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  • « Faut-Il Supprimer L’ENA ? » De Jean Coussirou (1996)

    « Faut-Il Supprimer L’ENA ? » De Jean Coussirou (1996)

    Temps de lecture : 10 minutes

    Publié en 1996, Faut-il supprimer l’ENA ? de Jean Coussirou propose une analyse détaillée du rôle de l’École nationale d’administration (ENA) dans le système administratif français. L’auteur, ancien directeur de l’ENA, est issu de l’École nationale de la France d’outre-mer. Il propose dans son ouvrage un examen de l’histoire de l’institution, de son fonctionnement concret, ainsi que des critiques qui lui sont adressées et énumère les réformes qui lui semblent envisageables.

    L’ouvrage s’inscrit dans un contexte où la présence des énarques dans la vie publique est particulièrement visible : en 1995, cinq des neuf candidats à l’élection présidentielle sont issus de l’École. Cette situation alimente les critiques sur la supposée « confiscation du pouvoir » par une élite administrative homogène et sur l’existence d’une « pensée unique » au sommet de l’État. L’auteur s’efforce toutefois d’examiner ces accusations à la lumière du fonctionnement réel de l’institution.

    Pour aller plus loin : vous pouvez consulter l’article consacré à « L’Etat, quand même » de Raymond-François Le Bris, directeur de l’ENA à la suite de Jean Coussirou.

    L’Histoire et la Genèse d’une École d’Administration

    Les Projets Antérieurs à la Création de l’ENA

    L’ENA ne constitue pas une création institutionnelle surgie ex nihilo en 1945. Elle s’inscrit au contraire dans une série de projets visant à structurer la formation des fonctionnaires civils de l’État.

    Dès le XIXᵉ siècle, plusieurs initiatives ont tenté de mettre en place une école administrative. L’auteur mentionne notamment le projet d’École nationale de 1848, porté par Hyppolite Carnot, resté sans suite (voir l’article des Légistes « L’ENA, l’École qui meurt deux fois »). Dans les décennies suivantes, les questions de sélection et de formation des élites administratives demeurent posées, sans qu’une solution institutionnelle durable soit adoptée.

    La création en 1872 de l’École libre des sciences politiques de Paris constitue une étape importante dans cette évolution. Cette institution privée joue progressivement un rôle central dans la préparation aux carrières administratives et diplomatiques, elle constitue de facto l’école de formation des hauts fonctionnaires français. Son endogamie bourgeoise et parisienne, son caractère privé1 alimentent toutefois les critiques.

    Dans l’entre-deux-guerres, la question ressurgit avec le projet d’école d’administration porté par Jean Zay en 1937. Ce projet, débattu jusqu’en 1939, visait précisément à constituer une école destinée à recruter et former, de manière unifiée, les hauts fonctionnaires français.

    Parmi les membres de la commission parlementaire travaillant sur cette réforme figurait d’ailleurs Michel Debré.

    Jean Zay, dans son bureau. Source : Archives nationales.
    Jean Zay, dans son bureau. Source : Archives nationales.

    Ces projets témoignent d’une préoccupation ancienne : organiser de manière cohérente le recrutement et la formation de la haute administration. L’objectif est alors d’élargir le vivier de recrutement et d’offrir à l’État employeur des agents de bon niveau disposant de possibilités de mobilité garantissant une forme de cohérence interministérielle de l’encadrement2.

    La Création de l’ENA et l’Unification de la Haute Fonction Publique

    La création de l’École nationale d’administration est une des dernières grandes mesures du Gouvernement provisoire et figure à ce titre comme l’une des institutions emblématiques de la Libération.

    Le souhait est alors de mettre fin au système antérieur caractérisé par la multiplicité des concours propres à chaque corps administratif en refondant complètement l’architecture statutaire.

    « Après la Libération, le législateur (…) a été unanime pour considérer qu’il fallait mettre fin aux concours particuliers et unifier la haute fonction publique. »

    L’ENA est donc conçue comme un instrument d’unification du recrutement des hauts fonctionnaires. Elle doit permettre de sélectionner les futurs cadres de l’État par un concours unique et de leur dispenser une formation commune, celle-ci ayant pour particularité d’être à la fois « morale » et professionnelle.

    Une Institution Intégrée au Système de Carrière Français

    L’ENA s’inscrit pleinement dans le système administratif français caractérisé par une fonction publique de carrière. Voir l’article des Légistes sur la fonction publique de carrière.

    Dans ce modèle, la formation initiale occupe une place centrale. Les hauts fonctionnaires sont recrutés très tôt dans leur carrière et bénéficient ensuite d’une progression professionnelle largement structurée par leur corps d’appartenance.

    Ce système se distingue de nombreux modèles étrangers où la formation intervient davantage tout au long de la carrière et où les fonctions sont confiées à des agents en fonction de leurs compétences professionnelles.

    Le Fonctionnement Concret de l’ENA

    Une École d’Application

    L’ENA se définit avant tout comme une école d’application. Contrairement aux écoles d’ingénieurs ou aux institutions universitaires, la scolarité débute immédiatement par une période de stage.

    Ce choix institutionnel est, pour l’auteur, révélateur de la philosophie de l’École : former des praticiens de l’administration, plutôt que des théoriciens.

    Historiquement, cette orientation apparaît clairement à la création de l’institution : le directeur des stages ayant été nommé en octobre 1945, avant même le directeur de l’École et le directeur des études.

    Pour autant, si l’ENA ne dispense pas une formation générale, celle-ci étant déjà acquise et évaluée à l’examen d’entrée ; elle ne dispense pas davantage une formation spécialisée puisque les élèves ne connaissent leur emploi qu’une fois la scolarité terminée.

    La voie proposée est donc étroite : une formation morale et une formation professionnelle, mais interministérielle et non spécialisée3.

    En définitive, et pour paraphraser Jean-Pierre Chevènement, l’ENA est d’abord une machine à trier :

     « La scolarité actuelle est toute entière et en permanence, tendue vers la terrible sélection de sortie et ne laisse aucune place à d’autres préoccupations. »

    La Philosophie des Stages

    La logique pédagogique des stages est explicitement décrite par l’auteur.

    « La philosophie des stages (…) s’apparente à celle du tour de France des apprentis et compagnons (…) axée sur le voyage et la découverte, la recherche de l’excellence, la connaissance de soi, le contact direct avec le maître. »

    Le stagiaire n’est pas affecté à une organisation abstraite, mais placé auprès d’une personnalité précise : préfet, ambassadeur, chef d’entreprise ou responsable administratif.

    L’objectif est de permettre à l’élève d’observer directement la pratique du pouvoir administratif et de développer des compétences concrètes.

    Dans cette perspective :

    « L’élève doit montrer ses propres qualités plutôt que ses connaissances, sa capacité à s’adapter à des situations nouvelles (…) et son sens des contacts humains. »

    Le stage constitue également un élément central du classement final, car l’évaluation réalisée par le maître de stage et le directeur des stages influence directement le classement final de l’élève.

    Sur ce point en particulier, la lecture complémentaire de l’article des Légistes de l’ouvrage « L’ENA, y entrer, s’en sortir » de St Preux peut être intéressante.

    Une Formation Théorique Encadrée par des Textes Réglementaires

    Après les stages, les élèves suivent environ quatorze mois d’enseignements plus théoriques4.

    Le décret du 27 septembre 1982 et le règlement intérieur de l’École approuvé par arrêté ministériel fixent de manière précise la durée et les modalités de la formation.

     « Toute réforme de la scolarité constitue donc une affaire d’État nécessitant la consultation préalable de plusieurs instances : conseil d’administration de l’École, comité technique paritaire, conseil supérieur de la fonction publique, Conseil d’État, avant que la décision finale ne soit prise par le Premier ministre. »

    Une École Sans Professeurs

    Un trait singulier de l’ENA réside dans l’absence quasi totale de corps professoral permanent, à l’exception d’un professeur d’éducation physique5.

    Les enseignements sont assurés par des (hauts) fonctionnaires chargés de transmettre leur expérience professionnelle6.

    L’objectif est moins de produire un savoir académique que de transmettre un savoir-faire administratif.

    Les Accusations Portées Contre l’ENA

    La Confiscation du Pouvoir par les Énarques

    L’une des critiques les plus fréquentes relevées par l’auteur porte sur la présence importante d’anciens élèves de l’ENA dans la vie politique et administrative.

    Les chiffres cités par l’auteur s’agissant de la Ve République illustrent cette situation :

    • 70 % des directeurs de cabinet ministériels sont issus de l’ENA ;
    • à la date de rédaction de l’ouvrage (1996), quatre des cinq présidents de la Ve République sont issus de la fonction publique ;
    • 18 des 20 premiers ministres sont d’anciens fonctionnaires ;
    • plus de la moitié des ministres sont issus de la fonction publique.

    Cette forte présence nourrit l’idée d’une confiscation du pouvoir par une élite administrative.

    L’auteur nuance cependant cette interprétation en soulignant que ce phénomène dépasse largement la seule responsabilité de l’ENA7.

     « À l’évidence, l’ENA n’est aucunement responsable de ce phénomène de fonctionnarisation de la vie politique qui a toutes les chances de persister encore longtemps dans notre pays. Sans anciens élèves n’ont fait qu’y participer. »

    Le Pantouflage et les Relations Avec le Secteur Privé

    Une autre critique concerne le phénomène de pantouflage, c’est-à-dire le départ de hauts fonctionnaires vers le secteur privé8.

    Selon l’auteur, ce mouvement s’accélère à partir de 1982, compte tenu de la vague de nationalisations et de la politisation de la haute fonction publique. Dans certains cas, des promotions entières d’inspecteurs des finances ont ainsi rejoint le secteur privé.

    Cependant, pour l’auteur, cette « fertilisation croisée »9 entre secteur public et secteur privé n’est pas nécessairement négative.

    Le milieu des années 90 est aussi marqué par certains énarques impliqués dans la gestion de grandes entreprises comme Jean-Marie Messier avec Vivendi, ici au Journal de 20h sur France 2. Source : INA.
    Le milieu des années 90 est aussi marqué par certains énarques impliqués dans la gestion de grandes entreprises comme Jean-Marie Messier avec Vivendi, ici au Journal de 20h sur France 2. Source : INA.

    Pour limiter ce phénomène, il suggère toutefois plusieurs mesures simples, telles que l’obligation de démissionner de la fonction publique après une période prolongée de disponibilité.

    La Question de l’Origine Sociale des Élèves

    La composition sociale des promotions constitue également un sujet de controverse.

    Si l’ENA a parfois été présentée comme un instrument de démocratisation de la haute fonction publique, les données relatives aux grands corps montrent une réalité différente.

    Ce point est également évoqué dansl’article précité des Légistes consacré à l’ouvrage de St-Preux (« L’ENA, y entrer, s’en sortir »).

    L’auteur constate ainsi que parmi les auditeurs du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de l’Inspection des finances recrutés entre 1990 et 1995 :

    « On peut compter sur les doigts d’une seule main les fils d’ouvriers, d’artisans, d’employés et de petits fonctionnaires. »

    En effet, les grands corps recrutent majoritairement des élèves issus du concours externe et appartenant aux milieux sociaux les plus favorisés.

    L’auteur souligne également la domination de l’Institut d’études politiques de Paris, qui fournit une large proportion des candidats admis dans les grands corps.

    L’IEP de Paris a ainsi pris la place qu’occupait autrefois l’École libre des sciences politiques, son aïeule. Toutefois, les conseillers d’État d’alors entretenaient des relations très proches avec les universités de droit. Ici, un président de chambre au Conseil d’Etat, Michel Tardit.
    L’IEP de Paris a ainsi pris la place qu’occupait autrefois l’École libre des sciences politiques, son aïeule. Toutefois, les conseillers d’État d’alors entretenaient des relations très proches avec les universités de droit. Ici, un président de chambre au Conseil d’Etat, Michel Tardit.

    L’Échec de l’Unification du Recrutement de la Haute Fonction Publique

    L’auteur est ici plus véhément sur un échec particulièrement patent, celui du monopole de recrutement des hauts fonctionnaires civils par l’ENA.

    « Paradoxalement (…) l’ENA a échoué par rapport à sa mission initiale puisqu’elle est loin d’avoir l’exclusivité du recrutement des corps auxquels elle prépare. »

    En effet, rapidement, les ministères et les syndicats ont poussé pour imposer des voies d’accès dérogatoires ou spécifiques.

    • le recrutement au tour extérieur pour les agents publics ou les personnalités extérieures à l’administration, permettant l’accès en fonction de compétences avérées10 ou supposées11 ;
    • les concours directs, en particulier pour les ministères techniques ;
    • les corps spécifiques de hauts fonctionnaires civils avec un accès hors ENA : ce qui recouvre le cas des ingénieurs, administrateurs des affaires maritimes, recteurs12.

    Cet échec à unifier le recrutement tient aussi aux faiblesses de la formation de l’ENA elle-même. Le classement de sortie ne présente aucun sens pédagogique, ne permet aucune spécialisation, ni même aucune préparation opérationnelle à la première affectation.

    L’élève devenant magistrat administratif ou financier, affecté dans le réseau diplomatique ou même dans un ministère considéré, devra, le plus souvent, suivre une nouvelle « formation maison » avant d’être véritablement opérationnel.

    En définitive, les élèves eux-mêmes sont très peu satisfaits du contenu de la formation.

     « La plupart des élèves des décennies passées considèrent que l’année vécue à l’école leur a procuré plus de désagréments et de souffrances que de joies véritables et d’enrichissement. »

    Les Forces et les Faiblesses du Modèle Énarque

    Les Avantages du Système

    Malgré les critiques énoncées plus haut, l’auteur identifie plusieurs avantages significatifs au système de formation de l’ENA.

    Le premier réside dans le mécanisme de promotion sociale. La gratuité de la formation et la rémunération des élèves permettent, théoriquement, l’accès à des carrières administratives prestigieuses pour des candidats issus de milieux modestes13.

    L’auteur présente ensuite un tableau synthétisant l’origine sociale des élèves, en amalgamant d’une part les classes populaires et moyennes, ainsi que les élèves externes et internes. Ce tableau est censé démontrer la mixité sociale au sein de l’institution.

    Un second avantage concerne la qualité intellectuelle des élèves recrutés14.

    « L’étendue des connaissances consacrée par les concours d’entrée (…) donne des “produits” remarquables dont l’intelligence, la vivacité et la capacité d’adaptation sont reconnues comme exceptionnelles. »

    Enfin, l’ENA forme des généralistes capables d’occuper des fonctions très diverses dans l’administration.

     « Le mérite et les qualités intellectuelles constituent donc les seuls critères d’admission à l’École. »15

    Cette polyvalence constitue un atout dans un système administratif où les carrières peuvent évoluer rapidement d’un domaine à l’autre.

    À l’évidence, l’auteur manie ici la langue de bois. Le modèle de carrière fait l’objet de remise en cause majeure, en France évidemment16, mais plus encore dans d’autres pays occidentaux : Italie, Allemagne, Belgique, Canada, Suède… Ce mouvement accompagne une abondante littérature critique, d’origine principalement économique, sociologique et managériale. Il est dommage que l’auteur n’y fasse aucune allusion et en vienne à considérer que : « l’existence de l’ENA n’apparaît plus contestée aujourd’hui ».

    Les Insuffisances de la Formation

    L’auteur identifie également plusieurs lacunes importantes dans la formation dispensée par l’École.

    L’une des plus importantes concerne selon lui l’insuffisance de l’enseignement du management public et de la gestion des ressources humaines17. C’est également le cas pour les politiques sociales et européennes.

    Il observe que certains jeunes administrateurs, placés rapidement à la tête de services importants, ne disposent d’aucune formation réelle en matière de management.

    Cette lacune s’accompagne d’une absence d’obligation de formation continue, caractéristique du système de carrière18.

    « Beaucoup d’entre eux conserveront leur cécité aux problèmes humains et la conviction que leur technicité alliée à la règle de droit suffit à résoudre tous les problèmes. »

    La Difficulté de Moderniser l’Administration

    L’auteur relie ces insuffisances à une difficulté plus générale : la modernisation de l’administration française.

    Les réformes administratives engagées depuis les années 1960 — informatisation, rationalisation budgétaire, direction participative — ont souvent été mises en œuvre de manière autoritaire sans susciter l’adhésion des agents. Les hauts-fonctionnaires ont ici une part de responsabilité, en n’ayant pas su adapter la gestion administrative, encore très hiérarchique, aux besoins contemporains : plus participatifs, fluides.

    « La conception du service public « à la française » fondée sur la notion de puissance publique mise en œuvre par l’Administration dans une relation d’inégalité juridique avec l’administré protégé par le juge administratif a considérablement évolué au cours des décennies. L’administré est devenu usager puis client et maintenant citoyen. »

    Cette situation contribue à maintenir une organisation administrative marquée par les lenteurs, les doublons et les difficultés de communication interne.

    « Ce manque de savoir-faire managérial de notre élite administrative fait “qu’elle règne mais ne gouverne pas”. »

    Outre les difficultés managériales et de modernisation, il convient de relever la très forte concentration des hauts fonctionnaires et administrations centrales à Paris. Ici, la Défense et le ministère de l’Écologie. Source : Pexels, Karography
    Outre les difficultés managériales et de modernisation, il convient de relever la très forte concentration des hauts fonctionnaires et administrations centrales à Paris. Ici, la Défense et le ministère de l’Écologie. Source : Pexels, Karography

    Supprimer ou Réformer l’ENA ?

    L’Impossibilité d’une Suppression Pure et Simple

    Pour Jean Coussirou, la suppression pure et simple de l’ENA constitue une option irréaliste.

    La formation des hauts fonctionnaires nécessite en effet un dispositif de sélection et de formation structuré. Supprimer l’École reviendrait à devoir recréer un système équivalent19.

    La question n’est donc pas tant celle de la disparition de l’ENA que celle de sa transformation.

    Quelques Réformes du Concours et de la Scolarité Proposées par l’Auteur

    L’auteur propose plusieurs modifications concernant le concours d’entrée.

    Parmi ces propositions figurent :

    • l’introduction d’une épreuve de culture générale plus large ;
    • l’instauration d’une note éliminatoire au grand oral ;
    • l’introduction d’épreuves de mathématiques, de statistiques et de comptabilité.

    Ces mesures viseraient à diversifier les profils recrutés et à garantir un socle de compétences plus large20.

    Une Réforme de la Formation

    L’auteur propose également une restructuration de la scolarité autour de plusieurs modules successifs, en incluant notamment des enseignements en déontologie et en éthique.

    Une première phase de quatre mois porterait sur cinq matières fondamentales :

    • analyse des politiques publiques,
    • administration déconcentrée et relations avec les collectivités locales,
    • rédaction juridique et administrative,
    • économie et finances publiques,
    • questions sociales.

    Cette formation serait suivie d’un stage en préfecture de six mois, constituant un véritable stage d’application.

    S’ensuivrait un module de formation à la gestion publique et à la modernisation des administrations, suivi d’un nouveau stage.

    Enfin, un module théorique consacré aux questions européennes et internationales, suivi d’un dernier stage.

    Une Réforme de l’Accès aux Grands Corps

    Enfin, l’auteur propose de revoir le mode d’accès aux grands corps, afin de faire privilégier les besoins de l’État sur la règle du choix de l’élève en fonction de son classement.

    Parmi les options envisagées figurent :

    • un accès différé après plusieurs années d’expérience professionnelle ;
    • un système de concours ou de sélection spécifique ;
    • l’intervention d’une commission indépendante.

    Ces propositions visent à réduire les effets du classement de sortie, considéré comme l’un des principaux défauts du système. L’auteur se garde toutefois de trancher.

    1. Entendre par là, en dehors de l’université et plus particulièrement de la faculté de droit. ↩
    2. Par le truchement de l’organisation administrative, c’est aussi une forme de conception du pouvoir qui émerge : centralisée, unifiée, pour ne pas dire autoritaire. Cette conception, partagée par des politiques de gauche comme de droite témoigne aussi des difficultés des pouvoirs successifs à répondre aux attentes des citoyens. ↩
    3. On identifie aisément les difficultés de cette institution dès ces premiers lignes : un programme rigide et une formation professionnelle qui peine à faire sens au regard de la très grande variété de fonctions offertes à l’issue de l’école. ↩
    4. Ce découpage répond évidemment à celui connu par l’auteur, le rythme a depuis fortement évolué. ↩
    5. Plus tard, l’École disposera d’enseignants en langue. ↩
    6. L’auteur a d’ailleurs un mot très drôle en disant que : « L’École ne s’interdit pas toutefois de faire appel à de hauts fonctionnaires non issus de l’École, en raison de leur compétence particulière. » ↩
    7. L’argument selon lequel l’ENA n’est qu’une pièce de la machine me semble toutefois faible. ↩
    8. Et régulièrement dans des secteurs qu’ils régulaient en tant qu’agent public. ↩
    9. Cette expression est étonnante tant les arrivées de cadres confirmés du secteur privé vers le secteur public sont rares, pour ne pas dire inexistantes. ↩
    10. Dans le cas d’un recrutement par examen, comme pour les agents publics. ↩
    11. Pour les nominations purement politiques. ↩
    12. On peine toutefois à voir l’intérêt d’une formation à l’ENA pour les corps considérés. ↩
    13. C’est toutefois oublier les nombreux coûts induits par la formation : les stages impliquent de nombreux déménagements et d’importants coûts de transport. Tandis que les candidats ayant une charge de famille sont à l’évidence placés dans une position précaire, qui nécessite la disponibilité du conjoint et l’acceptation par celui-ci (si cela est possible) du célibat géographique et de la responsabilité intégrale de la famille. ↩
    14. Il est tout de même étrange de défendre la qualité d’une « école » en arguant que celle-ci repose sur la sélection des élèves. ↩
    15. On pourrait ici objecter de la très grande qualité intellectuelle des conseillers d’État ou inspecteurs généraux des finances sous la IIIe ou IVe République, de même que de l’encadrement supérieur de certains ministères techniques comme celui du Travail et des Solidarités (article des Légistes sur l’ouvrage de Pierre Fournier au ministre du travail). ↩
    16. La situation des contractuels est une constante des débats juridiques et intellectuels autour de la fonction publique. Il convient aussi de relever l’essor des cadres d’emplois dans la fonction publique territoriale et la critique récurrente du recrutement par concours, notamment du point de vue sociologique (que l’on pense aux héritiers de Pierre Bourdieu par exemple). ↩
    17. C’est tout de même étonnant pour une « école d’application ». ↩
    18. Un concours exigeant, une école avec une formation souvent longue, puis… rien. Ce point continue de constituer une difficulté dans le pilotage des agents publics, voir notamment l’article consacré à la formation professionnelle continue dispensée par l’INSP. ↩
    19. C’est in fine l’option qui s’est imposée avec le remplacement de l’ENA par l’INSP. Il était toutefois possible d’envisager d’autres dispositifs : des concours spécialisés comme dans le système avant l’ENA et dans la plupart des autres pays occidentaux comparables, voire un recrutement fonctionnel, suivant le parcours et les compétences. Ces options sont toutefois radicales et posent la question de l’équité entre générations, certains agents pourraient avoir passé des concours devenus inutiles. ↩
    20. Elles sont toutefois extrêmement limitées dans leurs effets et n’auront probablement que peu d’effets sur les critiques énumérées plus haut : recrutement parisien et bourgeois, pantouflage et politisation du corps. ↩
  • Le Juge Et Le Philosophe : Genèse Et Transformations De L’Ordre Juridique Moderne par Philippe Raynaud (2008)

    Le Juge Et Le Philosophe : Genèse Et Transformations De L’Ordre Juridique Moderne par Philippe Raynaud (2008)

    Temps de lecture : 14 minutes

    Le professeur de philosophie politique Philippe Raynaud a publié, en 2008, Le juge et le philosophe : Essais sur le nouvel âge du droit.

    L’auteur rappelle que la place du juge dans l’ordre politique et juridique constitue l’un des problèmes majeurs de la modernité. Pour autant, cette question est débattue depuis l’Antiquité, la réflexion philosophique oscillant entre deux conceptions du droit :

    • celle qui subordonne le droit à la politique et
    • celle qui reconnaît au droit une autonomie relative, susceptible de limiter le pouvoir (autonomie qui revient au juge d’exercer).

    La modernité juridique est toutefois confrontée à deux transformations majeures selon l’auteur : l’invention de la souveraineté étatique et l’affirmation progressive des droits subjectifs. Cette évolution conduit à repenser le rapport entre loi, justice et autorité politique.

    L’analyse du rôle du juge révèle donc une mutation fondamentale : d’un simple applicateur de la loi dans les conceptions classiques, il tend à devenir aujourd’hui l’un des garants centraux de la liberté et des droits fondamentaux. Cette évolution accompagne l’essor du constitutionnalisme, l’affirmation du contrôle juridictionnel et la transformation des démocraties modernes.

    L’histoire du droit apparaît ainsi comme une succession de tentatives pour résoudre une tension fondamentale : comment concilier l’autorité de la loi, la souveraineté politique et la protection des droits individuels ?

    Aux Origines de l’Ordre Juridique Moderne

    Les Conceptions Antiques du Droit et de la Justice

    La réflexion occidentale sur le droit trouve ses premières formulations systématiques chez les philosophes grecs. Chez Platon comme chez Aristote, la loi n’est jamais envisagée comme une réalité autonome : elle demeure subordonnée à une conception plus générale de la justice et de l’ordre politique.

    La Primauté du Politique Chez Platon

    Chez Platon apparaissent les éléments d’une conception alternativement royale et légaliste de l’autorité publique. La loi possède une autorité réelle, mais limitée. Elle demeure imparfaite, car aucune règle générale ne peut embrasser l’ensemble des situations concrètes. Pour cette raison, la véritable politique — ce que Platon appelle « l’Art royal » — doit, lorsqu’elle existe, se situer au-dessus de la loi.

    La loi est ainsi comparée à une prescription médicale : comme le médecin peut modifier son ordonnance en fonction de l’état du patient, le souverain doit pouvoir adapter la règle aux circonstances. Dans ce cadre, le juge n’est pas une autorité autonome : sa fonction se limite essentiellement à appliquer la loi.

    La Théorie de la Justice d’Aristote

    Aristote adopte une perspective sensiblement différente. Sa théorie du dikaion, qui renvoie à la fois au « juste » et au « droit », distingue nettement la loi positive du droit entendu comme recherche de la justice. Cette distinction s’inscrit dans une vision du monde profondément marquée par la contingence : le monde « sublunaire », celui de l’expérience humaine, n’est pas gouverné directement par la Providence.

    Dans ce cadre, Aristote distingue également plusieurs formes de pouvoir. Le pouvoir politique s’exerce sur des hommes libres et égaux, tandis que le pouvoir domestique — celui du chef de famille — possède un caractère plus monarchique.

    Aristote, via Wikimedia Commons
    Aristote, via Wikimedia Commons

    La théorie aristotélicienne de la justice constitue l’un des apports majeurs de cette tradition. Aristote distingue deux formes principales de justice politique :

    • La justice distributive, qui concerne la répartition des biens, honneurs et charges dans la cité. Cette distribution doit être proportionnelle au mérite ou au besoin.
    • La justice corrective, qui vise à rétablir l’égalité lorsqu’elle a été rompue, généralement à l’occasion d’un litige.

    Dans cette perspective :

    • La loi possède un caractère abstrait et indifférent aux qualités particulières des individus1.
    • Le droit, en revanche, conserve une dimension politique puisqu’il s’interroge sur les critères légitimes de distribution des biens et des honneurs.

    Le juge occupe aussi une position spécifique. Pour Aristote, la fonction du juge est de rétablir l’égalité : il peut donc, au nom de l’équité, s’écarter de la lettre de la loi afin de mieux réaliser ses fins. La légalité est inférieure à l’équité. Toutefois, cette autonomie demeure limitée. Le jugement concerne seulement des cas particuliers et ne peut pas produire une règle générale.

    Malgré leurs divergences, Platon et Aristote partagent un présupposé fondamental : le droit demeure subordonné à la justice, et les principes fondamentaux de la cité sont d’abord politiques.

    La Transformation Moderne : Souveraineté et Droits Subjectifs

    La pensée moderne du droit n’est pas davantage unitaire que celle des Anciens.

    Elle se caractérise cependant par la nécessité de résoudre deux problèmes nouveaux :

    • L’essor de l’État et l’invention du concept de souveraineté ;
    • L’affirmation de la priorité des droits subjectifs dans l’ordre juridique2.

    Deux figures majeures structurent cette transformation : Hobbes et Locke.

    Chez Hobbes, la rupture avec l’héritage aristotélicien est particulièrement nette. Sa pensée repose sur un artificialisme politique : l’ordre politique n’est pas naturel, mais résulte d’une construction humaine destinée à mettre fin à la guerre de tous contre tous.

    Dans cette perspective, Hobbes apparaît comme l’un des fondateurs du positivisme juridique moderne. La loi tire son autorité exclusivement de la volonté du souverain. Le juge ne dispose d’aucune autorité propre : il agit comme un agent délégué du souverain.

    Celui qui prétend soumettre l’autorité civile à la vérité (divine, philosophique…) revendique la souveraineté : « C’est l’autorité, non la vérité, qui fait la loi. »

    Pourtant, la pensée hobbesienne ne se réduit pas à un absolutisme étatique. Elle repose également sur la priorité des droits subjectifs : les individus acceptent l’autorité souveraine précisément pour garantir leur sécurité et leurs droits fondamentaux.

    Voir ici l’article consacré à l’importance de la pensée de Cesare Beccaria sur Les Légistes.

    Locke partage ce point de départ — la protection des droits individuels — mais propose une critique libérale de l’absolutisme hobbesien. Chez lui, la loi et la protection des droits possèdent une légitimité supérieure au pouvoir politique lui-même, renouant par là avec une forme de jusnaturalisme.

    Kant et la Révolution Moderne Du Droit

    L’État Juridique et le Fondement Du Droit

    La pensée de Kant occupe une place singulière dans l’histoire du droit moderne. Elle combine des éléments positivistes et naturalistes.

    D’un côté, Kant affirme que le droit présuppose l’existence de l’État civil : l’ordre juridique ne peut pas exister sans une autorité publique capable d’imposer les règles. De l’autre, il distingue le Naturrecht — le droit naturel rationnel — du droit positif.

    La validité du droit repose donc sur sa conformité à des principes rationnels dégagés par la doctrine du droit.

    Emmanuel Kant. Source : BNF.
    Emmanuel Kant. Source : BNF.

    La Révolution française joue un rôle déterminant dans cette réflexion. Contrairement aux traditions anglaise et américaine, qui visent principalement à limiter le pouvoir politique, la Révolution française cherche à investir l’État pour garantir les droits.

    La puissance de l’État devient ainsi la condition même de la liberté.

    Kant exprime cette idée de manière explicite :

    « Avoir quelque chose d’extérieur, comme sien, n’est possible que dans un état juridique, sous une puissance législative publique. »

    Le droit public constitue donc le fondement du droit privé3.

    Légicentrisme et Séparation des Pouvoirs

    La conception kantienne de la séparation des pouvoirs diffère profondément du modèle étasunien, qui repose sur un système de checks and balances, où chaque pouvoir limite les autres.

    Dans la tradition française issue des Lumières, déterminante dans la réflexion de Kant, l’accent est mis sur la subordination de l’exécutif et du judiciaire au pouvoir législatif, considéré comme l’expression rationnelle de la volonté générale4.

    Cette conception s’exprime notamment dans l’image classique du syllogisme judiciaire :

    • La loi constitue la majeure universelle ;
    • Le cas particulier constitue la mineure ;
    • La décision judiciaire représente la conclusion.

    Le juge apparaît ainsi comme l’instrument de la rationalité législative.

    Cette conception s’inscrit également dans une réflexion plus large sur la représentation politique. Pour Kant, le contrat social n’est pas un événement historique ni une revendication opposable au pouvoir en place : il constitue une Idée régulatrice, un horizon normatif orientant les transformations constitutionnelles.

    Les Théories Françaises du Droit Public

    Léon Duguit et le Solidarisme Juridique

    Au tournant du XXe siècle, la doctrine juridique française développe plusieurs tentatives pour repenser le fondement du droit.

    Léon Duguit propose une critique radicale de la souveraineté étatique. Selon lui, le droit n’est pas créé par l’État : il trouve son origine dans les exigences objectives de la vie sociale.

    La Déclaration des droits de l’homme possède ainsi une autorité supérieure à la Constitution elle-même.

    Léon Duguit, au centre. Source : Auteur inconnu, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, via Wikimedia Commons
    Léon Duguit, au centre. Source : Auteur inconnu, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, via Wikimedia Commons

    Léon Duguit écrit ainsi5 :

    « Je crois que si aujourd’hui le législateur faisait une loi violant un des principes formulés dans la Déclaration des droits de 1789, cette loi serait inconstitutionnelle. Je crois même que la Déclaration des droits de 1789 s’impose non seulement au législateur ordinaire, mais aussi au législateur constituant. »

    Pour autant, Duguit critique également les fondements individualistes de la Déclaration. Les droits subjectifs lui apparaissent comme des constructions métaphysiques incompatibles avec la réalité du droit positif :

    • un droit individuel ne peut pas être absolu et
    • la souveraineté nationale prime nécessairement sur la souveraineté individuelle.

    Léon Duguit propose alors de fonder le droit sur l’idée de solidarité sociale. Les règles juridiques sont celles dont la société reconnaît la nécessité au point de juger légitime l’intervention de la force collective pour les faire respecter6. Dit autrement, Léon Duguit est fondamentalement naturaliste.

    Hauriou et L’Historicisme Juridique

    Maurice Hauriou cherche à concilier la pensée sociologique de Duguit avec l’individualisme juridique moderne.

    Sa conception repose sur une vision historiciste du droit : l’histoire réalise progressivement l’idéal du droit naturel.

    « La Déclaration des droits de l’homme a été préparée par des légistes du XIIIe et du XIVe siècle et par les grands ministres qui ont fait la royauté absolue, tout autant que par les philosophes du XVIIIe siècle. Faire la royauté absolue, c’était abaisser les grands en s’appuyant sur les petits. II n’y avait plus ensuite qu’à faire monter les petits, et ce fut tôt fait. (…) l’individualisme démocratique égalitaire et universel est un produit de l’évolution de l’État aristocratique, laquelle évolution est en elle-même fatale. »

    Pour autant, si l’ordre individualiste sous-tend la constitution sociale moderne, l’ordre politique demeure dans une logique aristocratique de commandement par le petit nombre. L’égalité implique donc d’abord des interdictions, comme celle de l’esclavage, plutôt que la promotion de dispositions positives — dans une approche comparable à celle de Montesquieu7.

    État de Droit et Constitutionnalisme

    Les Origines du Rechtsstaat

    L’expression « État de droit » provient du concept allemand de Rechtsstaat, apparu au XIXe siècle pour décrire le processus d’encadrement juridique de l’État.

    Cette notion recouvre trois conceptions :

    • Une conception fonctionnelle, visant à exiger une action juridique de l’État, afin de normaliser les relations de l’État avec les administrés8 ;
    • Une conception substantielle, qui vise à protéger les droits fondamentaux de l’individu ;
    • Une conception formaliste fondée sur la hiérarchie des normes et la soumission au droit, par le recours juridictionnel du citoyen contre l’État.

    Le Principe d’Autolimitation

    Carré de Malberg, très profondément inspiré par la pensée allemande, explique ainsi que la garantie de l’État de droit ne provient pas d’une norme extérieure à l’État, mais de son autolimitation9.

    Dans cette conception :

    • Il n’existe pas de droit naturel juridiquement contraignant : seul l’État est producteur de droit ;
    • En conséquence, seule la loi déclare et fixe le périmètre des droits ;
    • Enfin, l’État est souverain, parce qu’il est seul producteur de droit, mais il ne peut le faire qu’en agissant conformément à l’ordre juridique qu’il a lui-même édicté et sous le contrôle du juge (c’est le principe d’autolimitation)10.

    Cette théorie constitue l’un des fondements intellectuels du modèle moderne de l’État de droit.

    Ce concept d’autolimitation peut paraître circulaire et particulièrement abstrait, et pourtant, selon les termes de Maurice Hauriou :

     « Logiquement, l’autolimitation de l’État apparaît comme une absurdité. C’est la vérité constitutionnelle. »

    Le Rechtsstaat combine ainsi une forme de libéralisme et d’étatisme.

    Les Critiques de l’État de Droit

    Ces critiques furent de plusieurs ordres :

    • Anti-libérales, avec à l’évidence, Carl Schmitt, qui oppose au Rechtsstaat le Machtstaat, où l’État de puissance. Pour Schmitt, l’Etat de droit comporte une prédominance juridictionnelle qui méconnaît la dimension spécifiquement politique de l’Etat11.
    • Celle de Hans Kelsen est plus subtile, en ce que le juriste autrichien refuse de distinguer le droit de l’État. Kelsen évoque l’identité entre le droit et l’État, tout État est, par définition, un État de droit.
    • Celle de la tradition anglo-saxonne du Rule of law, qui distingue fortement la « loi » (Law) du « droit » (Right). Quand l’État de droit propose un système, le Rule of Law propose une finalité — sans indication pour y parvenir12.

    Le Constitutionnalisme

    Évoquer Hans Kelsen, c’est évidemment penser au contrôle constitutionnel. Et, penser au contrôle constitutionnel, revient à étudier le système constitutionnel américain.

    La Cour suprême américaine. Source : Pexels, Phung.
    La Cour suprême américaine. Source : Pexels, Phung.

    La Naissance du Modèle Contemporain de Contrôle Constitutionnel aux États-Unis

    La Constitution du 17 septembre 1787 établit une organisation originale du pouvoir :

    • Aucun organe ne détient seul la souveraineté ;
    • La Cour suprême exerce le pouvoir judiciaire et contrôle la constitutionnalité des actes du Congrès ;
    • Le Bill of Rights garantit les droits fondamentaux.

    L’arrêt Marbury v. Madison (1803) consacre, judiciairement, le principe du contrôle de constitutionnalité et formalise une nouvelle source de légitimité juridique. Celle-ci est supérieure au pouvoir législatif13 et aux représentants du peuple américain.

    La Constitution américaine apparaît ainsi comme l’un des premiers modèles du constitutionnalisme moderne.

    Les Raisons du Retard Français en Matière de Droit Constitutionnel

    La Révolution politique et juridique américaine sera beaucoup moins discutée que la Révolution française.

    Cet écart de perception tient au fait que la France constitue à l’époque, malgré ses difficultés budgétaires, l’une des premières puissances mondiales et que le mouvement révolutionnaire met fin à une monarchie millénaire et à son organisation nobiliaire.

    On pourrait s’étonner du retard français dans la pensée constitutionnelle : la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen étant marquée par une forme de légicentrisme qui apparaît décalée au regard du caractère novateur proposé par les États-Unis.

    Mais, ce serait oublier deux choses pour Philippe Raynaud :

    • L’absence de culture de la représentation politique en France14 ;
    • Le rôle par ailleurs désastreux des Parlements (chargés de la justice) sous l’Ancien Régime ;
    • Une vision juridique particulièrement marquée par l’œuvre de Beccaria sur la souveraineté de la loi (en réponse, notamment, aux abus des Parlements précités) ;
    • Une conception rationaliste, étatiste et centralisatrice, peu favorable à l’organisation d’un système juridictionnel anglo-saxon profondément décentralisé.

    Seul se distingue Benjamin Constant, héraut d’un contrôle constitutionnel visant à préserver les « libertés des modernes ».

    Le Juge dans les Démocraties Contemporaines

    L’Expansion du Pouvoir Juridictionnel

    Depuis plusieurs décennies, les démocraties connaissent une croissance spectaculaire du rôle politique des juges.

    En France, cette évolution se manifeste par l’affirmation progressive du Conseil constitutionnel, mais également par l’influence du Conseil d’État et des juridictions européennes. Le droit et la justice en général semblent être une marée montante, faisant reculer le domaine réservé au pouvoir politique15.

    La légitimité des juges s’est par ailleurs renforcée par la multiplication des affaires judiciaires impliquant des responsables politiques.

     « La légitimité croissante des juges va de pair avec l’agacement du citoyen devant les gyrophares des ministres. »

    Le Modèle Interprétatif de Ronald Dworkin

    Ronald Dworkin propose une théorie positiviste du rôle du juge, qui permet toutefois à celui-ci d’établir des règles :

    • Le droit d’une communauté se confond avec un ensemble de règles déterminant les comportements répréhensibles ou obligatoires16;
    • Lorsque le droit ne peut pas résoudre un cas (hard cases), faute d’une norme spécifique, un organe officiel doit le faire en posant une règle complémentaire, construite sur un « principe »17 ;
    • L’obligation légale ne peut être définie que comme une conduite imposée par une règle légalement valide.

    Pour dégager un principe dans une situation sans obligation légale claire, le juge doit découvrir le « principe » à l’œuvre dans la loi. Pour Dworkin, le droit ressemble à un « roman écrit à plusieurs mains », la responsabilité du juge étant de préserver la cohérence de l’ensemble. C’est ce que Dworkin appelle la continuité du droit18.

    Cette conception souligne la dimension créatrice de l’interprétation judiciaire, mais également les limites démocratiques d’un système juridique bornant le débat démocratique.

    Ronald Dworkin. Source : La vie des idées.
    Ronald Dworkin. Source : La vie des idées.

    Le Nouvel Âge des Droits Fondamentaux

    Pour l’auteur, l’évolution contemporaine du droit se caractérise par la centralité des droits fondamentaux.

    La culture juridique contemporaine tend ainsi à privilégier la protection des victimes et la reconnaissance de droits subjectifs inaliénables, au détriment, par exemple, de l’amnistie19.

    L’amnistie a laissé la place à une culture de la repentance, née avec les crimes nazis.

    Pour une Défense du Positivisme Juridique

    Pour autant, et en s’appuyant sur l’œuvre de Hans Kelsen, l’auteur éprouve des doutes sur la capacité d’un État ou d’un régime juridique à connaître le vrai ou le juste.

    Si, pour Hobbes, les hommes doivent être tenus pour égaux, c’est qu’aucune supériorité ne peut être tenue pour évidente et qu’il est impossible d’établir de hiérarchie entre les fins qu’ils poursuivent.

    Par ailleurs, et comme le prétend Kelsen, c’est l’autorité qui fabrique la loi. Aucune vérité supérieure ne peut donc être admise — celui qui invoque une vérité pour fonder une loi masque en réalité sa prétention à l’exercice de l’autorité.

    En cela, le positivisme juridique apparaît comme plus libéral et démocratique que les régimes fondés sur des valeurs transcendantes. Il permet tout à la fois de justifier l’absolutisme hobbesien, puis sa transformation démocratique et libérale.

    Cette transformation du droit positif est un processus de désenchantement. La légitimité démocratique venant expliciter l’incapacité des hommes à résoudre de manière rationnelle le conflit entre les valeurs et les fins.

    1. On y retrouve les caractéristiques de la loi telle que présentée par Cesare Beccaria : impersonnelle, objective, d’application directe. ↩
    2. Il s’agit là de la conquête de libertés fondamentales, puis de droits fondamentaux. Le droit devient un outil de limitation du pouvoir politique, dans un jeu subtil, lié au développement du concept de souveraineté. ↩
    3. Etant entendu qu’on ne parle ici que d’un point de vue de philosophie du droit. ↩
    4. C’est le fameux légicentrisme français, incarné notamment par la IIIe République, où le Parlement concentre l’essentiel des pouvoirs. La priorité est en effet de soumettre l’exécutif et le judiciaire à la primauté de la loi. ↩
    5. Dans son Traité de droit constitutionnel. ↩
    6. En droit administratif, nous avons là l’école du service public, incarné notamment par le développement du socialisme municipal au début du XXe siècle. ↩
    7. Interdire est toujours plus libéral que d’obliger. ↩
    8. Dans cette conception, le droit est d’abord un outil de modernisation, sinon rationalisation de l’action étatique. ↩
    9. C’est ici exactement la pensée de l’autrichien Hans Kelsen. ↩
    10. En ce sens, Carré de Malberg est particulièrement malheureux avec le régime constitutionnel de 1875 qui ne permet pas au citoyen de contrôler la constitutionnalité d’une loi votée par le Parlement, ni à ce même contrôle de constitutionnalité de s’assurer du contrôle de l’étendue des prérogatives parlementaires. ↩
    11. C’est également la pensée de Léon Duguit, favorable au développement d’un État social, qu’il considère comme juridiquement fondé. ↩
    12. Pour Eward Coke (1552-1634), le juge n’est pourtant pas créateur de droit, mais il le révèle, le dit (jus dicere) dans une forme de mélange subtil entre droit naturel et droit positif. ↩
    13. Ce qui constitue une rupture évidente avec la souveraineté du Parlement anglais. ↩
    14. La réunion des États généraux par Louis XVI constituait alors un fait extraordinaire : la précédente réunion s’étant tenue sous Louis XIII, 175 ans plus tôt. Les français ne cherchaient pas, comme les américains, à construire un meilleur système parlementaire. Ils devaient l’inventer. ↩
    15. En témoigne par exemple la contestation judiciaire de la gestion de la crise sanitaire du Covid-19 par le gouvernement. Le Premier ministre et le ministre de la Santé étant quasiment concomitamment interrogés par des magistrats dans une forme de contrôle dual : démocratique et judiciaire. ↩
    16. C’est la fameuse distinction entre droit et morale, que Ronald Dworkin propose de dépasser. ↩
    17. On retrouve ici typiquement l’immense solitude que le juge administratif peut ressentir dans certaines affaires de bioéthique. ↩
    18. Il est aussi question parfois de « bonne réponse ». À l’évidence, le juriste français pensera à l’évolution du droit jurisprudentiel administratif. ↩
    19. Et de tous les éléments de souveraineté induisant une supériorité de l’action publique sur les droits individuels. ↩
  • Comment Écrire une Thèse : La Méthode et la Discipline de Recherche d’Umberto Eco (1977)

    Comment Écrire une Thèse : La Méthode et la Discipline de Recherche d’Umberto Eco (1977)

    Temps de lecture : 11 minutes.

    Il est difficile de résumer un tel ouvrage, dont la richesse en fait une œuvre essentielle. Comment écrire sa thèsede Umberto Eco propose une réflexion méthodologique complète sur la recherche universitaire : choix du sujet, constitution d’une bibliographie, organisation du travail intellectuel et rédaction scientifique.

    Toutefois l’œuvre est aussi passionnante pour le lecteur simplement intéressé par la recherche scientifique ou l’acquisition de compétences et techniques propres à développer la rigueur de son raisonnement.

    Cette synthèse présente les principaux enseignements de l’ouvrage : la définition de la thèse comme travail scientifique, les critères de choix du sujet, les techniques de recherche bibliographique, l’organisation méthodique du travail et enfin les règles de rédaction et de citation propres à l’écriture universitaire.

    La Thèse Comme Travail Scientifique

    Définition et Finalité de la Thèse

    Pour Umberto Eco, la thèse est d’abord un travail original de recherche. Elle doit apporter la preuve que le candidat possède la capacité intellectuelle et méthodologique de contribuer au progrès de la discipline dans laquelle il s’inscrit.

    La condition essentielle d’un tel travail consiste à produire une connaissance nouvelle. Cette découverte peut prendre plusieurs formes.

    Il peut s’agir d’une interprétation inédite d’un texte déjà étudié, de l’attribution d’un document à un auteur, ou encore de la réévaluation d’études antérieures dans une perspective permettant d’organiser et de systématiser des idées auparavant dispersées.

    L’objectif n’est donc pas seulement de résumer l’état des connaissances existantes. La thèse doit produire un résultat scientifique qui, dans son domaine, « ne pourra plus être ignoré ». Cette exigence distingue la thèse d’un simple bilan bibliographique ou d’un exercice académique.

    Eco rappelle toutefois que, dans le modèle universitaire italien contemporain1, la thèse est souvent réalisée à un âge relativement jeune, entre vingt-deux et vingt-quatre ans. Pour l’auteur, un travail de recherche aussi jeune ne saurait être interprété comme l’aboutissement d’une maturation intellectuelle. Elle constitue plutôt une initiation à la recherche.

    La célèbre université de Pise. Source : Pexels, Boton Dobozi.
    La célèbre université de Pise. Source : Pexels, Boton Dobozi.

    La Thèse Comme Expérience de Travail

    Selon l’auteur, l’importance de la thèse ne réside pas seulement dans son sujet, mais dans l’expérience méthodologique qu’elle implique. Faire une thèse signifie accomplir une série d’opérations intellectuelles précises :

    1. Identifier un sujet déterminé ;
    2. Rassembler des documents sur un sujet ;
    3. Organiser ces documents ;
    4. Réexaminer la question à la lumière des sources réunies ;
    5. Donner une forme systématique aux réflexions produites ;
    6. Présenter le résultat de manière à ce que le lecteur puisse vérifier les sources utilisées.

     « Faire une thèse signifie donc apprendre à organiser des données et ses propres idées. »

    « Ce qui importe est donc moins le sujet de la thèse que l’expérience de travail qu’elle implique. »

    Umberto Eco insiste sur ce point : même si l’intérêt personnel pour un sujet reste souhaitable, cet élément demeure secondaire par rapport à la discipline méthodologique que l’exercice impose.

    Les Conditions d’une Recherche Scientifique

    Umberto Eco identifie plusieurs critères permettant de qualifier une recherche de scientifique :

    • La recherche doit porter sur un objet précis, identifiable et accessible selon des règles méthodologiques explicites ;
    • Elle doit produire des connaissances nouvelles ou proposer une interprétation différente d’éléments déjà étudiés.
    • Ce travail doit être utile aux autres chercheurs, c’est-à-dire fournir des résultats susceptibles d’être utilisés ou discutés.
    • Enfin, la thèse doit fournir des éléments permettant de confirmer ou d’infirmer les hypothèses formulées, afin de rendre possible la poursuite ultérieure de la recherche.
    M. Louis Andrieux, qui soutient sa thèse à près de 87 ans.
    M. Louis Andrieux, qui soutient sa thèse à près de 87 ans.

    Le Choix du Sujet de Thèse

    Les Règles Fondamentales du Choix du Sujet

    Le choix du sujet constitue une étape décisive du travail de thèse. L’auteur propose plusieurs règles simples mais déterminantes.

    • Le sujet doit d’abord correspondre aux intérêts intellectuels du candidat, condition essentielle pour soutenir l’effort de recherche sur la durée.
    • Il doit ensuite reposer sur des sources accessibles, que le chercheur peut effectivement consulter.
    • Ces sources doivent également être utilisables, c’est-à-dire compréhensibles et exploitables par le candidat selon ses compétences linguistiques et méthodologiques.
    • Le cadre théorique et méthodologique de la recherche doit être à la portée du chercheur.
    • Enfin, le directeur de thèse doit être spécialiste du domaine étudié, afin de pouvoir orienter efficacement le travail.

    Thèse Monographique ou Thèse Panoramique

    Umberto Eco observe que la tentation initiale de nombreux étudiants consiste à choisir des sujets très vastes, qu’il qualifie de « panoramique ».

     « Une thèse trop panoramique constitue toujours un péché d’orgueil. »

    Une thèse très large (« panoramique ») se contente souvent d’exposer un ensemble de connaissances générales. Elle empêche l’étudiant de maîtriser réellement son matériau. L’objectif étant d’être un expert de son sujet, pas de pouvoir vaguement discuter du sujet avec les universitaires du jury.

    À l’inverse, une thèse monographique, centrée sur un objet précis, permet une analyse approfondie et rigoureuse. Elle offre au candidat la possibilité de devenir véritablement spécialiste de son sujet2.

    Eco souligne que la restriction du champ d’étude constitue un avantage méthodologique.

    « En conclusion, il faut garder à l’esprit ce principe fondamental : plus on restreint le champ, mieux on travaille et plus on s’avance sur un terrain solide. »

    Une monographie n’exclut pas pour autant la mise en perspective générale. Le chercheur doit rester capable de situer son sujet dans le contexte intellectuel plus large auquel il appartient.

    Thèse Historique et Thèse Théorique

    L’auteur distingue également la thèse historique et la thèse théorique.

    La thèse théorique consiste à analyser un problème abstrait, souvent déjà débattu dans la littérature scientifique. Ce type de travail comporte toutefois le même risque que les thèses panoramiques : celui de se perdre dans des généralités.

    À l’inverse, une thèse historique, centrée sur des documents ou des textes déterminés, permet souvent d’aborder des questions théoriques à partir d’un matériau concret.

     « Il est difficile de progresser dans le vide et de ne partir de rien. (…) il n’y a rien d’humiliant à partir de ce qu’a dit un auteur. »

    Pour Umberto Eco, toute recherche scientifique s’inscrit d’ailleurs dans un dialogue avec les travaux antérieurs3.

    Sujet Ancien ou Sujet Contemporain

    Le choix entre un objet ancien et un objet contemporain présente également des implications méthodologiques.

    En littérature, par exemple, l’étude d’un auteur contemporain peut s’avérer plus difficile, car la distance critique fait défaut et la bibliographie reste souvent limitée.

    À l’inverse, l’étude d’un auteur ancien exige davantage de lectures, mais elle bénéficie d’une tradition critique déjà constituée.

    Eco propose un conseil simple : traiter un auteur contemporain comme s’il s’agissait d’un auteur ancien, c’est-à-dire avec la même rigueur méthodologique et la même distance critique.

    La Durée d’une Thèse

     « Pour le dire d’entrée de jeu : pas plus de trois ans et pas moins de six mois. »

    Au moins six mois sont nécessaires à la rédaction d’un bon essai d’une soixantaine de pages, avec une bonne problématique, une bibliographie et des fiches de lectures.

    À l’inverse, un travail dépassant trois ans peut révéler plusieurs difficultés :

    • Un sujet trop vaste,
    • Un perfectionnisme excessif ou
    • Ce que l’auteur qualifie de « névrose de la thèse ». La situation dans laquelle le chercheur repousse indéfiniment l’achèvement de son travail.

    Selon l’auteur, la rédaction finale d’une thèse ne peut prendre qu’un mois, voire une quinzaine de jours selon la méthode.

    Le Rôle Essentiel du Directeur de Thèse

     « Avant de choisir un directeur de thèse, l’étudiant doit s’informer à son sujet auprès de ses amis, prendre contact avec quelques-uns de ses anciens étudiants en thèse, se faire une idée de son honnêteté. Il peut lire certains de ses livres et voir s’il cite souvent ses collaborateurs. Le reste est une question de sentiments plus intuitifs, d’estime et de confiance. »

    La Recherche des Sources et du Matériau

    Sources Primaires et Sources Secondaires

    Toute recherche repose sur l’identification et l’exploitation des sources.

    Les sources primaires constituent l’objet direct de l’étude.

    Les sources secondaires étudient les travaux critiques portant sur cet objet.

    La distinction doit être strictement respectée. Les sources secondaires ne doivent pas remplacer l’analyse directe des sources primaires.

    Pour Umberto Eco, la disponibilité des sources constitue l’élément primordial.

    On choisit un sujet lorsque : 1) on sait où trouver les sources ; 2) on sait qu’elles sont accessibles et 3° on est capable de s’en servir4.

    La Recherche Bibliographique

    La constitution d’une bibliographie constitue une étape essentielle du travail de recherche.

    Umberto Eco préconise ici une démarche à trois branches :

    • La consultation du catalogue par matière et par auteur de la bibliothèque5;
    • La consultation d’un ouvrage encyclopédique sur le sujet (avec les références bibliographiques associées) ;
    • L’interrogation directe du bibliothécaire, ce qui est pour Eco le chemin le plus rapide et le plus efficace pour identifier les ouvrages d’une bibliothèque en lien avec votre projet de recherche6.

    Une fois la bibliographie réunie, il convient d’interroger son directeur de thèse sur les ouvrages jugés primordiaux. Par ailleurs, en relevant les ouvrages cités plusieurs fois, le chercheur pourra également identifier les références dans son champ d’étude.

     « On peut arriver dans une bibliothèque de province sans rien savoir, ou presque, sur un sujet et en ressortir, au bout de trois après-midi, avec des idées suffisamment claires et complètes. »7

    La bibliothèque de l’Institut de France.
    La bibliothèque de l’Institut de France.

    Le Fichier Bibliographique

    Afin d’organiser la documentation recueillie, Umberto Eco recommande la constitution d’un fichier bibliographique8.

    Chaque référence doit comporter des informations précises : nom complet de l’auteur, titre de l’ouvrage, maison d’édition, lieu d’édition et indication de la première édition.

    Ce fichier doit être le plus grand possible et inclure vos commentaires personnels.

    Il constitue non seulement la base de la bibliographie de la thèse, mais aussi un outil durable pour les recherches futures.

    L’Ordre des Lectures

    Eco propose une stratégie de lecture progressive.

     « La démarche la plus sensée me paraît être la suivante9 : aborder tout de suite deux ou trois textes critiques des plus généraux, pour avoir une idée du fond sur lequel se détache votre auteur ; après quoi, affronter directement l’auteur original, en cherchant à le comprendre le mieux possible ; ensuite, explorer le reste de la littérature critique ; enfin, retourner à l’auteur pour l’examiner à la lumière des idées nouvelles acquises. »

    Organisation du Travail et Plan de Recherche

    La Table des Matières Comme Hypothèse de Travail

    Umberto Eco recommande de rédiger très tôt une table des matières provisoire, accompagnée d’un titre et d’une introduction.

    Cette démarche peut sembler paradoxale, puisque ces éléments sont généralement rédigés en dernier. Pourtant, ils jouent un rôle fondamental dans l’organisation du travail.

     « Rédiger d’emblée la table des matières de votre thèse vous servira d’hypothèse de travail et vous aidera à en définir le domaine. »

    Cette structure pourra être modifiée au cours de la recherche, mais l’existence d’un plan initial constitue une condition essentielle de la progression du travail. Ce plan permet également au directeur de thèse de comprendre la problématique et l’intérêt de votre recherche.

    Le Plan de Travail

    Le plan de travail comprend trois éléments principaux :

    • Le titre du projet ;
    • La table des matières provisoire ;
    • Une introduction, qui correspond à une lecture analytique de la table des matières.

    L’auteur évoque l’existence d’un « titre secret », correspondant à la véritable problématique de la recherche. Ce titre prend souvent la forme d’une question à laquelle la thèse tente de répondre10.

    La table des matières doit organiser le raisonnement selon plusieurs étapes :

    • Position du problème,
    • État de la recherche sur le sujet,
    • Formulation de l’hypothèse du chercheur,
    • Présentation des données,
    • Analyse de ces données,
    • Démonstration de l’hypothèse,
    • Conclusion et évocation de travaux ultérieurs.

     « La fonction de cette introduction fictive (fictive parce que vous la referez un grand nombre de fois avant d’avoir terminé votre thèse) est de vous permettre de formuler vos idées en fonction d’une ligne directrice qui ne pourra être modifiée qu’au prix d’un remaniement conscient de la table des matières. Cela vous aidera à contrôler vos digressions et à maîtriser les idées impulsives qui pourraient vous venir. »

    « L’introduction sert (…) à établir ce qui sera le centre et ce qui sera la périphérie de votre thèse. »

    Les Fiches de Travail

    Pour gérer la masse d’informations collectées, Umberto Eco recommande l’utilisation systématique de fiches11.

    Plusieurs types de fichiers peuvent être constitués :

    • fiches de lecture d’ouvrages ou d’articles ;
    • fiches thématiques ;
    • fiches par auteur ;
    • fiches de citations ;
    • fiches de travail.

    Ces instruments permettent de relier les informations collectées au plan de la thèse et facilitent les réorganisations ultérieures.

    Umberto Eco précise toutefois que les sources primaires ne doivent pas faire l’objet de fiches12. Le plus simple est de toujours les avoir sous la main pour les annoter.

    L’Humilité Scientifique

    La recherche exige également une certaine attitude intellectuelle, en rien morale, d’ouverture complète sur son sujet :

     « J’ai appris que, si on veut faire de la recherche, il ne faut mépriser aucune source, par principe. C’est là ce que j’appelle l’humilité scientifique. »

    La Rédaction de la Thèse

    Le Public de la Thèse

    Une thèse doit être écrite de manière claire et compréhensible par les personnes intéressées.

    Le rédacteur s’adresse d’abord à son directeur de thèse. Il est donc essentiel de discuter pas à pas de l’avancée de celle-ci, en particulier au moment de la rédaction13.

    Il est donc nécessaire de définir en premier lieu les concepts utilisés, en particulier lorsqu’ils jouent un rôle central dans l’argumentation. Puis d’écrire proprement.

    Thèse de Mme Suzanne Lavaud, première personne sourde à réussir sa thèse en France.
    Thèse de Mme Suzanne Lavaud, première personne sourde à réussir sa thèse en France.

    Principes d’Écriture

    Umberto Eco recommande plusieurs règles simples :

    • Les phrases doivent rester relativement courtes. Il ne faut pas hésiter à répéter un sujet afin de maintenir la clarté du raisonnement.
    • Le style doit être technique et précis. Les sous-entendus et les effets stylistiques sont inadaptés à l’écriture scientifique.
    • Il est également conseillé de commencer la rédaction par les sections que l’on maîtrise le mieux, afin de lancer le processus d’écriture.

    Eco suggère par ailleurs d’écrire librement dans un premier temps, puis de procéder à un tri et à une réorganisation lors des relectures.

    Enfin, il recommande d’utiliser le pronom « nous », la thèse étant conçue comme une œuvre collective s’inscrivant dans une communauté scientifique.

    Les Règles de Citation

    La citation constitue un élément central de l’écriture scientifique.

    Eco énonce plusieurs règles :

    • Les passages analysés doivent être cités dans des proportions raisonnables. Les citations trop longues peuvent être placées en appendice.
    • Les études critiques ne doivent être citées que pour appuyer une affirmation ou discuter une interprétation.
    • Chaque citation doit être accompagnée d’une référence précise indiquant l’auteur et la source.
    • Les citations doivent être fidèles au texte original. Toute modification ou coupure doit être signalée par des crochets ou des points de suspension.
    • On cite les auteurs étrangers dans leur langue.
    • Enfin, les citations doivent être fidèles (avec les points de suspension entre parenthèses ou crochets lorsqu’on coupe).

    Considérez les citations comme des témoignages en justice : la référence doit être exacte et précise afin de pouvoir être contrôlée par tout le monde.

    Il met également en garde contre un risque fréquent : la reproduction involontaire de citations copiées dans les fiches de lecture sans indication explicite. Une telle pratique constitue un plagiat.

    Les Notes de Bas de Page

    Les notes de bas de page remplissent plusieurs fonctions dans une thèse.

    Elles permettent :

    • D’indiquer les sources des citations,
    • D’étayer un argument,
    • De développer des points secondaires parce que techniques, accessoires…
    • De faire des renvois internes et externes,
    • De présenter une citation renforçant votre propos,
    • De corriger ou nuancer votre rédaction avec une idée contraire ou une exception,
    • De fournir une traduction ou inversement une version originale du texte,
    • De « payer sa dette » en signalant l’idée d’un auteur, d’un ouvrage, d’une citation…14
    1. Le livre d’Umberto Eco était initialement transmis, de main en main, à destination des futurs docteurs italiens. Jusqu’à ce que l’auteur soit convaincu de l’intérêt d’une publication de cet écrit. ↩
    2. Umberto Eco propose ainsi, par exemple, l’histoire de l’éruption d’un volcan en telle année. ↩
    3. À l’exception, dans une certaine mesure, de certains sujets expérimentaux. Umberto Eco prend l’exemple de la perception des couleurs par des enfants porteurs d’un handicap donné. ↩
    4. L’auteur cite l’exemple d’un professeur qu’il connaît et qui a réalisé sa thèse sur un philosophe allemand après l’acquisition de l’œuvre intégrale de l’auteur par sa bibliothèque universitaire. ↩
    5. En relevant que les catalogues par auteur sont toujours plus fiables que les catalogues par matière. Les classements des bibliothécaires étant souvent personnels. ↩
    6. Le bon bibliothécaire connaît finement son patrimoine, la logique du classement, mais aussi les liens entre les auteurs et ouvrages sur des sujets parfois techniques. ↩
    7. Pour démontrer la pertinence de son affirmation, il débute sous les yeux du lecteur et dans une bibliothèque municipale d’une petite ville d’Italie, un travail de recherche littéraire après quelques heures d’exploration. En résumé, ce travail est fondamental, mais il ne doit pas être perpétuel et retarder l’écriture du projet. ↩
    8. Concrètement, l’auteur parle d’une boîte à fiches avec en premières informations : le titre du livre (à lire, ou lu), la bibliothèque et la cote. ↩
    9. L’exemple est évidemment celui d’une thèse en littérature, mais la démarche peut être généralisée. ↩
    10. Il s’agit souvent, selon l’auteur, du sous-titre de la thèse une fois le travail terminé. ↩
    11. « La situation idéale pour une thèse serait d’avoir chez soi tous les livres dont on a besoin, neufs ou anciens – et d’avoir une belle bibliothèque personnelle, ainsi qu’une pièce de travail commode et spacieuse, où l’on puisse disposer sur plusieurs tables, rangés en piles, les livres auxquels on se réfère. Mais ces conditions idéales sont plus rares, même pour un chercheur de profession. » ↩
    12. Ficher sa source principale est même « bizarre » selon l’auteur. ↩
    13. D’où l’importance, soulignée plus haut, de bien choisir son directeur de thèse. ↩
    14. Et de participer ainsi à la construction du dialogue scientifique. ↩
  • Le Droit Sans l’État (1985) de Laurent Cohen-Tanugi

    Le Droit Sans l’État (1985) de Laurent Cohen-Tanugi

    Temps de lecture : 18 minutes.

    Ce livre a été publié en 1985 et demeure un livre de référence. L’auteur y expose sa vision du droit français dans une démarche comparative, avec le modèle américain, qu’il connaît bien. Bien que daté de quarante ans, l’ouvrage me semble encore particulièrement saisissant. Voici les points saillants de son argumentation.

    Vers la « Société Contractuelle »

    L’Épuisement de la Centralisation Étatique Française

    Pour l’auteur, les instruments de régulation d’un État ne sont pas neutres (voir l’article des Légistes sur le modèle juridique français) et la France se distingue par une forme encore marquée par la centralisation, au détriment de la société civile et de l’innovation territoriale.

    « La société est entièrement structurée par et autour de l’État, qui joue un rôle d’impulsion et exerce en contrepartie sa mainmise sur la société. »

    Or, pour l’auteur, ce modèle présente « des signes d’épuisement » :

    • Il canalise les élites dans un système de grandes écoles ne favorisant pas l’innovation ;
    • Il pèse sur le développement économique par l’importance de ses ponctions et dépenses et
    • Il induit une forme d’étatisation de la société.

    L’auteur en appelle à un autre modèle : l’autorégulation.

    « Dans l’ordre militaire, politique, diplomatique, un État est le meilleur des atouts. Dans l’ordre économique et culturel, vers lequel se sont aujourd’hui déplacés les enjeux, aucun État ne saurait remplacer le dynamisme et la vitalité d’une société. »

    Source : Pexels, Borre
    Source : Pexels, Borre

    La Promotion par l’Auteur d’un Modèle Libéral : l’Autorégulation

    « L’autorégulation reflète incontestablement une plus grande maturité et une plus large autonomie de la société civile que le mode de régulation étatique, où la société vit sous tutelle, comme infantilisée. »

    Or, un monde autorégulé suppose un marché économique et un système juridique. L’un et l’autre étant en fait inséparables.

    « Les États-Unis possèdent (…) le système juridique le plus avancé du monde et offrent le spectacle d’une société et d’un État entièrement immergés dans le droit. »

    Pour l’auteur, les instruments juridiques américains, la sophistication des débats contrastent avec l’unilatéralisme technocratique européen et singulièrement français.

    « La France ne peut se représenter la conciliation du libéralisme économique et du libéralisme politique, de la liberté et de la morale, sans le secours de l’État, grand ordonnateur de la solidarité et de la justice sociale, c’est-à-dire sans une dénaturation du libéralisme. »

    « Là où la société est forte, le système juridique est développé, le “pouvoir juridique” domine et l’État est en retrait. »

    La conception française du droit est une conception moniste, elle-même le reflet de la monarchie absolue, puis de l’État jacobin. Dit autrement, en France, le droit se confond avec l’État1.

    Source : Pexels, Busra Gulen
    Source : Pexels, Busra Gulen

    L’auteur est au contraire en faveur d’une « société contractuelle », entendu comme une « société multipolaire, où le pouvoir est segmenté et dont le lien est par essence le contrat. »

    L’auteur est toutefois conscient des différentes cultures en présence :

    • Le contrat social américain est défini et borné dans la Constitution. Le reste relève du contrat individuel.
    • En Europe, le contrat social est un sujet quotidien, remis en cause à chaque élection. Son contenu est fixé par l’État.

    Droit et démocratie

    Pour l’auteur, le droit dispose d’une place seconde dans le modèle institutionnel et social français2.

    « Le droit jouit, aux États-Unis, d’un tel prestige, y revêt une telle importance institutionnelle, sociologique et idéologique qu’il est presque impossible de traiter de politique, d’économie ou d’histoire en termes non juridiques. (…) L’approche juridique est ainsi probablement la meilleure voie d’accès à l’univers américain en général. Telle n’est pas la conception qui prévaut en France, partie de l’économiste triomphant, où le droit a conservé l’image d’une discipline assez technique, et par là même périphérique. »

    Ainsi, dans les analyses sur l’État français, la conception économique prévaut : l’État providence, stratège, protecteur, social… le néolibéralisme…

    « Le discours sur les politiques macroéconomiques épuise en France toute la réflexion sur le rôle de l’État et la régulation sociale. »

    Malgré l’essor du droit dans le quotidien des français (voir ci-après sur l’autorégulation), des développements communs en matière de régulation économique3, l’auteur demeure prudent. Il n’envisage pas un rapprochement du modèle juridique et institutionnel français avec son cousin américain4 :

    « De même qu’on ne convaincra pas de sitôt les Américains des vertus d’un État fort et centralisé, de même est-il vain de prétendre convertir le tempérament latin aux rigueurs du légalisme anglo-saxon. »

    Et, l’auteur de comparer les deux régimes : l’un, fondé sur le Rule of law, le second, sur « l’État de droit ». La médiation de l’État étant conçue en France comme indissociable du règne de la loi.

     « Comme si la soumission de l’État au droit marquait, dans la conception française, l’avancée la plus extrême de l’empire du droit. »

    La France, un Pays qui Doucement s’Autorégule

    « La France parait depuis peu entrée dans une phase de transition, discrètement révolutionnaire, vers la société contractuelle. »

    L’auteur cite plusieurs éléments convergents5 :

    • La décentralisation et le partage de compétences ;
    • Le début de libéralisation de l’audiovisuel ;
    • L’augmentation des pouvoirs du Parlement6 ;
    • L’élargissement du droit au recours, notamment constitutionnel et conventionnel ;
    • Une crise du « politique », jugé de moins en moins légitime et intègre ;
    • Les développements technologiques récents, qui par leur nature, sont transnationaux (technologies de l’information et de la communication) ;
    • L’élévation continue du niveau de compétences de la société ;
    • Le souhait populaire d’une organisation plus horizontale ;
    • La complexification de la société.

    « Le rejet de l’État est aujourd’hui un phénomène général en Occident. »

    Pour autant, le déclin de l’État n’implique pas l’absence de régulation, mais au contraire, « un retour du juridique ». D’où l’émergence, voire le foisonnement, d’agences indépendantes :

    « Le retrait de l’État, cheval de bataille idéologique, nécessité financière, tendance historique, devra nécessairement s’accompagner d’un renforcement du “pouvoir juridique”, permettant une régulation autonome de la société, en remplacement partiel de la régulation étatique. »

    Cela suppose toutefois, y compris de la part de l’État, la prise de conscience de l’enjeu juridique dans les discussions internationales. L’auteur plaide ici pour le développement d’une « politique juridique extérieure » qu’il qualifie de « balbutiante » en France.

    Le Cheval de Troie Européen

    La construction européenne a nettement plus progressé pour transformer les sociétés nationales par ses normes que par ses politiques7 :

    « La Communauté, elle, est avant tout une machine juridique sophistiquée. D’ores et déjà, dans les faits, sinon dans la rhétorique officielle, son fonctionnement à l’égard des États membres a des allures de fédéralisme à l’américaine. Le traité de Rome joue, à l’égard des politiques et des règlementations nationales, le rôle d’une Constitution fédérale. »

    « L’Europe juridique est aujourd’hui devenue une réalité beaucoup plus importante dans la vie quotidienne que l’Europe politique, évolution d’autant plus profonde et irréversible qu’elle s’effectue discrètement. »

    Pour l’auteur, le chemin pris par l’Europe est celui qu’a pris les États-Unis, avec l’émergence d’un gouvernement « national », même « incomplet », car limité par la souveraineté de ses États membres8.

    Cultures Juridiques et Régulation Sociale

    Le Modèle Américain

    Les Pères Fondateurs américains étaient des juristes9. C’est pourquoi :

    « Le droit est à l’origine même de la création des États-Unis. »

    Le lawyer américain est un homme de lettres, un homme d’affaires ou un homme politique. La profession juridique structure et englobe les autres disciplines en constituant une école professionnelle (mais universitaire) d’application. Par ailleurs, l’enseignement du droit intervient après l’apprentissage des humanités ou des sciences exactes.

    Cette prépondérance des juristes s’explique aussi par la densité juridique américaine, où cinquante constructions juridiques cohabitent avec le droit fédéral10. Etant rappelé que contrairement au modèle juridique français, le droit américain est très peu codifié.

    Tous les sujets politiques aux États-Unis sont ou ont été des questions juridiques : le New Deal, l’esclavage, puis la lutte contre la ségrégation, la politique anti-trust…

    Les grandes firmes d’avocats constituent l’aristocratie du droit et rayonnent internationalement.

    « Nulle part ailleurs, les juristes ne sont investis de responsabilités similaires à celles des lawyers américains. »

    « Tout autres sont ainsi la sociologie juridique en France et le domaine réservé au droit dans la tradition française. Il n’existe tout d’abord pas d’establishment juridique à proprement parler. Les professions juridiques recouvrent une diversité de fonctions et de statuts étanches (avocats, juges judiciaires et administratifs, notaires, conseils juridiques, hauts fonctionnaires) et empêchent toute conscience d’appartenir à une profession, ou mieux à un corps, à une classe professionnelle unique. Il n’existe pas non plus de « grande école » de droit en France. »

    Lawyers Vs Énarques

    Pour l’auteur, seule l’ENA peut être comparée aux grandes écoles anglo-saxonnes, mais avec une visée tout à fait différente :

    • L’énarque est le « maître d’œuvre de la régulation globale de la société »,
    • Le lawyer est « l’ouvrier de la grande mécanique autorégulatrice11. »

    En France, le droit est une matière reléguée : une science sociale, au mieux ; une technique prosaïque, au pire. Symptomatique : la pauvreté de la philosophie du droit et l’inexistence d’une matière comme la legal history. Pour l’auteur, l’enseignement du droit lui-même est particulièrement pauvre, « statique et descriptif »12, enclin à promouvoir une forme de « conservatisme politique et social ».

    Le juriste français est en conséquence le « conservateur en chef d’une réalité qui lui échappe. » Dans une entreprise, il est celui qui « met en forme » ce qui est décidé par d’autres.

    « Peu d’entreprises françaises, même parmi les grands groupes multinationaux, ont pris pleinement conscience de l’importance et de la spécificité de la fonction juridique. Très rares sont celles qui comptent en leur sein un personnage aussi puissant que le general counsel américain. »

    Les Français ne Croient Pas au Droit

    La culture juridique anglo-saxonne est un mélange de puritanisme et de légalisme.

    Pour les français, l’attitude est plus ambivalente : 

    « Les français ne croient pas vraiment, par tradition historique, à la pertinence du droit pour la résolution des grands conflits politiques, économiques ou sociaux qui traversent la vie nationale, et la société manifeste une relative permissivité à l’égard du non-respect de la règle de droit. L’attitude française à l’égard du droit est souvent faite d’un mélange de cynisme et de désinvolture. »

    Les sous-jacents d’une norme, que sont les rapports de force politiques, économiques ou sociaux intéressent davantage les français. Ce faisant, dans l’application de la règle de droit, les français multiplient les règles d’interprétations tenant aux faits.

    Source : Pexels, Polodo. (Il me semble que la question de l’équité et de la comparabilité des faits est particulièrement prégnante en France sur un sujet comme les retraites)
    Source : Pexels, Polodo. (Il me semble que la question de l’équité et de la comparabilité des faits est particulièrement prégnante en France sur un sujet comme les retraites)

    Le droit américain est inversement très politisé autour des Critical Legal Studies, en prenant notamment pour appui l’œuvre de plusieurs sociologues français : Michel Foucault, Jacques Derrida, Roland Barthe…

    « Dans la tradition américaine, le droit encadre la politique, et véhicule toutes les revendications de la société, dans un univers où c’est elle, et non l’État, qui est le moteur du changement. »

    Droit, flexibilité, rigidités

    Il existe un lien direct entre la rigidité du droit français et la rigidité de la société française, et inversement s’agissant des États-Unis.

    La source première du droit français est la loi, cette dernière participant d’un travail d’emprise de l’État sur toute la société. La loi est générale et est conçue et utilisée comme devant s’appliquer uniformément à toute la diversité des situations. Un cas serait discutable qu’il serait immédiatement question de « vide juridique ».

    Aux États-Unis, la loi intervient pour prohiber. Elle est le plus souvent précise, minutieuse, détaillée. Et, lorsqu’une règle générale est imprécise (dispositions constitutionnelles et anti-trust), c’est aux juges qu’ils reviennent d’interpréter la règle13.

    Deux Cultures, Deux enseignements

    Cette conception spécifique du droit se constate aussi dans l’enseignement :

    • En France, le professeur de droit, à l’occasion de cours magistraux, réitère le droit dans une tradition cartésienne en codes, traités, manuels.
    • L’histoire et la philosophie du droit sont délaissées au profit de l’étude des dispositions du Code14.

    La méthode d’enseignement dans les law schools américaines est socratique, à partir d’un cas pratique, et de questionnements sans fin.

    « Le professeur américain ne dit pas le droit, il le démonte. »

    « La différence dépasse largement les enjeux de méthode pédagogique. C’est toute une conception du rôle du juriste, pourvoyeur de flexibilité, et du droit, instrument de changement dans la société, qui s’y reflète. Le juriste accompli, dans la tradition anglo-saxonne, est celui qui sait jouer avec le droit, l’utiliser ou se servir de ses lacunes pour faire triompher sa cause. »

    Le lawyer colle aux faits. Certes, il existe la règle des précédents, mais également celle de la distinction tendant à démontrer la spécificité de l’affaire en cause et à proposer, inventer la règle de droit applicable à l’espèce.

    Le Protestantisme Juridique

    Pour l’auteur, on peut rapprocher l’interprétation de la règle de l’interprétation de la Bible : entre une version protestante, de l’exégèse et une version catholique, plus littérale.

    La présentation des jugements est également très différente :

    • Aux États-Unis : ce qui importe est la discussion des juges ;
    • En France : l’application à un cas d’espèce d’une règle désormais convenue comme généralisable (puisque la règle de la distinction est dénué de véritable reconnaissance juridique).

    « Là où les tribunaux américains marquent le caractère collégial de leurs décisions, publiant le résultat du vote et les opinions dissidentes, la jurisprudence française gommera toute trace de discussion et d’indétermination et se présentera comme unanime et absolue, à l’image, précisément, de la loi qu’elle vient remplacer ou compléter. »

    Le Gallicanisme Juridique

    Le droit français est pollué par de nombreuses lois, mal construites et dont l’accumulation est inversement proportionnel à leur application :

    • Soient qu’elles énumèrent n’innombrables obligations, productrices de rigidités ;
    • Soient qu’elles sont générales et promeuvent une société rêvée sans présenter un caractère juridique.

    En France, le droit est d’abord perçu dans sa forme, son contenant15 ; sans interrogation sur son fond, son contenu. Par ailleurs, les fonctionnaires comme les législateurs sont très souvent coupés du tissu social et économique.

    « Le problème général de la gestion du droit est aggravé en France par la séparation étanche des fonctions entre l’autorité politique au sens large (y compris les grands corps consultatifs ou juridictionnels de l’État), qui monopolise la production du droit sans trop se soucier de sa régulation, et les praticiens du droit, qui ont la charge de le faire appliquer et sont les témoins quotidiens de son fonctionnement, sans pouvoir intervenir dans son élaboration. »

    « Quant aux universitaires, ils se trouvent le plus souvent dans une situation paradoxale d’enseigner le droit, sans avoir jamais, sauf exceptions illustres, l’occasion de le pratiquer ou de le créer directement. »

    Droit Versus Politique

    La Subordination Française du Droit

    S’il existe un pouvoir judiciaire, par ailleurs contesté en France16, il existe également un « pouvoir des légistes »17.

    Alors que, le Bill of Rights anglais de 1688 est une victoire du pouvoir juridique sur le pouvoir politique, en France, la construction juridique des « légistes » a été mis au service du Roi18.

    « Le renforcement du pouvoir central, résultat de la Révolution et de l’Empire, consacrait un affaiblissement durable de la règle de droit. La classe juridique devenait l’autre « grande Muette » de la République. »

    Pour l’auteur, l’œuvre de codification (voir l’article des Légistes sur l’histoire de la codification française) n’est en rien une exaltation du droit, mais plutôt une entreprise de domination et de subordination de l’Exécutif.

    Les Contrôles de Constitutionnalité Américain et Français

    L’une des différences majeures entre le système américain et français est le contrôle de constitutionnalité américain, particulièrement vivant et foisonnant.

    En France, le contrôle constitutionnel est balbutiant pour trois raisons :

    1. Tout d’abord, la loi est parée d’un prestige qui est d’une certaine manière contradictoire : elle est sacrée, mais elle n’est pas juridique19 ;
    2. Par ailleurs, le « bloc de constitutionnalité »20 est trop peu précis, ce qui implique une forme d’autocensure du juge constitutionnel Français.
    3. Enfin, la troisième limite est la pratique du contrôle a priori, nettement moins efficace21.

    La vraie différence est toutefois le fait que la Constitution américaine est un document fondateur, quasi intangible, qui gouverne la vie politique, économique et sociale et pose des règles générales et stables « animée » par le pouvoir judiciaire.

    « Aux États-Unis, c’est le droit — et d’abord la Constitution —, non le pouvoir politique, qui s’identifie à la volonté générale, donc à la démocratie. »

    Ce fait tient aussi à un consensus sur des valeurs : libre entreprise, marché et concurrence, rôle de l’État limité22.

    Par ailleurs, les décisions de la Cour suprême font partie intégrante du droit constitutionnel américain. Les remises en cause de principes sont progressives et les jurisprudences ne portent jamais sur des actes politiques intéressant la fédération. Une forme de continuité23

    Deux Pratiques de la Représentation du Citoyen

    En France, la représentation du citoyen s’exerce sur le fondement abstrait et théorique du mandat délégatif. Une fois le vote exprimé, le citoyen n’a juridiquement plus aucune prérogative.

    Source : Pexels, Dhenry
    Source : Pexels, Dhenry

    Par ailleurs, une partie de la représentation nationale est accaparée par le président de la République, ce qui introduit une forme d’éclatement (et de dilution) de la légitimité démocratique entre le pouvoir législatif et exécutif.

    « La notion de “peuple”, fondement et enjeu de la représentation politique, est ainsi devenue de plus en plus fuyante, aboutissant principalement à priver le citoyen de toute parcelle de souveraineté. »

    « Mais ce postulat est largement dépassé par l’élévation du niveau de responsabilité et de compétence de la société, l’évolution des mentalités et des communications. »

    La conception américaine est plus proche du mandat impératif :

    • Constitutionnellement, les sénateurs représentent ainsi leur État, y compris dans l’édiction des normes nationales.
    • L’arbitrage entre les candidats est motivé par la single-issue politics : pour une hausse ou une diminution des impôts, pour ou contre l’avortement… on peut parler aussi de micropolitique. À l’opposé des idéologies de système proposées en France24.
    • Enfin, outre la représentation politique, il existe également une représentation « privée » aux États-Unis, assurée par les lawyers et les lobbyistes.

    « Le modèle américain confère à chaque citoyen le pouvoir de faire bouger les limites du droit. La démocratie représentative à la française dépossède la société de ce pouvoir au profit de l’État, pour le meilleur et pour le pire. »

    Source : Pexels, Ivan Drazic
    Source : Pexels, Ivan Drazic

    Pour l’auteur, la France a une vision caricaturale du contentieux américain, alors qu’il constitue un instrument du quotidien. L’Equal Access est même l’un des principaux fondements juridiques de la démocratie américaine.

    Par ailleurs, les procédures offrent un accès aux plus démunis et les dommages sont calculés de manière très libre, avec parfois un aspect punitif très élevé – ce qui favorise le recours juridictionnel25.

    La crise du système français s’explique pour l’auteur par l’accaparement d’ : « une caste, rigide, fermée et parasitaire, concentrant de plus en plus de pouvoir tout en étant de plus en plus à la dérive des forces de la société. »26

    « Cette confiscation de la souveraineté par la représentation nationale trouve une expression inattendue dans l’ordre esthétique et architectural : de nombreux monuments historiques français sont ainsi soustraits à l’usage du public pour être affectés à celui de ses représentants, ce qui surprend plus d’un touriste. Ne dit-on pas que le VII° arrondissement, quartier du pouvoir, est le plus vert de Paris, à condition de l’admirer d’hélicoptère ? »

    La Place de l’Administration dans le Droit

    L’Administration Américaine ne Dispose d’Aucune Prépondérance

    La finalité de l’Administrative Law américaine est de soumettre les organismes publics à la régulation de droit commun.

    Par ailleurs, le modèle américain repose sur des agences dotées d’une très forte autonomie institutionnelle et politique :

    ⁃ La Federal Reserve Board pour la politique monétaire ;

    ⁃ La Securities and Exchange Commission pour les marchés financiers ;

    ⁃ La Federal Communications Commission ;

    ⁃ La Federal Trade Commission…

    Ces agences sont nées à la fin de XIXe avec pour objectif de réguler des secteurs économiques, quand le choix en Europe a plutôt été de nationaliser des pans entiers de l’économie.

    Elles sont dotées de missions réglementaires (par délégation du Congrès) et juridictionnelles.

    Le contrôle du juge est particulièrement élevé, d’autant que l’intérêt à agir est apprécié très largement aux États-Unis et qu’il peut être soulevé par quantité d’associations ou des groupements de plaignants (class action).

    L’Administration Française Dispose de sa Propre Loi et de ses Propres Juges

    L’une des premières critiques sur le système juridique français est le mode de recrutement des juges. Ces derniers étant tous issus de l’administration.

    Le recrutement des auditeurs du Conseil d’État à la sortie de l’École nationale d’administration est symptomatique de cette ambiguïté. Les hauts fonctionnaires, dont très peu sont juristes27, ne cherchent pas à y dérouler une carrière de juge, mais plutôt à profiter d’un statut avantageux et d’un réseau permettant de dérouler une carrière administrative de haut-niveau28.

    Par ailleurs, les prérogatives du juge administratif sont faibles :

    Le droit administratif apparaît comme une sorte de compromis entre les « nécessités de l’action administrative » et l’exigence de légalité30.

    « Dans la conception quasi monarchique française, les défis juridiques lancés à l’Etat s’apparentent encore à des crimes de lèse-majesté. »

    La Contestation de l’Intérêt Général

    Pour l’auteur, le droit administratif tient sa justification doctrinale dans la conjugaison de l’idée de puissance31 et d’intérêt général32. L’action de l’autorité administrative étant motivée, du moins théoriquement, par la carence du secteur privé.

    Or, pour l’auteur, le secteur public présente d’importantes carences de productivité et de satisfaction des usagers au regard du secteur privé33.

    Par ailleurs, la définition de l’intérêt général par une minorité de hauts fonctionnaires est contestable.

    « La France en est grosso modo restée à ce modèle de l’État « managérial », idéalisé en la personne du « super-expert », omniscient, infaillible, pénétré de l’intérêt public et apte à intervenir dans tous les domaines pour le plus grand bénéfice des citoyens. »

    Pour l’auteur, on confond trop souvent en France l’intérêt général avec la personne publique désignée par la loi pour s’en occuper, la gestion et l’organe. L’État, étant investi de ces prérogatives, il l’exerce seul, en surplomb de la société34.

    « Le modèle français se situe, en effet, aux antipodes de la réalité américaine. À coups de “statuts“ et de réglementations, l’intervention étatique, véhicule de multiples intérêts, a figé la société en monolithes qui ne savent plus communiquer entre eux que par la médiation de l’État, partout sollicité. Dans l’ordre économique, le marché n’est plus que le résidu d’une économie réglementée ou contrôlée de part en part. (…) Monopoles, unilatéralisme et rigidités : tels sont les traits dominants de la société et de l’économie française étatisées. »

    En conséquence : le droit est abondant en France, mais il n’est pas respecté. Ainsi, en substitution du prétoire, le citoyen choisit la rue.

    1. Ce qui est aussi la définition de l’État, et inversement, du droit, de Hans Kelsen. ↩
    2. Encore que cette conception est peut-être associée au développement de l’État social moderne et à la technostructure gestionnaire qu’il implique. Si on a pu parler de la IIIe République comme la République des avocats, la Ve République est indiscutablement la République des hauts fonctionnaires. ↩
    3. Droit de la concurrence, des marchés financier, de l’environnement. ↩
    4. Pour le décrire, l’auteur reprend notamment les fondamentaux du système démocratique américain tels que définis par Alexis de Tocqueville : a) la forme fédérale ; b) les institutions communales ; c) la puissance du pouvoir judiciaire. ↩
    5. Et un élément divergent, encore appréciable aujourd’hui : une emprise de l’État (notamment social) de plus en plus grande sur l’économie. ↩
    6. Dans des proportions toutefois très faibles au regard des standards étasuniens. ↩
    7. Cela tient aussi au fait que la Commission européenne ne dispose pas d’un budget suffisant pour orienter l’action économique et sociale du sous-continent. Alors elle régule. ↩
    8. Ce qui est toujours le cas pour le Government américain. ↩
    9. On pourrait ici, en s’inspirant du titre de ce blog, opposer les « légistes » aux « juristes ». Michel Debré s’est d’ailleurs enorgueilli d’avoir écrit : « une Constitution de légistes », entendue comme au service d’un État centralisé, chargé de défendre et de représenter les intérêts de la Nation. ↩
    10. « En ce sens, l’origine de la prépondérance des juristes est d’abord organisationnelle » selon les propos de l’auteur. ↩
    11. A l’évidence, cette distinction tient fortement aux conceptions de l’État, particulièrement divergentes, entre américains et français. ↩
    12. On peut peut-être mettre à part l’enseignement juridique en dehors des facultés de droit, généralement plus opérationnel et contextualisé : Polytechnique, Science Po, les écoles de commerce, mais aussi les enseignements techniques (assurance, immobilier, environnement…). ↩
    13. On pourrait objecter qu’en l’absence de règle générale, c’est la règle du plus fort qui, le plus souvent, prévaut. ↩
    14. Ce qui implique aussi le caractère très fragile de l’enseignement dispensé. Hormis les développements historiques, les enseignements étant la synthèse des principes du droit du moment, ils sont pour partie caducs dès la sortie de l’université. ↩
    15. Faire une loi suffit au parlementaire pour « agir ». ↩
    16. L’article 64 de notre Constitution qualifie le juge, de manière malheureuse…, d’ : « autorité judiciaire ». Par ailleurs garantie par le Président de la République. Ce qui est également très surprenant. ↩
    17. Michel Debré lui-même qualifiant le texte constitutionnel de 1958 comme une « Constitution de légistes ». Et, de fait, plus de la moitié des rédacteurs étaient des hauts-fonctionnaires. ↩
    18. Le légiste est au service du législateur. Hier le Roi, aujourd’hui l’État, au sens de système producteur de norme agglomérant le pouvoir Exécutif (à l’initiative des lois) et Législatif (qui délibère sur les projets présentés par le premier). ↩
    19. Ce qui rejoint aussi la théorie de « l’écran législatif », de la « loi-écran ». La loi, parce qu’elle est loi, empêche le contrôle du juge. ↩
    20. Expression de la doctrine juridique née de la célèbre décision du Conseil constitutionnel sur la loi relative au contrat d’association du 16 juillet 1971. ↩
    21. L’ouvrage de Cohen Tangui a été écrit bien avant l’introduction en 2008 de la Question prioritaire de constitutionnalité. Dispositif profondément novateur, même s’il ne présente toujours pas les garanties du système étasunien. ↩
    22. Malheureusement, l’exercice du pouvoir du président Donald Trump illustre aussi les limites du contrôle juridictionnel et les brèches dans ce consensus. ↩
    23. Cette théorie d’une forme de « sens de l’histoire » constitutionnel a toutefois été écorné récemment par la décision Dobbs v. Jackson Women’s Health Organization du 24 juin 2022 sur le droit à l’interruption volontaire de grossesse. ↩
    24. Cela tient évidemment à la place plus réduite de la place de l’État aux États-Unis et à la très forte décentralisation. Le français centralisateur oublie trop souvent l’importance du caractère fédéral américain. ↩
    25. Et, inversement, l’attractivité de la transaction. Parce qu’une faute d’une personne individuelle ou morale peut lui coûter beaucoup au regard de ses capacités, elle sera incitée à négocier, y compris auprès d’un modeste citoyen. ↩
    26. L’auteur relève ainsi qu’une « entreprise publique » est : une entreprise nationalisée en France et une entreprise cotée aux États-Unis, donc possédée par de très nombreux actionnaires. ↩
    27. Ce qui, au passage, dénote aussi un certain mépris pour les « juristes » selon l’auteur. Mépris que l’on peut aussi constater dans la composition du Conseil constitutionnel. Il faudrait cependant nuancer la critique en relevant que le juriste américain est, comme l’a décrit l’auteur, moins un juriste par nature qu’un juriste par spécialisation. Dans ce cadre, la formation en droit à l’issue d’un premier cycle en sciences politiques ou managériales pourrait tout à fait suppléer à un enseignement complet en droit. ↩
    28. En France, et pour l’auteur, tous les conflits se dissolvent « en une savante alchimie faite d’intérêt général, d’omniprésence étatique, et d’un génie très français du “changement de casquette“. » ↩
    29. Ce qui prolonge le privilège du préalable administratif, autrement dit la capacité de l’administration à édicter un acte administratif unilatéral qui peut faire grief et à lui conférer immédiatement une force obligatoire. ↩
    30. À cet égard, l’une des caractéristiques du juge administratif est de ne presque jamais appliquer ces revirements jurisprudentiels au cas en cause. ↩
    31. On pourrait ici faire figurer Maurice Hauriou. ↩
    32. Et ici Léon Duguit. ↩
    33. Point probablement le plus délicat de l’argumentation de l’auteur. De mon point de vue, il est difficile d’assigner une appartenance juridique à une quelconque forme de productivité. C’est plutôt le fonctionnement centralisé, hiérarchique et la grandeur des organisations publiques qui impliquent certains de ces défauts les plus récurrents. Des cas récents de gestion privée de services autrefois exclusivement publics (ou sous mandat, par des associations), se sont révélés catastrophiques : la prise en charge de personne dépendante ou fragile, par exemple. ↩
    34. Société civile qui est, par certains aspects, jugée très défavorablement, comme un facteur de discorde, d’égoïsme, voire de corruption. ↩
  • « Fonctionnaire moyen », par Bernard Letondu (2009)

    « Fonctionnaire moyen », par Bernard Letondu (2009)

    Temps de lecture : 11 minutes.

    Le premier livre (à ma connaissance) d’un attaché d’administration sur les attachés d’administration.

    Ce petit livre, assez peu connu, tient son intérêt dans la représentation du vécu d’un attaché d’administration dans les 1970 à 1980. L’auteur étant affecté à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), rue Oudinot1.

    Si l’auteur décrit assez peu son travail, il s’attarde longuement sur l’injustice de sa situation : être attaché d’administration de l’État, faute d’avoir réussi le concours d’entrée à l’École nationale d’administration (ENA). Sa verve sur ce concours et cette école (et sur ses collègues et supérieurs, qu’il méprise) n’en est que plus grande. Un personnage se dessine : proche de celui de l’Araigne de Michel Troyat, les sœurs en moins.

    Bien que dispensable, cet ouvrage éclaire l’une des singularités des attachés d’administration, et plus particulièrement ceux d’administration centrale :

    L’attaché d’administration centrale est celui qui partage son espace de travail avec des individus particuliers : les énarques.

    Un Échec Fondateur au Concours de l’ENA

    Source : Pexels, Antoine Conotte
    Source : Pexels, Antoine Conotte

    Après quelques éléments biographiques, l’auteur en arrive au bouleversement fondamental de son existence professionnelle : son échec à l’École nationale d’administration (ENA).

    De cet échec, il en tire quelques jugements lapidaires :

    « Dans l’administration (…) tout parait joué d’avance. »

    Plusieurs récriminations s’ensuivent, alimentées par un sentiment d’injustice, induisant une forme de frustration agressive :

    « Il aurait été impensable de tutoyer les énarques, bien qu’ils aient le même âge que moi. J’avais un peu l’impression que doivent avoir les salariés d’une petite entreprise familiale, dans le secteur privé. Ceux qui ne font pas partie de la famille des dirigeants, quelles que soient leurs compétences et leurs qualifications, seront toujours bloqués dans leur carrière, et cantonnés dans les tâches subalternes. »

    Une Critique du Système de Concours et de Carrière

    Élément assez étonnant pour un fonctionnaire, qui plus est affecté à la Direction générale de la fonction publique (DGAFP), l’auteur se fait particulièrement critique sur le système de carrière, qu’il juge déconnecté des besoins de l’administration.

    « Dans l’administration comme dans l’armée, on ne cherche pas du tout à utiliser la formation qu’ont pu acquérir les agents avant leur recrutement. Seuls comptent le statut et le grade. »

    « On commence par vous recruter et après, on réfléchit à ce qu’on va faire de vous. »

    Puis, plus loin, dans une remarque, une fois encore, tout en sous-entendus et inspirée par un rejet du système de carrière2 :

    « Lorsqu’on a été conditionné par des années d’études, on a tendance à croire qu’il faut s’adapter au profil du poste offert, alors que ceux qui réussissent le mieux sont ceux qui savent adapter le poste à leur propre profil. »

    Toutefois, le propos est tellement teinté de ressentiment qu’on peine à y discerner une structuration correctement argumentée3. L’auteur semble plutôt chercher, par l’ironie et le dédain, à marquer sa supériorité vis-à-vis du système.

    La Description de l’Administration « Par le Petit Trou de la Serrure »

    Une Révélation des Hiérarchies Ministérielles

    Arrivé dans une direction dépendant alors du Premier ministre (la DGAFP), pourtant jugée prestigieuse, l’auteur se voit reproché son affectation.

    Parmi ces nouveaux collègues, quelques-uns lui conseillent ainsi de partir au plus vite pour choisir la direction générale de l’aviation civile ou la Caisse des dépôts et des consignations, deux administrations qui, encore aujourd’hui, sont réputées pour leurs rémunérations généreuses.

    « Le fonctionnaire n’est jamais satisfait d’être là où il est. Il est toujours persuadé que sa situation serait plus enviable ailleurs. »

    Source : Pexels, Ann H
    Source : Pexels, Ann H

    Des Hiérarchies Toujours Marquées

    Encore aujourd’hui, et particulièrement pour les affectations interministérielles (administrateurs de l’État et attachés d’administration de l’État), cette hiérarchie demeure :

    • Les ministères économiques et financiers qui comptent plusieurs directions particulièrement prestigieuses :
      • la direction générale du Trésor,
      • la direction du Budget,
      • la direction des affaires juridiques et désormais4
      • la direction générale de l’administration et de la fonction publique ;
    • Le ministère de l’Intérieur, parce qu’il permet d’accéder à des fonctions préfectorales (très recherchées par certains fonctionnaires) et qu’il compte également des directions emblématiques :
      • la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, évidemment…
      • la direction générale des collectivités locales,
      • les directions « sécurité » :
        • la direction généralise de la sécurité intérieure,
        • les directions générales de la gendarmerie nationale et de la police nationale,
        • la direction générale de la sécurité civile et des crises ;
    • Le ministère des Affaires étrangères, sans qu’il soit besoin d’expliquer longtemps d’où vient cette passion chez certains candidats…
      • la direction générale de la mondialisation,
      • la direction générale des affaires politiques et de sécurité ;
    • Enfin, la Caisse des dépôts et des consignations : pour ses rémunérations, son organisation proche du secteur privé et son réseau territorial, particulièrement recherché (Angers, Bordeaux…) ;
    • La direction générale de l’aviation civile : pour ses rémunérations, par passion pour les politiques publiques poursuivies.

    Des Hiérarchies au Sein des Directions

    L’auteur évoque sur de nombreuses lignes l’un des instruments de clivage les plus évidents et marqués : le mobilier de bureau.

    Si les meubles en bois massifs ont aujourd’hui quasiment disparu des administrations, certains constats demeurent : sur la taille des bureaux (la pièce, comme le meuble lui-même), l’octroi de table de travail et de chaises.

    Le mobilier administratif est généralement uniforme, le besoin de distinction n’en est donc que plus important et il est très codifié suivant le niveau de responsabilité.

    « Les fonctionnaires civils se différencient les uns des autres, non par des galons, comme les militaires, mais par l’ameublement de leur bureau. »

    La Création de l’ENA est Indissociable du Statut de la Fonction Publique

    La Conjugaison du Gaullisme et du Communisme

    Le premier statut général, de 19465, comme le second, celui de 1981, furent conçus par des ministres communistes : Michel Thorez, pour le premier ; Anicet le Pors, pour le second.

    L’autre grand pilier du statut a été initié par Michel Debré dans une « étrange collusion »6 avec les communistes : il s’agit de la création de l’ENA7.

    L’auteur précise les objectifs assignés à la création de cette école :

    • Centraliser les recrutements pour éviter le favoritisme et la cooptation des différents concours organisés jusque-là et
    • Proposer une formation commune à même de favoriser l’interministerialité8.

    La création de cette école va de pair avec une promotion de la mobilité sociale :

    • Un concours externe (classique), pour les étudiants ;
    • Un concours interne, pour les fonctionnaires motivés et méritants, qui constitue la novation du dispositif.

    Une Touche de Christianisme

    L’auteur rajoute une dernière interprétation dans l’analyse des racines culturelles et politique du statut de la fonction publique : le christianisme.

    Chacun jugera.

    « Beaucoup de ceux qui veulent entrer dans l’Administration auraient peut-être cherché à embrasser une carrière ecclésiastique sous l’Ancien régime. Pas seulement par opportunisme et désir de bénéficier d’une rente de situation, mais aussi par désir de se dévouer au bien public et par goût d’un environnement hiérarchisé, aux règles strictes. »

    « Les fondements du statut général des fonctionnaires se situent donc au confluent de trois traditions : la tradition catholique, la tradition bonapartiste, dans laquelle s’inscrit Michel Debré, fondateur de l’ENA et dirigeant du parti gaulliste, et la tradition stalinienne, qui est celle de Maurice Thorez. Il faut rappeler aussi que Staline était un ancien séminariste… »

    Une Promotion Interne en « Trompe-l’Œil »

    Cette mobilité professionnelle des internes s’est révélée rapidement biaisée selon l’auteur9, principalement de deux façons :

    • Elle a été utilisée par les fonctionnaires les plus diplômés, en guise de rattrapage du concours raté et
    • Elle n’a pas permis aux (faux ?) internes de se distinguer au classement de l’ENA dans l’attribution des places ouvertes au titre des « grands corps ». Autrement dit, le caractère « professionnel » de l’École manque sa cible.

    Un Système Qui S’Apparente à une Rente Pour l’Auteur

    L’élitisme républicain connaît aujourd’hui de nombreuses critiques, françaises10 ou américaines11.

    Si, mécaniquement, chaque société organisée tend à créer et à se structurer autour d’un centre de commandement. La problématique de l’élitisme est de séparer et de hiérarchiser les individus, souvent très tôt dans leur vie. Ce faisant, ces sociétés présentent généralement un modèle rigide et laissent peu de place à l’appréciation de la valeur professionnelle en situation réelle, dans la vie des individus.

    Les sociétés élitistes sont donc inégalitaires et cloisonnées. Afin de justifier ces inégalités, plusieurs modèles existent, dont le modèle dit « méritocratique »12 qui vise à sélectionner « les meilleurs » par des épreuves censées être incontestables.

    « Le système de castes qui existe en France est peut-être encore plus pernicieux que celui qui existe en Inde, parce qu’il est invisible. (…) L’idée géniale, c’est d’avoir justifié des privilèges exorbitants non plus par la naissance, ce qui serait bien sûr injuste, mais par le mérite, en instaurant un concours réellement difficile, et en faisant croire qu’il était ouvert à tous. »

    En effet, cette justification (du concours méritocratique) appelle elle-même deux critiques :

    • D’abord, elle est réservée à un trop faible nombre de personnes, ce qui nuit à la concurrence au sein même de cette élite ;
    • Ensuite, elle est définitive. La réussite au concours de l’ENA garanti l’accès aux plus hautes fonctions de l’État de manière quasiment définitive13.

    « La société française distille ses élites au compte-gouttes, et ce qui fait toute la valeur des membres des grands corps, c’est leur rareté. Ce n’est d’ailleurs pas si absurde pour ceux qui bénéficient ainsi d’une rente de situation à vie, précisément grâce à cette rareté. Ils n’ont donc aucun intérêt à accepter une remise en cause de leurs privilèges. »

    « Le statut des hauts fonctionnaires français rappelle celui des « Forts des Halles14 » : autrefois, ceux qui parvenaient à soulever un poids très lourd obtenaient le titre envié de « fort des halles », moyennant quoi ils étaient définitivement dispensé de soulever quoi que ce soit, et pouvaient le faire soulever par d’autres. »

    Un Élitisme qu’il Considère Fermé, Endogame

    « L’un des inconvénients de ce prestige hypertrophié d’un très petit nombre de grandes écoles, c’est la dévalorisation des formations universitaires. »

    En dehors de l’École nationale supérieure citée ci-après, les énarques proviennent essentiellement de Sciences Po Paris. La diversité des parcours, des savoirs, des profils… semble secondaire15.

    Par ailleurs, l’université française n’est pas exempte de critique pour l’auteur :

    « L’université française fonctionne pour la plus grande gloire des professeurs, et se désintéresse complètement des étudiants. »

    Une Critique Appuyée Contre les « Normaliens »

    L’auteur appuie plus fortement encore ses critiques sur les anciens élèves de l’École normale supérieure (ENS).

    « L’anomalie la plus flagrante est le cas des normaliens : (…) Après deux ou trois ans de préparation, ils passent le concours de l’École normale supérieure, et ils sont payés pendant trois ans pour préparer l’agrégation des lycées. Leur salaire est celui d’un fonctionnaire de catégorie B (puisqu’ils ont le bac) (…). Certains se détournent de l’enseignement, et préfèrent passer, juste après l’agrégation, le concours étudiant de l’ENA. Leur grande culture générale, mais aussi le fait d’avoir déjà réussi deux concours prestigieux les fait bénéficier d’un préjugé favorable auprès des membres du jury, qui n’ont souvent pas un jugement très personnel. Il est déjà discutable que le contribuable ait payé la formation de futurs enseignants qui n’enseigneront jamais, et qu’il doive ensuite payer leur scolarité à l’ENA. »

    « Contrairement à la classe dirigeante des pays anglo-saxons, qui doit faire de gros sacrifices pour financer les études de ses enfants, la classe dirigeante française les fait donc financer par le contribuable. »

    La Création des Attachés d’Administration Comme Corps de Relégation

    Une Création du Corps des Attachés en 1955, Pour Seconder les Administrateurs Civils

    Le corps des attachés d’administration centrale est créé en 1955, dix ans après la création de l’ENA. Pour l’auteur, ce corps est d’abord créé pour rehausser l’image et les perspectives professionnelles des énarques.

    Ici encore, l’attaché d’administration, comme l’auteur, ne semblent exister qu’en contrepoint du haut-fonctionnaire, énarque :

     « Le corps des attachés d’administration centrale est créé (…) pour décharger les administrateurs civils de leurs tâches les plus ingrates. Ils seront désormais secondés par un corps de sous-fifres aux perspectives de carrière pratiquement inexistantes, qui doivent pourtant comme eux être titulaires d’un diplôme d’enseignement supérieur pour pouvoir passer le concours de recrutement. »

    « Ils appartiennent donc à la catégorie A, mais les énarques ne les considèrent pas comme des fonctionnaires de catégorie A à part entière, et emploient à leur sujet le terme dévalorisant de catégorie « A’ », bien que ce terme n’ait pas de valeur juridique. Une autre façon de présenter les choses consiste à dire que les attachés font bien partie de la catégorie A, mais alors les administrateurs civils deviennent des « A+ ». »

    Des Perspectives Professionnelles Jugées Trop Maigres

    Source : Pexels, Justin Nealey
    Source : Pexels, Justin Nealey

    Le ressentiment à l’égard du corps d’attaché d’administration est particulièrement prononcé chez l’auteur et n’est pas, à ma connaissance, observable dans d’autres corps de catégorie A équivalents.

    À titre d’exemple, nous avons pu constater dans un précédent article que les inspecteurs de la concurrence et de la répression des fraudes étaient très fidèles à leur corps et leurs métiers.

    La spécificité du travail des attachés en administration centrale, en proximité directeur avec les administrateurs, explique probablement ces difficultés.

    « Au niveau des catégories intermédiaires et subalternes (…) la frustration est la règle : frustration des administrateurs civils qui n’ont pu accéder aux grands corps, frustration encore plus grande des attachés d’administration centrale dont le sort est intimement lié à celui des administrateurs civils, puisqu’ils ont statutairement l’honneur d’être leurs “collaborateurs directs” (…), mais qui en sont cependant séparés par une ligne de démarcation infranchissable pour la plupart d’entre eux. »

    « En effet, les attachés peuvent théoriquement espérer (…) accéder au corps des administrateurs civils, mais la probabilité d’y parvenir est très faible et, de toute façon, rares sont ceux qui y arrivent avant quarante ans. Ils ont donc, même dans la meilleure hypothèse, quinze ans de retard sur les administrateurs civils issus de l’ENA, et ce retard ne se rattrape jamais. »

    Pour plus d’informations sur l’accès des attachés d’administration au corps des administrateurs, vous pouvez vous référer à cet article sur le tour extérieur des administrateurs de l’État.

    « Les fonctionnaires de catégorie B sont à la limite moins à plaindre que les attachés, puisqu’ils sont recrutés au niveau du bac et qu’ils n’ont donc pas eu la peine de préparer un diplôme d’études supérieures. Par la voie du concours interne, beaucoup arrivent à accéder au corps des attachés, mais leur promotion va rarement au-delà. On est donc dans un système assez scolaire, où les fonctionnaires, au lieu de s’impliquer dans leur travail, passent leur temps à préparer des concours pour essayer d’y échapper. Les cas de hauts fonctionnaires qui ont débuté tout en bas de l’échelle sont quand même assez rares. Pour y parvenir, il faut beaucoup de persévérance, car plus on avance en âge, plus il devient difficile de se replonger dans des études sans sacrifier sa vie personnelle. »

    1. Dans les locaux de l’actuelle direction générale des outre-mer (DGOM) ↩
    2. Comme énoncé dans un précédent article (Le recrutement par concours dans la fonction publique est-il fini ?), le concours implique assez largement une forme corporatiste : une autonomie collective et technique. Ce qui peut favoriser certains profils que l’économiste libéral qualifierait de free rider ou passager clandestin. Il ne me semble toutefois pas que ces profils soient les plus nombreux. ↩
    3. L’auteur est affecté au cœur du système statutaire, dans l’une des directions les plus prestigieuses de la République et il n’en tire… rien. Pas ou peu de textes, aucune interprétation ou argumentation juridique. Dommage. ↩
    4. La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) est désormais rattachée en gestion au secrétariat généraux des ministères économiques et financiers. ↩
    5. Le statut de Vichy de 1941 étant évidemment mis à part. ↩
    6. L’expression est de l’auteur. ↩
    7. L’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 crée l’ENA et la DGAFP. ↩
    8. En soulignant qu’il n’existait pas, évidemment, la formation des instituts régionaux d’administration (IRA) – elle-même interministérielle. L’auteur, et c’est dommage, ne parle pas de la création des IRA et de l’institutionnalisation progressive du corps des attachés d’administration de l’État. ↩
    9. Mais ce constat n’est en rien original. ↩
    10. Que l’on pense à Michel Crozier par exemple, ou à Pierre Bourdieu (mais sa pensée a vieilli, il me semble). ↩
    11. Pour ne citer qu’un seul ouvrage récent : The Tyranny of Merit de Michael Sandel. ↩
    12. La méritocratie comporte, paradoxalement, une part égalitaire en posant l’idée qu’un même savoir délivré à l’ensemble des enfants permet de distinguer « les meilleurs » des « moins bons » de manière juste. Les progrès des sciences sociales démontrent aujourd’hui le caractère léger du principe – sans pour autant enlever aux lauréats des concours leurs compétences, notamment intellectuelles, et aussi leur « mérite »… Contrairement à l’auteur, je ne crois pas au blanc et noir en la matière. ↩
    13. Voir la partie relative aux sanctions disciplinaires, à partir des constats de Marcel Pochard dans l’intervention de Jean-Marc Sauvé devant les élèves de l’École nationale d’administration : https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-contributions/quelle-deontologie-pour-les-hauts-fonctionnaires ↩
    14. https://fr.wikipedia.org/wiki/Forts_des_Halles ↩
    15. On pourrait ici tempérer le propos de l’auteur en faisant état des prépas talents, du concours pour les docteurs. ↩
  • Réapprendre à Lire et à Écrire, ou « Comment Faire sa Thèse de Doctorat en Droit » (1926) par Henri Capitant

    Réapprendre à Lire et à Écrire, ou « Comment Faire sa Thèse de Doctorat en Droit » (1926) par Henri Capitant

    Temps de lecture : 5 minutes.

    Tout le monde n’a pas vocation à écrire une thèse1. Toutefois, le contenu méthodologique fixé dans les différents guides en la matière2 me semble particulièrement utile pour celui qui veut étayer ses argumentations.

    À l’évidence, voilà des qualités utiles pour qui cherche à lire, prendre des notes et mobiliser celles-ci pour des travaux… notamment dans le cadre d’un concours ou examen professionnel.

    Voici donc quelques éléments glanés dans l’ouvrage d’Henri Capitant, l’un des grands juristes (de droit privé) du début du XXe siècle3 et père de René Capitant, juriste également et plusieurs fois ministre4.

    Pour ceux intéressés, l’ouvrage est disponible sur Gallica et a été réédité en version papier.

    Le Choix du Sujet

    Le choix du sujet est évidemment fondamental, tant le travail nécessite endurance et abnégation. Il doit donc :

    • Être personnel ;
    • Passionnant pour l’intéressé ;
    • Equilibré entre les travaux qu’il nécessite et les aptitudes de l’étudiant.

    « Les candidats au doctorat qui exercent déjà une profession, qu’ils travaillent dans une étude, une compagnie d’assurances, une banque ou une administration, ont intérêt à étudier une institution se rattachant à leurs occupations. Placés à la source des renseignements, ils pourront faire une œuvre bien documentée, et, par conséquent, intéressante, car une thèse ne vaut que ce que valent les documents qui ont servi à la composer. »

    Autrement dit, la thèse doit apporter de la valeur scientifique à la recherche.

    La proximité avec le sujet travaillé permet de disposer d’un accès privilégié à certaines sources5 et interprétation, mais également de bénéficier d’une certaine avance intellectuelle.

    Les Recherches Bibliographiques

    Il convient d’abord de distinguer :

    • Les ouvrages généraux, qui proposent une vue panoramique sur différents sujets, des synthèses et des pistes, et
    • Les ouvrages spécialisés : thèses, articles, notes publiées dans les recueils de jurisprudence… qui constituent l’essentiel des éléments qui vous permettront d’avancer plus avant dans la compréhension technique du sujet. Jusqu’au dépassement et à l’invention : la trouvaille du thésard6.

    Le Plan

    Source : Pexels, Andrew
    Source : Pexels, Andrew

    Le Plan Provisoire

    La première élaboration du plan n’est évidemment pas définitive et évoluera au gré des recherches et des approfondissements. Toutefois, même provisoire, l’existence d’un plan est fondamental.

    « Toutefois, l’auteur devra avoir soin de tracer au plus tôt un plan d’ensemble pour délimiter son sujet et préciser ses investigations. Pour cela, il prendra une vue générale de son sujet dans les travaux antérieurs qu’il lira rapidement en ne notant que les idées principales et les réflexions que lui suggère cette lecture, sans vouloir d’ores et déjà en retenir la substance et en extraire tous les renseignements qu’ils peuvent fournir. Ce qu’il faut, c’est acquérir le plus vite possible une vue d’ensemble de la matière et se fixer des points de repère pour les recherches qui vont suivre. L’étudiant tracera donc un plan provisoire pour se tracer des limites et éviter de se jeter dans des chemins de traverse. »

    Le premier écueil consiste, en effet, à « glisser hors du sujet » au gré des lectures. Si le rapport n’est pas immédiatement visible entre la lecture d’un texte et le sujet étudié, il convient de noter quelques idées générales sur le sujet, les références (évidemment) et de passer outre.

    Sur les divisions et subdivisions, le nombre d’entre elles dépend de la complexité du sujet, mais la structure classique est à privilégier :

    • Partie,
    • Titre, éventuellement,
    • Chapitre (le plus souvent),
    • Section,
    • Paragraphe.

    Chaque fiche de recherche est à rapporter aux divisions et subdivisions adoptées par l’étudiant.

    Le Plan Définitif

    « Le travail de recherches et la réflexion conduisent presque nécessairement à modifier le plan primitivement établi, à déplacer certaines matières, à changer l’ordre des chapitres, des sections, des paragraphes. Si nous recommandons la constante préoccupation du plan durant la période d’initiation au sujet, c’est pour que l’auteur serre de près le problème étudié, le creuse en s’y enfermant et évite d’être confus, mais il est bien évident qu’il doit apporter au plan d’abord tracé toutes les modifications que les recherches postérieures permettront de découvrir. »

    Le plan doit sans cesse être remanié, « quoique avec prudence », afin de ne laisser le désordre dans aucun coin et de permettre une circulation des idées fluides au sein de l’ouvrage.

    « Il faut avoir plutôt le souci de l’ordre que le respect d’un ordre une fois établi. »

    Une fois le dossier assez nourri, il convient de reprendre les notes et de vérifier leur reprise au bon emplacement.

    Lorsque le plan est abouti, les recherches terminées et les notes réparties, Henri Capitant préconise l’écriture proprement dite7 :

    « Avant de se mettre à la rédaction, il faudra établir le plan définitif, détaillé, qui devra être rigoureusement agencé et dans lequel chaque développement aura sa place marquée. Cela est indispensable pour éviter les à-coups ; on écrira très facilement, si l’on n’a qu’à suivre point par point le plan arrêté, en utilisant les notes classées une dernière fois d’après l’ordre définitivement adopté. »

    Une fois la rédaction du corps du texte terminée, il convient de rédiger l’introduction et la conclusion.

    La Documentation

    Source : Pexels, Pixabay
    Source : Pexels, Pixabay

    S’agissant d’une thèse juridique, l’étude historique n’est pas toujours nécessaire, l’étudiant devant s’en remettre à son directeur.

    La principale source juridique pour le thésard demeure la jurisprudence8 :

    « L’étude critique de la jurisprudence tient aujourd’hui une place considérable dans les œuvres de doctrine et dans les thèses de doctorat. Les décisions des tribunaux sont, en effet, pour le jurisconsulte ce que les phénomènes naturels sont pour le savant. »

    C’est par la jurisprudence que le juriste peut relever l’évolution du droit, en constater la direction et émettre ses observations, formuler son jugement.

    Par ailleurs, la jurisprudence permet également de saisir l’observation des faits en rapport avec la norme juridique étudiée.

    La Rédaction

    Une fois l’ensemble des recherches terminées, l’auteur dispose d’une vue d’ensemble de son projet.

    « Quand il est bien maître de son sujet, il peut prendre la plume et rédiger. C’est la partie la plus difficile, la plus pénible du travail. C’est l’œuvre de production proprement dite. »

    Il convient d’être court, concis, rigoureux et méthodique. Les citations ne doivent pas être trop longues.

    « L’argumentation demande à être serrée, vigoureuse, pour frapper et convaincre le lecteur. »

    L’ordre rigoureux est également nécessaire. Le développement de la pensée doit être fluide et conforme au plan établi, tout en étant précis :

    « Disons encore que l’auteur doit apporter la plus grande précision dans toutes les citations qu’il fait. Qu’il s’agisse d’articles de loi, de décisions de jurisprudence, d’opinions d’auteurs. On doit toujours indiquer exactement l’article, et au besoin l’alinéa de l’article, le titre de l’ouvrage, son édition, le n°, la page citée, donner la date exacte des décisions en notant toujours la référence aux recueils. »

    1. Moi-même, je n’ai pas écrit ni n’écrit de thèse. ↩
    2. On pense évidemment au livre Comment écrire sa thèse de Umberto Eco ou encore, puisque ce blog est intitulé « Les Légistes » et s’intéresse d’abord au droit (en particulier public) : La thèse de doctorat et le mémoire de Simone Dreyfus et Laurence Nicolas-Vullierme. ↩
    3. L’âge d’or des juristes français, en droit privé comme public. ↩
    4. Dont ministre de la Justice. ↩
    5. Si l’utilisation de ces éléments est régulièrement autorisée, bien évidemment. ↩
    6. L’identification d’une problématique et une esquisse de solutions. ↩
    7. Ici, les avis divergent. Certains proposent d’écrire le plus rapidement possible, d’autres non. Il me semble qu’en l’espèce, il faut s’en remettre à ses penchants. Cependant, s’il s’agit d’une épreuve de dissertation ou d’une note de proposition, à l’évidence, l’écriture suit la validation définitive du plan. ↩
    8. Toute la construction intellectuelle du droit français semble reposer sur l’étude contentieuse. À cet égard, encore aujourd’hui, les commentaires d’arrêts occupent une place singulière. Cette étude jurisprudentielle du droit est évidemment étonnante pour la patrie du code. ↩
  • La crise de l’Université, ses conséquences sur la fonction publique

    La crise de l’Université, ses conséquences sur la fonction publique

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 6)

    Temps de lecture : 7 minutes.

    Suite de l’analyse du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique avec une analyse de deux éléments concomitants (et complémentaires) :

    • La concurrence accrue du secteur privé pour le recrutement de jeunes diplômés ;
    • La difficulté concomitante des universités à attirer de nouveaux profils, en particulier parmi les garçons.

    Une fonction publique très féminisée

    Ce caractère genré concerne les trois fonctions publiques et presque toutes les catégories

    La féminisation des trois fonctions publiques est indéniable :

    • La fonction publique hospitalière est composée à 90 % de femmes (notamment du fait du poids des effectifs d’infirmières et d’aides-soignantes) ;
    • La fonction publique territoriale a un poids relativement stabilisé autour de 60 % ;
    • Enfin, la fonction publique d’État présente la spécificité d’une féminisation continue, y compris sur les dernières années.

    Dans les trois versants de la fonction publique, la féminisation concerne toutes les catégories d’emploi, à l’exception de l’encadrement supérieur (les A+, voir notamment l’article sur les ministères économiques et financiers) et des catégories B du ministère de l’Intérieur (gendarmes, policiers) et des Armées1.

    On peut souligner que ce point concerne en apparence toutes les grandes économies, avec une élévation du niveau scolaire des filles. Ce qui implique un intérêt plus élevé de ces dernières à rejoindre le secteur public, traditionnellement plus éduqué que le secteur privé.

    Outre l’encadrement supérieur et les métiers régaliens, une part de femmes encore insuffisante dans les métiers informatiques

    La fonction publique ne se distingue malheureusement pas du secteur privé dans la féminisation du personnel informatique.

    Compte tenu du vivier de professionnels, par ailleurs souvent très éduqués, on aurait pu s’attendre à une féminisation plus élevée. Il n’en est donc rien :

    Des agents publics toujours très diplômés par rapport au secteur privé

    Le niveau de diplôme est substantiellement plus élevé dans le secteur public

    « En 2022, 57 % des agents publics détiennent un diplôme du supérieur, contre 42 % dans le secteur privé. »

    Ce niveau de diplôme est toutefois très hétérogène selon les fonctions publiques :

    • 76 % des agents de la fonction publique d’État détiennent un diplôme du supérieur2 ;
    • 54 % dans la fonction publique hospitalière et
    • 33 % dans la fonction publique territoriale3.

    Depuis 2007, la fonction publique peine à recruter des jeunes diplômés

    Des recrutements de jeunes en diminution

    Le nombre de « jeunes débutants » (sortis de formation initiale trois ans auparavant) baisse de façon continue depuis plusieurs années :

    • 84 % des jeunes diplômés sont employés dans le secteur privé en 2019, contre 16 % dans le secteur public.
    • Depuis 2007, le taux d’emploi des « jeunes débutants » dans le secteur privé est en hausse de trois points, contre une baisse équivalente pour le secteur public.

     « Cette moindre attraction affecte surtout la fonction publique d’État qui offre moins d’opportunités d’emploi sur cette période, avec une baisse marquée de ses effectifs. »

    Parmi ces jeunes, une chute plus problématique encore du nombre de diplômés du supérieur

    Depuis plusieurs années, les jeunes diplômés du supérieur se tournent davantage vers le secteur privé :

    De 2007 à 2019, leur nombre a crû de 17 % dans le secteur privé et chuté de 29 % dans le secteur public.

    L’écart de recrutements est encore plus flagrant lorsqu’on s’intéresse aux plus diplômés : ceux détenteurs d’au moins un bac +4 :

    De 2007 à 2019, les effectifs de jeunes débutants diplômés de niveau bac +4 et plus ont augmenté de 63 % dans le secteur privé et baissé de 2 % dans le secteur public.

    Les diplômes préparés pour rejoindre la fonction publique se distinguent du secteur privé

    En effet, la fonction publique dispose de spécificités dans les diplômes du supérieur recrutés :

    • 6 % des jeunes diplômés de la fonction publique relèvent de filières relevant des mathématiques, de l’ingénierie et des systèmes, contre 29 % pour le secteur privé4 ;
    • 15 % des jeunes diplômés de la fonction publique relèvent de formation en gestion, contre 37 % dans le privé5.

    Inversement, les jeunes diplômés du supérieur recrutés dans la fonction publique sont nettement plus souvent issus :

    • De filières en sciences humaines et sociales6, dont est issue une grande partie du corps enseignants et
    • De filières en sciences du vivant et de la terre7, dont sont issus les professionnels de santé.

    Les « viviers traditionnels » des sciences du vivant et des sciences sociales peinent eux-mêmes à attirer les étudiants

    Or, ces deux filières, sciences du vivant et sciences humaines et sociales, sont en difficulté. Elles peinent à attirer de nouveaux étudiants à hauteur des besoins :

    Cette baisse d’attractivité est toutefois généralisable à l’ensemble de la sphère universitaire

    L’ensemble des filières universitaires, qu’elles aient ou non traditionnellement la fonction publique comme débouché de prédilection, voient leur part relative s’affaiblir, face à la concurrence de l’enseignement supérieur privé.

    Les rapporteurs soulignent également l’effet de l’introduction d’une sélection à l’entrée en Master 1 dans les universités à compter de 2017 (devenue définitive en 2020) :

    Les projections réalisées par le SIES8 montrent que l’attractivité supérieure de l’enseignement supérieur privé devrait se prolonger, au détriment des universités :

    « Les effectifs des étudiants inscrits à l’université en 2031 devraient être comparables à ceux de 2021 (en très légère baisse, de 0,1 % entre 2021 et 2031) alors que l’ensemble des inscrits de l’enseignement supérieur devrait connaître une hausse de 1,5 %. »

    Certaines professions sont très concernées par cette diminution du vivier de recrutements : les professeurs, les cadres administratifs et les inspecteurs

    La situation est encore plus problématique pour les étudiants en master des métiers de l’enseignement (qui prépare au concours d’enseignement du premier degré) :

    Pour les catégories A, dont les besoins sont pourtant importants sur les années à venir, l’effondrement des effectifs en Institut de préparation à l’administration générale (IPAG) est également très inquiétant :

     « Indépendamment du niveau d’études, les effectifs d’étudiants inscrits dans un IPAG ont ainsi presque été divisés par deux entre 2008 et 2016, avant de se stabiliser. »

    Cette baisse n’est pas due à une diminution des effectifs, mais bien à un choix des étudiants :

    1. Mais ces effectifs régaliens connaissent également une féminisation croissante, bien que plus tardive. ↩
    2. 33 % des agents publics de l’État ont un niveau licence ou master 1, contre 11 % dans le privé. 31 % ont un master 2 ou un doctorat contre 15 % dans le privé (Rapport annuel de la DGAFP de 2024). ↩
    3. La fonction publique territoriale accueille plus d’actifs peu diplômés que le secteur privé : 15 % de ses agents sont sans diplôme ou titulaires d’un diplôme de niveau CEP ou brevet des collèges, contre 14% des salariés du privé. 30 % d’un diplôme de niveau CAP, BEP ou équivalent, contre 21 % dans le privé (Rapport annuel de la DGAFP de 2024). ↩
    4. Inclut notamment les mathématiques, les technologies numériques, industrielles et du bâtiment. ↩
    5. Inclut notamment l’économie, le droit, les finances et le secrétariat. ↩
    6. Inclut notamment la philosophie, l’histoire, la psychologie, la littérature et la géographie. ↩
    7. Inclut notamment le sanitaire et social, la physique, la chimie et les sciences de la vie et de la terre (y compris agronomie et agriculture). ↩
    8. SIES (2023), « Projection des effectifs dans l’enseignement supérieur pour les rentrées de 2022 à 2031 », Note d’information du SIES, n° 2023-04, avril. ↩
    Dôme de l’Université de Panthéon Assas
  • L’attractivité de la fonction publique (introduction)

    L’attractivité de la fonction publique (introduction)

    Temps de lecture : 10 minutes.

    France stratégie a publié fin décembre 2024 un rapport très commenté sur la situation de la fonction publique.

    Le constat dressé est alarmant, voire décourageant. On y découvre une fonction publique en crise profonde, marquée par un déclin profond de son attractivité :

    • Les difficultés de recrutement sont majeures : 15 % des postes non pourvus en 2022 ;
    • Ces difficultés résultent d’une dévalorisation des métiers et de conditions de travail jugées dégradées ;
    • Les rémunérations et promotions se révèlent en moyenne moins intéressantes que dans le privé ;
    • Plus inquiétant : on assiste également à un recul des inscriptions dans les filières universitaires, principal vivier de la fonction publique ;
    • Enfin, toutes ces difficultés de recrutement et de fidélisation du personnel entrainent une dégradation des services publics : accueil des jeunes enfants, éducation, santé, justice.

    Le rapport traite des trois fonctions publiques. Cependant, je m’attarderai principalement sur la situation de l’État.

    Une crise de la FP profonde et multidimensionnelle

    La crise d’attractivité traversée par la fonction publique française est multidimensionnelle et s’installe dans la durée. Elle concerne, dans des proportions variables, les trois versants de la fonction publique :

    • La fonction publique d’État ;
    • La fonction publique hospitalière ;
    • La fonction publique territoriale.

    Cette fragilisation s’observe désormais à tous les moments de la relation de travail :

    • Avant l’embauche, avec un tarissement des viviers de recrutements et un moindre intérêt des jeunes vers les métiers du service public1 ;
    • Pendant le processus de recrutement, avec des proportions de renoncements de lauréats de concours plus élevées qu’auparavant ;
    • Puis, au cours de carrière, avec une augmentation des départs volontaires, en particulier dans l’Education nationale.

    « Le phénomène est d’autant plus préoccupant que la pénurie engendre la pénurie. 

    […]

    « Une spirale négative se met en place, reliant les difficultés de recrutement, la dégradation des conditions de travail, la moindre qualité du service et le manque d’attractivité. »

    Une situation qui se dégrade

    Une crise qui concerne l’ensemble des principaux métiers proposés par l’État

    Dans la fonction publique d’État (FPE), les problèmes de recrutement affectent tout particulièrement les métiers des ministères qui recrutent le plus :

    • Ministère de l’Éducation nationale (enseignants),
    • Ministère de l’Intérieur (gardiens de la paix, gendarmes),
    • Ministère de l’Économie et des Finances (inspection des finances publiques),
    • Ministère de la Justice (surveillants pénitentiaires et, dans une moindre mesure, greffiers),
    • Ministère des Armées (militaires du rang et sous-officiers2).

    Mais, ces difficultés touchent également3 :

    • Les fonctions support,
    • L’administration générale et
    • Les métiers très qualifiés des autres ministères (notamment les spécialistes du numérique).

    « En 2022, ce sont 15 % des postes offerts aux concours de la fonction publique d’État qui n’ont pas été pourvus (contre 5 % en 2018)4. Un véritable décrochage s’observe depuis les années 2010. »

    « Les postulants deviennent insuffisamment nombreux pour couvrir les besoins et les taux de sélectivité plongent : en moyenne, douze candidats se présentaient pour un poste aux concours externes de la FPE sur la période 2000-2010, ils ne sont plus que quatre en 2022. »

    L’Education nationale est le ministère le plus exposé à la pénurie, mais les difficultés de recrutement sont généralisées

    Les concours de recrutement d’enseignants connaissent, en effet, une désaffection importante. Toutefois, la baisse du nombre de candidats se constate pour l’ensemble des recrutements.

    « Les taux de sélectivité sont en 2022 de six candidats pour un poste pour les autres concours de catégories A [hors enseignants], B et C, quand ils étaient respectivement de 22, 29 et 17 en 2000. »

    En conséquence, pour l’Éducation nationale, le nombre de postes vacants mesurés à la rentrée scolaire connaît une hausse quasi constante :

    • De 1 988 postes vacants en 2006,
    • À 4 774 en 2023.

    Le recours accru aux contractuels ne permet pas de compenser le manque de candidats aux concours.

    Une nouvelle problématique : les départs volontaires

    « On observe parallèlement une fragilisation croissante de la capacité de la fonction publique à retenir ses agents. »

    En rappelant qu’en droit de la fonction publique, la démission unilatérale n’existe pas. Le fonctionnaire étant recruté par arrêté ministériel ou interministériel, l’administration doit accepter le départ de l’agent5.

    Il s’agit donc d’un fait relativement nouveau par son ampleur et sa nature : marquant une forme de délitement du lien entre certains agents et leur administration.

    Le tarissement des voies traditionnelles de recrutement

    Le manque de candidats aux concours résulte, pour les cadres, d’un tarissement des effectifs d’étudiants dans les filières générales de l’université.

    Le nombre d’inscrits en université devrait stagner jusqu’en 2031, selon les projections du ministère de l’Enseignement supérieur6.

    À l’inverse, l’enseignement supérieur privé, moins susceptible de conduire à une carrière dans la fonction publique, continue de croître.

    Une difficulté plus grande encore pour les formations dédiées à la préparation des concours de la fonction publique

    Les étudiants se détournent en particulier des sciences de l’éducation, qui connaissent une chute marquée des inscriptions, autant en licence qu’en master :

    De 2016 à 2023, les effectifs en master des métiers de l’enseignement, de l’éducation et de la formation ont baissé de 26 %.

    Toutefois, le recul est également marqué pour les effectifs inscrits en Institut de préparation à l’administration générale (IPAG) :

    De 2008 à 2020, le nombre d’étudiants inscrits en IPAG a baissé de 35 %.

    Une jeunesse peu intéressée par l’emploi public

    En creux, ce qui apparaît à la lecture du rapport est une forme de désintérêt diffus et profond (puisque partagé) pour la sphère publique :

    « La part des sortants de formation initiale qui choisissent l’emploi public décroît, tous diplômes confondus. »

    « La « troisième explosion scolaire », traduite par la croissance des effectifs des jeunes débutants diplômés du supérieur, y compris dans les disciplines les plus pourvoyeuses d’agents publics, comme les sciences humaines et sociales, semble ainsi s’être réalisée au seul profit du secteur privé. Le nombre de débutants diplômés du supérieur a, en effet, crû de 17 % dans le secteur privé, mais chuté de 29 % dans le secteur public de 2007 à 20197. »

    Les raisons de cette désaffection

    Une dévalorisation des métiers

    La majorité des agents publics rejoignent la fonction publique pour exercer un métier précis : policier, juge, greffier, enseignant, militaire, inspecteur (des finances publiques, du travail…). Or, ces métiers sont de plus en plus dévalorisés.

    Les principaux éléments cités sont :

    • Le manque de reconnaissance, alimenté par les discours politiques et médiatiques négatifs et par les exigences des citoyens ;
    • La détérioration des conditions d’exercice ;
    • Enfin, la représentation de ces métiers comme une « vocation », avec un sous-entendu sacrificiel suscitant : « davantage de compassion que d’envie ».

    Une interrogation profonde sur le modèle d’emploi

    Par ailleurs, la concurrence à l’œuvre dans la « quête de sens » des actifs est majeure. L’État n’y occupe plus la première place8.

    Ce déclin de l’État s’inscrit dans une contestation de sa neutralité (et, peut-être plus encore, des exécutifs locaux), au profit d’organisations non gouvernementales, d’associations, voire d’entreprises à mission.

    Le rapport relève également les difficultés inhérentes au recrutement par concours, en particulier par l’incertitude tenant au lieu de première affectation.

    Dans ce cadre, le seul argument d’une garantie de l’emploi, qui plus est dans un contexte de baisse du chômage et d’une tension sur les recrutements dans le privé, ne permet pas d’attirer de jeunes actifs.

    Le développement ambivalent du recrutement contractuel

    Les contractuels bénéficient d’avantages qui semblent attrayants :

    • Des modalités d’accès simplifiées (ce point a notamment été relevé dans un rapport récent de la Cour des comptes s’agissant de la direction du budget),
    • Un recrutement local qui lève les contraintes de l’affectation géographique,
    • Des niveaux de rémunération plus élevés que les titulaires dans certains cas.

    Toutefois, la très grande majorité des jeunes entrés dans la FPE comme contractuels (CDD) n’y restent pas9. Par ailleurs, la part des titularisations tend à baisser.

    Le recours accru aux contrats peut aussi conduire à fragiliser l’attractivité du statut lui-même.

    Un double cadre de gestion s’installe durablement : celui des titulaires et celui des contractuels. Ces deux cadres évoluent en parallèle, potentiellement pourvoyeur d’inégalités, voire de rivalités.

    Le modèle de gestion de la FP

    Un instrument de promotion social pour les plus diplômés issus de milieux modestes

    La fonction publique reste un débouché privilégié pour les diplômés des catégories modestes, et plus encore pour les femmes10.

    Pour ces deux catégories, la « pénalité » pour l’accès aux postes d’encadrement est moindre dans le secteur public que dans le privé. Cette surreprésentation des enfants de catégories populaires parmi les cadres du public a eu en outre tendance à s’accentuer dans la période récente :

    Pour autant, une difficulté à promouvoir en interne les moins diplômés

    En dépit d’un recrutement socialement plus égalitaire (à niveau de diplôme égal), la fonction publique peine ensuite à promouvoir ses agents.

    La logique de catégories, contestée encore récemment par le ministre chargé de la fonction publique11, semble réduire pour partie les perspectives d’évolution professionnelle des agents les moins diplômés. Le passage d’une catégorie à l’autre suppose la réussite à des concours ou des examens professionnels, qui peuvent pénaliser les publics les moins qualifiés12.

    « Pour ceux qui commencent en bas de l’échelle, les perspectives d’évolution socioprofessionnelles se traduisant par un changement de catégorie et un accès aux échelons supérieurs de la hiérarchie sociale sont en définitive plus limitées que dans le privé. »

    Des rémunérations devenues problématiques, en particulier pour les plus diplômés

    L’évolution de la rémunération moyenne des agents publics a été inférieure à celle du privé tous les ans de 2011 à 2020 :

    En s’attachant à une cohorte de jeunes actifs, on constate des évolutions du salaire médian particulièrement différenciées, alors même que la fonction publique est structurellement plus diplômée que le secteur public :

    « De 2002 à 2019, le salaire médian des jeunes travaillant dans le secteur public a progressé en termes réels de 52 %, celui des jeunes du privé de 65 %. »

    La fonction publique maintient globalement un positionnement salarial plus favorable au fil de la carrière que le privé pour les moins diplômés.

    En revanche, pour les plus diplômés, les perspectives de progression salariale sont moindres dans la fonction publique :

    • Pour les hommes diplômés, le secteur privé propose des perspectives salariales nettement plus profitables13 ;
    • Pour les femmes, il existe un avantage salarial dans la fonction publique en début et milieu de carrière. Toutefois, cet intérêt s’estompe ensuite, en faveur du secteur privé.

    Le rapport note également que la complexité du mode de rémunération dans le secteur public participe de la baisse d’attractivité.

    Un déclin de l’autonomie et de la qualité de vie au travail

    L’un des derniers avantages comparatifs encore en faveur des agents publics concerne l’autonomie au travail. Cependant, cette spécificité tend à se réduire, notamment pour les emplois plus qualifiés et pour les enseignants, alors même que le soutien hiérarchique reste faible comparé au privé.

    Le rôle des collectifs de travail constitue également un atout du public :

    • Les salariés du public se déclarent très souvent aidés par leurs collègues (87 %), davantage que dans le privé (79 %), et ce chiffre est en augmentation de 2013 à 2019.

    C’est particulièrement vrai dans les métiers peu qualifiés (agents d’entretien, cuisiniers, jardiniers) ainsi que dans le secteur hospitalier, où les collectifs de travail jouent un rôle essentiel : 92 % des salariés s’y sentent soutenus par leurs collègues, contre 82 % de l’ensemble des salariés. Mais, ici encore, ces avantages sont susceptibles de se déliter sous l’effet de la multiplication des statuts et de l’intensification du travail.

    Enfin, le temps de travail est plus faible que dans le privé, mais en contrepartie d’un travail sur des horaires plus fréquemment atypiques (soir et weekend). Cependant, une nouvelle fois, les différences entre le secteur public et le privé semblent se réduire.

    Ce rapprochement des conditions de travail interroge. Régulièrement soulevé par la doctrine juridique, depuis l’apparition du statut jusqu’à la loi de transformation de la fonction publique, il ne cesse de soulever les débats. Ce clivage constitue d’ailleurs, pour Maya Bacache-Beauvallet, un sujet politique structurant du partage gauche-droite14.

    1. On pourrait préciser que le moindre intérêt pour le service public concerne… le service public « du secteur public ». Le rapport met ainsi en avant une forme de concurrence dans la réponse au besoin de sens des actifs avec les secteurs associatifs et entrepreneuriaux. L’Etat n’a plus (s’il l’a déjà eu) : « le monopole de l’intérêt général ». ↩
    2. Toutefois, les métiers techniques qui mobilisent des compétences spécifiques transposables dans le civil sont particulièrement difficiles à recruter. C’est le cas des informaticiens en cybersécurité et renseignement ou des ingénieurs dans le domaine de l’armement. ↩
    3. Voir également le rapport de la Cour des comptes (2024), Le budget de l’État en 2023. Résultats et gestion, cité par France stratégie. ↩
    4. DGAFP (2024), Rapport annuel sur l’état de la fonction publique – édition 2024. ↩
    5. Par ailleurs, une démission n’ouvre pas droit au chômage (en code du travail comme au code général de la fonction publique). ↩
    6. SIES (2023), « Projection des effectifs dans l’enseignement supérieur pour les rentrées de 2022 à 2031 », Note d’information du SIES, n° 2023-04, avril (cité dans le rapport de France stratégie). ↩
    7. Ce constat, inquiétant, fait écho au billet de Luc Rouban sur le risque de paupérisation de la fonction publique. ↩
    8. Ce qui peut apparaître très étrange pour nombre d’agents publics, convaincus du caractère essentiel de leurs missions. ↩
    9. Élément également constaté à la direction générale des entreprises. ↩
    10. Ces deux caractéristiques se combinant. ↩
    11. Mais abandonnée depuis. ↩
    12. Il faut toutefois préciser que les métiers de cadres dans la fonction publique d’État (mais également dans les autres fonctions publiques) nécessitent des compétences juridiques. Cela peut-être moins le cas dans les services, où les compétences requises pour l’accès à des fonctions supérieures peuvent être plus larges : commerciales, comptables, managériales… ↩
    13. Le secteur privé est moins égalitaire que la fonction publique s’agissant de l’égalité femmes-hommes. ↩
    14. Économie politique de l’emploi public, Édition Connaissances et Savoirs, Paris, 2006, 362 p. ↩

    Un homme de dos traverse un pont

  • L’ENA, l’école qui meurt deux fois

    L’ENA, l’école qui meurt deux fois

    Temps de lecture : 7 minutes.

    Retour sur un article intitulé : « Les élèves de l’École nationale d’administration de 1848 à 1849 » des chercheurs Howard Machin et Vincent Wright (Oxford University). Lecture qui peut utilement être complétée par un autre article de Vincent Wright, également disponible sur Persée : « L’École nationale d’administration de 1849 : un échec révélateur ».

    Ces auteurs sont les spécialistes de la période. On peut également se reporter au livre de Guy Thuillier, L’ENA avant l’ENA.

     « Un des premiers actes du Gouvernement provisoire établi en février 1948 fut la fondation d’une école d’administration. »

    La création de l’École (nationale) d’administration par Hippolyte Carnot

    Cette école d’un nouveau genre1, envisagée sans succès depuis des décennies, connaîtra toutefois une histoire courte : elle est officiellement supprimée dès l’année suivante en août 1849.

    Elle reste encore aujourd’hui indissociable de la personnalité d’Hippolyte Carnot.

    Qui était Hippolyte Carnot ?

    Ancien élève de l’École polytechnique, Hippolyte Carnot entendait dupliquer le modèle de cette école aux savoirs administratifs. Ce faisant, M. Carnot poursuivait trois objectifs :

    • Un instrument de promotion sociale et de renouvèlement des élites ;
    • La mise à disposition pour le gouvernement d’une pépinière de talents disposant d’une formation de haut niveau. L’administration devant : « posséd(er) dans les rangs secondaires une pépinière de jeunes sous-officiers capables de remplacer immédiatement les supérieurs empêchés »2 ;
    • Enfin, la possibilité de mettre fin au népotisme et au favoritisme dans les recrutements.

    « La pensée qui présida à la fondation de l’École d’administration répondait au sentiment démocratique, je n’ai pas besoin de dire de quelle manière : en ouvrant aux capacités la porte des emplois publics, elle détrônait le plus absurde des privilèges, celui d’administrer par droit de naissance ou par droit de richesse… »

    La période d’études était fixée à trois ans et le nombre d’élèves à six cents (deux cents par année3). Un modèle, là encore, très proche de l’École polytechnique4.

    Il convient de souligner l’origine républicaine de cette école, alors même qu’une grande continuité a pu exister dans l’administration entre les différents régimes. S’agissant du fonctionnement comme des hommes. À cet égard, la bascule dans le Second Empire sonnera rapidement le glas de cette école.

    La deuxième République. Musée Ingres, Montauban. À consulter à cette adresse : https://histoire-image.org/etudes/figures-symboliques-iie-republique.

    Un concours pour les jeunes hommes de 18 à 22 ans

    Un processus de sélection en deux temps

    Deux catégories d’épreuves ont été mises en place pour assurer l’admissibilité, puis l’admission. Celles-ci étaient en tous points semblables aux épreuves de l’École normale supérieure :

    • Les épreuves d’admissibilité étaient purement orales et comportaient des questions de grec, de latin, d’histoire littéraire, d’arithmétique, de géométrie et d’algèbre ;
    • Les épreuves d’admissions étaient orales et écrites et comportaient des interrogations de version latine, d’histoire de France, de physique, de chimie et de sciences naturelles.

    Cette très grande diversité des épreuves et leur caractère très général contrastait avec les velléités opérationnelles du processus de sélection.

    Par ailleurs, les préparations n’étant pas proposées par les facultés, celles-ci demeuraient à la charge des candidats.

    Un premier concours organisé en 1848 et suscitant un certain enthousiasme, avant de s’essouffler dès l’année suivante

    Au premier concours, de mai à juin 1848, près de 865 candidats se présentèrent. À l’issue des épreuves : 152 candidats sur les 200 envisagés furent sélectionnés.

    Au second concours, organisé en novembre 1848 et uniquement à Paris, la chute des candidatures est drastique : 174 candidats se présentèrent aux épreuves, pour 106 places. Il s’agissait le plus souvent de ceux écartés du premier concours.

    Cette dégradation rapide de l’image de l’école tient à une multiplicité de raisons :

    • La qualité des enseignements5,
    • Les débats rapides sur l’opportunité de supprimer cet établissement,
    • L’absence de perspective professionnelle assurée (contrairement à l’École polytechnique, par exemple)
    • L’absence d’indemnités pour suivre le cursus.

    Les origines sociales des élèves : la bourgeoisie des grandes villes

    Une surreprésentation des classes urbaines

    Les individus de grandes villes sont surreprésentés :

    • 17 % des étudiants étant d’origine parisienne (alors que 2,9 % de la population habitait à Paris6) et trois candidats sur cinq avaient ou effectuaient au moment du concours leurs études à Paris ;
    • Deux sur cinq provenaient d’un chef-lieu de département.

    Ceci s’expliquait par les professions exercées par les pères :

    • Près de 30 % étaient agents publics,
    • Environ 25 % dans le commerce, l’industrie ou la banque,
    • 20 % étaient libéraux,
    • Le reste étant propriétaire, cultivateur, artisan.

    L’apparition d’une classe bourgeoise « moyenne »

    Même si quelques grandes familles sont présentes. Les auteurs soulignent toutefois l’extraction relativement faible des élèves. Beaucoup n’auraient probablement pas pu accéder à la haute fonction publique sans ce concours.

    Comme aujourd’hui, l’essentiel des candidats provient de la bourgeoisie et pour une infime minorité (moins d’un sur douze alors) de classes modestes. Cette origine relativement commune dénote fortement avec le recrutement aristocratique de l’époque s’agissant de la haute fonction publique7.

    Pour autant, et d’une manière semblable à l’École nationale d’administration de 1945, les auteurs notent une concentration particulièrement élevée d’élèves de grands lycées, le plus souvent parisiens : Henri IV, Louis-le-Grand, Charlemagne… et très souvent privés : Sainte-Barbe, Rollin et Vaugirard, notamment.

    « C’est ainsi qu’une des conséquences paradoxales de la création de l’École d’administration, si elle avait duré, autant été d’ouvrir la porte de l’administration aux enfants très doués des écoles privées, souvent issus de riches familles catholiques. »

    Quel bilan ?

    Une mort rapide

    Le destin de l’École est scellé avec l’accession à la présidence de la République de Louis-Napoléon Bonaparte.

    Alfred de Falloux remplace Hippolyte Carnot comme ministre de l’instruction publique et suspend presque immédiatement les cours, avant de faire supprimer l’École par l’Assemblée quelques mois plus tard, en août 1949.

    Du cycle initialement prévu sur trois ans, l’enseignement dura à peine cinq mois pour la première promotion et six semaines pour la seconde.

    Une majorité d’étudiants poursuivirent logiquement leurs études dans les facultés de droit8, traditionnelles voies d’accès à la fonction publique. D’autres dans des écoles d’ingénieurs (Saint-Cyr, École polytechnique, École des Mines, École centrale…).

    Certains encore choisirent une tout autre carrière (sciences, médecine, etc.) ou ne continuèrent pas leurs études.

    Des carrières difficiles pour les lauréats

    Un effet quasiment nul sur les carrières des élèves

    En l’absence de formations sérieuses et de droits d’accès spécifiques à l’administration, les élèves des deux promotions entamèrent des chemins tout à fait personnels.

    Deux cinquièmes furent nommés à des postes dans l’administration, mais la plupart dans des emplois peu importants et encore moins prometteurs. Seule une minorité devint auditeur au Conseil d’État ou attaché aux Affaires étrangères.

    Sur les 258 anciens élèves, il n’y eut ainsi que deux conseillers d’État et huit préfets, aucun auditeur de la Cour des comptes, un seul directeur général d’administration (à la direction générale des Monnaies), deux ambassadeurs, deux consuls généraux et quatre ministres plénipotentiaires.

    Vingt-cinq devinrent simples professeurs, la majorité des étudiants en droit devinrent avocats.

    Un accès aux plus hautes fonctions publiques qui demeure réservé aux grandes familles

    Ainsi, M. Senès, premier au concours de la première promotion, finit sa carrière comme agent d’assurance tandis que M. Triaire, premier de la seconde promotion, demeura toute sa vie professeur de lycée.

    En définitive, la place au concours n’était d’aucune aide : les rares élèves qui finirent hauts fonctionnaires se trouvaient pour l’essentiel entre la 90ᵉ et la 130ᵉ place… Tous étaient issus de la haute bourgeoisie ou de l’aristocratie.

    Inversement, on peut légitimement penser que l’école aurait pu, comme l’a fait l’ENA un siècle plus tard, renverser les modalités habituelles de sélection en permettant à des jeunes gens9 intelligents d’accéder aux plus hautes fonctions. Peu importe leurs origines — même si celles-ci étaient, et demeurent aujourd’hui, généralement bourgeoises.

    Une école qui ne satisfaisait finalement personne

    Une contestation tous azimuts

    La première contestation vint du monde universitaire, jusque-là seule pourvoyeuse de fonctionnaires administratifs et jalouse de ses prérogatives.

    Cette mise en place d’une première École d’administration a été également très mal vécue par le sérail administratif, attaché à ses facultés de sélection et de promotion de son personnel. Crainte aussi partagée par les « petits fonctionnaires », soucieux de pouvoir conserver des marges d’avancement en dehors de ce que certains pouvaient considérer comme un « élitisme estudiantin ».

    Enfin et surtout, les politiques y ont vu une perte de pouvoir en empêchant le « patronage » alors très répandu et permettant de se constituer une clientèle, en dépit des quelques règles minimales de compétences (notamment l’exigence d’une licence de droit).

    Le rôle ambigu des forces conservatrices et bourgeoises

    Cette école sera par ailleurs très critiquée par une partie de la moyenne et haute bourgeoisie. Un tel mode de sélection pouvant porter le germe de la sédition par la promotion de classes laborieuses jugée plus instable.

    Pour autant, force est de constater que la droite conservatrice ne portera aucunement atteinte aux autres « Grandes Écoles », toutes publiques et assises sur un concours. L’École normale supérieure, l’École des chartes, l’École des mines, l’École des ponts et chaussées et, plus encore, l’École polytechnique seront même particulièrement soutenues par les monarchistes et bonapartistes.

    Une interrogation plus profonde sur la finalité de l’enseignement

    Pour beaucoup, ce qui détonnait était surtout l’incompréhension devant la création d’une école consacrée à des matières aussi peu scientifiques.

    À cet égard, le mode de recrutement et le contenu des enseignements ensuite délivrés détonnaient avec cette prétention à l’opérationnalité. Nous ne pouvons que penser à La Princesse de Clèves et aux débats permanents sur le rôle des écoles professionnelles.

    1. Il s’agit de la première école dédiée à la « science administrative ». ↩
    2. Le Conseil d’Etat devait initialement constituer cette pépinière, mais finalement sans grand succès. ↩
    3. Avec une administration toutefois largement plus légère en effectifs qu’aujourd’hui, voir par exemple l’article sur ce blog consacré à l’administration centrale dès l’Ancien régime. Un tel périmètre recouvre donc les actuels attachés d’administration et administrateurs de l’Etat. ↩
    4. En précisant que cette nouvelle école, s’agissant des enseignements, étaient adossée au Collège de France. ↩
    5. Les enseignements étaient dispensés dans les locaux du Collège de France et portaient sur des sujets très divers et parfois très éloignés de la matière administrative. Les cours de minéralogie ont notamment longtemps constitué un sujet de plaisanterie. Ce qui permettait aux contempteurs de souligner l’hérésie de vouloir constituer un enseignement se prétendant scientifique et administratif sans trop d’effort. ↩
    6. Soit une sur-représentation de près de 6 fois le poids de Paris sans la démographie française. Pour autant, ce concours n’en constitue pas moins une avancée. MM. Machin et Wright rapportent ainsi que sur les 234 auditeurs du Conseil d’Etat sous le Second Empire, 102 étaient originaires de Paris. ↩
    7. Durant le Second Empire, un cinquième des conseillers d’Etat seront originaires de l’aristocratie et les quatre cinquième restant de la haute bourgeoisie. ↩
    8. 113 obtinrent une licence en droit. ↩
    9. Allusion évidemment à l’ouvrage de Mathieu Larnaudie : https://www.amazon.fr/jeunes-gens-Enqu%C3%AAte-promotion-Senghor/dp/2246815096 ↩
  • La naissance de l’administration centrale moderne sous l’Ancien régime

    La naissance de l’administration centrale moderne sous l’Ancien régime

    Temps de lecture : 8 minutes.

    Éléments glânés à la lecture de l’ouvrage Histoire de l’administration de Yves Thomas.

    Pour retrouver l’image ci-dessus, rendez-vous sur Gallica : Le Roy dans son Conseil

    Au sommet : Les maîtres des requêtes

    L’administration va grossir par son sommet, avec l’apparition des « maîtres des requêtes ». On en compte environ quatre-vingt sous le règne de Louis XIV.

    Il s’agit de juristes chargés d’étudier les dossiers présentés au Roi et d’en faire rapport.

    Pour être maître des requêtes, il faut en principe être âgé de plus de trente ans et avoir été en fonction pendant au moins six ans dans une Cour supérieure. Le prix de la charge est évidemment très élevé, d’autant que cet office est anoblissant — toutefois, l’essentiel des maitres de requête sont déjà d’origine noble (le plus souvent d’extraction ancienne). Par ailleurs, la majorité d’entre eux sont parisiens, mais pas tous :

    M. De Lareyne. Source : bnl-bfm.limoges.fr Bibliothèque francophone multimédia de Limoges.

    Parmi ces maîtres des requêtes seront recrutés les plus hauts fonctionnaires du Royaume : les conseillers d’État (une trentaine environ), mais également les intendants de province.

    Il existe aussi des administrateurs plus spécialisés comme les intendants des Finances au Conseil royal des finances, mais leur rôle est plus circonscrit (tout en demeurant évidemment important).

    Les officiers du Royaume

    Sous l’Ancien Régime, la plupart des agents de la monarchie sont des officiers royaux. On distingue ici deux grands groupes :

    1. Les officiers de justice, qui assurent une fonction juridictionnelle, mais qui peuvent également remplir à titre accessoire des fonctions administratives ;
    2. Les officiers des finances (bientôt supplantés par les intendants des finances) qui ont la charge de la gestion des impôts directs — les impôts indirects étant perçus par une institution spécifique, la « Ferme générale ».

    L’officier est nommé par le Roi par des lettres de provision renvoyant au statut de l’office, celui-ci étant établi par la loi royale ou la coutume. Cet office donne droit à rémunération, gages et souvent privilèges (exemption fiscale).

    L’office est une charge patrimoniale, à la fois vénale et héréditaire.

    L’hérédité de l’office a été institutée sous Henri IV et est acquise par le versement d’une taxe annuelle, dénommée « Paulette » du nom du financier Paulet qui l’inventa.

    Les officiers sont censés avoir une reçu une formation juridique en faculté de droit. Ils semblent avoir en pratique et en moyenne une certaine compétence technique.

    Le problème majeur de l’officier est son indépendance du Roi, qui empêche la prise de mesure disciplinaire et implique un très faible suivi des missions par le Roi.

    Édit de 1705, portant création d’offices. Source : gallica.bnf.fr / BnF.

    L’apparition des commissaires

    Pour s’assurer du contrôle des fonctions jugées les plus importantes, la pratique du commissionnement se développe. Cette pratique, née au XIVe siècle, va bientôt concerner tous les grands postes de l’Etat : contrôleur général des finances, secrétaires d’Etat, conseillers d’Etat, premiers présidents des cours souveraines, ambassadeurs, lieutenant général de police de Paris et intendants de province.

    Le commissaire est nommé par le Roi pour une mission en principe temporaire, spécifiée dans la lettre de commission. Cette charge est toujours révocable.

    Le commissaire, qui exerce des fonctions supérieures, est le plus souvent choisi parmi les officiers royaux.

    Le Conseil d’En-Haut

    Ce Conseil comprend les plus hauts dignitaires du régime :

    • Le chancelier, qui demeure un officier inamovible et dont l’origine de la fonction est la plus ancienne, chargé d’assurer la Justice. En cas de conflit, le Roi peut lui adjoindre un Garde des sceaux, évidemment commissionné, pour exercer les fonctions législatives ;
    • Les secrétaires d’Etat, au nombre de quatre, qui acquièrent sous Louis XIV une véritable stature de « ministre ». Initialement responsables d’affaires « départies » par division géographique : chacun étant responsables des affaires relevant de certaines provinces et pays étrangers (d’où l’expression de « département ministériel »), auxquelles se sont surajoutées ensuite une répartition par matières : affaires étrangères, Maison du Roi, Guerre et Marine. Ce double portefeuille (matériel et géographique) explique l’absence de ministre de l’Intérieur jusqu’à la Révolution ;
    • Le contrôleur général, créé en 1665 et attribué à Colbert, marque l’avènement de ce que certains ont qualifié de « monarchie administrative ».

    Pour traiter leurs dossiers, les ministres se sont adjoints peu à peu des « bureaux », dans lesquels apparait une nouvelle catégorie d’agents de l’Etat : les « commis ». Nous avons là les ancêtres directs des agents publics contemporains des administrations centrales.

    En 1775, le Contrôleur général compte plus de 150 commis dans les services ministériels. Ceux-ci sont recruté et révoqué par le ministre, ils dépendent entièrement de lui qui les rémunère comme il l’entend, au moyen d’une dotation que lui alloue le Roi.

    Ces employés sont répartis dans des bâtiments parisiens et dans une aile de Versailles.

    Peu à peu, les fonctions s’affinent et se spécialisent : est ainsi créé en 1716 le corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées chargé de la construction du grand réseau de routes royales. Ces derniers sont recrutés à partir de 1747 par l’Ecole des Ponts et Chaussées, sur concours, puis commissionnés par le Roi.

    Cette école servira de prototypes aux corps d’ingénieurs suivants et constitue certainement l’élément le plus novateur dans la création d’une fonction publique professionnelle sous l’Ancien Régime.

    Les intendants des province

    La fonction d’intendant nait plus tardivement, au XVIe siècle. Il s’agit alors d’envoyer en « tournées » dans les provinces les maitres des requêtes afin de surveiller les autorités locales et en particulier les officiers.

    Leur installation défintive dans les provinces est réalisée par Louis XIV. La Bretagne est la dernière pourvue, en 1689.

    Censé impulser une forme de centralisation, leur action demeure toutefois un exercice enraciné dans les territoires. Certains intendants restent par exemple en fonction vingt ou trente ans dans leur province, avec l’obtention dans certains cas d’une transmission au fils par lettre de survivance royale.

    A la fin de l’Ancien régime, on compte environ trente-trois intendances, aux frontières très irrégulières. Ces derniers peuvent par ailleurs disposer de subdélégués, appelés à devenir les futurs sous-préfets du régime républicain.

    Peu à peu, les intendants gagnent en prérogative suivant le principe selon lequel il a seul compétence pour mettre en œuvre les nouvelles politiques royales en matière de travaux publics, d’urbanisme ou encore d’assistance qualifiées d’ « extraordinaires ».

    M. De Meilhan, intendant du Hainault. Source : gallica.bnf.fr / BnF.

    En 1641, un édit établit une distinction fondamentale entre le contentieux des affaires privées et celui des affaires publiques, interdisant au Parlement de Paris de prendre connaissance de toutes affaires : « qui peut concerner l’Etat, administration et gouvernement d’icelui que nous réservons à notre personne seule. »

    L’intendant se voit ainsi dévolu des fonctions juridictionnelles en matière administrative, l’appel étant porté devant le Conseil du Roi.

    Peu à peu, les officiers locaux perdent également des prérogatives historiques. En 1683, Louis XIV impose un système de tutelle financière des intendants sur les décisions prises par les villes. En 1704, les magistratures urbaines perdent leur caractère héréditaire.

    Seuls la Bretagne et le Languedoc demeurent administrativement autonomes, avec notamment le privilège de lever l’impôt provincial.

    A la veille de la Révolution, la monarchie a finalement jeté les bases de l’administration moderne :

    • Une structure ministérielle,
    • Une bureaucratie professionnelle et hiérarchisée,
    • Un traitement juridique ad hoc des contentieux administratifs (le dualisme juridictionnel),
    • Mais aussi selon l’auteur, Yves Thomas, une : « attitude de distance hautaine à l’égard des administrés. »

    Un mouvement de recul est toutefois à l’œuvre à la fin de l’Ancien Régime, marqué par une volonté de renouer avec les Etats provinciaux autonomes, en opposition à l’absolutisme centralisateur monarchique. Sont ainsi évoqués en 1788 la constitution d’assemblées municipales, de district et provinciales, afin de renouer avec une forme de décentralisation du pouvoir. Il est évidemment trop tard.

    La Révolution

    L’abolition des privilèges dans la nuit du 4 août condamne la structure administrative monarchique.

    Les offices sont supprimés et leurs titulaires indemnisés (en assignats…), le Conseil du Roi est remplacé par le Conseil d’Etat, la Chancellerie devient le ministère de la Justice, les secrétariats d’Etat voient leurs portefeuilles préservés et sont requalifiés en ministres des affaires étrangères, de la guerre et de la marine.

    Seul le Contrôleur général est véritablement démantelé, symbolisant le « despotisme ministériel » d’un système monarchique défaillant. Une partie de ses attributions est confiée à un ministère des Contributions publiques, tandis que ses compétences de police sont rapprochées de celles dévolues à la Maison du Roi pour former le nouveau ministère de l’Intérieur. Enfin, est créé un service administratif, la Trésorerie nationale, chargée de procéder au paiement des dépenses de l’Etat.

    Par ailleurs, les administrations centrales et les corps techniques demeurent.

    Le nouveau régime souffre toutefois d’un déséquilibre : l’Assemblée ayant un pouvoir législatif sans borne, elle prive l’Exécutif de toute capacité d’instruction générale, bornant les ministres à la prise de décisions individuelles. Bientôt, par la création de comités, l’Assemblée elle-même interviendra dans le fonctionnement quotidien des ministères jusqu’à régenter directement l’administration à compter de 1792, et plus encore en 1793 avec le Comité de Salut public dirigé par Robespierre.

    Comité central du salut public. Source : gallica.bnf.fr / BnF.

    Du point de vue local, dès 1789 sont instituées les communes (loi d’organisation municipale du 14 décembre 1789), qui regroupent 44 000 collectivités, avec l’imposition d’un modèle unique d’organisation. A ces communes se superposent des départements, créés par la loi du 22 décembre 1789.

    Ces derniers, au nom du principe d’unité nationale, ne sont pas des collectivités territoriales autonomes dotées de la personnalité morale, mais de simples circonscriptions administratives avec une fonction purement exécutives. Le découpage est effectué en tenant compte des provinces, les plus grandes étant divisées en plusieurs département (la Bretagne en cinq, par exemple), tandis que certains départements correspondent à une province, comme la Dordogne. En revanche, toute référence au passé est exclu dans la dénomination des départements qui emprunte exclusivement à la géographie.

    Les trois niveaux d’administration : département, district et commune sont liés entre eux par une tutelle hiérarchique, qui se révèle rapidement assez formelle et peu opérationnelle.

    Enfin, le nouveau régime républicain innove également dans sa sémantique. En 1790, apparait ainsi le terme « fonctionnaire » comme désignant l’agent de l’Etat détenteur d’une portion de la puissance. A celui-ci s’adjoint un « employé », simple exécutant, surtout présent en administration centrale et successeur direct des « commis ».

    Toutefois, la différence fondamentale tient au statut de l’« employé ». Celui-ci dispose en effet, de par la loi, d’un système de rémunération et d’un régime de retraite tenant à matérialiser le lien entre l’Etat et ses agents. L’employé est transformé en véritable « agent public » dans son acception moderne, il n’appartient plus au ministre, mais à l’Etat.

    Pour autant, l’essentiel des commis de l’Ancien Régime vont rester en place, à l’exception des nobles exerçant les fonctions dirigeantes. Le nombre d’agents publics se stabilise bientôt autour de six cents.