    • Un appui sur le dispositif du parcours-carrière (qui vise à apprécier les perspectives de carrières des cadres supérieurs de l’État) ;
    • Une modernisation des systèmes d’informations de gestion des ressources humaines.

    Objectifs qui me semblent assez minimalistes, peu portés sur les compétences, la productivité et l’innovation.

    Source : Pexels, Divinetechygirl
    Source : Pexels, Divinetechygirl

    Cette stratégie devrait s’appuyer, pour les rapporteurs, sur un système centralisé de recueil et d’exploitation des données, qui s’appuierait sur :

    • Une cartographie complète et mise à jour en temps réel des cadres supérieurs et des postes occupés ;
    • Des indicateurs de mobilité des cadres supérieurs ;
    • Des indicateurs sur les formations suivies ;
    • L’identification des besoins de formation des cadres supérieurs à partir des entretiens professionnels et du dispositif parcours-carrière.

    Il me semble ici aussi qu’il manque une identification des compétences rares ou stratégiques.

    La mission recommande également de mener une prospective des emplois de cadres supérieurs de l’État à cinq et dix ans, en s’appuyant notamment sur France stratégie.

    Enfin, la mission propose de rétablir les accords conventionnels en matière de formation professionnelle dans la fonction publique et de décliner ces politiques ministérielles avec des objectifs chiffrés et des moyens dédiés.

    Piloter cette Stratégie par la Donnée

    Évaluer la qualité de l’offre en s’appuyant sur la méthodologie de Donald Kirkpatrick avec quatre niveaux d’évaluation :

    • Le niveau 1 : la réaction (reaction). Autrement dit, l’évaluation « à chaud », généralement pratiquée dans le secteur public ;
    • Le niveau 2 : l’apprentissage (learning). Vise à mesurer l’acquisition de connaissances, compétences, l’attitude, la confiance et l’engagement des participants. Suppose de proposer à la fin de la formation des tests ;
    • Le niveau 3 : le comportement (behaviour). Vise à mesurer l’application des apprentissages dans le quotidien du travail. Évaluation postérieure à la formation.
    • Le niveau 4 : les résultats (results). Quels résultats quantifiables dans l’activité du formé (évolution du chiffre d’affaires, de la satisfaction usagers, de la productivité…) ?

    La mission propose ensuite, assez étrangement, de raisonner en « blocs de compétences »19 :

    • Les métiers et expertises sectorielles : formation « métiers » ;
    • Le management, les savoir-être et les soft skills ;
    • Le corpus commun et les valeurs ;
    • Le savoir-faire en situation professionnelle : compétences professionnelles adaptées à une fonction ou à un environnement professionnel.

    Redéfinir le Rôle de l’INSP

    La mission propose d’inscrire dans la COP de l’INSP un indicateur dédié à la formation continue, puis suggère plusieurs ajustements :

    • La publication des scores de satisfaction des stagiaires sur la plateforme interministérielle de l’INSP ;
    • La création d’une mission de veille et d’observatoire sur la « complétude » de l’offre de formation continue ;
    • L’élargissement de l’offre de formation de l’INSP par la création de parcours de un à trois jours thématiques : finances publiques, affaires européennes, gestion de crise, management, transformation et innovation ;
    • Le développement d’une offre à destination du secteur privé, spécifiquement en affaires européennes et en gestion de crise.

    La mission propose de réaliser un bilan à quatre ans de l’application du plan. En cas d’échec de l’INSP, la mission recommande de mettre un terme à l’activité de formation continue de l’INSP. La formation des cadres supérieurs de l’État serait alors mise en œuvre par le biais d’appels à projets interministériels pilotés par la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État.

    Normaliser les Coûts des Organismes et Présenter des Facturations Transparentes et Complètes

    Cette recommandation, couplée à la création d’un fonds de péréquation de formation professionnelle ministérielle pour l’encadrement supérieur, permettrait, selon les rapporteurs, de faire émerger un marché interministériel de la formation (reste à savoir si les acteurs publics sont compétitifs…).

    La mission préconise un taux de péréquation équivalent à 0,2 % de la masse salariale des cadres supérieurs de l’État. La mission considère ce taux modeste au regard des 0,9 % du CNFPT et du 1 % du secteur privé.

    1. L’inspection générale de l’administration, qui dépend du ministère de l’Intérieur ; l’inspection générale des affaires sociaux, pour les ministères sociaux et l’inspection générale des finances, pour les ministères économiques et financiers. ↩
    2. Cette demande s’inscrivant notamment la préparation de la prochaine convention d’objectif et de performance de l’INSP. ↩
    3. Réforme de l’institut national du service public, créé en 2021 ; création quasi concomitante de la Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) et du nouveau corps d’administrateur de l’État. ↩
    4. On peut s’étonner du caractère extrêmement « top-down » des préconisations citées par la mission, qui invitent peu à l’innovation, la décentralisation et la performance. ↩
    5. Un fait étonnant : l’intelligence artificielle n’est mentionné nulle part. Le rapport et les annexes ne comptent pas une seule référence. ↩
    6. Il aurait été probablement utile de comparer le niveau de centralisation de l’État et son modèle d’organisation de la formation continue. Ainsi, le Royaume-Uni est très centralisé dans son organisation publique, mais l’organisation de la formation continue est ministériel. ↩
    7. On pourrait objecter que les thématiques choisies sont très générales… ↩
    8. Enquête « Fonction publique + 2023 », ayant recueilli près de 110 000 réponses d’agents de catégorie A, dont 35% en situation d’encadrement. Le périmètre est donc plus large que l’encadrement supérieur. ↩
    9. Rapport annuel sur l’état de la fonction publique de 2024. ↩
    10. Autre particularité du système anglais, toutes les formations généralistes (comme celles liées au management) sont externalisées, puisque le marché est censé pourvoir à ces besoins. Il convient de relever que cette bascule dans une fonction publique technicienne est relativement récente au Royaume-Uni. On la retrouve également en Suisse, au Danemark et aux Pays-Bas. ↩
    11. Ce débat entre généraliste et spécialiste se retrouve dans de nombreux corps de l’État : l’inspection du travail, l’inspection de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, la magistrature (publique comme privée), les enseignants du premier degré, les infirmiers, etc. ↩
    12. Les 2 500 agents de direction de la sécurité sociale sont initialement formés par cette école, mais en formation continue, l’EN3S est en concurrence avec tous les organismes intervenant dans le domaine. ↩
    13. Le service à compétence nationale (SCN) est une structure nationale, mais opérationnelle (à la différence des directions d’administration centrale). Se faisant, l’ensemble de ses moyens organisationnels sont gérés par un secrétariat général : immobilier, ressources humaines, systèmes d’informations. ↩
    14. Très étrangement, la mission propose de réaliser dans les instituts régionaux d’administration (IRA) des formations conçues par l’INSP, alors même que l’INSP ne dispose pas de formateurs dédiés. On peine à comprendre la logique : les IRA étant des instituts de formation interministériels de catégorie A, pourquoi ne seraient-ils pas compétents pour former des agents de catégorie A ? Même s’il s’agit, parmi ceux-ci, de cadres supérieurs. ↩
    15. Au regard des moyens humains consacrés à la formation continue à l’INSP, on peine à imaginer une structure privée avec un tel bilan. C’est évidemment très inquiétant. ↩
    16. Cela interroge aussi fortement sur le manque d’attractivité de l’INSP du point de vue pédagogique. ↩
    17. Bien que le rapport soit consacré à la formation professionnelle et que certains acteurs du secteur privé aient été interrogés, il est étonnant de constater l’absence de toute présentation de cette activité. Comme si la fonction publique était en vase clos et que la formation professionnelle ne valait pas, pour elle-même, quelques digressions théoriques. C’est dommage. ↩
    18. Il semble étrange de former ses salariés pour une autre entreprise ou administration. La vision de l’État est ici très généreuse. ↩
    19. Le « bloc de compétence » renvoie, dans la formation continue, à des parties cohérentes et homogènes de certifications professionnelles. ↩
  • La Cour des comptes et la formation professionnelle, épisode 2 : l’OPCO EP

    La Cour des comptes et la formation professionnelle, épisode 2 : l’OPCO EP

    Temps de lecture : 7 minutes.

    Le rapport de la Cour des comptes sur l’OPCO Entreprises de proximité (OPCO EP) met en lumière les défis et les opportunités liés à la gouvernance, à la gestion et à la transformation de cet opérateur de compétences.

    Pour rappel, les opérateurs de compétences sont responsables du financement de l’apprentissage et de l’accompagnement des petites et moyennes entreprises dans leurs projets de formation (financement et conseils). Organismes privés, chargés d’une mission de service public ; les OPCO sont à mi-chemin entre les secteurs publics et privés.

    Présentation de l’OPCO EP

    OPCO interprofessionnel, comme AKTO (précédent billet consacré à l’OPCO AKTO)1, l’OPCO EP réunit 53 branches professionnelles, dont la principale cohérence tient à leur taille : en moyenne trois salariés.

    L’OPCO couvre 434 000 entreprises et près de 2,4 millions de salariés2.

    Une gouvernance éclatée et mobilisant beaucoup d’administrateurs

    L’OPCO compte presque autant d’administrateurs que de salariés

    L’OPCO compte 1 000 administrateurs pour 1 140 salariés :

    • Un conseil d’administration de 60 administrateurs ;
    • Sept instances d’appui composées d’une vingtaine d’administrateurs :
      • Un bureau ;
      • Un comité stratégique ;
      • Une commission financière ;
      • Une commission apprentissage et professionnalisation ;
      • Une commission immobilière ;
      • Une commission certifications ;
      • Un comité des risques et d’audit ;
    • 33 sections paritaires professionnelles, réunissant l’essentiel des administrateurs (960) et
    • 17 commissions paritaires régionales (340 administrateurs).

    Ces 67 instances présentent un coût important et embolisent le conseil d’administration

    Cette comitologie présente un coût croissant : de 0,6 million d’euros en 2020 (pendant la crise sanitaire) à 5,5 millions d’euros en 2022.

    La Cour note par ailleurs que le conseil d’administration est : « encombré par des sujets d’un niveau peu stratégique », malgré un nombre élevé de commissions et comités. Le bureau manque notamment de délégations durables du conseil d’administration.

    Les sections paritaires professionnelles (SPP) sont encore trop nombreuses et pas assez interprofessionnelles

    L’OPCO EP comptait à fin 2022 :

    • 32 sections paritaires professionnelles (SPP), dont 6 multibranches3 et
    • 1 section paritaire interprofessionnelle.

    26 SPP sont « mono branches », soit la moitié des branches professionnelles adhérentes à l’OPCO.

    Pour la Cour, il convient de poursuivre ce travail de rapprochement entre branches :

    • Le foisonnement de SPP présente des coûts importants, y compris en coordination administrative et est contraire au principe de mutualisation des financements et de convergence des prises en charges ;
    • Par ailleurs, certaines SPP regroupent à peine quelques milliers de salariés ou apparaissent incomplètes (par exemple : il existe une SPP dentaire et une SPP santé).

    Le cas particulier de l’APNI

    L’OPCO EP présente la particularité de déléguer une partie de ses missions et financement à une association paritaire : l’APNI (association des particuliers-employeur).

    Outre le fait que cette délégation est illégale, elle rajoute une complexité à un système déjà compliqué. D’autant que l’APNI délègue elle-même à un prestataire l’animation de la politique de formation de la branche.

    La Cour sollicite la création d’une SPP qui délèguerait directement cette animation au prestataire (faute de mieux).

    Une organisation des ressources humaines marquée par de profondes transformations

    Un changement de paradigme lors de la fusion-transformation d’Agefos PME

    Agefos PME était l’organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) interprofessionnel préexistant à la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Son organisation était profondément décentralisée.

    Inversement, Actalians4, le second OPCA fusionné, était assis sur une organisation centralisée. C’est cette vision, notamment incarnée par son directeur général, devenu directeur général d’OPCO EP, qui a prévalu.

    Ainsi, 45 % des effectifs du nouvel ensemble ont été réaffectés à la direction générale. 367 postes de gestionnaires de dossiers ont été recentralisés. Le réseau de proximité ne comptait plus, à fin 2020, que 334 postes sur 1 054.

    Un recours systématique et coûteux à des cabinets de consultants

    Comme pour l’OPCO AKTO :

     « L’Opco a un recours permanent à une société de conseil pour des prestations intellectuelles « de conseil en stratégie et en organisation pour la constitution opérationnelle de l’entreprise EP » pour des montants facturés très élevés. »

    Par ailleurs, la Cour note qu’au regard des documents transmis (tardivement) :

    « (Les livrables) relèvent davantage d’un travail de secrétariat ou de l’exercice d’une activité courante dévolue aux agents des directions de l’opérateur que d’une prestation de conseil de haut niveau, stratégique ou organisationnelle, justifiant une tarification élevée. »

    Les coûts (qui ont fait l’objet d’un audit) et la couverture de la quasi-intégralité des missions de l’OPCO témoignent du caractère excessif et incontrôlé de ce recours :

    Une transformation sans plan social

    L’opérateur n’a pas connu de plan social d’entreprise, ni mis en œuvre de rupture conventionnelle collective. L’effectif de salariés est donc resté stable, de 1 134 ETP en 2020 à 1 087 fin 2021.

    Pour autant et comme pour AKTO, des transactions ont été réalisées pour certains salariés. La Cour en relève six, dont trois sans délégation du conseil d’administration. Par ailleurs, aucune transaction n’a été évoquée au conseil d’administration5.

    Enfin, et ici encore, la Cour relève des montants particulièrement élevés pour ces transactions :

     « Deux transactions (indemnité de licenciement incluse) ont atteint plus de 400 000 euros, alors que l’indemnité médiane des cadres dirigeants s’élève ainsi à 62 360 € en cas d’ancienneté supérieure à 10 ans. »

    Un pilotage administratif et financier à parfaire

    Des charges de fonctionnement élevées

    L’OPCO EP présente, avec AKTO, les charges les plus importantes de l’ensemble des OPCO. Toutefois, le ratio de dépenses de l’OPCO est cohérent avec le nombre de salariés qu’il gère :

    • L’OPCO EP emploie 18 % des effectifs des onze OPCO ;
    • Ses charges de fonctionnement représentent 19 % de l’ensemble des charges de fonctionnement.

    Le déclin des versements volontaires

    Depuis la loi du 5 septembre 2018, les montants collectés directement et volontairement auprès des entreprises ne cessent de baisser.

    Cette baisse tient pour partie à la structuration de l’OPCO (peu de grandes entreprises) et à une offre de services qui peine à démontrer son intérêt et justifier un versement volontaire de la part des entreprises.

    De plus en plus, les OPCO deviennent de simples payeurs, en particulier sur l’apprentissage :

    Le droit de la commande publique est encore peu appliqué

    L’OPCO EP s’est doté d’un « embryon de service » par le recrutement d’une personne dédiée aux achats publics en 2020.

    Toutefois, l’opérateur ne suit de manière systématique ses achats que depuis fin 2022, trois ans après sa constitution.

    Pour la Cour, et malgré le recours à des cabinets de consultants spécialisés :

    « L’essentiel reste à faire en matière de respect de la commande publique »6.

    Une structuration solide du contrôle interne, mais une lutte contre la fraude encore timide

    Un OPCO manifestement actif s’agissant du contrôle interne

    L’OPCO EP a mis en place un dispositif de contrôle interne et de gestion des risques organisé en trois « lignes de défense » conformément aux préconisations de l’institut français d’audit et du contrôle internes (IFACI).

    Un référentiel de contrôle interne et gestion des risques et une charte d’audit interne, validés par les instances paritaires, font l’objet d’un suivi par le comité d’audit et des risques.

    À ce titre, l’opérateur contrôle ainsi aléatoirement 5 % des dossiers financés.

    Une lutte contre la fraude encore peu prioritaire

    La lutte contre la fraude ne fait pas l’objet d’une priorité, même si des projets notamment en lien avec l’intelligence artificielle sont évoqués.

    L’engagement automatique des contrats d’apprentissage présentent cependant des risques élevés, en termes de fraudes ou d’erreurs sur les données.

    Par ailleurs, le discours tenu par les administrateurs sur leur manque supposé de prérogatives contredit la réalité des pouvoirs importants dévolus aux OPCO dans le Code du travail. La Cour recommande à l’OPCO EP de se saisir de l’ensemble de ses prérogatives de contrôle.

    Un rôle majeur joué par l’OPCO dans la dynamique d’apprentissage

    L’apprentissage est une priorité de l’OPCO

    L’OPCO EP concentre près de 24 % des alternants français. La dynamique très relevée est, comme pour les autres OPCO, très supérieure aux prévisions initiales.

    Par ailleurs, les apprentis financés par l’OPCO préparent très majoritairement des diplômes de niveau bac et infra (86 % de niveaux infra-bac). Il convient de noter que ce type de qualifications (historiquement très présente en apprentissage), a été moins dynamique que celles de l’enseignement supérieur.

    L’OPCO a adopté une posture d’accompagnement des CFA

    L’OPCO EP a formé ses conseillers formation à l’accompagnement des centres de formation des apprentis (CFA). Près de 1 700 visites de centres étaient ainsi prévues sur 2022.

    L’OPCO dépasse son rôle de financeur, dans l’objectif de pérenniser l’offre de formations et d’améliorer les relations avec l’OPCO (notamment du point de vue administratif et financier). Par ailleurs, l’OPCO a mis à disposition un baromètre de satisfaction permettant de mesurer le niveau de satisfaction des CFA.

    L’ensemble de ces éléments témoignent d’une approche qualitative et particulièrement fine dans le développement et le suivi de l’offre de formation par apprentissage.

    L’offre de services à destination des entreprises de l’OPCO

    La promotion de l’accès des TPE-PME à la formation

    L’OPCO a dépassé les objectifs qui lui étaient assignés dans la convention d’objectifs et de moyens signés avec l’État.

    Toutefois, ces indicateurs « ne rendent qu’imparfaitement compte de la qualité et de l’adéquation des formations réalisées, tout particulièrement à destination des salariés » selon la Cour.

    La durée moyenne de formation demeure relativement courte (10 heures en 2021). Cependant, l’OPCO en est conscient et a fléché une enveloppe de six millions d’euros en 2023 pour le financement de formations exclusivement certifiantes.

    Des prestations de conseil aux entreprises en relatif échec

    Comme on l’a vu, les conseillers de l’OPCO ont la particularité d’accompagner les entreprises relevant de l’OPCO, mais également les CFA.

    En moyenne, chaque conseiller a un portefeuille de 1 450 entreprises.

    Ces conseillers proposent des solutions en matière de formation dans le cadre des priorités fixées par le conseil d’administration et les SPP. Le plus souvent, ces conseillers proposent les services de l’OPCO à l’occasion de visites en entreprise, mais également, et de plus en plus, par des moyens dématérialisés.

    Toutefois, l’OPCO est ici en difficulté et peine à atteindre les objectifs qui lui sont assignés :

    1. Né d’un accord entre la CPME et l’U2P. Alors qu’AKTO a un accord constitutif signé par le MEDEF, comme on a pu le voir dans notre précédent billet. ↩
    2. Pour rappel, avec un peu moins d’entreprises couvertes, l’OPCO AKTO compte près de six millions de salariés, soit trois fois plus. ↩
    3. Artisanat alimentaire ; communication graphique et du multimédia ; juridique ; officiers publics et ministériels ; santé ; particuliers employeurs et emploi à domicile. ↩
    4. Au-delà de la querelle organisationnelle et managériale, ce sont aussi des enjeux politiques qui se sont affrontés : Agefos PME était dirigée, côté patronal, par la CPME, tandis qu’Actalians l’était par l’U2P. ↩
    5. Le contrôleur général économique et financier et le commissaire du gouvernement auprès de l’OPCO n’ont pas davantage été informé de ces transactions. ↩
    6. Chose étonnante, ces difficultés concernent également l’achat de… formations. Malgré son expertise supposée dans le domaine, la Cour relève un nombre anormalement élevé de marchés demeurant infructueux, notamment du fait de « l’inadéquation de l’allotissement avec le marché de la formation » ↩
  • La Cour des comptes et la formation professionnelle : Épisode 1, l’OPCO AKTO

    La Cour des comptes et la formation professionnelle : Épisode 1, l’OPCO AKTO

    Temps de lecture : 10 minutes.

    La Cour des Comptes a rendu deux rapports assez sévères sur la gestion paritaire des fonds de la formation professionnelle par deux des plus gros opérateurs de compétences (OPCO) : AKTO et l’OPCO EP (entreprises de proximité).

    Le présent billet portera sur l’OPCO AKTO. Après une brève présentation de cet opérateur, les principaux éléments relevés par la Cour seront abordés s’agissant de la gouvernance, de l’organisation et du pilotage de l’OPCO.

    Qu’est-ce qu’un OPCO et pourquoi il est intéressant d’observer leur fonctionnement ?

    Les OPCO occupent une place singulière :

    • Il ne s’agit pas de personnes publiques (les OPCO sont des associations paritaires),
    • Ni d’opérateur de l’État1 et
    • Ce ne sont pas davantage des caisses de Sécurité sociale.

    Pour autant, leur existence, leur modalité d’organisation et leurs financements sont intégralement définis par l’État2. Par ailleurs, n’étant pas des « sujets administratifs », ils disposent de modalités de pilotage du secteur privé.

    Ce modèle original permet ainsi de comparer la gestion du secteur privé pilotée par des organisations paritaires avec des acteurs similaires gérés par l’État :

    • Les OPCO perçoivent 630 millions d’euros de frais de gestion pour financer l’apprentissage3, probablement 800 millions d’euros tous dispositifs confondus. Ils comptaient, en 2020, 6 500 salariés4.
    • À titre de comparaison, les ARS devraient percevoir 623 millions d’euros sur 20255 pour 8 300 équivalents temps pleins (ETP), soit environ 9 000 salariés.

    Au-de ces éléments quantitatifs, qui démontrent un coût total de financement supérieur par agents gérés du système privé paritaire, l’appréciation qualitative portée par la Cour des comptes est particulièrement inquiétante.

    Présentation de l’OPCO AKTO

    AKTO est un opérateur de compétences (OPCO). Et, il est l’un des plus gros parmi les onze OPCO agréés par le ministère du Travail depuis 2019.

    Les OPCO sont notamment chargés de financer les contrats d’apprentissage du secteur privé et d’accompagner les entreprises des conventions collectives qui leur sont rattachées dans leurs besoins de formation. Ils ont été créés par la loi 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Les onze OPCO ayant remplacé les vingt OPCA précédents6.

    AKTO compte près de 1 100 salariés et couvre un champ composé de près de 400 000 entreprises pour six millions de salariés et intérimaires relevant de l’intérim, de l’hôtellerie et de la restauration, de la propreté, de l’enseignement…

    Il se distingue également des autres OPCO par le fait que son accord constitutif est signé par le MEDEF7.

    Page de présentation du site AKTO.

    Une gouvernance particulièrement complexe

    Une structure de gouvernance lourde et peu transversale

    La Cour note tout d’abord que le conseil d’administration est composé de 70 membres et l’Assemblée générale de 350 représentants.

    À cette première comitologie imposante, s’ajoute 21 sections paritaires professionnelles (SPP) réunissant les branches professionnelles composant l’OPCO. À l’exception de trois d’entre elles, toutes sont mono-branches. La transversalité entre les différents secteurs professionnels est donc particulièrement faible.

    Enfin, l’OPCO compte aussi quatre commissions transverses et treize commissions paritaires régionales interbranches, ainsi que six commissions d’orientation paritaire en outre-mer.

    Avec le conseil d’administration et l’assemblée générale, ce sont ainsi 44 commissions paritaires, composées de centaines d’administrateurs représentant les salariés ou les employeurs, qui pilotent les missions de l’OPCO.

    Une négociation des conventions d’objectifs et de moyens (COM) avec l’État difficile et peu stratégique

    La convention d’objectifs et de moyens détermine, comme son nom l’indique, des cibles d’indicateurs ainsi qu’un ratio de financement de l’opérateur sur la collecte gérée. Elle constitue, avec l’agrément initial, l’instrument de contrôle de l’État sur ces opérateurs.

    Toutefois, la Cour relève que la négociation de la COM 2020-2022 entre l’État et AKTO a été complexe, avec un rendu partiel et sans analyse approfondie.

    Par ailleurs, la COM 2023-2025 présente peu de différences par rapport à la précédente, soulignant une certaine stagnation dans les objectifs et les moyens. En conséquence, la COM n’est pas de nature à permettre une meilleure maitrise budgétaire.

    Une organisation interne instable

    Évolution de la Direction Générale

    Jusqu’en janvier 2024, la direction générale comprenait plusieurs départements clés :

    • communication,
    • finance,
    • gestion administrative,
    • pilotage et animation du réseau,
    • développement et ingénierie,
    • systèmes d’information,
    • secrétariat général,
    • ressources humaines, et
    • audit.

    En 2023, la direction du contrôle, chargée du contrôle qualité des organismes de formation et du contrôle interne, a été supprimée suite au départ de la directrice en fin d’année 2022.

    Ce n’est qu’en septembre 2024 qu’une nouvelle directrice générale adjointe aux finances a pu être nommée, dans un contexte de réflexion sur le renforcement sur les activités de contrôle et de détection de la fraude8.

    Une mobilité des directeurs inquiétante

    AKTO a connu une forte mobilité des directeurs, avec des départs notables (DSI, directrice contrôle (précitée), DAF, directeur audit).

    « Les salariés rencontrés ont exprimé leur perplexité face à ces changements qui ne facilitent pas une bonne appropriation du sens et des missions qui leur sont confiées. »

    Une externalisation de fonctions stratégiques

    Autre spécificité d’AKTO, et ce, malgré plus de mille salariés, une très forte externalisation :

    La direction de la transformation, la direction des systèmes d’information et la direction financière ont été confiées à une même société prestataire, malgré la présence de nombreux cadres supérieurs susceptibles d’être recrutés en interne.

    L’OPCO dépense ainsi beaucoup en sous-traitance et en honoraires, en particulier dans les services informatiques :

    • 1,5 million d’euros par an en 2022 et 2023 pour la sous-traitance ;
    • 3,7 millions d’euros en 2022 et 2,3 millions d’euros en 2023, s’agissant des honoraires.

    Un agrément comme opérateur unique en outre-mer « pas satisfaisant »

    En outre-mer, le principe est celui de la mutualisation des moyens, un OPCO assurant pour les autres l’animation locale de la politique de formation professionnelle des salariés du privé (y compris les financements).

    Toutefois, la Cour relève qu’AKTO ne dispose pas du « référentiel entreprises » permettant de rattacher les entreprises locales à leur OPCO9, ce qui empêche ainsi AKTO de disposer des remboursements correspondants.

    Un pilotage des systèmes d’information défaillant

    L’absence de documents stratégiques fondamentaux

    Malgré ces nombreuses prestations auprès d’entreprises spécialisées, AKTO n’a formalisé aucun des éléments pourtant essentiels d’une conduite de projet informatique :

    • Le schéma directeur informatique (SDI),
    • Le plan de continuité et de reprise d’activité (PCA/PRA),
    • La charte informatique,
    • Une politique de sécurité des systèmes d’information (PSSI).

    Ces lacunes exposent l’opérateur à des risques significatifs en matière de sécurité des données et des systèmes.

    Un dérapage du budget consacré au système d’information

    Le budget consacré aux systèmes d’information a presque triplé par rapport à l’estimation initiale, atteignant 16 M€.

    Une évolution des ressources humaines qui n’est pas soutenable

    Une évolution des effectifs et des rémunérations incontrôlées

    De 2021 à 2024, les effectifs ont augmenté d’un quart, passant de 884 à 1 113 équivalents temps plein.

    Les effectifs de cadres ont même augmenté de moitié de 2022 à 2023.

    Des métiers essentiellement liés au conseil et une sur-proportion de femmes

    Les conseillers et gestionnaires représentent 60 % des salariés. Par ailleurs, l’ensemble des salariés de l’OPCO, 77 % sont des femmes10.

    Une forte progression des dépenses de rémunérations

    La masse salariale a progressé de plus de 16,6 millions d’euros, soit une augmentation de plus de 28 % en l’espace de trois ans (proche de l’évolution des effectifs), correspondant à une augmentation annuelle moyenne de près de 5,5 M€.

    Pour la Cour :

     « Cette dynamique n’est pas soutenable au regard des ressources de l’opérateur et suscite des interrogations (compte tenu des) difficultés malgré tout persistantes de l’opérateur dans la gestion administrative des dossiers ou le pilotage des marchés. »

    Toutefois, à la date du contrôle, l’opérateur envisageait toujours le recrutement de 120 nouveaux salariés. Ce qui, pour la Cour, est à « contre-courant » des tendances observées dans les autres OPCO, alors même que l’on constate une relative stabilisation du nombre de contrats d’apprentissage.

    Des rémunérations élevées, en particulier pour les cadres dirigeants

    En 2023, les dix plus hautes rémunérations de l’opérateur s’échelonnent de 113 618 € à 202 835 €, avec une moyenne de 135 252 €.

    La Cour note que la rémunération de la directrice générale a été augmentée successivement en 2022, 2023 et 2024. Ces augmentations ont été réalisées sans information préalable au conseil d’administration.

    Par ailleurs, AKTO ne respecte pas l’obligation de publier les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants prévue par la loi du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l’engagement éducatif11.

    Des ruptures conventionnelles coûteuses et sans délégation de pouvoir du conseil d’administration

    16 ruptures conventionnelles ont été signées entre janvier 2020 et fin 2021, sans délégation nécessaire du conseil d’administration. La direction générale engageant donc des dépenses importantes et non autorisées.

    Le coût total des ruptures conventionnelles et des licenciements d’anciens directeurs généraux s’élève à plus de 1,2 million d’euros. Une rupture conventionnelle a ainsi porté sur un montant brut de 405 000 euros.

    Une politique sociale généreuse et parfois peu contrôlée

    Une politique sociale avantageuse

    AKTO s’assure la fidélisation de ses salariés à travers une politique sociale attractive : épargne salariale, protection sociale, accord d’intéressement, conditions de travail.

    À titre d’exemple, l’accord d’intéressement prévoit une enveloppe globale d’un million d’euros12, pouvant aller jusqu’à 1,2 million d’euros en fonction de l’atteinte des objectifs.

    En conséquence, le turn-over est relativement faible, même s’il est en hausse : de 6,4 % en 2020 à 18,4 % en 202313. L’ancienneté moyenne est de 9,25 ans.

    Un avantage en nature généralisé : la mise à disposition de véhicules de fonction

    AKTO dispose d’une importante flotte automobile, avec 345 véhicules de fonction.

    Autrement dit : un salarié sur trois dispose d’un véhicule de fonction. Cela représente évidemment un avantage en nature très significatif.

    La Cour invite l’Opco à gérer la flotte de véhicules de façon moins dispendieuse, compte tenu du doublement de la dépense en quatre ans.

    Une gestion des notes de frais peu scrupuleuse

    La Cour relève également une utilisation récurrente de cartes de paiement par certains salariés, notamment les directeurs régionaux et membres du comité de direction. Par ailleurs, la directrice générale a, à plusieurs reprises, effectué des dépenses personnelles avec ces cartes professionnelles (remboursées ensuite).

    Autre fait étrange : certains salariés disposent de telles cartes de frais pour des raisons « historiques » et qui ne tiennent pas à leurs fonctions actuelles.

    La Cour précise logiquement que cette pratique ne peut perdurer pour une multitude de raisons :

    • L’absence d’habilitation préalable du conseil d’administration,
    • Le rattachement à un nombre de bénéficiaires non déterminé,
    • L’absence de contrôle et la validation hiérarchique peu rigoureuse,
    • L’absence de barèmes et la substitution aux ordres de mission14,
    • Le non-respect des marchés publics.
    • Par ailleurs, la directrice des finances et le responsable du pôle fonctionnement disposent de droits en écriture qui devraient, à l’évidence, interdire la détention d’une telle carte.

    Ce caractère dispendieux se retrouve aussi dans les dépenses liées aux frais de déplacement, de réception et d’événementiel : avec 6,1 millions d’euros pour 2022 et 6,2 millions d’euros pour 2023.

    Des financements de l’OPCO : portés par l’apprentissage et les subventions de l’État

    Une montée en puissance de l’apprentissage

    Cette montée en puissance se révèle notamment dans les produits de formation de l’organisme :

    La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel transfère la gestion des contrats d’apprentissage des Régions aux nouveaux OPCO à compter du 1er janvier 2020.

    L’année 2020 a été particulièrement dense dans l’apprentissage, marquée par des aides à l’embauche de l’État en sortie de crise sanitaire.

    Des financements volontaires très faibles

    Les OPCO sont censés être un outil au service des branches professionnelles et des entreprises. Toutefois, force est de constater que la section budgétaire « Plan volontaire » est, ici encore, essentiellement constituée de subventions publiques : État, Régions, Union européenne.

    En 2020, les subventions représentaient 54 % du total des produits de la section budgétaire, 67 % en 2021. Cette dynamique est notamment portée par des conventions budgétaires signées avec l’État au titre du FNE-Formation :

    Une gestion financière problématique

    Une direction financière peu réactive et outillée

    La direction financière de l’OPCO est substantielle, puisque composée de 48 salariés, organisés en trois pôles : fonctionnement, formation et contrôle interne.

    Cependant, la Cour relève dans son contrôle « de réelles difficultés à obtenir rapidement des informations fiables ».

    Malgré l’importance des montants gérés et les dépenses en matière de systèmes d’informations, la direction financière de l’OPCO semble peu appropriée :

     « Les salariés recourent à des fichiers Excel pour la préparation et le suivi budgétaire, avec tous les risques d’erreurs et de fuites de données que cela implique. Le déploiement d’un système d’information financier est resté à l’état de réflexion, l’opérateur ayant voulu concentrer prioritairement ses efforts sur le système d’information global. »

    Des processus d’achats non maitrisés

    Le constat est similaire s’agissant des achats publics, puisque :

     « Près de cinq ans après la création de l’Opco, la structuration de la commande publique reste lacunaire. Il n’existe toujours pas, fin 2024, de stratégie d’achats et les préalables indispensables à celle-ci. »

    « AKTO n’apparaît pas davantage en capacité de mesurer l’efficience de cette activité (taux d’infructuosité non fiabilisé, mesure des économies générées, délais moyens de mise en œuvre des procédures, recensement des incidents).

    « Plus important, l’analyse de la balance des fournisseurs transmise par la direction financière montre que l’essentiel des dépenses de fonctionnement ne respecte pas les dispositions du code de la commande publique. »

    Un contrôle interne très en retard et encore non finalisé

    Le pôle contrôle interne est composé de six agents et d’un chef de pôle. Toutefois, ce n’est qu’au cours du premier trimestre 2024 (cinq ans après la création d’AKTO) que l’OPCO s’est doté d’une charte du contrôle interne.

    Une cartographie des risques est présentée comme devant être opérationnelle durant l’année 2025.

    À l’évidence, la Cour des comptes est donc peu timorée sur cette gestion très légère des fonds publics :

    « Alors que l’opérateur gère plus de deux milliards d’euros de crédits avec plus de 1 100 collaborateurs, ces carences dans le déploiement d’un plan de maîtrise des risques ne sont pas acceptables. »

    Une lutte contre la fraude extrêmement réduite

    Le gouvernement communique désormais sur l’impératif de la lutte contre les fraudes dans le secteur de l’apprentissage15. Pour autant, l’OPCO AKTO ne réalise que peu d’actions concrètes :

    En matière de lutte contre la fraude, l’essentiel des contrôles de l’OPCO AKTO porte sur l’identité des organismes, la fiabilité des informations fournies et le contrôle des coordonnées bancaires. Les véritables contrôles sont délégués à un tiers16.

    La Cour relève d’ailleurs que l’OPCO assume une « vision restrictive de son rôle (…) d’autant plus paradoxale que dans ses “conditions générales”, l’opérateur rappelle justement les contrôles qu’il est habilité à mettre en œuvre, ainsi que leurs modalités, d’une ampleur bien plus importante17. »

    Des délais d’engagement (et de paiement) des contrats d’apprentissage qui « révèlent d’importantes difficultés »

    En 2023, le délai moyen entre le dépôt et le début d’un contrat est de 108 jours, contre 48 jours pour la moyenne des opérateurs. Par ailleurs, cet indicateur se dégrade pour AKTO, alors qu’il continue de se réduire pour les autres opérateurs.

    1. Ce qui signifie que l’État n’exerce pas de « tutelle » directe sur ces organismes : nomination du dirigeant, droits de vote au conseil d’administration, avis sur le budget… ↩
    2. Dans le code du travail, au Livre VI consacré à la formation professionnelle. ↩
    3. Tableau 5 de l’Annexe IV de la Revue de l’inspection générale des finances des dépenses publiques d’apprentissage et de formation professionnelle de mars 2024. Les frais de gestion des autres dispositifs comme le plan de développement des compétences pour les petites entreprises ou le Fonds national pour l’emploi Formation (FNE-Formation) ne sont pas décomptés. Le montant total devrait donc se rapprocher 800 millions d’euros. ↩
    4. https://www.opco2i.fr/les-opco-dressent-un-premier-bilan/ ↩
    5. Au titre du programme 155 de la mission Travail Emploi de la loi de finances pour 2025. ↩
    6. Les OPCA, pour organisme paritaire collecteurs agréés, collectaient directement les fonds de la formation professionnelle (aujourd’hui, ce sont les URSSAF), mais sans la taxe d’apprentissage. Ils finançaient essentiellement les contrats de professionnalisation et les plans de formation des petites et moyennes entreprises (aujourd’hui, il est question de « plan de développement des compétences »). ↩
    7. Les autres OPCO émanent le plus souvent de fédérations professionnelles, à l’exception de l’OPCO Entreprises de proximité, qui rassemble les deux autres organisations patronales interprofessionnelles : la CPME et l’U2P. ↩
    8. Pour rappel, des centaines de millions d’euros de paiements transitent chaque mois par l’OPCO. Cette prise en compte tardive de la lutte contre la fraude interroge. ↩
    9. Chaque OPCO acquitte de sa contribution unique pour le financement de la formation professionnelle auprès de l’URSSAF. Toutefois, ces paiements sont attachés à la convention collective appliquée par l’entreprise et chacune de ces conventions collectives est elle-même rattachée à un OPCO. ↩
    10. Elles sont toutefois moins nombreuses dans les fonctions managériales (66 %) et supports (60 %). ↩
    11. Obligation qui s’impose aux associations dont le budget annuel est supérieur à 150 000 € et qui reçoivent un
      montant de subventions supérieur à 50 000 €. ↩
    12. Soit un montant brut moyen de 1 087 euros au titre de 2022. ↩
    13. Ce qui peut être lié aux recrutements récents. ↩
    14. La Cour note ainsi que deux salariés ont bénéficié, par notes de frais, de remboursement de leurs trajets domicile-travail. Certains membres du comité de direction se font rembourser des dépenses de taxi ou des nuits d’hôtel à Paris, alors qu’il s’agit de leur domicile professionnel. ↩
    15. Communiqué de presse du 10 janvier 2025 de Élisabeth Borne, ministre d’État, ministre de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, et Philippe Baptiste, ministre chargé de l’Enseignement supérieur et de la Recherche. ↩
    16. Le groupement inter-entreprises D20F. ↩
    17. Des contrôles de service fait, qui peuvent être approfondis et se réaliser sur place. Des contrôles de qualité, qui peuvent porter également sur l’ingénierie pédagogique, les tarifs… Or, la Cour note que ces contrôles : « qui ouvre(nt) potentiellement
      l’accès à des données nombreuses n’est pas développé. » ↩
    Professeur devant un tableau d’équations
  • Les parcours de carrière offerts par la fonction publique

    Les parcours de carrière offerts par la fonction publique

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 9)

    Temps de lecture : 6 minutes.

    Le chapitre sur les parcours de carrière du rapport de France stratégie est très dense. Outre les informations détaillées dans le précédent article sur le recrutement, ce chapitre comporte également des informations sur la mobilité des agents publics et le rapport aux contractuels.

    Voici donc ici esquissés quelques éléments de synthèse en rapport avec les mobilités professionnelles, les possibilités d’avancement et de formation et quelques comparaisons avec le secteur privé.

    Des possibilités de mobilité, d’avancement et de formation professionnels en apparence comparables avec le secteur privé

    « Les possibilités de mobilité professionnelle, d’avancement et de formation ne sont pas systématiquement défavorables au secteur public, voire peuvent y être plus fréquentes. Toutefois, elles sont rarement synonymes d’ascension professionnelle rapide comme cela peut être plus souvent le cas dans le secteur privé. »

    Un accès à la formation professionnelle aisé pour les agents publics

    L’accès à la formation est relativement aisé dans la fonction publique. Il est même substantiellement plus élevé pour les exécutants et les cadres moyens ou intermédiaires du secteur public par rapport au secteur privé1.

    Il convient toutefois de relever une singularité, le caractère souvent fermé de ces formations : l’offre de formation disponible n’est pas aussi abondante que dans le secteur privé.

    À titre d’exemple, le Compte personnel de formation (CPF) des agents publics nécessite l’accord de l’administration. Le salarié de droit privé bénéficie de son côté d’une liberté de choix presque totale, sans besoin d’en référer à son employeur2.

    De même, le Conseil en évolution professionnel (CEP) est une mission assurée en interne, avec des garanties permettant d’assurer la confidentialité des échanges et la professionnalisation des agents publics. Le salarié de droit privé bénéficie lui d’un service dédié, externe à l’entreprise, puisque assuré par des prestataires sélectionnés par appel d’offres des pouvoirs publics.

    Par ailleurs, et contrairement au secteur privé, il n’existe pas de classification des emplois et des compétences dans une grille dédiée d’une convention collective. Les grilles indiciaires du secteur public concernent des corps, pas des métiers. En conséquence, le passage d’un diplôme n’entraîne pas de droits à rémunérations pour l’agent public. Seul le passage d’échelon (à l’ancienneté), de grade ou de corps (promotion interne) peut, avec l’occupation d’un emploi à sujétions, procurer une rémunération supplémentaire3.

    Des perspectives de mobilité en apparence favorables

     « Les familles professionnelles publiques connaissent de fait plutôt plus de promotions et d’améliorations de revenus que les métiers comparables du privé. Ainsi, les agents de catégorie A connaissent plus de promotions et d’améliorations de leurs revenus que la majorité des emplois de cadres du privé. Il en est de même pour les agents de catégorie B ou pour des métiers comparables dans le privé, à l’exception notable des enseignants (toujours par rapport aux cadres). »

    Toutefois, si les agents publics évoluent globalement davantage que leurs collègues du privé, leurs rémunérations demeurent généralement moindres, en particulier pour les métiers qualifiés. L’exemple le plus évident concerne les filières informatiques (voir l’article sur les informaticiens des ministères économiques et financiers).

    Des changements importants de carrière relativement rares

    Une progression relativement plus homogène et moins rapide que dans le secteur privé

    L’autre singularité de la fonction publique est de proposer un modèle de progression de carrière plutôt incrémental4 : la progression est continue, mais plutôt modeste.

     « Une carrière publique permet des promotions régulières, mais n’implique pas nécessairement de changement de catégorie d’emploi. »

    Cet effet est particulièrement marqué pour les emplois les moins qualifiés :

    • 25 % des salariés du secteur privé entrés sur le marché du travail comme employés exercent une profession intermédiaire ou sont devenus cadres en 2015 ;
    • Ce ratio est de 21 % dans le secteur public.

    « En raisonnant à caractéristiques d’entrée sur le marché du travail et socio-démographiques comparables, l’écart entre ces deux populations baisse légèrement, mais la probabilité de devenir cadre ou profession intermédiaire reste inférieure à celle du secteur privé de 13 %. »

    Des mobilités « très ascendantes » nettement plus difficiles dans le secteur public

    Les écarts sont encore plus importants pour les mobilités très ascendantes :

     Un employé du public a 48 % de chances en moins de devenir cadre qu’un employé du privé aux mêmes caractéristiques.

    L’accès au grade de catégorie A (par exemple : le corps des attachés d’administration) est relativement verrouillé par le système de concours, en dépit d’un accès plus aisé à la formation professionnelle.

    Une fonction publique globalement moins discriminante que le secteur privé

    Les trajectoires très ascendantes du secteur privé bénéficient essentiellement aux hommes

    Les trajectoires de mobilité « très ascendantes » du secteur privé se révèlent très discriminantes :

    « En raisonnant toujours à caractéristiques du premier emploi et socio-démographiques comparables, on observe que les femmes ayant débuté comme employées dans le secteur privé ont une probabilité près de 23 points inférieurs de devenir cadre ou profession intermédiaire qu’un homme, contre 10 points seulement dans le secteur public. »

    À titre d’exemple :

    79 % des femmes et 84 % des hommes diplômés d’un Bac + 3 et plus deviennent cadres dans le secteur public ; soit 5 points d’écart.

    Elles sont seulement 53 % (contre 74 % des hommes) dans le secteur privé, soit un écart de plus de 20 points.

    Toutefois, en creusant l’analyse, on constate de fortes divergences entre fonction publique s’agissant de la promotion des femmes

    Dans la fonction publique d’État, les femmes ont une probabilité plus élevée d’être cadre que dans le secteur privé. Mais, si on s’attache à analyser chaque fonction publique, les fonctions publiques territoriales et hospitalières se révèlent davantage « discriminantes » que le secteur privé.

    Les métiers techniques sont très féminisés dans ces fonctions publiques (santé, travail social et administratif). À l’inverse, l’encadrement est nettement masculin.

    La fonction publique d’État est de son côté déséquilibrée par le poids du corps enseignant, mais l’encadrement supérieur présente également une sur-proportion d’hommes.

    L’égalité des chances offerte par le secteur public est occultée

    La fonction publique est un instrument de promotion sociale, en particulier pour les jeunes diplômés issus de milieux populaires et les femmes5. Cette caractéristique semble ignorée du grand public et des agents publics eux-mêmes.

    L’attractivité de la fonction publique pour les femmes

    Ainsi, les femmes ont une probabilité de travailler dans le secteur public de 11 points supplémentaires par rapport aux hommes.

    « Avoir un parent ouvrier ou employé (versus « avoir un parent cadre ») accroît la probabilité de travailler dans le secteur public d’environ 4 points lorsqu’il s’agit du père et de 2 à 3 points pour la mère. »

    L’attractivité de la fonction publique pour les jeunes diplômés

    Si la surqualification dans la fonction publique est réelle6, elle n’est pas spécifique au secteur public et est similaire dans le secteur privé

    Par ailleurs, le diplôme protègerait davantage du déclassement dans le secteur public que dans le secteur privé. En particulier pour les femmes :

    Cette égalité des chances n’est pas intégrale

    Pour les descendants d’immigrés, la probabilité d’être agent public est négative de 2 points. Une hypothèse pourrait être la méconnaissance des métiers de la fonction publique par ce public, ce qui rejoint le constat dressé dans le précédent billet sur une relative autarcie du secteur public.

    De même, le recrutement social des enseignants du secondaire et du supérieur est très favorisé :

    54 % des professeurs du secondaire et du supérieur sont issus de familles à dominante cadre ou intermédiaire, proportion supérieure à celle observée parmi les cadres du privé et du public.

    À titre de comparaison, 13 % des enseignants du premier degré (école maternelle et primaire) sont issus de familles de cadres7.

    1. 23 % des catégories B et 16 % des catégories C sont partis en formation au cours du dernier trimestre, contre des niveaux entre 7 % et 16 % pour les secrétaires, secrétaires de direction ou encore les techniciens administratifs ↩
    2. La seule limite est que la formation soit inscrire au Répertoire national des certifications professionnelles. Autrement dit, qu’elle soit certifiante. ↩
    3. Il me semblait important de rappeler cette différence, puisque les rapporteurs de France stratégie ne le font pas. ↩
    4. À l’exception probablement des cadres supérieurs, comme on a pu le voir dans un précédent billet sur le vieillissement des agents publics. ↩
    5. Gollac S. et Hugrée C. (2015), « Avoir trente ans dans le secteur public en 1982 et en 2002 les transformations d’une filière de promotion sociale par le diplôme », Revue française d’administration publique, n° 153, p. 23-43. En conservant la nuance évoquée plus haut pour les fonctions publiques territoriales et hospitalières. ↩
    6. L’Insee estime ainsi qu’un quart des fonctionnaires de l’État de catégorie B et trois quarts de catégorie C sont surdiplômés. On compte même 5 % de docteurs parmi les agents de catégorie B. ↩
    7. 27 % sont mêmes issus d’une famille à dominante ouvrière ou mono-active. Taux nettement plus élevé que pour les professeurs du secondaire ou les cadres du privé. ↩
    Image d’un escalator