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  • Le Déploiement de l’Intelligence Artificielle dans l’Administration, rapport de l’Inspection générale des finances, de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale de l’administration

    Le Déploiement de l’Intelligence Artificielle dans l’Administration, rapport de l’Inspection générale des finances, de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale de l’administration

    Temps de lecture : 10 minutes.

    En juillet dernier a été publié un petit rapport (mais aux longues annexes) sur l’intelligence artificielle (IA) dans les administrations, après quelques tergiversations du Gouvernement1.

    Le sujet est en effet brûlant et peut susciter des interprétations contrastées dans un contexte de campagne préélectorale. Le contenu du rapport est toutefois mesuré dans ses constats comme dans ses recommandations et peine (il me semble) à instiller une hauteur de vue sur ce qui constitue la grande rupture technologique du début du siècle.

    Le Déploiement de l’IA dans les Administrations Publiques

    Les Caractéristiques de l’IA Post-2010

    Pour les inspecteurs, la technologie d’intelligence artificielle (IA) connait un tournant majeur depuis le début des années 2010, avec l’apprentissage automatique (machine learning) et profond (deep learning). Ces avancées sont notamment liées à la disponibilité des données et à l’augmentation des puissances de calcul permettant le traitement de ces données.

    Parallèlement, les administrations, comme les entreprises privées, ont introduit des règles explicites et déterministes au sein de leurs systèmes d’information pour automatiser des tâches répétitives. Cependant, ces dispositifs (notamment de RPA2) sont peu performants s’agissant des documents non structurés (textes libres, documents non préformatés, etc.).

    La période récente est marquée par l’introduction d’une IA générative et surtout agentique, présentant la possibilité de traitements autonomes des tâches. Ainsi, la typologie de tâches automatisables s’élargit3.

    Source : Plexels, Markus Winkler
    Source : Plexels, Markus Winkler

    Pour les inspecteurs, deux propriétés fondamentales caractérisent l’IA contemporaine :

    • L’autonomie fonctionnelle : l’apprentissage autonome à partir de données4
    • La capacité de déduction : assise sur le système prédictif et la contextualisation permise par le traitement.

    Cependant, ces systèmes d’IA sont également classés dans le règlement européen sur l’IA comme « à haut risque », en particulier dans des politiques publiques sensibles : prestations sociales, systèmes éducatifs, ressources humaines…

    Le rôle de l’utilisateur est donc essentiel, en particulier dans l’analyse des résultats. Le modèle prédictif étant par nature générateur d’informations plausibles, mais inexactes.

    Il n’en demeure pas moins que l’introduction de l’IA pourrait dépasser la seule gestion de tâches administratives routinières et répétitives pour embarquer une relation avec les usagers multimodale et complète d’accompagnement.

    Des Exemples de Déploiements Réussis dans des Entreprises et Administrations

    En 2025, le secteur privé mondial a investi environ 1 800 milliards de dollars dans l’IA et devrait doubler cet investissement en 2027.

    Les usages les plus fréquents concernent le marketing et la relation client, ainsi que l’efficience opérationnelle des fonctions supports.

    Les exemples d’intégration réussis promeuvent un nouvel modèle de gestion de l’entreprise avec un plan stratégique dédié et une intégration générale de l’IA dans les processus et la gouvernance de l’entreprise.

    Les clés de la réussite sont : un pilotage stratégique (portage du PDG et du COMEX), des objectifs spécifiques et pluriannuels, des données disponibles, la formation des techniciens, commerciaux et managers, une démarche itérative d’expérimentation / industrialisation.

    Les entreprises gestionnaires d’importantes bases de données et avec des processus numériques déjà avancés sont les pionnières de l’intégration IA. Il s’agit principalement des secteurs technologiques, des médias, de la santé, de la banque et des assurances. Autrement dit, des secteurs déjà fortement numérisés et très concurrentiels5.

    S’agissant des administrations, les fonctions fiscales et les politiques sociales sont les plus concernées par les développements de solution IA dans les pays de l’OCDE.

    Les deux objectifs poursuivis par les administrations concernées sont :

    • L’efficience : automatisation, réduction des coûts, optimisation des processus et
    • La qualité de service : accompagnement, réduction des erreurs.

    En termes de souveraineté, la majorité des pays visent un contrôle des infrastructures et des données, sans développer d’outils autonomes, les technologies n’étant pas maîtrisées par les administrations6.

    Les Développements de Solutions IA dans les Administrations Françaises

    Les inspecteurs relèvent tout d’abord l’usage diffus et caché de l’IA par les agents publics, le « shadow IA ». Dans une étude du Syndicat national des directions générales des collectivités territoriales (SNDGCT) de septembre 2025, 40 % des agents de collectivités disent ainsi utiliser une ou des solutions personnelles d’IA dans leur travail.

    La sortie du « shadow IA » doit donc être une priorité. Pour ce faire, les inspecteurs recommandent :

    • L’établissement de chartes sur l’utilisation de l’IA au travail (protection des données, interprétation des résultats), en particulier s’agissant des solutions commerciales ;
    • La mise à disposition d’équipements IA généralistes et sécurisés pour les agents dans leur usage professionnel.

    S’agissant des solutions IA officiellement déployées au sein de l’État, la direction nationale du numérique (DINUM) identifie 141 produits relevant de 80 entités différentes. S’agissant des collectivités, la moitié des communes de plus de 3 500 habitants aurait initié au moins un projet IA en 2025. Dans la sphère sanitaire et sociale, France Travail semble être l’opérateur le plus avancé avec 68 cas d’usage IA début 2026, dont 27 déployés.

    D’une façon générale, l’adoption de l’IA par les administrations françaises est récente, voire très récente. La moitié des produits IA recensés par la DINUM début 2026 ont été lancés en 2024 ou 2025.

    Les trois grandes catégories de produits IA développés par les administrations :

    • La mise à disposition d’outil IA généralistes, de type GPT, permettant la recherche d’information, la synthèse, la rédaction de textes, la traduction et la production de comptes rendus ;
    • La création de solutions IA pour les fonctions supports, comme les achats, les affaires juridiques ou les ressources humaines. Leur objectif étant d’optimiser les processus et de faciliter les prises de décisions en structurant des flux d’information complexes ;
    • La troisième catégorie concerne l’application de l’IA à des métiers spécifiques : contrôle, relation usager, etc.

    À cet égard, les inspecteurs relèvent la grande décentralisation en matière de développement de solutions IA. La DINUM n’exerçant pas une gouvernance nationale sur le sujet.

    Au sein même des administrations, le sujet IA demeure un sujet technique, à la main des directions des systèmes d’informations, et n’est pas intégré dans une stratégie globale, avec un portage de la direction générale.

    En l’absence d’objectifs explicites, l’IA reste perçue comme un outil optionnel, dont les bénéfices sont diffus, non mesurés et donc non pilotables. D’ailleurs, les initiatives publiques françaises restent largement financées sur des enveloppes d’innovation ou de modernisation, insuffisantes pour absorber les coûts structurels d’un projet d’IA, ce qui conduit à une accumulation de POC techniquement réussis, mais budgétairement non soutenables. Or, la diffusion d’une IA régulée dans le public nécessite un changement de paradigme budgétaire, assimilant l’IA non à un investissement ponctuel, mais à une dépense récurrente.

    Pour les inspecteurs, l’action publique est pour partie une « industrie » de la donnée et de la norme7, elle dépend davantage que les entreprises des fonctions de « back-office ». Elle est donc plus exposée à une transformation de ses pratiques, même si les contraintes sont élevées : pression budgétaire et dette technique du fait du sous-investissement dans le numérique8, choix politiques, sensibilité des données et des usages.

    L’IA Comme Levier de Transformation et d’Efficience de la Gestion Publique

    La Difficulté d’Evaluer les Gains

    Les inspecteurs relèvent la difficulté à évaluer les gains susceptibles d’être générés par l’IA. De toute manière, il est de leur point de vue essentiel de dépasser cette approche de court-terme9 pour envisager le gain en termes d’efficacité des organisations publiques.

    Les inspecteurs comparent ensuite les différents travaux tendant à envisager l’impact économique de l’IA. Outre le gain de productivité et l’effet sur la croissance (variable selon les approches), les effets sont très différenciés en fonction des tâches exercées.

    En raisonnant par gradient (de 1, exposé partiellement à 4, une exposition quasiment complète)10, il ressort que :

    • 20 % des agents publics sont considérés comme exposés, dont plus des 2/3 (13 %) sont dans les catégories 3 et 4 ;
    • 23 % sont peu exposés,
    • 47 % ne sont pas exposés11 ;
    • Le reliquat est composé de militaires (non étudiés) et de professions non classifiées.

    Les Gains en Productivité et en Qualité Permis par l’IA

    Le gain des solutions généralistes est déjà évident, qu’il s’agisse de la rédaction de comptes rendus, de la génération de mails, de synthèses, de recherches simples, etc.

    Dans les fonctions support, déjà fortement exposées, des gains de 20 à 40 % sont possibles, sans changement des processus.

    • La direction des achats de l’État estime ainsi que certaines tâches peuvent être optimisées jusqu’à 60 % (sourcing, rédaction de documents contractuels, synthèse d’offres) ;
    • De manière similaire, la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers a mis à disposition de ses juristes un outil permettant de diviser par deux le temps de recherche documentaire ;
    • Des outils existent également en matière RH pour faciliter la rédaction de fiches de poste.

    En conséquence, la mission encourage les ministères à développer des outils communs et partagés.

    Dans les services déconcentrés, une solution d’IA a par ailleurs été mise à disposition des agents pour accélérer le traitement des suggestions et avis des usagers. Le bilan réalisé par la direction interministérielle de transformation publique (DITP) indique que cette solution d’IA a permis :

    • de diviser le délai de réponse moyen par six, en le faisant passer de 19 à 3 jours, et
    • d’augmenter la part d’usagers jugeant les réponses utiles, de 68 % avec la solution d’IA contre 57 % sans cette dernière.

    Auprès des agents publics, l’IA apporte également un gain de confort et de qualité de vie au travail en supprimant les tâches les plus chronophages (comme le préremplissage de formulaires, la vérification ou la synthèse de dossiers volumineux). Elle allège également certaines tâches dans un environnement normatif complexe

    Enfin, les inspecteurs évoquent assez étrangement l’IA comme un élément d’attractivité auprès des jeunes générations. Proposer de l’IA permettrait de rassurer les jeunes générations sur la capacité de l’employeur public à proposer un cadre de travail moderne et efficace12.

    Les Externalités Négatives

    Le premier obstacle au développement de l’IA est celui du coût. De 2023 à 2025, la DINUM a engagé 8,7 millions d’euros dans le développement de l’IA pour l’État. Ce qui est évidemment très modéré, mais les exemples d’investissements dans le secteur privé témoignent du risque de dérapage13.

    Par ailleurs, l’adoption de projets IA implique des coûts spécifiques, notamment par la maintenance, de la formation du personnel et surtout des enjeux de sécurité et de souveraineté.

    Les Conditions d’un Développement Réussi de l’IA dans les Administrations

    Le déploiement de l’IA dans les administrations publiques reste freiné par une puissance de calcul insuffisante, des systèmes d’information (SI) obsolètes et des initiatives éparses ayant conduit à une fragmentation des ressources et à une sous‑utilisation des capacités existantes.

    La mission invite à réfléchir posément au « make or buy » pour identifier les options possibles pour l’État. Par ailleurs, l’usage d’infrastructure interministérielle doit être privilégié pour assurer simultanément la souveraineté, la cybersécurité, la frugalité, le dimensionnement des modèles et leurs évolutions en fonction des besoins.

    Pour ce faire, elle invite la direction de la sécurité sociale pour les organismes de la sécurité sociale et la DINUM pour l’État à exercer une gouvernance contraignante sur les futurs développements afin de définir une architecture SI socle (sécurité, performance, souveraineté, évolutions).

    Source : Pexels, Pavel Danilyuk
    Source : Pexels, Pavel Danilyuk

    La Maitrise des Risques

    Les échecs documentés de systèmes d’IA publics montrent l’ampleur des risques opérationnels, juridiques et réputationnels en cas de déploiement insuffisamment maîtrisé.

    • En Espagne, le système MeQA a dû être retiré en quelques heures après des erreurs répétées dans l’autorisation de médicaments, générant interruption de service, coûts de remédiation et perte de confiance durable ;
    • Les Pays-Bas ont connu un scandale d’ampleur nationale avec SyRI, outil de lutte contre la fraude sociale jugé discriminatoire, puis interdit par la justice, entraînant enquêtes, indemnisations et contribuant à la démission du gouvernement ;
    • En Australie, le système automatisé de recouvrement « Robodebt » a généré des milliers de dettes infondées avant d’être jugé illégal ;
    • Aux États-Unis, l’algorithme COMPAS, utilisé pour évaluer le risque de récidive, a été reconnu comme biaisé, révélant les risques majeurs liés à des modèles opaques dans la décision publique.

    Pour se prémunir de telles dérives, les évaluations renforcées avant tout développement opérationnel sont incontournables et doivent être embarquées tout au long du cycle de vie du dispositif.

    Cette maitrise des risques suppose aussi une structuration institutionnelle pour guider les administrations et contrôler les pratiques.

    Il s’agit en particulier des autorités nationales ayant été désignées autorités de surveillance pour la mise en œuvre du Règlement européen sur l’intelligence artificielle :

    • La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL),
    • La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et
    • L’institut national pour l’évaluation et la sécurité de l’intelligence artificielle (INESIA), créé en 2025 et piloté par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et par la direction générale des entreprises (DGE).

    Une Politique Sociale Adaptée

    La politique sociale et notamment le dialogue social constituent une priorité pour les inspecteurs, afin d’inscrire les transformations dans un cadre stratégique, partagé et mobilisateur.

    La question de l’attractivité des métiers numériques et de l’élévation du niveau de compétence moyen des agents publics et de leurs managers est essentielle. La mission propose ainsi la mise à disposition de modules de formation dédiés.

    Enfin, une réflexion globale sur les conditions de travail, la charge mentale, l’autonomie professionnelle et les dynamiques collectives est incontournable14.

    Un Monitoring en Continu du Développement IA

    Pour conclure, les inspecteurs proposent une évaluation en continu :

    • Des modèles : leur performance technique, leur impact sur les processus opérationnels,
    • Des effets : sur les agents et la satisfaction des usagers ;
    • Des risques : avec un suivi fin des risques psychosociaux et de la gestion des compétences ;
    • Du budget : ce monitoring devant également garantir la soutenabilité opérationnelle et budgétaire des solutions déployées.
    1. Le rapport date d’avril 2026 et des discussions ont été relayées dans la presse s’agissant des hésitations du Gouvernement en la matière. ↩
    2. Automatisation robotisée des processus, ou en bon français : « robotic process automation ». ↩
    3. Mais les risques de mauvais traitement également. Une automatisation ratée peut rapidement devenir une catastrophe industrielle, à l’exemple des air bag Takata pour Toyota. ↩
    4. Apprentissage autonome, mais avec une exécution attendue comme conforme aux instructions de l’utilisateur (détermination des finalités). ↩
    5. La course à l’innovation étant un enjeu de survie pour les entreprises concernées. ↩
    6. Et il est improbable que les États parviennent à proposer des solutions compétitives, tant les innovations sont à la fois rapides et coûteuses à développer. Ce désarroi de l’État devant des innovations dont il n’a pas la maitrise semble s’être accéléré depuis la généralisation d’Internet. ↩
    7. L’urbanisation des systèmes d’informations de l’État (et de ses opérateurs) s’enrichit chaque année, comme les textes normatifs. Le tout, au service de politiques de plus en plus techniques, voire foisonnantes. ↩
    8. Les inspecteurs relèvent le caractère généralisé de ce sous-investissement parmi les administrations de l’OCDE. ↩
    9. Ce compromis a peut-être été difficile à écrire pour les inspecteurs généraux des finances co-rapporteurs (auquel cas, je les comprends !). ↩
    10. À partir des travaux de l’Organisation internationale du Travail, « Intelligence artificielle générative et emploi : révision 2025 », 2025. ↩
    11. Les inspecteurs relèvent toutefois que les enseignants sont classés dans cette catégorie, alors même que l’IA peut aider à préparer les matériaux pédagogiques, le programme et les évaluations. ↩
    12. Cet argument, pris isolément, sonne un peu comme une stratégie Potemkine. ↩
    13. Il s’agit probablement du point le plus sensible. Un investissement trop élevé pourrait être considéré comme une gabegie (en admettant celui-ci possible dans les contraintes budgétaires actuelles). Tandis que des investissements trop faibles révéleraient (dans l’interprétation inverse) du retard et un défaut de pilotage stratégique. ↩
    14. On sait que l’IA présente des risques en termes d’épuisement professionnel. ↩
  • Homo Juridicus, Essai sur la Fonction Anthropologique du Droit, par Alain Supiot (2005)

    Homo Juridicus, Essai sur la Fonction Anthropologique du Droit, par Alain Supiot (2005)

    Temps de lecture : 15 minutes

    Dans la catégorie des penseurs contemporains du droit, Alain Supiot tient évidemment une place importante.

    Spécialiste du droit du travail, l’un des droits les plus marqués par les mécanismes économiques et sociaux de pouvoir. D’abord enseignant à Poitiers, puis à Nantes, il termine sa carrière au Collège de France avec une chaire consacrée au droit social comparé.

    Ses ouvrages les plus remarqués sont les moins juridiques et les plus récents :

    • L’Esprit de Philadelphie. La justice sociale face au Marché total, publié en 2010 ;
    • La Gouvernance par les nombres en 2015.

    Dans son ouvrage Homo Juridicus, l’auteur essaie de démontrer en quoi la Loi comme le Contrat sont des notions purement occidentales, visant à concilier les dimensions biologiques et symboliques de l’Homme.

    L’auteur en revient donc à contester le caractère universel de ces instruments, comme la propension qu’ils peuvent avoir à porter une conception anthropologique totalitaire, niant les sociétés, les cultures… l’Héritage. En effet, Loi et Contrat sont par ailleurs intimement liés à la religion chrétienne, bien que ces dispositifs se prétendent aujourd’hui neutres.

    (Crédit image d’illustration principale : Plexels, Ekaterina Bolovtsova)

    L’Être Humain est un Héritier

    Pour l’auteur, l’être humain conjugue une dimension physique, biologique, et un univers symbolique, où se déploient les mots et les objets.

    La conjugaison de ces deux mondes (corporels et intellectuels) suppose une posture en équilibre.

    L’homme est un animal métaphysique « toujours menacé d’être emporté par le vertige de son imagination. »

    Ce concept d’héritage dans la définition de l’humain est directement inspiré de l’œuvre d’Hannah Arendt. Photographie : Barbara Niggl Radloff, CC BY-SA 4.0 Creative Commons.
    Ce concept d’héritage dans la définition de l’humain est directement inspiré de l’œuvre d’Hannah Arendt. Photographie : Barbara Niggl Radloff, CC BY-SA 4.0 Creative Commons.

    La Limite Symbolique

    Cette question symbolique est fondamentale pour Alain Supiot. Car, la question du sens ne peut être définie par la raison, en ce qu’elle dépasse notre entendement. Le sens de l’existence, des choses… est toujours un sens « posé », articulé à une culture1. Chaque individu inscrit son action dans un ordre existant, qu’il doit d’abord assimiler, avant d’éventuellement le contester.

    Sans une langue commune, les êtres humains ne pourraient pas se parler.

    L’œuvre scientifique ne peut donc pas pallier le besoin de sens de l’être humain. En effet, elle est focalisée sur le « comment » et délaisse le « pourquoi », qui n’est jamais rationnel.

    « L’homme ne naît pas rationnel, il le devient en accédant à un sens partagé avec les autres hommes. Chaque société humaine est ainsi à sa manière l’instituteur de la raison. »

    Par ailleurs, cet héritage porte une fonction anthropologique qui ne peut pas être réduite à une finalité uniquement politique ou économique2.

    La Limite Physique, ou Corporelle

    L’acceptation d’une finitude physique implique l’acceptation de trois limites biologiques pour l’auteur : la naissance, le sexe3 et la mort.

    Or, l’œuvre scientifique objective le corps. C’est même cette objectivation qui a permis le développement de la médecine et la marchandisation du travail.

    L’auteur en déduit une disparition du religieux au profit d’un « triple enchantement » scientiste selon lequel :

    • La science devient l’Instance du Vrai à l’échelle de l’univers4 ;
    • L’État est promu source toute-puissante, vivante et suprême des lois et
    • L’Homme définit seul sa fin, indépendamment de toute référence divine5.

    « Faute de Référence commune qui garantisse à chacun un sens et une place, chacun est pris au piège de l’autoréférence et n’a le choix qu’entre la solitude et la violence. L’homme devient alors un loup pour l’homme. »

    Le savant et le politique de Max Weber se distingue beaucoup des propos de l’auteur, en particulier sur la science. Le livre est magistral.
    Le savant et le politique de Max Weber se distingue beaucoup des propos de l’auteur, en particulier sur la science. Le livre est magistral.

    L’Imago Dei

    Pour l’auteur, ce triple enchaînement est l’œuvre d’une humanité se prenant pour Dieu (Imago Dei). Mais, paradoxalement, en niant sa part corporelle et en se dépouillant de son héritage symbolique6, cet humain disparaît dans sa dignité (selon l’auteur) pour ne devenir qu’une « unité de compte »7.

    Il s’ensuit, de manière assez habituelle dans ces pensées idéologiques, une contestation de la démocratie majoritaire :

    Cette quantification est la grande œuvre de la société occidentale, « où la Loi du Nombre a prévalu sur toute espèce de considération qualitative et aboutit à une conception purement arithmétique du principe majoritaire. »8

    Ce caractère quantitatif (« l’égalité pure ») implique aussi pour l’auteur le caractère « substituable » d’un homme vis-à-vis d’un autre, et, finalement, la lutte de tous contre tous9, pour l’affirmation de soi.

    La Nécessité de Maintenir des Interdits

    Le triple enchantement scientiste nie donc (pour l’auteur) notre finitude corporelle et évacue notre univers symbolique. Alain Supiot relève notamment :

    • L’évocation d’une humanité transcendant la distinction homme – femme,
    • La désinstitution de la maternité10,
    • La promotion de droits identiques aux parents pour les enfants,
    • Le remplacement de la filiation par le contrat…

    « La foi en un “avenir radieux” où nous serions affranchis de toute loi hors celles de la Science a été depuis deux siècles le ferment de la négation de l’Homme. Elle demeure aujourd’hui le ventre fécond de monstruosités inédites. L’horreur ne se répète pas, elle se renouvelle, si bien que les lignes Maginot de la mémoire ne suffisent pas à prévenir son retour. Il faut aussi maintenir solides les ficelles du Droit, sans lesquelles ni l’Homme ni la société ne peuvent tenir debout. »

    On peine à concevoir en quoi la neutralité du genre, la contraception ou le soin apporté aux droits des enfants engendreraient un nouveau nazisme…

    L’Empire de la Loi

    L’auteur distingue le Droit, de la Loi et du Contrat (que l’on examinera plus loin).

    Le droit est propre à la science juridique, tandis que la Loi est également affaire de religion et de science.

    L’Apparition du Légicentrisme

    Pour l’auteur, le légicentrisme est un phénomène à la fois purement occidental et très contemporain. Né au XVIIIᵉ siècle, ce système de pensée est le miroir du fonctionnement politique et économique européen.

    Le serment du jeu de paume, par David.
    Le serment du jeu de paume, par David.

    L’idée même de Loi suppose qu’une part de l’univers est connaissable et assimilable par l’être humain. La Loi divine d’abord, puis la loi scientifique.

    Progressivement, l’idée de lois de la nature a pris une dimension scientifique à mesure que l’État se distinguait de l’Église, le spirituel du temporel. Descartes écrit quarante ans après la naissance de la théorie de la souveraineté par Bodin. Il fallait l’un pour permettre l’autre.

    Coupée de sa racine religieuse, la Loi a libéré le désir de puissance de l’homme et un nouveau discours fondateur a été appelé à se substituer au précédent divin. Auguste Comte est à cet égard, celui qui s’est exprimé avec le plus de clarté sur le sujet11.

    « Face aux injustices de leur temps, Saint-Simon, Comte et Marx rêvaient d’une libération de l’humanité qui, après avoir jeté bas la divinité, trouverait dans les lois de la Science les moyens de s’affranchir du pouvoir des États. »

    Source : Jean-Pierre Dalbéra from Paris, France, CC BY 2.0 Creative Commons.
    Source : Jean-Pierre Dalbéra from Paris, France, CC BY 2.0 Creative Commons.

    La Loi Scientifique et le Totalitarisme

    Pour l’auteur, la solution scientifique aux problèmes de l’humanité s’est exprimée durant le XXᵉ siècle dans les « délires » totalitaires. L’un (la science) et l’autre (la destruction par la loi) étant indissociables12.

    La différence entre la Loi religieuse et la Loi scientifique est que la première envisage toujours l’Homme comme un Sujet (avec sa liberté et sa responsabilité, y compris dans la désobéissance), tandis que les lois scientifiques envisagent l’Homme comme objet (…). Dans un tel système, il n’y a plus de légalité ou d’illégalité, mais du normal et du pathologique.

    « La politique d’extermination conduite par les nazis n’a pas seulement consisté à supprimer des millions de femmes, d’hommes et d’enfants au nom de la lutte des races. Elle a aussi consisté à les dépouiller des différentes enveloppes juridiques qui en faisaient des sujets de droit : à leur ôter leur pleine capacité civile, à leur arracher leur état professionnel (et pas seulement leur profession), puis leur patrimoine (et pas seulement leurs biens), puis leur nationalité (en en faisant des apatrides), puis leur nom (en en faisant des numéros), c’est-à-dire à nier leur qualité d’être humain avant de leur ôter la vie. »

    La destruction des barrières juridiques (par le IIIᵉ Reich) visait à détruire le monde commun, hérité. En ce sens et pour Alain Supiot, il devient inconcevable de nier le fait que la technique juridique porte en elle une fin anthropologique. La Loi est un instrument qui n’est pas neutre.

    Ainsi, asseoir la loi sur une prétendue légitimité scientifique, à la place d’une Référence dogmatique13, gomme la notion de sujet, écarte celle de Justice ordinairement associée à la Loi et débouche sur « une science sans conscience (…) propre à justifier les entreprises les plus criminelles. »

    L’auteur évoque ensuite l’action économique comme portant en elle : « tous les germes de la conception totalitaire du Droit », dressant une continuité entre le libéralisme contemporain et le trafic négrier d’hier14. Il conclut ensuite par le fait que l’Union européenne est « le terrain idéal de ce processus de relativisation de la Loi dans un ordre juridique fondé sur l’idée de « marché unique » ».

    Le Contrat et l’Économicisme

    Un Phénomène une Nouvelle Fois Occidental

    Comme pour la Loi, le Contrat occupe une place centrale dans le monde juridique occidental, aussi bien dans le droit continental (codifié) que dans le droit anglo-saxon (jurisprudentiel).

    « Cette croyance dans la mission civilisatrice du contrat est l’un des plus puissants moteurs du Droit contemporain. Mais elle est aussi de facture étroitement occidentale, ainsi que le montre le Droit comparé, si l’on veut bien ne pas le réduire à l’étude de la Common Law et se tourner — ici encore — vers l’Orient, qui a toujours eu la vertu de désorienter l’Occident et de bousculer ses idées reçues15. »

    Pour l’auteur, l’idée qu’un contrat passé puisse lier pour l’avenir, quelles que soient les circonstances et l’éventuel préjudice causé par son exécution, est proprement occidentale. Elle tient à la puissance législatrice du Verbe, la faculté d’enfermer l’avenir dans des paroles.

    Cela tient aussi à l’écriture. Le signe chinois témoigne de la diversité du monde et se veut concret, réel. L’écriture alphabétique, au contraire, par l’économie des signes qu’elle implique, se veut infiniment plus abstraite16.

    Au Japon, par exemple, les actes (faits) comptent davantage que les contrats (mots). C’est ce que les Japonais appellent le Giri. Et, c’est aussi ce qui explique le très faible nombre d’avocats au Japon, par rapport aux États-Unis (respectivement 1 pour 300 contre 1 pour 10 000)17.

    Une Utilisation de l’Idée Contractuelle au Profit du Capitalisme

    Pour l’auteur, l’idée contractuelle s’est tellement imposée dans le monde juridique, qu’elle a donné naissance à une discipline et un mouvement : Law and Economics. Selon lui, cette discipline est le double du marxisme en ce qu’elle rapporte toute règle juridique à une détermination économique, mais, à la différence du marxisme, l’adhésion à cette idéologie est vécue sans esprit critique18.

    Comme beaucoup d’auteurs français, notamment dans les sciences sociales, la victoire de la pensée économique19 demeure aussi inexplicable qu’abominable.

    « Dans l’orchestration du thème de la “mondialisation”, la Science économique a conquis la position magistrale de discours fondateur de l’ordre universel, ne laissant en propre au Droit que la maigre partition des droits de l’Homme. »

    Le Contrat est Assis sur la Croyance en une Verticalité : Dieu, hier et l’État, aujourd’hui

    Pourtant cette victoire du Contrat est paradoxale pour Alain Supiot, en ce qu’elle est née d’un principe chrétien20.

    « C’est (…) parce qu’on a cru en l’existence d’un Dieu unique, qui voit tout, et face auquel nul ne doit jamais mentir, que la simple convention (le pacte nu) a ainsi fini par être identifiée au contrat. »

    Pour l’auteur, la dimension binaire et horizontale de l’échange ne saurait pas exister sans un Tiers vertical sous l’égide duquel se forment les contrats.

    « Nous sommes passés d’une culture religieuse où la parole du fidèle était placée sous l’égide de la loi divine, à une culture laïque où l’individu rationnel s’engage sous l’égide de l’État. »

    Le marché n’est pas une source spontanée de règles universelles, mais une construction institutionnelle dont la solidité dépend de ses bases juridiques et de l’ensemble plus vaste dans lequel il s’insère.

    Je vous renvoie ici aux travaux d’Ezra Suleiman.

    Or, pour l’auteur, le capitalisme sape justement cet ensemble juridique préexistant, notamment parce qu’il marchande la terre et le travail de l’homme, ce qui revient à considérer l’un et l’autre comme des marchandises21.

    Pour autant, cette conception universaliste est contredite dans les faits par la multiplication de principes d’ordre public (environnement, sécurité sociale, consommation, travail…), pour la plupart dictés par des institutions internationales dogmatiques et non démocratiques, féodalisant ainsi les États22.

    « La déréglementation du droit du travail23, d’un côté, et la généralisation des minimas sociaux, de l’autre, apparaissent ainsi comme les deux faces d’une même médaille où le travail figurerait comme chose débarrassée de la personne, libre à l’achat et à la vente. »

    Nous en arrivons donc à une forme d’hybridation de la Loi et du Contrat : d’une part, la Loi se bornerait à fixer des règles processuelles (de validité des contrats), d’autre part, les contrats eux-mêmes mutent et prennent de nouvelles formes dans une sorte de féodalisme global : sous-traitance, contrats cadre…

    L’Opposition entre le Droit Contractuel et le Droit Codifié

    « Le domaine de la foi est celui du qualitatif et de l’indémontrable ; il a été essentiellement l’affaire de la loi et de la délibération publique. Le domaine du calcul, du quantitatif, a été l’affaire du contrat et de la négociation. »

    La Métaphysique de la Loi

    Pour Alain Supiot, le Droit est au cœur des évolutions sociales et économiques. Il reflète l’état de la pensée du moment. La décentralisation anglo-saxonne a donné lieu à la common law et à Internet, tandis que la France incarne le droit codifié.

     « Le Droit et la technique participent d’une même culture et avancent d’un même pas. »

    Cette distinction entre droit codifié et common law renvoie à des éléments plus fondamentaux pour l’auteur. Le premier porterait en lui une métaphysique, tandis que le second se veut uniquement instrumental et débarrassé de toute notion supérieure24. Son principe vise seulement à entretenir un réseau, non une société.

    « D’une part, une conception transcendantale ou jusnaturaliste, qui voit dans le Droit l’expression de principes universels et intemporels, et, d’autre part, une conception positiviste et instrumentale, qui voit dans le Droit une pure technique, neutre en soi et vide de sens. »

    Hans Kelsen, qui s’est battu pour défendre le positivisme juridique et le droit constitutionnel. Source : Hubertl, CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons
    Hans Kelsen, qui s’est battu pour défendre le positivisme juridique et le droit constitutionnel. Source : Hubertl, CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons

    Mais, pour l’auteur, ce rêve de transparence et d’égalité porté par la common law porte une utopie, celle du contractualisme, entendu comme une forme de liberté complète pour l’individu.

    Cette utopie ignore la puissance structurante de l’État, que l’auteur qualifie de « Tiers structurant » ou « Tiers garant ». Ce faisant, l’être humain moderne se trouve confronté à une absence de limite et à une destruction du lien collectif. L’auteur y voit l’une des évolutions les plus notables du droit du travail : son individualisation progressive.

    La Substitution de la Gouvernance au Gouvernement

    L’invention de l’État est indissociable de la figure d’un Dieu laïcisé : « nous avons posé [le Prince] comme l’image de Dieu » disait Bodin — immortel, tout puissant et imposant sa Loi à ceux qui croient en Lui.

    La souveraineté procède ainsi de la croyance en une source unique du pouvoir.

    Cette souveraineté a toutefois reculé à compter du XXᵉ siècle. D’abord par une emprise de plus en plus forte du juge administratif. Ensuite, par une mutation de l’État en un État providence censé articuler l’individualisation progressive de l’individu et le maintien d’une forme d’interdépendance.

    Par ailleurs, l’auteur note un déclin de la centralisation (juridique), y compris en France, notamment par :

    • L’introduction d’accords collectifs pouvant déroger aux dispositions du droit du travail ;
    • L’émiettement de l’État en agences administratives indépendantes et sectorielles (l’auteur parle de « néocorporatisme ») ;
    • Le Parlementarisme rationalisé, qui contrevient à la primauté du Législateur sur l’Exécutif25 ;
    • Par l’essor général du contractualisme, aussi bien dans la sphère publique, qu’en droit social (notamment pour les bénéficiaires de minimas sociaux).

    Cette atteinte à la centralisation du Droit fait suite à un objectif d’instrumentalisation de l’État au nom des Lois de l’économie26.

    « La référence économique porte en elle tous les germes de la conception totalitaire qui réduit le Droit à un simple instrument de mise en œuvre des lois surhumaines censées s’imposer à tous. »

    Par le contrat, nous nous soumettons à des objectifs et l’atteinte ou non de ces objectifs nous objectivise nous-mêmes.

    Les Droits de l’Homme… Occidental

    Pour Alain Supiot, la notion de « droits de l’homme » est également chrétienne et occidentale.

    L’Homme y est considéré comme un sujet, protégé et assujetti à la Loi, mais aussi capable de se fixer à lui-même et pour lui-même (par le mécanisme de représentation démocratique) une Loi27.

    Cette unité de l’individu dans la conception des droits de l’Homme le rend en même temps unique et unitaire. Ce qui implique une notion de compétition égale.

    « Dans cette perspective, il n’est de droits qu’individuels. Toute règle est commuée en droits subjectifs : droits à la sécurité, à l’information, au respect de la vie privée, à la dignité, à l’enfant, au procès équitable, à la connaissance des origines, etc. On distribue les droits comme on distribuerait des armes, et ensuite que le meilleur gagne ! Ainsi débité en droits individuels, le Droit disparaît comme bien commun. »28

    Enfin, l’homme est une personne physique et juridique, un corps et une âme, comme le Christ.

    Ceci étant dit, il est évident pour l’auteur que cette conception de l’Homme n’est évidemment pas partagée dans toutes les autres grandes civilisations et ne peut donc déboucher que sur un nouveau « choc des civilisations ».

    En conséquence, la prétention des Droits de l’Homme a se vouloir universelle ne peut être qu’une nouvelle forme d’impérialisme29.

    L’auteur considère ainsi que la demande d’appliquer la Charia formulée par des élus turcs était acceptable et que l’arrêt (négatif) de la Cour européenne des droits de l’Homme30 en la matière « réduit à rien la riche histoire de la pensée juridique musulmane ».

    « C’est seulement lorsqu’on cesse de considérer les individus et les peuples comme des entités abstraites, et qu’on tient compte de ce qu’ils sont humainement, qu’on donne corps à l’égalité. À l’oublier, à traiter pareillement le fort et le faible, on court le risque de voir les faibles rejoindre les rangs des ennemis de légalité. »

    Autrement dit :

     « Le nihilisme juridique et le fanatisme religieux ne sont que les deux faces de cette même tentation et se nourrissent aujourd’hui l’un l’autre, laissant insatisfaite la créance de sens des générations montantes et ouvrant ainsi les vannes de la violence. Le Droit n’est pas l’expression d’une Vérité révélée par Dieu ou découverte par la Science ; il n’est pas davantage un simple outil qui pourrait se juger à l’aune de l’efficacité (efficace pour qui ?). Comme les instruments de mesure de la Melencolia de Dürer, il sert à approcher, sans jamais pouvoir l’atteindre, une représentation juste du monde. »

    1. La langue, la coutume, la religion, la loi, le rite… ↩
    2. Si l’on voit bien où l’auteur veut en venir, on peine toutefois à comprendre en quoi ce « sens » irrationnel doit concrètement interagir avec les sciences (y compris juridiques) rationnelles. ↩
    3. On y décèle une forme de conservatisme assez dangereuse, glissant vers la discrimination. ↩
    4. J’ai un peu du mal à comprendre le discours de l’auteur. En quoi la démarche scientifique, consistant à démontrer un argument que chacun peut vérifier, institue-t-elle cette méthode en « instance du vrai à l’échelle de l’univers » ? ↩
    5. Cela reviendrait-il à dire que le sécularisée et la laïcité sont des mauvaises choses ? ↩
    6. Croire à la véracité des raisonnements démontrés, considérer le droit positif étatique comme seule source juridique et se définir une fin indépendamment de Dieu… reviendraient à nier notre qualité d’homme ou femme. J’espère mal comprendre. ↩
    7. L’auteur tient en horreur le « calcul ». ↩
    8. C’est pourtant parce que : 1 = 1 que la voix de chacun est respectée et juridiquement validée. Il est étrange d’en appeler à de grands principes en broyant au passage un ciment aussi constitutif de nos droits et libertés qu’est l’égalité en dignité civique. ↩
    9. La « lutte de tous contre tous » définit pour l’auteur le nazisme, qu’il compare ensuite à la « concurrence généralisée à tous les domaines de la vie humaine (économique, sexuel, religieux, etc.). » Outre que le propos est difficile à lire sans tousser, il n’éclaire pas sur le système alternatif. Par quoi remplacer notre régime actuel de libertés contractuelles ? ↩
    10. L’auteur évoque ainsi le fait que certaines femmes souhaitent ainsi ne pas être mère. Les intéressées apprécieront. ↩
    11. Le positivisme est inséparable du dépassement scientifique. ↩
    12. Je ne vois pas une once de science dans les théories fumeuses du IIIᵉ Reich. ↩
    13. Le problème est que l’auteur ne présente jamais cette idée dogmatique. Soit qu’elle est pour lui trop évidente, ou alors que sa définition matérialiserait immédiatement le caractère clivant et peu opérationnel de ce genre de concept. Comme l’évoquait Hans Kelsen il y a un siècle, dès que l’on parle de droit naturel, les définitions se multiplient. Ce qui démontre bien son caractère peu scientifique. ↩
    14. Il demeure étonnant que le système de pensée libéral, fondé sur la défiance à l’égard d’un État central suspecté à chaque instant de dérive totalitaire puisse être lui-même… totalitaire. Étant rappelé par ailleurs que les droits individuels et collectifs sont les mieux définis et garantis dans les systèmes juridiques libéraux. ↩
    15. J’ai du mal à comprendre en quoi une création civilisationnelle serait contestable parce qu’elle n’est pas apparue ailleurs au même moment. Les chinois ont inventé la boussole et le monde entier l’utilise. C’est peu ou prou la même chose pour l’instrument contractuel aujourd’hui. ↩
    16. L’auteur évoque à plusieurs reprises le lien entre la réalité géographique, économique, sociale… et les théories inventées et mises en oeuvre (ce qui se rapproche un peu des concepts de Braudel). Selon lui, il fallait ainsi des grands navigateurs pour créer l’idée de gouvernement. Chacun jugera. ↩
    17. Mais le système juridique japonais tend à se rapprocher du système britannique, en précisant par ailleurs que le système juridique américain actuel a beaucoup évolué. La puissance du lawyer américain me semble être un fait majeur à compter des années cinquante et de l’ouverture progressive de l’économie américaine à la concurrence. ↩
    18. L’auteur parle d’un « émerveillement sans bornes » des nouveaux juristes vis-à-vis de cette matière. On peine à comprendre l’intérêt de l’insulte et du mépris, si ce n’est pour compenser la faiblesse de l’argumentation. Alain Supiot me semble frapper au marteau sur l’idéologie capitaliste et libérale, mais sans contre-proposition et de manière très théorique. ↩
    19. « Victoire » qui tient aussi à la facilité avec laquelle l’économie parvient à muter et à conjuguer ses savoirs avec d’autres matières, tandis que d’autres sciences sociales comme la sociologie, la philosophie ou le droit se démarquent, régulièrement, par une forme de conservatisme doctrinaire. ↩
    20. En 1212, la Glossa Ordinaria du décret de Gratien attribue ainsi une force juridique à l’obligation de respecter les conventions au nom du principe selon lequel un chrétien ne doit jamais mentir. ↩
    21. Ici encore, on peine à voir en quoi les modèles préexistants, assis essentiellement sur l’esclavage et le servage, étaient préférables. Je préfère mille fois vendre 40 heures de mon temps en échange de rémunérations, plutôt que de travailler sans contrat, donc sans droits. ↩
    22. Donc, même quand il y a des limites à ce principe contractuel qu’Alain Supiot déteste… ce n’est pas bien. ↩
    23. Cela me semble contredit par les faits, d’autant que le droit du travail français est par ailleurs l’un des plus couverts par les conventions collectives (tout en ayant les syndicats les plus faibles). À s’enfermer dans l’idéologie, l’auteur semble coupé du réel. ↩
    24. C’est oublié la très grande richesse des débats juridiques américains, sans commune mesure avec le quasi vide en la matière en France. ↩
    25. Et qui permet aux grands corps de l’État de « réunir entre leurs mains les plus hautes fonctions politiques, économiques et administratives. » ↩
    26. Cette instrumentalisation de l’État qu’il compare explicitement aux goulags soviétiques et camps d’exterminations nazis. ↩
    27. Cette absence de limite dans la définition de la Loi étant, pour l’auteur, une contradiction en soi. ↩
    28. L’auteur fait mine d’ignorer la liberté de la presse, le droit de croire (ou de ne pas croire), le droit de manifester, le droit de grève, le droit de pétition, le droit de se présenter à une élection… mais également la libre-concurrence elle-même, ainsi que la liberté du commerce et de l’industrie (activités, par essence, sociales). ↩
    29. Une nouvelle fois comparé au communisme et au nazisme. Comme si protéger les droits fondamentaux d’une personne à la dignité, la liberté d’aller et venir… pouvait être comparée à des meurtres de masse. ↩
    30. CEDH, 31 juillet 2001, Refah Partisi c/ Turquie.Chacun jugera, entre les appels aux meurtres des représentants de ce parti islamiste, de leur profondeur intellectuelle et humaniste. ↩
  • La Situation et les Perspectives des Finances Publiques

    La Situation et les Perspectives des Finances Publiques

    Rapport de la Cour des Comptes de Juin 2026

    Temps de lecture : 15 minutes.

    Dans un précédent billet consacré au rapport de la Cour des comptes de juillet 2024 sur la situation des finances publiques, nous analysions les constats et recommandations de la Cour des comptes.

    La trajectoire pluriannuelle dressait alors une situation relativement favorable aux comptes publics avec une dette publique en repli à compter de 2026 et un déficit public inférieur à 3 % pour 2027. La Cour notait toutefois que le Gouvernement choisissait des hypothèses macroéconomiques très ambitieuses (croissance économique forte, quasi-plein-emploi), tandis qu’il ne documentait pas ses économies en dépenses, celles-ci étant par ailleurs essentiellement reportées à l’exercice 2027.

    Le nouveau rapport de la Cour sur l’exercice 2026 et les projections 2027 dresse des perspectives tout à fait différentes1.

    Le rapport dresse un jugement sévère, les magistrats financiers jugeant les efforts budgétaires sur 2025 et 2026 insuffisants. La Cour invite ensuite les parlementaires et le gouvernement à envisager des scénarios de consolidation budgétaire inspirés par l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne.

    Pour aller plus loin, voir également le billet des Légistes consacré à la note de la Fondation Jean Jaurès consacrée à la situation budgétaire de la France en fin d’année 2025.

    Une Réduction du Déficit en 2025 qui ne Parvient pas à Enrayer la Progression de la Dette

    Une Réduction du Déficit Portée par de Fortes Hausses d’Impôts

    Les recettes totales (essentiellement fiscales et sociales) des administrations publiques ont augmenté de 57,8 milliards d’euros en 2025, soit une augmentation de 3,9 % par rapport à l’année 20242. Elles atteignent ainsi les 1 541,5 milliards d’euros.

    Cette progression des prélèvements obligatoires3 porte le taux de prélèvement sur le produit intérieur brut (PIB) à 43,6 %, en progression de 0,9 point.

    Cette progression du taux de prélèvement obligatoire est portée par une augmentation de plusieurs impôts et cotisations sociales pour un produit de 23 milliards d’euros, soit 0,8 point de PIB. L’augmentation d’impôts et de contributions sociales la plus élevée depuis 20134. 

    40 % de la hausse des prélèvements obligatoires a porté sur les grandes entreprises (au titre de la surtaxe exceptionnelle sur les grandes entreprises).

    L’autre explication de l’augmentation de cette progression des prélèvements obligatoires tient à la dynamique plus favorable de certaines impositions (hors augmentations des taux ou de l’assiette). C’est notamment le cas des impositions immobilières (par un certain regain du marché immobilier) et d’un effet report de l’impôt sur les sociétés. Toutefois, la TVA connait une croissance atone (0,1 %), ce qui induit une réduction de sa part dans le « bouquet sociofiscal ».

    En conséquence, et comme on a pu le constater par le passé, les prélèvements obligatoires français reposent désormais davantage sur l’impôt sur les sociétés, nettement plus volatil en fonction de l’activité économique. 

    En synthèse :

    Avec un taux de prélèvements obligatoires de 43,6 %, la France est dorénavant le pays avec le taux le plus élevé de l’Union européenne.

    Une Dépense Primaire qui Continue d’Augmenter

    La dépense publique totale (hors crédits d’impôts) a augmenté de 1,4 % en volume en 20255 et représente à présent 56,6 points de PIB, en hausse de 0,3 point.

    En valeur, la dépense publique sur 2025 est de 1 694 milliards d’euros. En augmentation de 41,2 milliards.

    La hausse de la dépense publique s’explique par deux facteurs :

    • Premièrement, l’augmentation de la charge d’intérêts de la dette qui atteint 65,7 milliards d’euros, en hausse de 5,6 milliards (soit + 9,3 %) 
    • Deuxièmement, par l’augmentation des dépenses sociales de 2,3 % en volume, tirées principalement par les revalorisations de prestations sociales (retraites, principalement) et les hausses des dépenses de santé.

    On constate ainsi clairement une dégradation du financement (par rapport au PIB) de l’État6, des organismes divers d’administration centrale (ODAC)7, ainsi que des administrations locales8, par rapport aux organismes de sécurité sociale.

    La dynamique est similaire s’agissant de l’évolution des dépenses salariales publiques (ONDAM compris), avec une augmentation de 1,9 % en valeur à 0,8 % en volume. L’État se démarque par un nouveau gel du point d’indice, des revalorisations indemnitaires et des mesures catégorielles en net ralentissement et un schéma d’emplois sous-exécuté.

    Un Déficit en Réduction Insuffisante pour Enrayer la Progression de la Dette

    En 2025, le déficit public a atteint 152 milliards d’euros, soit 5,1 points de PIB, en réduction de 0,7 point par rapport à 2024 (5,8 %).

    L’amélioration du déficit est exclusivement liée à l’augmentation des prélèvements obligatoires (- 0,8 point), alors que les dépenses publiques continuent leur progression.

    La Cour est toutefois inquiète par le caractère conjoncturel de cette embellie, liée à une élasticité des prélèvements obligatoires favorable9 et à des prélèvements fiscaux exceptionnels. 

    « L’ampleur de cette réduction reste fragile, car elle tient en partie à des facteurs non reproductibles sur 2026 (recettes non fiscales exceptionnelles, sous-exécution de dépenses de l’État et de l’ONDAM). »

    À l’inverse, la Cour note un déficit des administrations de sécurité sociale qui constitue une nouveauté depuis la crise sanitaire, alors même que la situation économique n’est pas critique.

     « La persistance de déficits massifs de la sécurité sociale est peu justifiable dès lors que l’économie ne se trouve pas en bas de cycle. Elle appelle des mesures de redressement qui sont pour l’instant absentes. Les dépenses sociales sont en effet constituées de prestations aux ménages qui, lorsqu’elles ne sont pas couvertes par des impôts ou des cotisations sociales, pèsent sur les générations suivantes auxquelles il incombe de rembourser cette dette sociale. »

    Mécaniquement, la dette continue de se creuser, atteignant 3 460,5 milliards d’euros en 2025. Si la charge de la dette pèse désormais dans les comptes de la nation, aggravant nos difficultés, la Cour relève que le déficit primaire (hors charges de la dette) est très dégradé. Il conviendrait de réaliser une réduction du déficit de 90 milliards d’euros, soit 3 points de PIB pour stabiliser l’endettement.

    Dans la zone euro, la France occupe dorénavant une place défavorable, étant le troisième pays le plus endetté derrière la Grèce (146,1 points de PIB) et l’Italie (137,1 points), mais le seul parmi ces Etats à ne pas avoir su diminuer son taux d’endettement au fil des exercices.

    Des Objectifs Modestes pour 2026, et Probablement Inatteignables

    Des Prévisions Macroéconomiques Dégradées

    La guerre au Moyen-Orient a conduit à la dégradation des grands indicateurs : le taux de croissance étant ajusté de 1 % à 0,9 % et l’inflation de 1,3 % à 1,9 %10.

    La Cour note tout d’abord le réalisme des ajustements proposés par le Gouvernement, « d’un ordre de grandeur similaire aux estimations produites au même moment par les principaux organismes (Banque de France, INSEE, OFCE, Rexecode). »

    Une Dynamique Fiscale Incertaine

    Le rapport d’avancement annuel (RAA) publié en avril 2026 prévoit une hausse de 39,4 milliards d’euros (soit + 2,6 %) des recettes publiques totales nettes des crédits d’impôt sur 2026 par rapport à 2025. Ce qui implique une nouvelle progression (+ 0,5 point) des prélèvements obligatoires à 44,1 points de PIB.

    Si ces projections sont cohérentes avec la situation macro-économique pour la Cour, elles sont toutefois susceptibles d’aléas importants.

     « Les aléas pesant sur cette prévision sont importants et dans l’ensemble orientés à la baisse, notamment parce qu’elle s’appuie (…) sur un ensemble d’hypothèses favorables. »

    Les mesures nouvelles prévues sur 2026 conduiraient à 14,7 milliards d’euros de prélèvements supplémentaires. En cumulant les exercices 2025 et 2026, les prélèvements obligatoires supplémentaires s’établissent donc à 37 milliards d’euros.

    La Cour considère le rendement de ces nouvelles mesures comme « incertain » et accentuant par ailleurs la divergence entre le taux de prélèvements obligatoires applicable en France et dans les autres économies européennes.

    Des Objectifs de Dépenses peu Volontaristes

    La Cour note une évolution des dépenses primaires « relativement contenue au regard des tendances passées » avec une progression de 1,8 % en valeur (0,5 % en volume) sur 2026, soit un rythme inférieur à l’activité. Cependant, le volume global de dépenses (charges de la dette comprises) augmente de 2,4 % en valeur, soit un niveau supérieur au PIB, pour atteindre le total de 1 734,8 milliards d’euros.

    Cette hausse globale est donc pour près d’un quart portée par la charge de la dette qui représenterait 77,4 milliards d’euros en 2026, soit 2,5 points de PIB11.

    Cette envolée de la charge de la dette est liée aux conditions de refinancement de la dette moins favorables depuis février 2022 (guerre en Ukraine et choc d’inflation). Cette charge devrait ainsi représenter plus de 100 milliards d’euros en 2029.

    Outre les intérêts d’emprunt, seules les dépenses militaires et la contribution au budget de l’UE augmentent. Les autres dépenses de l’Etat étant quasi-gelées12.

    S’agissant des dépenses de sécurité sociale, la Cour note un ralentissement de l’augmentation, avec un rythme désormais fidèle à l’activité économique et non plus en excès comme sur les exercices récents. 

    S’agissant des collectivités, les prévisions de la loi de finances pour 2026 sont particulièrement sévères avec une évolution des dépenses réelles en repli (comme pour l’État). La Cour note toutefois le caractère très hypothétique de ces projections, tout particulièrement dans le contexte de regain inflationniste.

    Plus généralement, la Cour rappelle le contexte international et macroéconomique extrêmement incertain, porteur de risque sur la prévision budgétaire et le résultat de l’exercice 2026 (une aggravation du déficit étant possible).

    Une Trajectoire Pluriannuelle à Reconstruire

    La Grèce, le Portugal et l’Espagne poursuivent une trajectoire de désendettement ; à l’inverse, la France, l’Italie et la Belgique voient leur endettement progresser.

    Plus grave encore, c’est la parole de la France qui fait défaut vis-à-vis de ses partenaires européens :

    La France ne présente aucune cible de dépenses primaires garantissant un déficit public inférieur à 3 % en 2029 comme elle s’y était engagée auprès de ses partenaires européens13. 

    « Année après année, les efforts restant à produire pour respecter les cibles de déficit s’accroissent du fait d’un faible ajustement à court terme (aggravation du déficit public en 2023 et 2024, révision à la hausse de la cible de déficit du PLF pour 2026), qui reporte l’ajustement aux années suivantes »

    À cette occasion, la Cour esquisse différents scénarios :

    • Un scénario fidèle aux projections macro-économiques esquissées dans la programmation budgétaire du Gouvernement ;
    • Un scénario de « dérive » qui envisage la prolongation du rythme de dépenses passé (son absence de maitrise) ;
    • Un scénario de « choc macroéconomique » qui repose sur une aggravation des tensions internationales ;
    • Enfin, un scénario de « hausse des taux » directeurs de la Banque centrale européenne avec une hypothèse de 100 points de base supplémentaires (+ 1 %).

    À l’image de l’Italie, qui peine malgré des budgets primaires en excédent à se désendetter, la Cour relève l’importance de dégager une cible d’excédents élevée, afin de pouvoir reconstituer des marges budgétaires en cas de nouvelle crise.

    Quelques Exemples Européens de Rééquilibrage Budgétaire

    La Consolidation Budgétaire

    En matière de consolidation budgétaire, la Cour relève l’importance de la constance.

    Une consolidation budgétaire ne peut pas être conjoncturelle, à la faveur d’une accélération mondiale de l’économie ou d’une baisse des taux de la Banque centrale. Elle doit s’inscrire dans la durée, faire l’objet d’une trajectoire cohérente et adaptée. 

    Enfin, l’effort de consolidation nécessite d’identifier précisément l’effort nécessaire, en le distinguant de tout facteur exogène favorable.

    La Cour présente ensuite deux approches méthodologiques permettant de mesurer cet effort de consolidation :

    • L’approche quantitative repose sur la variation du solde primaire, corrigé du cycle économique (l’objectif est de neutraliser les fluctuations conjoncturelles en recettes ou dépenses pour apprécier l’effort prévu en loi de finances) ;
    • L’approche narrative énumère les décisions prises par les gouvernements visant explicitement à réduire le déficit, indépendamment de la conjoncture. La méthode identifie ensuite, pour le pays considéré, l’effort en part de PIB.

    Trois Exemples Européens de Consolidation : Allemagne, Portugal, Italie

    L’Allemagne

    L’Allemagne présente un modèle assis sur une politique macroéconomique explicite et une règle d’équilibre constitutionnelle. Sa consolidation budgétaire est donc particulièrement stable et cohérente14.

    Cette politique tient sur trois piliers :

    • Des aides sociales ciblées, notamment en matière d’assurance chômage (Hartz, 2003) ;
    • L’allongement de l’âge de départ à la retraite à 67 ans en 2031 (loi de 2007) ;
    • L’augmentation de trois points du taux normal de TVA, deux points étant affectés au désendettement et un point à la baisse des cotisations sociales. 

    À plusieurs reprises, le solde primaire s’est révélé positif sur les vingt dernières années, permettant à la dette de refluer de 81 % en 2010 à 58,7 % en 2019.

    L’Allemagne doit toutefois faire face à de nombreux défis budgétaires, induits notamment par le réarmement, avec un objectif de 3,5 % de dépenses militaires pour 2029.

    Le consensus des économistes anticipe ainsi un déficit public de 3,7 % pour 2026, induisant de nouveaux efforts budgétaires sur les prochains exercices15.

    Le Portugal

    Le Portugal est le seul des trois pays étudiés par la Cour à avoir effectué son ajustement sous contrainte extérieure. En l’espèce, en appliquant un mémorandum signé par le Gouvernement, la Banque centrale européenne (BCE) et le Fonds monétaire international (FMI), en contrepartie d’une aide de 78 milliards d’euros sur trois ans (de 2012 à 2014).

    Ce programme comportait des mesures drastiques, à la fois sur les dépenses et les recettes publiques :

    • En dépenses :
      • Pour les agents publics : une réduction de 5 % des rémunérations des agents publics, le gel de celles-ci sur les exercices suivants, la suspension des primes de fin d’année (13e et 14e mois), le relèvement du nombre d’heures travaillées (à 40 heures) et le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux ;
      • Pour les travailleurs : suppression de quatre jours fériés16 et report de l’âge légal de départ à 66 ans (avec un mécanisme d’indexation de l’âge de départ en fonction de l’espérance de vie) ;
      • Pour les retraités : contribution de solidarité pour les pensions de plus de 1 500 euros ;
      • Enfin, la contraction des investissements publics (arrêt de la construction de la ligne TGV vers Porto et du nouvel aéroport de Lisbonne).
    • En recettes :
      • Hausse du taux normal de TVA de 21 à 23 % ;
      • Forte hausse de l’imposition sur le revenu, avec la suppression de nombreuses niches fiscales, le relèvement de la tranche marginale d’imposition de six points ;
      • Hausse de la fiscalité sur les entreprises ;
      • Enfin, une politique active de privatisations.

    Par ailleurs, des politiques actives ont été menées sur le marché du travail, en réduisant les indemnités de licenciement, la durée d’indemnisation en cas de chômage et en gelant le salaire minimal sur plusieurs exercices.

    L’effort portugais a été considérable et particulièrement concentré. Du fait de la hausse des taux d’intérêt, il n’a été cependant visible sur le solde public total (charges d’intérêts comprises) qu’en 201917.

    La Cour relève toutefois les coûts économiques et sociaux particulièrement violents de cet ajustement budgétaire. Le taux de chômage ayant plus que doublé (de 7,6 % en 2008 à 17,2 % en 201318), tandis que le pays a connu une récession très élevée (- 6,6 points de 2010 à 2013). En conséquence, une part importante de la population, notamment qualifiée, a émigré19, amputant le capital humain du pays.

    La situation économique du pays est cependant aujourd’hui très favorable, et la « mémoire de la crise » incite les nouveaux gouvernements à maintenir un équilibre budgétaire20. En conséquence, le Portugal emprunte désormais moins cher que la France, facilitant d’autant ses politiques budgétaires.

    L’Italie

    L’Italie occupe une place singulière : le poids de sa dette est tel qu’il contraint le pays à maintenir un excédent budgétaire primaire relativement élevé, sans toutefois lui permettre un désendettement.

    L’Italie est par ailleurs plus coutumière des plans de redressement que la France. La première grande crise de 1992 conduisit par exemple le pays à dévaluer la Lire et à sortir du système monétaire européen21.

    Dans la décennie 1990, l’Italie conduisit ainsi une vaste réforme de la fonction publique et des retraites, ainsi qu’une vague de privatisations et de hausses des prélèvements obligatoires.

    La nouvelle crise des dettes souveraines de 2010 à 2012 conduisit le pays à conduire une nouvelle politique austéritaire avec une nouvelle réforme des retraites et de l’emploi public, de même qu’une réforme du marché du travail.

    Malgré l’ampleur de ces ajustements, l’Italie n’est cependant pas parvenue à baisser son endettement, du fait du poids de la dette elle-même (avec une charge de la dette considérable) et de la croissance économique relativement atone. Elle est néanmoins parvenue à contenir son endettement, mais à un niveau élevé.

    Les Facteurs à Considérer pour Conduire une Consolidation Budgétaire

    La Cour des comptes identifie trois facteurs permettant de s’assurer de la réussite ou non d’une politique de consolidation budgétaire :

    1. Un ajustement qui permet la stabilisation, puis la diminution du ratio d’endettement.

    La stabilisation suppose un excédent budgétaire suffisant pour stopper la crise d’endettement, tandis que la régularité budgétaire permet seule de réduire in fine l’endettement. La Cour note ainsi que près de la moitié des ajustements n’ont pas permis de désendettement du fait de politiques budgétaires moins strictes dans les cinq années suivant le démarrage de la consolidation.

    Cette régularité est particulièrement importante dans un contexte de vieillissement de la population : baisse de la population active et de la productivité, hausse des dépenses, notamment sociales.

    2. Un ajustement adapté, avec des coûts macroéconomiques maitrisés

    La consolidation ne doit pas trop porter atteinte au potentiel économique du pays. Certains ajustements ont été positifs (cas de l’Allemagne dans les années 2000 et auparavant du Danemark et de la Suède dans les années 1990), mais dans de nombreuses autres situations (Grèce, Portugal, Irlande), les effets récessifs ont été plus (trop) forts.

    Sur ce point, voir le billet des Légistes sur les travaux de Nacache-Beauvallet.

    La Cour appelle à concentrer les politiques d’ajustement en période favorable et sur des dépenses moins en lien avec la croissance potentielle du pays comme certains revenus de remplacement, comme les retraites.

    La nécessité de renouveler avec l’équilibre de la balance commerciale et la compétitivité peut aussi induire une baisse des salaires réels.

    3. Une attention aux effets distributifs

    La baisse des transferts sociaux et l’imposition plus forte, notamment sur la consommation, pèse lourdement sur les plus faibles. La majorité des ajustements budgétaires ont ainsi conduit à une hausse des inégalités, ce que les exemples récents en zone euro confirment (Portugal, Italie).

    La France, ayant déjà un niveau très élevé de prélèvements obligatoires, devrait être donc contrainte à des réductions de dépenses sociales potentiellement plus lourdes que celles de ses voisins européens.

    Dans ce contexte, et pour conclure, la Cour appelle à une politique d’ajustement pluriannuelle déterminant clairement les priorités (climat, recherche, défense) en contrepartie d’ajustements budgétaires clairs.

    1. Rapport par ailleurs assez étrange avec un déport de la présidente de la Cour, devant l’évident conflit d’intérêt. ↩
    2. Soit plus que la croissance en valeur du PIB, de 1,9 %. ↩
    3. Auxquels il faut joindre le produit des dividendes, amendes et sanctions financières, dont celles de l’Autorité de la concurrence avec une amende record de 150 millions d’euros à l’encontre d’Apple sur l’exercice. ↩
    4. Parmi ces hausses d’impôts et créations de nouveaux impôts, la Cour note le relatif échec de la contribution différentielle sur les hauts revenus dont le produit n’a rapporté que 0,4 milliard d’euros sur les 2 milliards escomptés. Ce relatif échec porte notamment sur l’imposition des dividendes, les particuliers concernés ayant perçu moins de dividendes en 2025 pour échapper à la taxation (et inversement, en décembre 2024, peu avant l’entrée en vigueur de la mesure, les versements de dividendes ont progressé de 137 %). ↩
    5. La Cour applique aux évolutions en valeur le déflateur du PIB, jugé plus pertinent que l’inflation. Les statisticiens apprécieront ces enjeux, qui rappellent les débats sur les règles d’indexation des minimas sociaux et des pensions de retraite. ↩
    6. En précisant que l’évolution des dépenses étatiques tient précisément à la charge de la dette qui augmente. Hors charge de la dette, l’augmentation est de 0,3%. La Cour relève cependant des économies essentiellement de régulation, non pérennes. ↩
    7. Environ 700 organismes, dont nombre d’opérateurs de l’Etat et organismes satellites : universités, Météo France, France Travail… ↩
    8. Modération inédite depuis la sortie de la crise sanitaire, selon la Cour. Les dépenses d’investissement étant particulièrement faibles. ↩
    9. Comme évoqué plus haut avec une augmentation des ressources fiscales issues du secteur immobilier et de l’imposition sur les entreprises. La Cour rappelle également que cette élasticité favorable est extrêmement rare et n’est donc pas appelée à se reproduire. ↩
    10. Ce taux d’inflation semble aujourd’hui résister, voir la prévision actualisée de l’INSEE au 10 juillet 2026 (informations rapides n° 168) ↩
    11. Soit plus que nos dépenses militaires (confer les travaux de Paul Kennedy sur La naissance et le déclin des grands empires). ↩
    12. Donc en diminution compte tenu de l’inflation. ↩
    13. La Cour rappelle que les règles budgétaires sont désormais établies en DPN : dépense primaire nette (hors charges d’intérêts). La cible française étant une croissance en valeur de celle-ci de 1,2% de 2026 à 2028. Toutefois, compte tenu des nouveaux équilibres macro-économiques (par ailleurs précaires), une cible de 0,4 % est désormais requise, ce qui semble irréaliste à court terme. Le « 3 % » n’est plus une règle utile pour apprécier la soutenabilité de la dépense publique du point de vue européen. ↩
    14. « Sectaire » ou « austéritaire » pourraient qualifier certains opposants à cet « ordo-libéralisme », notamment en France. ↩
    15. La Cour note toutefois la culture du compromis et de responsabilité allemande qui permet le pré-arbitrage des budgets nationaux par les membres de la coalition. ↩
    16. Qui ont été peu à peu réintroduits avec l’amélioration budgétaire. ↩
    17. Il s’agissait du premier excédent budgétaire du Portugal depuis 1974. ↩
    18. Avant de redescendre à un plus bas niveau de 5,5 % en 2025. ↩
    19. Estimée à 400 000 départs entre 2011 et 2015, pour un pays de 10 000 000 d’habitants. ↩
    20. Le budget 2026 a été présenté avec un excédent nominal de 0,1 point de PIB. ↩
    21. Le tout dans un cadre politique particulièrement critique avec l’opération judiciaire « Mani pulite » (mains propres) conduisant à démanteler un important système de corruption. ↩
  • Le Démantèlement de l’État Démocratique par Ezra Suleiman (2003)

    Le Démantèlement de l’État Démocratique par Ezra Suleiman (2003)

    Temps de lecture : 13 minutes.

    Professeur de sciences politiques à l’université de Princeton, Ezra Suleiman est l’un des grands professeurs spécialistes du système administratif français1, avec notamment les anglais Howard Machin et Vincent Wright (voir par exemple l’article L’ENA, l’École qui Meurt Deux Fois sur Les Légistes).

    Outre le présent ouvrage, il est surtout l’auteur d’un livre de référence sur l’élitisme administratif français : Les élites en France. Un classique, aux côtés de La Noblesse d’État : grandes écoles et esprit de corps de Pierre Bourdieu et de Pierre Birnbaum2 avec Les Sommes de l’État : essai sur l’élite du pouvoir en France.

    L’auteur, Ezra Suleiman.
    L’auteur, Ezra Suleiman.

    La Remise en Cause de la Bureaucratie Administrative

    Une Critique Économique de l’Action Publique

    L’auteur rappelle que la critique du système bureaucratique est ancienne3, y compris par les théoriciens du système, comme Max Weber4.

    Pour autant, et toujours selon l’auteur, on assiste à une phase nouvelle de contestation, qui s’attaque au principe même de l’idée politique.

    Le marché domine désormais la société, au détriment de l’action publique.

    Cette phase de suprématie du capitalisme et de l’idée de marché fait suite à l’effondrement du contre-modèle communiste.

    Or, pour l’auteur, le libéralisme économique et politique suppose la capacité pour un État d’assurer le respect de la loi.

    À cet égard, et toujours selon Ezra Suleiman, les critiques contemporaines en viennent à nier deux choses :

    1. Que l’État est un outil5, et qu’en cela il est neutre ;
    2. Que des intérêts collectifs puissent se manifester dans la sphère sociale et s’imposer sur la scène politique.

    Autrement dit, la critique, souvent économique, de l’État et de l’action publique est… très économique. Elle nie les phénomènes politiques, sociaux et juridiques.

    « L’économie est guidée par un modèle net d’allocation des ressources qui, en l’absence de conflits humains visibles, attend du marché qu’il détermine la manière la plus efficace d’allouer ces ressources insuffisantes. L’approche politique a davantage de mal à négliger les organisations, les groupes, les représentants d’intérêts particuliers, les pressions, les élections — bref, le laborieux processus de la politique en démocratie, lequel détermine l’allocation des ressources. »

    Source : Pexels, Mikel Kvist
    Source : Pexels, Mikel Kvist

    La Nécessité d’un État Structuré pour Assurer la Vie Économique et Politique

    Nul ne peut nier qu’un État fort puisse constituer un danger pour la société et les libertés économiques. Toutefois, et en rejoignant les travaux de Max Weber et d’Aloïs Schumpeter6, l’auteur en vient à la conclusion qu’une structuration minimale de l’État (et de sa bureaucratie) est nécessaire à l’éclosion et au maintien d’une vie démocratique.

    À cet égard, le règne démocratique suppose un cadre hiérarchique, contrôlé par le pouvoir politique et la définition de règles précises et aisément calculables, indépendamment des personnes.

    L’uniformité de la bureaucratie renvoie au règne de la loi. Or, c’est précisément ce cadre impersonnel et froid, condition du caractère dépassionné de l’administration, qui fait l’objet des critiques les plus virulentes.

    Guichets de la gare de Düsseldorf, froids, impersonnels… égalitaires
    Guichets de la gare de Düsseldorf, froids, impersonnels… égalitaires

    L’auteur cite ici les travaux de Juan Linz et d’Alfred Stepan sur la transition démocratique. Ces deux auteurs relèvent qu’une société civile indépendante ne peut pas parvenir à la constitution d’une structure démocratique sans le secours d’une bureaucratie professionnelle : « pas d’État, pas de démocratie ».

    Pour Stephen Holmes, avec les mêmes conclusions, c’est justement l’impuissance de l’État russe7 qui explique l’échec de la transition démocratique.

    Un pouvoir administratif, pour disposer d’une autorité légale et légitime, doit en effet disposer du monopole de la force et être responsable devant l’appareil politique et judiciaire8.

    Les Nouvelles Conceptions de l’Action Publique

    Quelques traits saillants se distinguent dans les réformes successives de l’administration :

    • Une valorisation de l’esprit d’entreprise, de l’innovation, de l’ingéniosité ;
    • La transformation de l’usager en client ;
    • Le tassement des hiérarchies et la remise en cause des procédures ;
    • De nouvelles modalités de mises en œuvre du service public : privatisation, sous-traitance, compétition.

    Passer d’une culture de l’input : le recrutement, les moyens, les modalités d’exercice ; à une culture de l’output : les résultats (entendus comme la satisfaction du client au meilleur coût).

    Ces nouvelles attentes répondent à un nouveau rapport au pouvoir politique lui-même :

    « Les gens ne se satisfont plus simplement de voter en espérant que tout ira mieux. Ils exigent davantage de leurs représentants et les respectent moins. »

    Ce sont donc deux concepts qui s’effacent : la figure du « citoyen-usager », remplacée par le client et celle de l’intérêt public, par celui du calcul. Être citoyen suppose un sens du collectif, de la communauté, ce que n’implique pas la qualité de consommateur.

    « Transformer le citoyen en consommateur signifie en effet que ni l’État ni le citoyen ne peuvent attendre grand-chose l’un de l’autre. »

    L’Ère de la Défiance

    Le Rejet de la Sphère Politique

    Depuis les années 60 aux États-Unis et les années 70 en Europe, la défiance à l’égard des politiciens et des institutions politiques et démocratiques est devenue inquiétante pour l’auteur9. Par ailleurs, ce mécontentement est désormais universel.

    Toutefois, l’ensemble des réformes administratives menées sous le prisme de l’attaque contre l’administration n’a eu aucun effet sur la popularité des gouvernants, comme des administrations visées.

    L’une des problématiques est, pour l’auteur, le concept de « surcharge démocratique »10, à savoir l’augmentation des exigences des citoyens et l’incapacité progressive de la puissance publique à satisfaire l’ensemble des demandes.

    Il s’ensuit que la demande des citoyens n’est pas nécessairement une diminution du périmètre de l’État ou des dépenses publiques (notamment sociales)11. Par ailleurs, l’administration est systématiquement plus populaire que les gouvernants (y compris aux États-Unis) et à un niveau comparable avec d’autres grandes organisations sociales comme la Justice, la presse, les syndicats ou les grandes entreprises.

    Privatisation et Décentralisation

    Depuis les années 70, à un rythme certes différent, mais de manière quasiment universelle, une politique de privatisation a été menée dans tous les pays occidentaux et au Japon.

    À cette première diminution du périmètre de l’État s’est ajoutée une autre avec la régionalisation, dans des proportions plus variables suivant les modèles nationaux.

    L’auteur évoque une « politisation de l’ethnicité », singulièrement en Belgique (région flamande), en Espagne (Catalogne), au Royaume-Uni (Écosse) et en France (Corse). Or, cette régionalisation, d’abord conçue pour répondre à quelques aspirations locales, s’étend rapidement à l’ensemble du pays12.

    Selon Ezra Suleiman, le modèle n’a pas apporté la preuve de son intérêt universel. La situation française s’illustre ainsi par un échec important de la décentralisation :

    • Échec institutionnel, marqué par une forme d’illisibilité du pouvoir politique avec des compétences dévolues à une multitude d’acteurs (le « millefeuille » français) ;
    • Échec politique avec une participation aux élections régionales et départementales particulièrement faible dans le pays ;
    • Échec de la décentralisation elle-même, par la nécessité progressive de renforcer les prérogatives du préfet de région et de contrôler davantage les finances locales.

    La Remise en Cause du Fonctionnement Administratif Bureaucratique

    L’auteur rappelle la très grande diversité des modèles d’organisation publique.

    L’administration weberienne est classiquement définie comme :

    • Une politique de recrutement et de promotion très encadrée ;
    • Une exigence de professionnalisme des agents ;
    • L’insistance sur la neutralité ;
    • Une formation préalable de haut niveau, le plus souvent en droit ;
    • Une organisation hiérarchique ;
    • Une forte spécialisation et différenciation entre structures administratives.

    Pour autant, cet idéal-type se retrouve évidemment très peu dans sa forme pure. Le modèle le plus proche étant celui de la France.

    Dans les autres pays13, la diversité est presque totale s’agissant des politiques de recrutement, de l’organisation (hiérarchique ou non), de la gestion des compétences (généralistes versus spécialistes), de la répartition des tâches et de la fragmentation organisationnelle (ou non).

    Il est toutefois frappant de constater que les réformes les plus dures ont été menées sur les administrations étatiques les plus faibles, comme en Australie ou en Nouvelle-Zélande.

    Gare de Dunedin, en Nouvelle-Zélande. Source : Pexels, Donovan Kelly.
    Gare de Dunedin, en Nouvelle-Zélande. Source : Pexels, Donovan Kelly.

    Les Réticences Françaises et Japonaises

    Ces modèles partagent un système très similaire selon l’auteur :

    • Élitisme ;
    • Attractivité (notamment pour les jeunes diplômés) ;
    • Prestige ;
    • Réputation d’intégrité et d’efficacité.

    Cependant, le modèle japonais se distingue par son très faible nombre de fonctionnaires au regard de sa population. De son côté, la France a fait le choix d’universaliser la qualité statutaire à la quasi-intégralité de ces emplois publics et d’opter pour une forte socialisation des dépenses.

    Aussi bien en termes d’agents publics que de « fonctionnaires » stricto sensu, la France occupe la première place de l’OCDE.

    Siège du gouvernement métropolitain de Tokyo. Source : Pexels, Vasilis Karkalas.
    Siège du gouvernement métropolitain de Tokyo. Source : Pexels, Vasilis Karkalas.

    L’autre singularité française est la velléité sans cesse répétée de réformes administratives14, rarement mises en œuvre15, malgré une profusion de rapports et propositions. Cette absence de réforme est en partie liée au desserrement des contraintes budgétaires pour l’auteur, la France n’ayant mis en œuvre aucun « vrai » plan de rigueur sur les cinquante dernières années.

    L’auteur considère que le modèle français est en retard sur certains besoins de la population, et notamment en termes de reconnaissance d’identités collectives : culturelles, religieuses, sexuelles, ethniques, régionales…

    L’égalitarisme français implique une bureaucratie effective et un mode de gestion plus juridique qu’économique. Il constitue aussi une forme de totem contre toute remise en cause de l’organisation et de la décision administrative.

    L’administration française entretient donc une forme de légitimité autonome, qu’elle ne craint pas d’opposer aux pouvoirs politiques.

    Les raisons de l’impossibilité de la transformation administrative française sont, selon l’auteur :

    • L’absence de véritable stratégie gouvernementale : le changement en la matière est jugé trop coûteux politiquement et est ainsi laissé de côté ;
    • Le nombre élevé d’élus locaux et d’échelons territoriaux, ce qui entretient une politisation importante des questions administratives ;
    • L’opposition syndicale. Ce qui explique que les seules réformes d’importance ont été menées dans les Armées ;
    • Enfin, le caractère très descendant et peu concerté des quelques réorganisations proposées.

    Le Déclin de la Puissance Publique

    Une Fonction Publique Moins Attractive

    Il s’agit là d’un fait « probablement universel » pour Ezra Suleiman, dans un contexte de nette croissance du secteur privé, aussi bien du point de vue :

    • Des disparités salariales ;
    • Des évolutions professionnelles possibles ;
    • De la progression professionnelle ;
    • Et, de la transversalité.

    Ce déclin est relativement indolore dans certaines sociétés, notamment anglo-saxonnes16, il interroge plus lourdement les japonais, français et espagnols.

    Les raisons de cette désertion du service public sont semblables à celles qu’évoque Light17 dans son étude du secteur public aux États-Unis [disparité salariale, attaque contre les fonctionnaires des élus et des médias, absence de gestion des talents, manque de confiance dans les élus et administrations par les citoyens].

    La disparité des salaires compte sans aucun doute parmi elles. La plus importante reste cependant l’incapacité de l’État à donner suffisamment de place à l’initiative, à l’innovation et à la continuité.

    Une autre raison du déclin du secteur public tient au fait qu’une large part de ses missions stratégiques ont été abandonnées au privé18.

    Le démantèlement progressif de l’appareil bureaucratique a eu pour conséquence que les tâches les plus exaltantes et prometteuses en termes de croissance, naguère confiées à l’administration, sont maintenant assurées par des institutions qui ne sont plus publiques19. 

    Le siège social d’Air France à Roissy. Un exemple parmi d’autres des privatisations à compter de 1985. Crédits : Tunzini.
    Le siège social d’Air France à Roissy. Un exemple parmi d’autres des privatisations à compter de 1985. Crédits : Tunzini.

    Une Fonction Publique Politisée et Déprofessionnalisée

    Ce passage constitue le reflet anglo-saxon du précédent billet consacré au cas français (voir « La France, une République de Mandarins ? » De Jean-Patrice Lacam)

    Pour l’auteur, la politisation de la fonction publique a davantage affecté celle-ci que le New Public Management.

    « La dichotomie politique/administration, laquelle a provoqué autrefois d’innombrables débats et analyses, est à présent lettre morte. »

    Ce mouvement de politisation de la fonction publique est issu d’une littérature critique20, dont les premiers ouvrages datent des années 60, à l’origine du concept de « technostructure ».

    Le principe de neutralité souvent profondément ancré dans les pratiques des agents publics21, est alors renversé au profit d’une politisation des plus hauts emplois administratifs.

    Eisenhower initie ainsi le Schedule C, permettant à l’Exécutif de nommer un individu non-fonctionnaire à un poste à responsabilité. Par ailleurs, les emplois à la discrétion de l’Exécutif augmentent. Aux États-Unis, 451 postes faisaient l’objet d’une nomination présidentielle en 1960, contre 2 393 en 199322.

    Cette politisation, qui tend à s’accroître également aux échelons inférieurs, implique pour l’auteur une profonde démotivation et une perte de sens.

    Les États-Unis ont tourné le dos au recrutement au mérite, à la sécurité de l’emploi, au professionnalisme, à la spécialisation, à la neutralité pour embrasser une conception dont rien ne dit qu’elle est plus efficace mais qui politise une institution censément neutre.

    Cette politisation extrême est aussi, voire plus importante encore en France, en raison du fait du prince23 : le passage en cabinet ministériel étant désormais essentiel à la progression de carrière des hauts fonctionnaires. Ce mouvement est si profond qu’il contamine à présent les élus eux-mêmes : la moitié des ministres sont ou ont été fonctionnaires, près d’un quart des députés.

    Pour l’auteur, cette politisation est porteuse de risques :

    • Hyper-réactivité, ce qui implique le risque d’arbitraire, de procédure illégale et d’irresponsabilité administrative ;
    • Court-termisme et manque de profondeur et de vision de long terme ;
    • Un risque démocratique enfin, en réservant des postes sans contrôles externes ni procédures.

    Le Cas des Transitions Démocratiques Récentes en Europe de l’Est

    L’auteur en revient à son idée cardinale : la bureaucratie étatique (administrative), aussi gênante qu’elle puisse paraître, est indispensable à la vie démocratique.

    « Le développement de la démocratie dans les sociétés européennes et aux États-Unis n’aurait pu se produire sans la présence d’une bureaucratie plus ou moins professionnelle. Il serait d’ailleurs tout à fait impossible de trouver un spécialiste de questions de développement politique et d’institutions démocratiques pour avancer l’idée qu’une démocratie aurait pu naître ou se consolider en un bref laps de temps sans une bureaucratie d’État compétente. »

    En citant plusieurs exemples de transition démocratique (en l’espèce : la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque), l’auteur entend démontrer que les projets de démantèlement étatique n’ont pu être concrètement mis en œuvre. Les trois pays aboutissant finalement à la (re)constitution de fonctions publiques de carrières avec une législation abondante et précise sur les conditions de recrutement, formation, notation, analyse des résultats et des mécanismes de promotion.

    Pour l’auteur, la construction d’une fonction publique intègre et compétente constitue finalement un investissement pour l’avenir : du point de vue démocratique et économique.

    Quelle Politique de Réforme Bureaucratique ?

    « Dans ce livre, je soutiens la thèse que les bureaucraties, comme toutes les institutions des sociétés démocratiques, ont besoin d’être réformées, d’évoluer et de s’adapter aux besoins changeants de la société et des techniques de gestion. Cela est indispensable à la survie de la démocratie même. Ces administrations sont financées par les citoyens et doivent agir dans un souci constant de parcimonie, d’efficacité et de responsabilité. La question centrale devient alors celle-ci : comment doit se faire leur adaptation pour que les usagers puissent être mieux servis sans qu’il soit permis aux tenants des réformes de détruire une institution qui demeure au cœur du fonctionnement de la démocratie ? »

    L’auteur accepte l’évolution des conceptions démocratiques, et le besoin d’une « démocratie à temps plein », qui ne se résume plus aux seules élections périodiques.

    Toutefois, s’il convient de considérer ces nouveaux besoins de la population, rien n’indique que la suppression de l’instrument de la décision politique constitue une solution.

    « Toutes ces affirmations (sur la nécessité de réduire les fonctions de l’Etat et réformer sa bureaucratie) sont l’aboutissement d’une série d’illogismes. »

    Le dénigrement par les politiques des fonctions et des services publics dont ils ont la charge ne participe, selon l’auteur, qu’à aboutir au dénigrement de la politique elle-même.

    Par ailleurs, la gestion publique est une question politique. Réduire le service public à une activité de services, avec les mêmes règles et modes de gestion qu’une entreprise aboutit à détruire le lien commun entre les citoyens.

    « Il faut à présent une guerre pour que les Américains aient conscience de former une communauté. »

    Et, pour conclure :

     « L’État demeure le principal gardien de l’ordre, de la sécurité, de l’harmonie sociale, (…) la source d’un élément essentiel, la confiance. Pour remplir ces fonctions, il faut sans aucun doute un appareil bureaucratique moins lourd, plus efficace et moins coûteux. Il en faut néanmoins un. La confiance dans l’autorité politique et le professionnalisme de celle-ci — ce que Weber appelle l’aspect “impersonnel” de l’autorité bureaucratique — restent des ingrédients de l’ordre démocratique. »

    1. Après un passage à la Sorbonne, l’auteur fit sa thèse sur les politiques administratives et la haute fonction publique en France. ↩
    2. Pour ceux intéressés par Pierre Birnbaum, ici un ouvrage récent de l’auteur : Où va l’État sur le blog Les Légistes. ↩
    3. Pour Jeremy Bentham, l’individualisme est nié par l’État, qui se révèlerait par ailleurs inefficace, puisque seul l’intérêt personnel commanderait l’action. ↩
    4. Max Weber était bien conscient des rigidités d’un tel système, qu’il envisageait comme empêchant les innovations. ↩
    5. C’est ici la définition qu’en donne Weber : l’État est l’organisation qui détient le monopole de la violence justificative. ↩
    6. L’auteur cite des propos de Schumpeter particulièrement clairs en la matière : «  (la bureaucratie) n’est pas un obstacle à la démocratie, mais son complément inévitable. De même, elle est le complément inévitable au développement économique moderne. » ↩
    7. Qualifié par l’auteur d’État « patrimonial » ou « sultanesque » : en apparence fort, mais en réalité dépourvu de tout lien avec la société. ↩
    8. La force seule n’est pas politique. ↩
    9. Cette défiance, abondamment documentée dans le cas français, concerne la sphère politique, mais aussi nombre d’organisations sociales ou institutionnelles, ainsi que les relations interpersonnelles elles-mêmes. ↩
    10. Notamment théorisé par Jurgen Habermas, Samuel Huntington et Claus Offe. ↩
    11. Et l’auteur cite la singularité française où l’État social constitue même un totem politique. ↩
    12. C’est le cas de l’Espagne, devenu un État régionalisé malgré lui. Après avoir offert une collectivité spéciale à la Catalogne, ce fut au Pays Basque de solliciter ce droit. Puis à la Galice. Enfin à l’Andalousie. ↩
    13. L’auteur cite l’Allemagne, le Royaume-Uni, la Suède, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis. ↩
    14. L’auteur reprend à son compte une distinction proposée par Jean Picq entre la réforme administrative, technique, et la réforme de l’État, politique. L’une touche au fonctionnement et l’autre au périmètre. En réalité, ces deux réformes sont le plus souvent indissociables. ↩
    15. L’auteur souligne l’exception de la loi organique relative aux lois de finances, qu’il date d’ailleurs étrangement du 29 juin 2001 (date de la saisine du Conseil constitutionnel), alors que le texte est promulgué le 1er août. ↩
    16. La Commission Volker évoque en 1989 un phénomène de « crise tranquille », avec un décrochage salarial du secteur public, une absence de gestion des talents et une profonde démotivation des agents. ↩
    17. Paul C. Light, auteur de The New Public Service en 1999. ↩
    18. Le plus symptomatique est semble-t-il dans le monde spatial, c’est également le cas dans la recherche en intelligence artificielle. ↩
    19. Il faut rappeler que la reconstruction française a été essentiellement menée par l’État avec ses grandes entreprises publiques : Charbonnage de France, Gaz de France et Électricité de France, la SNCF, Renault… et l’on pourrait évoquer également la Sécurité sociale, les routes, les télécommunications, l’éducation nationale et populaire, etc. ↩
    20. Seymour Martin Lipset, James Burnham, Milovan Djilas, John Kenneth Galbraith. On pourrait peut-être y joindre en France Raymond Aron. ↩
    21. The Pendleton Civil Service Reform Act de 1883 et The Hatch Act de 1939 pour les États-Unis. ↩
    22. Cette augmentation sans fin du nombre d’emplois à la discrétion du gouvernement renseigne sur le peu d’efficacité de ce mécanisme selon l’auteur. ↩
    23. En français dans le texte. Ce qui est valorisé dans le système français pour l’auteur n’est pas le caractère partisan du haut fonctionnaire, mais la fidélité et le service à un élu. ↩
  • Les Paradoxes de la Nouvelle Gestion Publique : Entre Rationalisation Managériale et Crise du Sens Administratif

    Les Paradoxes de la Nouvelle Gestion Publique : Entre Rationalisation Managériale et Crise du Sens Administratif

    Temps de lecture : 10 minutes.

    L’essor de la nouvelle gestion publique (NGP) à partir des années 1980 a profondément transformé les administrations occidentales. Inspirée des méthodes du secteur privé, fondée sur la recherche de performance, l’évaluation par les résultats et l’introduction de mécanismes concurrentiels, cette doctrine managériale entendait moderniser un appareil administratif jugé trop hiérarchique, rigide et coûteux.

    Pourtant, les réformes engagées ont rapidement fait apparaître une série de tensions structurelles : multiplication des indicateurs, bureaucratisation de l’évaluation, affaiblissement des cultures professionnelles, contradiction entre autonomie proclamée et contrôle accru, ou encore dilution des finalités civiques du service public au profit d’une logique gestionnaire.

    Dans Paradoxes de la gestion publique (2005), Yves Emery et David Giauque proposent une analyse de ces contradictions en adoptant un point de vue « constructiviste » et « humaniste ». Leur réflexion dépasse la seule critique de la NGP : elle interroge les fondements théoriques du management public, les paradigmes sociologiques qui structurent l’analyse des organisations et les effets culturels des réformes administratives contemporaines. L’ouvrage met ainsi en lumière la difficulté fondamentale de concilier logique démocratique, finalités collectives et outils issus du management privé.

    Pour aller plus loin, je vous invite à consulter l’article dédié à l’ouvrage de Maya Bacache-Beauvallet consacré à l’Économie politique de l’emploi public (notamment les paragraphes relatifs à l’évaluation de la performance et la rémunération au mérite dans le secteur public)

    Les Fondements Théoriques de la Gestion Publique

    Une Critique Ancienne de la Bureaucratie Administrative

    Les auteurs rappellent tout d’abord l’ancienneté et la récurrence des critiques adressées aux administrations publiques. Si celles-ci se renforcent fortement à compter des années 1980, elles s’inscrivent dans une histoire intellectuelle plus ancienne. Dès les années 1960, plusieurs travaux mettent en évidence les rigidités de l’appareil bureaucratique, notamment ceux de Michel Crozier1 ou d’Anthony Downs2.

    L’administration est alors perçue comme cloisonnée, lourde, excessivement hiérarchisée et peu adaptable. Le modèle bureaucratique hérité de Max Weber, fondé sur l’impersonnalité administrative, tend progressivement à être interprété comme un mécanisme de dépersonnalisation.

    Cette critique s’accentue dans un contexte marqué par la valorisation croissante du marché, de la concurrence et de la compétitivité, accompagnée d’un scepticisme sur l’action publique elle-même3.

    Deux grandes sources conceptuelles alimentent alors les réformes administratives :

    • la rationalité économique classique ;
    • les innovations managériales issues du secteur privé.

    À cette critique organisationnelle s’ajoute une contrainte budgétaire de plus en plus forte, incarnée par le premier choc pétrolier de 1973. La nécessité d’économiser les fonds publics conduit à rechercher une meilleure efficience administrative. Toutefois, les auteurs rappellent que l’action publique ne peut jamais être réduite à une simple production de biens ou de services : elle demeure inséparable d’objectifs politiques et d’une certaine conception du besoin collectif.

    C’est précisément cette articulation entre gestion administrative et pilotage politique qui demeure, selon les auteurs, relativement peu étudiée dans la littérature managériale classique.

    Le Point de Vue des Chercheurs

    L’une des originalités majeures de l’ouvrage consiste à rappeler que toute analyse de la gestion publique repose implicitement sur une conception du monde social. À cet égard, les auteurs reprochent à de nombreux chercheurs de ne pas expliciter leurs présupposés théoriques, leur positionnement intellectuel.

    En effet, toute théorie est ainsi tributaire d’une « métathéorie », c’est-à-dire d’une philosophie générale du fonctionnement social.

    Les paradigmes scientifiques reposent eux-mêmes sur des croyances fondamentales4 relatives :

    • à la nature du monde social ;
    • à la place de l’individu ;
    • aux relations entre individu et société.

    Les auteurs distinguent alors trois grands paradigmes.

    Le Paradigme Individualiste

    Le paradigme individualiste demeure dominant dans les sciences économiques, le management scientifique classique ou encore certaines approches psychologiques. Il considère que la réalité sociale doit être comprise à partir des motivations individuelles.

    Dans cette perspective5 :

    • la réalité sociale est appréhendée par le sens donné aux actions individuelles ;
    • le chercheur s’intéresse principalement aux motivations des acteurs ;
    • la méthode consiste à rechercher les causes individuelles des comportements.

    Les auteurs soulignent toutefois une faiblesse fondamentale de cette approche :

    « Le paradigme individualiste n’accepte la contrainte que comme cas limites et exceptionnels et n’intègre pas les conditions de non-choix dans sa perspective, ce qui constitue, à n’en pas douter, une faiblesse de cette approche. »

    Autrement dit, cette lecture peine à intégrer le poids des structures sociales et institutionnelles.

    Le Paradigme Holiste

    À l’inverse, l’approche holiste, héritée notamment d’Émile Durkheim, considère que les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux. Le rôle laissé à l’individu est limité.

    Source : Gallica, BNF.
    Source : Gallica, BNF.

    Dans cette perspective :

    • les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux ;
    • l’étude porte sur les structures sociales ;
    • l’étude est qualitative et très institutionnelle.

    « La sociologie a pour mission de s’occuper des structures sociales qui sont extérieures aux individus et qui s’imposent à eux, c’est-à-dire qui modèlent leurs comportements, leurs pensées, leurs manières d’agir et de sentir. Dans cette optique, lorsque l’on souhaite étudier un collectif, rien ne sert de s’occuper du niveau individuel. »

    Le Paradigme Constructiviste

    Les auteurs privilégient finalement une approche constructiviste visant à dépasser l’opposition entre individualisme et holisme. Les faits sociaux résultent alors d’une coconstruction permanente entre acteurs et structures.

    Cette perspective rejoint directement la sociologie des organisations développée par Michel Crozier et Erhard Friedberg dans L’Acteur et le système (1977).

    L’individu est simultanément :

    • acteur, parce qu’il développe des stratégies ;
    • agent, puisqu’il demeure inscrit dans des contraintes structurelles.

    Dans cette perspective, l’analyse des organisations publiques doit :

    • analyser les faits sociaux comme résultant d’une construction socio-historique impliquant des rapports de force entre les acteurs ;
    • l’auteur assume la construction de son objet d’études et l’absence de neutralité6 ;
    • l’objet d’étude est lui-même coconstruit entre le chercheur et les acteurs interrogés.

    Vers Une Approche Humaniste de la Gestion Publique

    Les auteurs observent ensuite une évolution contemporaine des théories du management vers une approche davantage centrée sur la dimension humaine des organisations.

    Certaines notions relativement nouvelles prennent progressivement une importance centrale :

    • qualité de vie au travail ;
    • culture d’entreprise ;
    • identité professionnelle ;
    • reconnaissance du personnel.

    Cette évolution conduit à remettre en cause le modèle bureaucratique impersonnel hérité du wébérisme. Les organisations publiques constituent aussi des espaces sociaux porteurs de valeurs et d’identités collectives.

    Les Spécificités des Organisations Publiques

    Une Légitimité Fondamentalement Politique

    Les auteurs rappellent que la gestion publique possède des caractéristiques irréductibles à la gestion privée, même si à certains égards elle s’y rapproche7.

    La spécificité du secteur public tient pour les auteurs à l’insertion de l’administration dans un processus démocratique, chargé de lui assigner des objectifs démocratiquement débattus. C’est aussi ce qui explique la prééminence juridique dans la gestion et la préhension des organisations publiques et le caractère parfois rigide que ce modèle de gestion implique8.

    Or la NGP tend précisément à déplacer cette légitimité vers la seule performance du service, considérée comme « secondaire » par les auteurs9.

    Pour les auteurs, cette transformation n’est pas neutre. Elle affaiblit la dimension politique et civique de l’action publique au profit d’une logique gestionnaire.

    Les objectifs administratifs sont souvent flous, contradictoires et évolutifs, parce qu’ils résultent des compromis inhérents au jeu démocratique. Cette situation réduit mécaniquement les marges de manœuvre du dirigeant public.

    Des Contraintes Structurelles Spécifiques

    Les organisations publiques se caractérisent également par :

    • une forte spécialisation technique ;
    • une hiérarchie importante ;
    • des contraintes juridiques nombreuses ;
    • une faible culture d’entreprise unifiée ;
    • une communication institutionnelle limitée ;
    • une position de monopole10.

    L’administration ressemble davantage à un conglomérat de structures qu’à une entreprise homogène.

    Conseil de cabinet au ministère de l’Intérieur en 1934.
    Conseil de cabinet au ministère de l’Intérieur en 1934.

    À cela s’ajoute une difficulté majeure : l’évaluation de l’action publique. Les auteurs insistent sur la complexité intrinsèque des politiques publiques, dont les effets sont généralement diffus, différés et difficilement mesurables.

    Le problème est aggravé par l’absence de mécanisme de prix. Le contribuable ignore précisément ce qu’il paie, tout en exigeant un haut niveau de qualité de service.

    Surtout, une mauvaise évaluation n’entraîne pas automatiquement de sanction, tandis qu’un dispositif performant peut, paradoxalement (du moins en apparence), subir des réductions budgétaires11.

    L’Essor de la Nouvelle Gestion Publique

    La NGP se développe dans le contexte des crises économiques des années 1970 et du recul des politiques interventionnistes12.

    Les auteurs soulignent également l’importance des singularités nationales : il n’existe pas une NGP unique, mais des configurations variées selon les traditions administratives.

    Malgré cette diversité internationale, la NGP se caractérise par dix principes structurants :

    1. mise en concurrence des services ;
    2. recours au marché comme outil de régulation ;
    3. rapprochement des usagers dans le pilotage des services ;
    4. orientation « client » ;
    5. pilotage par les résultats et non les moyens ;
    6. proactivité dans la gestion des problèmes ;
    7. calcul économique du service public (caractère « rentable » ou non) ;
    8. décentralisation des responsabilités ;
    9. partenariats avec le secteur privé ;
    10. séparation stricte entre niveaux politiques et opérationnels, par la création de contrats.
    Par la création de la Commission nationale de l’Informatique et des Libertés le 6 janvier 1978, qui préfigure le modèle d’Agence administrative indépendante, et par la loi du 18 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Valéry Giscard d’Estaing incarne une forme de NGP à la française. Source : La Documentation française.
    Par la création de la Commission nationale de l’Informatique et des Libertés le 6 janvier 1978, qui préfigure le modèle d’Agence administrative indépendante, et par la loi du 18 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Valéry Giscard d’Estaing incarne une forme de NGP à la française. Source : La Documentation française.

    Quatre grands modèles de NGP apparaissent alors :

    • le modèle de l’efficience, apparu dans les années 80 en Nouvelle-Zélande, notamment ;
    • le modèle du downsizing et de la décentralisation : missions de services publics confiées à des tiers autonomes ;
    • le modèle de l’excellence et de la qualité, fondé sur une démarche de type ISO d’amélioration continue des processus ;
    • le modèle orienté vers les valeurs du service public.

    Les Paradoxes du Pilotage et de l’Évaluation de la Gestion Publique

    La Politisation Du Management Public

    L’un des premiers paradoxes identifiés par les auteurs réside dans la confusion entre pilotage politique et gestion opérationnelle.

    La NGP prétend séparer clairement :

    • le niveau stratégique, réservé au politique ;
    • le niveau opérationnel, confié au manager public.

    Mais, cette séparation demeure largement théorique.

    Dans les faits, les responsables politiques continuent d’intervenir dans la gestion quotidienne des administrations. Les auteurs observent même une multiplication des ingérences politiques.

    Or, le pouvoir politique raisonne le plus souvent selon une logique « important / pas important », différente de la logique gestionnaire. Cette situation produit une instabilité permanente des priorités administratives.

    La Multiplication des Indicateurs

    La NGP multiplie les indicateurs de performance afin de piloter l’action publique par les résultats.

    Mais, cette logique produit plusieurs effets paradoxaux.

    D’abord, les administrations tendent à concentrer leurs efforts sur les éléments mesurables, au détriment des finalités réelles des politiques publiques. Les auteurs distinguent ainsi :

    • les outputs : produits administratifs immédiatement observables ;
    • les outcomes : effets réels des politiques publiques.

    Or les systèmes d’évaluation privilégient massivement les outputs.

    Cette focalisation quantitative conduit à une perte progressive du sens de l’action administrative13.

    Les auteurs résument cette dérive de manière particulièrement forte :

    « À force de se concentrer sur la mesure quantitative de toutes les activités administratives, les acteurs courent le risque de ne plus percevoir le sens de la mesure et donc de perdre le sens de toute mesure. »

    L’Accentuation de la Dérive Bureaucratique

    La NGP prétend flexibiliser l’action administrative. Pourtant, elle produit souvent une bureaucratisation supplémentaire.

    Les réformes empilent les nouvelles procédures sur les anciennes :

    • normes qualité ;
    • tableaux de bord ;
    • reporting ;
    • audits ;
    • évaluations permanentes.

    Le travail analytique exigé des agents devient considérable et s’ajoute aux tâches opérationnelles quotidiennes.

    Les auteurs soulignent également que ces dispositifs servent davantage les besoins de contrôle de la direction que les besoins du terrain.

     « Le modèle pyramidal date des pyramides » (Mintzberg)

    En effet, l’appropriation publique des concepts de gestion du privé, y compris par les tenants de la NGP, est généralement top-down et très peu décentralisée14. Paradoxalement, cette « bonne gestion » finit par rigidifier davantage les processus de travail15.

    Le Paradoxe de la Qualité

    La qualité du service public constitue un objectif central de la NGP. Mais celle-ci est fréquemment appréhendée sous un angle jugé une fois encore technocratique et quantitatif.

    Or les services publics ne sont pas des biens standardisés16. Ils reposent largement sur une co-construction entre administration et usager.

    La qualité dépend :

    • des compétences techniques ;
    • des compétences relationnelles ;
    • des comportements ;
    • du contexte de l’interaction.

    Les agents publics se trouvent dès lors soumis à une injonction contradictoire :

    « Pris dans ce faisceau d’exigences accrues, les agents publics se trouvent ainsi confrontés à une forme d’injonction contradictoire que l’on pourrait résumer ainsi : “Soucie-toi de la qualité, qui sera évaluée à travers des indicateurs de quantité ”. »

    La Déstabilisation des Cultures Professionnelles

    Le Rôle du Discours Politique

    Pour les auteurs, la culture est une caractéristique intrinsèque de l’organisation.

    Et, l’un des paradoxes des programmes et acteurs politiques souhaitant encourager l’initiative et l’autonomie des agents est leur caractère caricatural et… éphémère.

    La multiplication des discours politiques sur l’organisation publique, soit qu’elle critique vivement, soit qu’elle valorise à outrance, induit en retour une forme d’apathie et de retrait des agents. Ces derniers sont, en effet, exposés à des discours récurrents, grandiloquents et sans lendemains.

    Cette méfiance est également alimentée par le manque de consultation des agents eux-mêmes.

    La Triple Hégémonie du « Managerialisme »

    Les auteurs décrivent l’émergence d’une « triple hégémonie intellectuelle »17 :

    • économique ;
    • entrepreneuriale ;
    • managériale.

    Les valeurs du secteur privé deviennent progressivement la référence implicite des réformes administratives :

    • concurrence ;
    • innovation ;
    • rentabilité ;
    • individualisation des performances.

    Cette évolution conduit à considérer l’usager comme un client et à analyser les structures et les besoins (y compris sociaux) d’un point de vue strictement individuel et économique18.

    Poste centrale du Louvre, en 1923.
    Poste centrale du Louvre, en 1923.

    Or cette assimilation apparaît problématique, particulièrement dans les fonctions régaliennes de l’État. Le client cherche à maximiser son intérêt individuel au regard d’un prix payé. Le citoyen, lui, s’inscrit dans un cadre collectif fondé sur l’égalité devant le service public.

    Dans le service public, les conditions de délivrance du service importent autant que le service lui-même.

    La Production d’un Égoïsme Institutionnel

    Le découpage en unité fonctionnelle, censé favoriser la spécialisation et développer la concurrence entraîne une perte de coopération et de cohérence globale au sein du secteur public.

    Chaque unité se préoccupe d’abord de ses résultats et de son périmètre avant de s’occuper de tâches transversales ou intersectorielles.

    Ce fonctionnement s’observe également auprès de l’individu lui-même, invité à atteindre en priorité les objectifs personnels qui lui sont assignés.

    « Aujourd’hui, le quotidien des agents de la fonction publique […] est avant tout fait de court terme, de groupes de projets éphémères, et d’objectifs sans cesse revus. »

    Cette logique entre directement en contradiction avec la temporalité longue nécessaire à la construction d’une culture professionnelle.

     « La culture, le symbolique, semblent être les dimensions les plus touchées par les réformes de nouvelle gestion publique. Les identités professionnelles, ainsi que les rites, les coutumes, les traditions, les mythes qui en font partie sont aujourd’hui largement redéfinis par les nouvelles règles du jeu propres aux réformes. Au-delà de l’identité des agents publics, c’est la définition de leur métier, avec les valeurs qui y sont attachées, qui est remise en question. »

    L’Accumulation Des Contradictions Organisationnelles

    Les auteurs dressent finalement un tableau particulièrement dense des contradictions produites par les réformes managériales.

    Parmi ces injonctions contradictoires figurent notamment :

    • la complexification du système par la séparation des unités (déjà évoquée) ;
    • la personnalisation du service malgré la réduction des moyens ;
    • la responsabilisation des agents malgré la centralisation des procédures ;
    • l’encouragement à l’initiative malgré l’intolérance administrative à l’erreur ;
    • la valorisation individuelle, sans moyens supplémentaires ;
    • la recherche de coopération malgré la multiplication des indicateurs concurrentiels ;
    • la perte de sens des missions par la multiplication des indicateurs ;
    • l’autonomie proclamée malgré l’intensification du contrôle.

    Ces tensions ne sont pas marginales pour les auteurs. Elles structurent le fonctionnement quotidien des administrations publiques et impliqueraient une forme de repli des agents.

    Le Problème de la Rémunération au Mérite

    Les auteurs montrent également les limites de la rémunération à la performance dans les organisations publiques. Celle-ci étant le plus souvent corrélée à des économies budgétaires, qui intensifient et dégradent le travail19.

    Par ailleurs, les fonctions facilement quantifiables sont mécaniquement favorisées, tandis que les activités relationnelles (plus qualitatives) dans les champs éducatifs, sociaux ou du soin sont difficilement évaluables.

    Cette situation crée des inégalités importantes entre métiers.

    Surtout, les économies budgétaires produisent différents effets selon les activités concernées. Une logique d’efficience peut fonctionner dans des services standardisés, mais devient beaucoup plus problématique dans les activités individualisées d’accompagnement ou de soin.

    Une Modernisation Inachevée Des Ressources Humaines

    Les auteurs identifient enfin un dernier paradoxe majeur : les administrations attendent une implication croissante des agents sans moderniser réellement la gestion des ressources humaines.

    Les difficultés demeurent nombreuses :

    • faibles perspectives de carrière ;
    • reconnaissance limitée ;
    • rémunérations peu différenciées ;
    • valorisation insuffisante des compétences.

    La NGP sollicite davantage l’engagement subjectif des agents, promet une individualisation des parcours et des récompenses, tout en conservant des structures de gestion des ressources humaines traditionnelles.

    Repenser la Gestion Publique à Partir des Finalités Collectives

    Réarticuler Structures et Missions

    Dans leurs conclusions, les auteurs proposent plusieurs pistes de réflexion.

    Ils insistent d’abord sur la nécessité de mieux faire coïncider :

    • les missions ;
    • les publics concernés ;
    • les structures administratives.

    Cette démarche suppose d’identifier les réseaux réels de coopération, y compris informels, plutôt que de raisonner exclusivement à partir des organigrammes théoriques.

    Construire les Réformes Avec les Agents

    Les auteurs défendent également une approche moins verticale des transformations administratives.

    Ils critiquent les réformes « top-down » imposées de manière technocratique20. Les agents disposent d’une expertise pratique irremplaçable sur les réalités du terrain.

    Ils écrivent ainsi :

    « En lieu et place d’imposer des réformes, de manière “top-down” et non concertée, il est probablement plus judicieux de construire les changements avec les acteurs et groupes d’acteurs en place. »

    Cette approche préserverait également les mécanismes de coopération progressivement construits au sein des organisations et favoriserait les processus de travail transversaux, les coopérations. À cet égard, il conviendrait d’instruire la faisabilité d’indicateurs ou d’objectifs dédiés à cette démarche collective.

    Réaffirmer la Dimension Civique du Service Public

    Enfin, les auteurs appellent à réaffirmer explicitement les finalités civiques du service public21.

    L’usager ne peut pas être réduit à un client. L’action publique ne saurait être gouvernée exclusivement par des calculs marchands ou des indicateurs quantitatifs.

    Les objectifs collectifs, la transversalité et la qualité réelle des prestations doivent redevenir centraux.

    Cette perspective implique :

    • des indicateurs construits collectivement ;
    • une valorisation des fonctions transversales (présentée ci-avant) ;
    • une communication favorisant le lien social ;
    • une clarification des finalités publiques.

    L’enjeu n’est donc pas de rejeter toute forme de management public, mais de reconnaître que les organisations administratives ne peuvent être gouvernées comme des entreprises privées sans produire de profondes contradictions institutionnelles, culturelles et démocratiques.

    1. L’œuvre de Michel Crozier est majeure dans l’analyse des organisations publiques, notamment avec Le phénomène bureaucratique en 1963, puis par son engagement réformiste incarné en particulier dans La société bloquée publié en 1970. ↩
    2. Inside Bureaucracy est publié en 1964. ↩
    3. Et dans un contexte également plus libertaire, incarné par « Mai 68 », puis par un discours plus réformiste comme celui de la « nouvelle société » proclamée par Jacques Chaban-Delmas en 1969. La puissance publique est alors considérée comme un frein aux libertés. ↩
    4. La sociologie, l’économique, le droit… et les différents courants doctrinaires qui traversent ces matières sont issus de conceptions du monde partageant des présupposés similaires. ↩
    5. Pour chaque approche, les auteurs distinguent : les implications ontologiques, la forme et nature de la réalité ; les implications épistémologiques, la relation entre le chercheur et son terrain de recherche et les implications méthodologiques, la manière de rechercher. ↩
    6. La scientificité est dans la démarche expérimentale et la rigueur du raisonnement. ↩
    7. Les auteurs considèrent que la gestion publique n’est pas contraire à la gestion privée sur certains aspects classiques comme sur le caractère concurrentiel. Les administrations peuvent ainsi être privatisées, fusionnées, voire supprimées. Elle n’est pas davantage s’agissant des finalités, certaines structures privées étant non lucratives. Il en est de même s’agissant des missions de gestion des ressources – toute organisation étant appelée à organiser sa production, indépendamment de la question de ses revenus. ↩
    8. Les conditions de production des biens et services étant normées pour satisfaire aux besoins de la population dans son ensemble, chaque individu étant considéré à la fois comme un usager, un citoyen et un contribuable. Il revient donc au droit de prévenir la corruption comme l’égalité devant le service public. ↩
    9. Au sens où la primauté revient à l’objectif politique, plutôt qu’à la qualité de la gestion. Ce qui n’enlève en rien l’intérêt d’une étude gestionnaire. À cet égard, dès 1887, Woodrow Wilson soulignait l’importance de la qualité de service dans l’administration. ↩
    10. Qui implique, indéniablement, une forme de « confort » dans la pratique professionnelle. ↩
    11. L’unicité budgétaire implique en effet un jeu nettement plus réduit pour le gestionnaire public. La dépense supplémentaire de l’un étant nécessairement l’économie de l’autre. Il en est ainsi en termes budgétaires, mais également dans l’allocation des moyens humains, immobiliers et généraux. ↩
    12. Les auteurs utilisent des termes assez véhéments pour qualifier les politiques budgétaires menées à compter des années 70, ce qui me semble en contradiction avec les faits et l’augmentation continue en parts absolue et relative des dépenses publiques et du nombre d’agents publics. ↩
    13. Les auteurs soulignent ainsi le caractère parcellaire des indicateurs, aussi nombreux soient-ils. ↩
    14. Les cadres publics deviennent ainsi des « managers », mais dans un système que les auteurs jugent « faussement entrepreneurial », ces-derniers ne disposant que de très peu de marges de manœuvres, alors que la contrainte induite par la NGP renforce la bureaucratisation par les procédés d’évaluation et la superposition de règles. ↩
    15. Chaque acteur est cloisonné, par les objectifs spécifiques qui lui sont assignés et par la très grande technicité dans la gestion opérationnelle des dispositifs. C’est notamment une critique émise par les soignants lors de la crise du Covid-19. Il me semble cependant que l’équilibre est délicat, le besoin de contrôle et de rendre compte est inhérent à l’action publique. ↩
    16. La standardisation des processus et l’évaluation des tâches nécessite par ailleurs un important travail d’inventaire, généralement réalisé par les agents — en plus de leur travail quotidien. ↩
    17. Concept tiré des travaux de Jean-François Chanlat. ↩
    18. Le propos des auteurs semble parfois contraire au principe de subsidiarité et d’économie de marché. Dans ce contexte, il revient au service public d’intervenir en cas de carence du marché ou pour des raisons d’intérêt général. Il me semble que dans un modèle économique et politique libéral, l’administration ne saurait se substituer systématiquement à l’initiative privée. ↩
    19. Cette association entre la rémunération au mérite et les économies budgétaires est également source de contradiction selon les auteurs. Par ailleurs, elle porte atteinte à la « culture » précitée. On pourrait toutefois s’étonner d’une conception qui ne réserverait les gains de productivité qu’au secteur privé. ↩
    20. Les auteurs invitent l’administration à sortir du « command and control ». ↩
    21. Cette approche, humaniste et bienveillante (en accord avec le point de vue présenté en amont par les auteurs), tend toutefois à présenter le service public comme dégagé des grands enjeux politiques, économiques et sociaux. De même, la transparence du service public et la mesure de la qualité du service sont finalement peu évoqués. Or, le service public constitue aujourd’hui, au contraire, un marqueur politique fort, faisant l’objet de beaucoup de critiques, en dépit d’un investissement public fort. En témoigne par exemple les priorités des français s’agissant de l’accès aux soins, de l’éducation, de la sécurité ou de la lutte contre le chômage. ↩
  • Quarante Ans, Place de Fontenoy : Une Histoire Intérieure du Ministère du Travail par Pierre Fournier

    Quarante Ans, Place de Fontenoy : Une Histoire Intérieure du Ministère du Travail par Pierre Fournier

    Temps de lecture : 13 minutes.

    Dans son ouvrage, Quarante ans, place de Fontenoy, Pierre Fournier livre son témoignage sur le fonctionnement du ministère du Travail français.

    Entré dans l’administration sous Vichy, d’abord auxiliaire, puis rédacteur et enfin énarque, Pierre Fournier raconte ses quarante années de politiques sociales, jusqu’à devenir directeur général au sein du ministère.

    Son parcours permet de reconstituer l’histoire du ministère du Travail depuis sa naissance en 1899. La domination des juristes (rédacteurs) et de mesurer l’importance des femmes dans cette administration. La rupture provoquée par la création de l’ENA, jusqu’au déclin intellectuel et politique qu’il diagnostique dans les années 1970.

    La Genèse du Ministère du Travail : un Monde de Rédacteurs et de Docteurs en Droit

    Le Rôle Majeur d’Arthur Fontaine

    Une première organisation administrative consacrée au droit du travail est créée en août 1899. Elle évolue alors pour devenir, en 1891, un Office du travail1, puis en 1895, une direction du travail et de l’industrie.

    Alexandre Millerand, alors ministre du Commerce, transforme cet office en direction du travail à part entière en 1906. Parallèlement, et comme on l’a vu dans un précédent billet des Légistes, le ministère du Travail se constitue. Pour autant, la direction, autrement installée au 80, rue de Varenne, dans les locaux du ministère du Commerce, ne rejoindra la place Fontenoy2 qu’en 1940.

    Millerand, en 1910.
    Millerand, en 1910.

    Arthur Fontaine joue ici un rôle fondateur. Nommé sous-directeur de l’Office du travail en 1894, il est nommé directeur en 18993, fonction qu’il occupera jusqu’en 1919. Il quitte alors l’administration française pour rejoindre l’Organisation internationale du travail (OIT)4 dont il deviendra le premier président.

    Photographie prise en 1930.
    Photographie prise en 1930.

    Il sera remplacé à la tête de la direction par Charles Piquenard, de 1920 à 19365. Puis, par Marcel Bernard, jusqu’en 1939. Enfin, sous Vichy, par Alexandre Parodi.

    Alexandre Parodi. Source : Muséedelarésistanceenligne.org
    Alexandre Parodi. Source : Muséedelarésistanceenligne.org

    Le Développement de l’État Providence

    Le ministère du Travail et de la Protection sociale nouvellement constitué doit rapidement faire face à un bouleversement de ses missions.

    Les assurances sociales6, en particulier, conduisent à l’installation de services importants place Fontenoy, notamment la caisse générale de garantie et le service régional des assurances sociales de Paris. Bien que construits récemment, l’immeuble place Fontenoy ne parvient donc pas à intégrer l’ensemble des agents publics du ministère. La direction du travail restant alors à l’hôtel du Châtelet, auprès du ministre7, jusqu’en 1940.

    Un Modèle de Fonction Publique Assis sur l’Expertise Juridique

    Le statut des fonctionnaires de cette époque, que Pierre Fournier qualifie d’« enfants du sérail », reposait sur un modèle radicalement différent de celui que nous connaissons aujourd’hui.

    Le recrutement des rédacteurs8, en vigueur jusqu’en 1946, privilégiait une formation juridique poussée et une hyperspécialisation :

    « Une fois recruté, le cursus habituel consistait à attendre sept à huit ans un poste de sous-chef de bureau, puis à peu près autant pour passer chef de bureau, en profitant de cette période pour préparer une thèse de doctorat en droit sur le thème principal traité par le service. Les plus favorisés terminaient leur carrière comme sous-directeur ou directeur adjoint. »9

    À un certain niveau, « ne pas être docteur en droit paraissait presque incongru ». L’administration du travail est ainsi dominée par une élite de juristes hautement spécialisés, souvent enfermés dans un champ technique étroit, mais très compétent.

    Une Administration Très Féminisée

    Le ministère du Travail est aussi l’un des rares espaces où les femmes peuvent faire carrière. Dans les années 1920 et 1930, les femmes n’ont guère accès qu’aux ministères du Travail et de la Santé10.

    L’auteur cite ainsi Fernande Richard, entrée comme rédactrice en 1921 et devenue directrice du personnel en 194611 ; mais également, Renée Petit, cheffe de bureau lorsque l’auteur était rédacteur, et devenue ensuite sous-directrice.

    L’État social se construit alors en grande partie par une bureaucratie féminine.

    La Parenthèse de Vichy

    Pierre Fournier est entré au ministère du Travail en 1943, à vingt ans, comme secrétaire d’administration auxiliaire dans un bureau entièrement féminin de la direction de l’organisation sociale. Son entrée dans l’État est facilitée par le fait que sa mère était l’infirmière du ministère12.

    L’administration qu’il découvre est loin des images simplistes du régime de Vichy. Il écrit :

    « Le manichéisme habituel des commentaires et des récits sur cette période du “régime de Vichy” ne peut rendre compte de l’ambiguïté et de la variété des attitudes des collègues. »

    Il décrit un monde composite : jeunes femmes cherchant simplement à vivre, fonctionnaires passionnés par les réformes sociales, résistants dissimulés, « planqués », et techniciens du droit du travail.

    La vie quotidienne n’est pas celle d’un film de propagande ou de résistance héroïque permanente, mais celle d’un quotidien compliqué et de débrouille. Les bombardements, l’utilisation du vélo ou de la marche sur de longues distances et la continuité du travail. La simplicité du quotidien, difficile pour tous, mais le besoin de travailler.

    « On n’a pas pleuré sans interruption pendant quatre ans sur le désastre national ou les horreurs du monde ; on n’entendait pas toutes les cinq minutes le pas cadencé des troupes allemandes et personne n’avait jamais entendu le “Chant des partisans”. »

    Léo Hamon, l’un des commandos ayant incendié le fichier du STO. Source : https://www.parismuseescollections.paris.fr/fr/musee-carnavalet/oeuvres/liberation-de-paris-apres-le-20-aout-portrait-de-leo-hamon-ne-lew
    Léo Hamon, l’un des commandos ayant incendié le fichier du STO. Source : https://www.parismuseescollections.paris.fr/fr/musee-carnavalet/oeuvres/liberation-de-paris-apres-le-20-aout-portrait-de-leo-hamon-ne-lew

    Il tire de cette période une conviction centrale :

    « La seule existence de fonctionnaires qui se formaient et engrangeaient des idées et des informations constituait l’un des facteurs de l’inéluctable permanence de l’État. »

    Il restera pour autant des actes d’héroïsme comme l’incendie des bureaux du commissariat général à la main-d’œuvre, dans l’aile Lowendal, par la Résistance13. La résistance s’incarne aussi par Alexandre Parodi, directeur du travail et figure active de la Résistance.

    Une Matrice Idéologique Négative

    L’Occupation forge chez Pierre Fournier une aversion durable pour la politique partisane et la syndicalisation :

    « Cette ambiance de secret et de méfiance dans laquelle nous vivions, le sentiment d’avoir été dupé et berné par des propagandes, m’ont inspiré une durable et irrépressible aversion pour les attitudes partisanes, un refus des truquages de l’information, une réserve complète à l’égard de tout engagement politique ou syndical. »

    La IVe République et l’Avènement de l’ENA

    La Transformation de l’Administration par l’École Nationale d’Administration

    La création de l’ENA en 1945 marque un tournant majeur : la fin de l’ère des docteurs en droit et leur remplacement progressif par des « énarques ».

    Dans un premier temps, le mouvement est laborieux, les nombreux rédacteurs étant le plus souvent requalifiés dans le nouveau corps des administrateurs civils, ils accaparent les postes et une certaine inertie s’installe. Ne sachant que faire des nouveaux énarques, les directeurs du personnel créent des postes en surnombre :

    « Un problème numérique embarrassait, à l’évidence, les directeurs : tous les postes à responsabilités, sous-directeurs, chefs de bureaux, et même sous-chefs de bureaux étaient pourvus par des cadres issus des anciens concours, d’une parfaite compétence et qu’il n’était pas question d’évincer. (…) Alors, on créait des sections d’études, de coordination, des échelons de secrétariat ou hors hiérarchie, pour leur réserver des missions intéressantes sous la surveillance, bien entendu, des cadres les plus ouverts. »

    Surtout, la création de l’ENA introduit un modèle radicalement différent, qui demeure aujourd’hui. Là où les anciens rédacteurs étaient juristes, spécialisés et lents dans leur progression, les énarques sont :

    • promis aux plus hauts postes,
    • polyvalents et peu spécialisés,
    • non-juristes.

    En parallèle, les directions se réorganisent. Pierre Laroque est nommé directeur général des assurances sociales en 1945, puis directeur général de la sécurité sociale à la création de cette nouvelle direction en novembre 1956. Jacques Maillet, puis Édouard Lambert, dirigent le Travail, qui est bientôt scindé en deux avec la création d’une direction de la Main d’œuvre dirigée par Alfred Rosier14.

    La société toute entière est sous la main de l’État, qui par « les arrêtés Parodi » contrôle les salaires, les prix, l’échange, l’emploi15. En parallèle, la nouvelle sécurité sociale relance la politique familiale française, autour notamment du logement et de l’organisation des séjours de vacances.

    Un Élève Dans l’École

    Fournier est élève de l’ENA de 1953 à 1955. N’ayant pas connu d’écoles de formation et étant diplômé de géographie, il considère les enseignements fournis par l’école comme déterminants. En particulier s’agissant des finances publiques, de l’économie, du droit constitutionnel, des relations internationales…

    Il relève toutefois quelques incongruités comme la colonisation, décrite comme une évidence dans certains enseignements.

    Plus largement, il identifie trois typologies d’élèves

    • Les élèves issus de Sciences Po, brillants, prétentieux, nourris d’idées abstraites ;
    • Les fonctionnaires issus des ministères économiques et financiers, solidaires, techniquement solides, mais assez fermés ;
    • Les littéraires et originaux, plus distants du climat de compétition, auxquels il se rattachait par sa formation et son parcours.

    Son conservatisme rejaillit ici, avec une légitimation circulaire de l’institution (et de son propre parcours) : parce qu’il faut des élites, l’ENA (et les « grandes écoles ») sont nécessaires.

    Un Parcours Exceptionnel au Sein du Ministère du Travail

    La Gestion de la Mémoire du Ministère

    À l’issue de sa formation à l’ENA, l’auteur retrouve l’administration du travail.

    L’auteur travaille notamment à la bibliothèque du ministère, riche de 50 000 ouvrages, et véritable mémoire de l’institution. À cette occasion, il établira un recueil de l’ensemble des ouvrages de la bibliothèque, qui constituera une référence jusque dans les 1990.

    L’ancienne bibliothèque du ministère autrefois au sixième étage est désormais dans l’ancienne salle des guichets. Source : travail-emploi.gouv.fr
    L’ancienne bibliothèque du ministère autrefois au sixième étage est désormais dans l’ancienne salle des guichets. Source : travail-emploi.gouv.fr

    Par contraste, la gestion de cette mémoire qu’il incarne par ses fonctions, mais également par son parcours et son ancienneté, contraste avec les évolutions de l’administration. Le voilà rapidement entouré d’énarques dont la durée sur les postes dépassent rarement trois années16.

    Il se retrouve également confronté à une forme de malaise vis-à-vis d’une certaine forme de cloisonnement de l’administration17 :

     « Je me demandais si l’on avait, dans cette administration, des idées sur les théories économiques, la sociologie, les concepts de politique économique et sociale, dans le cadre desquels on agissait. Ce n’était pas certain. »18

     « Seules quelques rares personnes dominaient intellectuellement les domaines du travail et de l’emploi : Olga Raffalovich, qui apportait une ouverture sur les sciences sociales ; Jacques Chanelle (…) ; Yves Delamotte. (…) J’ajouterai trois noms concernant la direction voisine de la Sécurité sociale, Pierre Laroque, Jacques Doublet et Francis Netter. Leur stature et leur rayonnement s’étendaient sur l’ensemble du ministère. »

    La Formation Professionnelle et l’Emploi

    D’abord, chef du bureau des investissements de la formation professionnelle en 1963, il fait office de sous-directeur à la création de la sous-direction de la formation professionnelle en décembre 1965, avant d’être formellement nommé en mars 1967. Il exercera cette fonction jusqu’en 1972.

    Paradoxalement, alors même que la formation professionnelle connaît un véritable âge d’or avec une première loi dédiée (la loi dite Debré, de 1968), bientôt suivie par un Accord national interprofessionnel19 et de grandes lois-cadres de 1971 (les lois dites Delors), les commentaires de l’auteur sont assez rares.

    Source : gouvernement.fr
    Source : gouvernement.fr

    Celui-ci se contente de relever :

    • La complexité de la prise en charge des stages de formation professionnelle pour les salariés dans le dispositif prévu par la loi de 196820 et
    • Le caractère autoritaire de Jean-Marcel Jeanneney, nommé à la tête d’un grand ministère des Affaires sociales.

    En 1972, il est sous-directeur en charge de l’emploi, sur des fonctions qui, manifestement, l’enchante moins. Il note ici l’arrivée d’un jeune énarque, fraîchement nommé chef du bureau en charge du fonds national pour l’emploi, Marcel Pochard21.

    Il porte ici encore un jugement sévère sur l’action de l’administration :

    « Notre administration n’avait, et n’a pas plus aujourd’hui, aucune influence sur la situation de l’emploi. »

    L’Accès aux Fonctions de Direction d’Administration Centrale

    Nommé directeur de la population et des migrations22 à compter du 1er juillet 1974, Fournier décrit un État contraint au bricolage, tâtonnant entre la prudence et l’innovation par à-coups, en décalage avec le cadre formel appliqué à l’administration :

    « Bien souvent, l’administration ne peut agir… qu’au prix de tours de passe-passe et de trucages totalement inacceptables pour les corps de contrôle. »

    Plus largement, il point plusieurs dysfonctionnements structurels de l’administration :

    • L’inefficacité induite par le respect strict des règles : « Une administration qui respecterait les règles serait paralysée » ;
    • La perte de mémoire : la mobilité permanente et excessive implique une absence de continuité intellectuelle et juridique sur les missions de l’administration23 ;
    • Le décalage historique : le ministère du Travail, en particulier, était assis sur des logiques institutionnelles et juridiques que l’auteur juge dépassées (l’industrialisation, le contrôle de l’État24, l’immigration, etc.).

    Comme il l’énonçait plus tôt, l’auteur éprouve une forme de malaise devant les réticences de son administration à se saisir des sujets :

    « Mon impression est que le ministère du Travail avait renoncé à intervenir dans la définition de concepts et de politiques pour en laisser le monopole au ministre des Finances, au Plan, à l’INSEE. Méprisant ostensiblement tout ce qui pouvait avoir un aspect théorique, on se complaisait dans un pragmatisme de la gestion quotidienne des législations. »

    Enfin, il s’essaie à une classification des directeurs généraux d’administration centrale :

    • Les stricts gestionnaires, compétents en matière juridique ou comptable, pour remettre de l’ordre dans un service ;
    • Les politiques, choisis par les ministres pour disposer d’un relai de confiance au sein de l’administration25 ;
    • Les fonctionnaires pragmatiques, à l’esprit ouvert et flegmatique, pour conduire des situations potentiellement difficiles. L’auteur se rangeait dans cette catégorie.

    Une Dernière Expérience à l’Inspection Générale des Affaires Sociales

    L’auteur réserves ses mots les plus durs (encore) pour l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) qu’il rejoint le 12 janvier 1979.

     « Sans vouloir contester l’utilité de ce type de corps — dans certaines circonstances, et pour assurer une inspection régulière de services extérieurs — j’ai toujours été choqué par l’importance démesurée qu’ils ont pris dans l’administration française. (…) J’ai vécu dans des services qui attendaient vainement des renforts alors que les inspections ou les juridictions suprêmes recevaient des promotions excessivement nombreuses et jeunes, séduits par l’indépendance et l’absence de hiérarchie. »

    Il qualifie plus loin le rapport annuel de l’IGAS comme : « à peu près inutile et généralement sans aucun effet pratique ».

    En définitive, à l’exception de quelques échanges et études, il confesse avoir passé l’essentiel de son temps d’inspecteur général dans son jardin de Taverny ou comme jury de concours26.

    Taverny et sa gare, que l’auteur a emprunté toute sa vie. Source : Cartorum.fr
    Taverny et sa gare, que l’auteur a emprunté toute sa vie. Source : Cartorum.fr
    1. Création par arrêté du 26 août 1891. ↩
    2. Aujourd’hui, l’avenue Duquesne. L’entrée du ministère du travail et de la protection sociale ayant été inversée. ↩
    3. Le 5 août 1899, sur décision du ministre Alexandre Millerand. ↩
    4. Organisation dont il est à l’origine, à travers la rédaction de la partie dédiée du traité de Versailles. ↩
    5. Il était entré au ministère du Commerce comme rédacteur, en 1899. La durée de son mandat, comme de celui de son prédécesseur, tranche avec celle des ministères du travail. À l’exception de René Viviani, premier ministre du Travail de 1906 à 1910, aucun ne demeurera ministre du travail plus de deux ans. L’essentiel l’étant que quelques mois. ↩
    6. Loi sur les assurances sociales du 5 avril 1929, instituant un régime de couverte social des risques maladie, invalidité, vieillesse et décès des travailleurs modestes. ↩
    7. Il convient également de préciser qu’un appartement était prévu au dernier étage de l’immeuble Fontenoy, mais qui ne sera pas occupé par le ministère du travail, ce dernier préférant rester à l’hôtel du Chatelet. Il le sera finalement par le ministre de la Santé, puis, à l’occasion des travaux du Chatelet, par quelques ministres du Travail. ↩
    8. Les rédacteurs seraient aujourd’hui des agents de catégorie A, mais fusionnant les corps d’attaché d’administration de l’Etat et d’administrateur de l’Etat. ↩
    9. À l’exception de la thèse en droit et de l’accès à la fonction de sous-directeur, qui est fermée aux attachés d’administration, il s’agit grosso-modo de la carrière offerte aujourd’hui auxdits attachés d’administration. Le parcours classique en administration centrale étant l’exercice d’une fonction de chargé de mission, puis d’adjoint à chef de bureau et enfin de chef de bureau. Quelqu’uns parviennent également adjoint au sous-directeur. ↩
    10. L’inspection du travail sera l’un des premiers corps féminisés de la fonction publique, avec l’enseignement et les postes et télécommunications. ↩
    11. Elle le restera pendant seize ans. Les directeurs pouvaient alors demeurer longtemps en fonction, comme on l’a vu également avec Arthur Fontaine. ↩
    12. L’auteur évoque régulièrement l’importance des femmes. Son parcours personnel et familial explique aussi probablement cette attention. En effet, ses parents ont divorcé en 1929, ce qui a probablement contraint sa mère a trouvé un travail. ↩
    13. L’auteur note à cet égard que la place commémorative est étrangement située sur le bâtiment du ministère de la marine marchande. Par ailleurs, il sera lui-même concerné, étant appelé à être intégré dans l’une des vagues de recrutement au titre du STO, le directeur adjoint, pourtant Vischyste, ira personnellement détruire sa carte. ↩
    14. Il n’est pas alors question de chômage, mais plutôt d’affectation et répartition des besoins dans une logique extrêmement descendante et planifiée. ↩
    15. L’auteur précise que ce goût pour le dirigisme demeure. Il évoque ainsi le débat sur la construction du salaire minimum, où il a été arbitré dans le panier minimal de l’ouvrier la nécessité d’inclure les frais d’un costume, pour le mariage, les baptêmes et les décès. Pas plus. ↩
    16. Ce qui constitue désormais le fonctionnement normal du système (en particulier pour les chargés de mission et les chefs de bureau) était une véritable révolution pour l’époque. S’agissant des directeurs généraux et des sous-directeurs, le constat est plus hétérogène. Il convient de relever, mais c’est un fait relativement unique sur la période récente, les treize années en qualité de directeur général du Travail de Jean-Denis Combrexelle. Enfin, la pratique de maintien des sous-directeurs sur une durée de six années (deux fois trois ans) est devenue commune et permet d’assurer une forme de continuité. ↩
    17. Il convient de relever qu’à cet égard, l’auteur s’est distingué par plusieurs publications dans la revue Droit social, en considérant qu’il lui revenait de participer à la vie des idées. ↩
    18. Il y a probablement une forme de réserve induite par la soumission au pouvoir politique de l’administration. Il serait par exemple malvenu pour un fonctionnaire, qui plus est en responsabilité, de défendre des idées en contradiction avec le programme gouvernemental. ↩
    19. Dispositif nouveau, faisant suite aux événements de Mai 1968, et destiné à rassembler les partenaires sociaux sur un sujet jugé consensuel et majeur. L’accord en question est daté du 9 juillet 1970 et occupe une place historique dans la construction de la formation professionnelle contemporaine. ↩
    20. Le secrétaire d’Etat à la formation professionnelle en mai 1968 est Jacques Chirac. Le directeur général du travail et de l’emploi est Jacques Legrand. ↩
    21. Ce bureau comportera un autre directeur d’administration centrale, Pierre Ramain, actuel directeur général du travail. ↩
    22. Ancienne direction de la main d’œuvre précitée. Ces fonctions sont aujourd’hui essentiellement assurées par le ministère de l’Intérieur. ↩
    23. C’est un fait connu des connaisseurs de l’administration centrale, mais très peu étudié, et peu identifié en dehors des ce périmètre. ↩
    24. À cet égard, l’auteur évoque une réunion relative à la fixation des grilles de salaire dans une branche professionnelle locale. Les acteurs sollicitant des ajustements au tableau publié par arrêté ministériel, et qui ne concernait que quelques dizaines de salariés. Le contrôle de l’État sur les prix, les salaires, le volume d’échanges était alors total. Et il est resté, selon l’auteur, une certaine hubris du contrôle au sein de l’administration. ↩
    25. L’auteur évoque notamment la réflexion d’un directeur général à la lecture de l’une de ses notes : « En quoi cela est il utile à mon ministre ? » ↩
    26. « Les inspecteurs généraux étant, à juste titre, réputés n’avoir pas grand chose à faire, il m’est arrivé plusieurs fois d’être désigné comme membre de jurys de concours. » L’inspection du travail, attaché principal d’administration, l’ENA. ↩
  • Démographie et finances publiques

    Démographie et finances publiques

    Retour sur le rapport de la Cour des comptes de décembre 2025 consacré à la démographie et à ses effets sur les finances publiques.

    Temps de lecture : 13 minutes.

    En introduction, la Cour des comptes rappelle que cet enjeu démographique est désormais prégnant dans ses analyses :

    • Sur la situation des finances publiques (février et juillet 2025) et
    • Sur le système de retraite (février et avril 2025).

    Par ailleurs, le contexte européen, voire international, est désormais celui d’un vieillissement généralisé des populations1.

    Je précise enfin que je traite essentiellement de l’une des composantes de ce bouleversement démographique : le vieillissement. La seconde composante, celle liée à l’immigration, me semble, en effet, plus délicate à traiter en termes de dépenses publiques. Nous le verrons durant cette lecture.

    Le Vieillissement Accéléré de la France

    Fin 2024, la France comptait 68,6 millions d’habitants, répartis au sein d’environ 30 millions de ménages. La population française se caractérise par une structure par âge marquée par un vieillissement progressif

    Le graphique relatif au solde naturel français illustre ce basculement démographique.

    Les Raisons de ce Bouleversement Démographique

    L’Allongement de l’Espérance de Vie (le Vieillissement « Par le Haut »).

    En 2024, l’espérance de vie à la naissance atteint un niveau historiquement élevé : 85,6 ans pour les femmes et 80,0 ans pour les hommes, soit un gain d’environ 20 ans par rapport à 1946.

    Le vieillissement « par le haut » de la population française s’illustre notamment par l’augmentation du nombre de retraités :

    • En 2022, 17 millions de personnes percevaient une pension de retraite de droit direct d’au moins un régime français,
    • En 2000, c’était le cas de 12,1 millions de personnes (4,9 millions de moins).

    Un autre instrument de mesure particulièrement sensible est celui de la perte d’autonomie, que l’on peut restreindre au nombre de bénéficiaires de l’APA2 :

    La Baisse des Naissances (le Vieillissement « Par le Bas »)

    L’indice conjoncturel de fécondité est ainsi passé de 2,02 enfants par femme en 2010 à 1,62 en 2024 (soit, 162 enfants pour 100 femmes), soit une réduction de près de 20 % en quatorze ans. Ce niveau n’avait jamais été aussi bas depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, à l’exception des années 1993 et 1994.

    Ces évolutions s’accompagnent d’un recul de l’âge moyen des mères, qui s’établit désormais à 31 ans pour l’ensemble des naissances (contre 27 ans en 1975) et à 29 ans pour le premier enfant (contre 24 ans en 1975).

    La Hausse des Flux Migratoires

    Depuis 2017, le solde migratoire a toujours été supérieur à 127 000, contrastant avec un solde de 68 000 personnes par an de 1996 à 2016. En conséquence, leur part dans la population est passée de 7,5 % (part relativement stable des années 1970 à 1990) à près de 10,7 % en 2023.

    En 2022, 40 % des immigrés sont originaires d’Europe (dont une partie d’Ukraine) et 35 % d’Afrique.

    Par ailleurs, ces immigrés sont plus diplômés :

    • En 2022, 54 % des immigrés âgés de 25 ans ou plus étaient titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur,
    • Ils étaient 47 % dans cette situation en 2010 et 41 % en 2006.

    D’autre part, alors que l’immigration était essentiellement masculine jusque dans les années 1970, elle est dorénavant en majorité féminine3. 

    Inversement, l’émigration augmente également. Elle concerne en particulier des jeunes diplômés, avec près de 110 000 départs en 2022, le plus souvent vers des pays de l’OCDE4 (à 85 %).

    Les Projections Démographiques Françaises

    Les rapporteurs présentent le scénario central de l’INSEE5, le plus communément utilisé, construit sur les fondamentaux suivants :

    • Un indice conjoncturel de fécondité de 1,8 (alors que l’on sait que le dernier indice calculé est de 1,6 et que cet indice est en baisse continue depuis vingt ans) ;
    • Une espérance de vie à la naissance de 90 ans pour les femmes et de 87,5 ans pour les hommes ;
    • Un solde migratoire positif de 70 000 personnes (soit un solde très bas, la moitié de celui constaté aujourd’hui).

    Dans ce scénario, la part des français de plus de 65 ans passerait de 21,4 % en 2024 à 28,9 % de la population en 2070. En conséquence, le ratio de dépendance des 65 ans et plus par rapport à la population en âge de travailler (20-64 ans) passerait ainsi de 38 % à 54 %.

    Développer nos Richesses Dans un Contexte de Vieillissement de la Population

    Le calcul du PIB par tête utilisé par la Cour des comptes
    Le calcul du PIB par tête utilisé par la Cour des comptes

    Une Production de Richesse Plus Difficile

    Le niveau de vie moyen, mesuré en termes de produit intérieur brut (PIB) par habitant, repose sur :

    • La productivité du travail,
    • Le taux d’emploi,
    • Le ratio de dépendance démographique (rapport entre la population en âge de travailler et le reste de la population6).

    Dit autrement, la hausse du ratio de dépendance démographique implique mécaniquement une dégradation de la croissance potentielle de la France (et de 2/3 des pays du monde).

    Les Facteurs à Mobiliser 

    Face à la dégradation du ratio d’un des éléments de calcul, la Cour préconise logiquement de renforcer les autres éléments.

    1. L’augmentation du taux d’emploi

    En France, le taux d’emploi des 15-64 ans a progressé pour atteindre 68,8 % en 2024, soit un ratio semblable à celui de 1980 (celui-ci s’étant fortement dégradé sur les années 1980 et 1990). Il reste toutefois en deçà du taux moyen de la zone euro (70 % en 2023).

    La Cour note que le décalage de l’âge de départ en retraite augmente mécaniquement le taux d’emploi7.

    2. L’apport migratoire

    Le solde migratoire français (différence entre les départs et les arrivées) est en moyenne de 150 000 de 2019 à 2021. Il représente 90 % de la croissance démographique française.

    La Cour se contente de relever que la personne immigrée en emploi contribue au fonctionnement de l’économie et à sa croissance.

    3. Les mutations technologiques

    Un effet induit par la raréfaction de la main-d’œuvre, constaté empiriquement, est le développement de l’automatisation et de la robotisation des processus de production8. 

    La Cour relève à cet égard un paradoxe, les entreprises les plus compétitives et les plus robotisées sont celles qui embauchent le plus, tandis que celles en retard se révèlent rapidement en difficulté. Cependant, toutes choses égales par ailleurs, la robotisation se substitue progressivement aux emplois les moins qualifiés.

    Les Autres Impacts du Vieillissement sur la Création de Richesse

    Population plus âgée et productivité

    Le vieillissement de la population emporte ici deux grandes conséquences :

    • La Cour cite tout d’abord une méta-analyse selon laquelle les effets sur la productivité seraient croissants jusqu’à 40 ans, puis décroissant à compter de 49 ans ;
    • Par ailleurs, le vieillissement de la population induit une augmentation de la part des services dans l’économie, or ce secteur est moins sensible aux gains de productivité.

    Le cas particulier de l’épargne des retraités

    En contradiction avec la théorie des cycles de la vie9, la Cour évoque une « sur-épargne » des retraités10, essentiellement liée à deux facteurs :

    • L’incertitude sur la durée de vie et l’anticipation de dépenses futures (autonomie, santé) ;
    • L’illiquidité du patrimoine des ménages (essentiellement immobilier, ce qui incite à conserver et à épargner des valeurs liquides).

    Les Effets du Vieillissement sur les Recettes de l’État et la Protection Sociale

    L’Effet sur les Recettes Publiques : une Moindre Participation des Retraités au Financement de la Protection Sociale

    Toutes choses égales par ailleurs, une augmentation de la population équivaut à une augmentation des recettes publiques, peu importe l’indicateur utilisé.

    Cependant, malgré une baisse de la population active en âge de travailler de 2011 à 2023 (de 38 à 37,2 millions), les recettes publiques ont augmenté de 17,3 %.

    Il y a toutefois un effet sur les recettes publiques de l’augmentation de retraités. Les revenus du patrimoine étant moins socialisés que les revenus du travail. Or, le patrimoine des français est principalement le patrimoine des retraités : En 1986, le patrimoine net médian des trentenaires était de 45 % plus élevé que celui des plus de 70 ans ; en 2015, il était trois fois plus faible.

     La Cour constate toutefois une augmentation du taux d’effort en matière de protection sociale sur les plus âgés :

    • De 1979 à 2019, ce taux a plus que doublé pour les 60-79 ans (passant de 12 % à 26 %), voire triplé pour les plus de 80 ans (de 7 % à 22 %)11 ;
    • Dans le même temps, il augmentait également pour les 20-39 ans et les 40-59 ans, mais dans des proportions moindres (passant d’environ 30 % en 1979 à 38 % en 2019).

    Le rééquilibrage intergénérationnel du financement de la protection sociale s’explique par :

    • La montée en puissance des impôts sociaux, notamment de la contribution sociale généralisée (CSG) à partir des années 1990 ;
    • Les politiques d’exonérations de cotisations sur les bas salaires dans les années 2000, qui ont allégé le poids des cotisations sociales des salariés.

    La Cour appelle donc à fiscaliser et à socialiser davantage les revenus du patrimoine et de la consommation. Toutefois, la Cour prévient que cela ne suffira pas.

    L’Effet-Ciseaux Induit par la Baisse des Recettes et l’Augmentation des Dépenses

     « En l’état de la législation, ces trois effets compensateurs — hausse du rendement des droits de succession, maintien des recettes de la fiscalité indirecte assise sur la consommation des ménages, hausse du rendement de la fiscalité de l’épargne — ne sont pas suffisants pour contrebalancer le freinage des recettes publiques induit par la décroissance de la population active, hors immigration. »

    Un Effet Négligeable de l’Immigration sur les Prélèvements Obligatoires

    D’un point de vue théorique, l’immigration devrait contribuer positivement aux recettes publiques et, plus largement, à l’équilibre des finances publiques. En effet, plus des deux tiers des dépenses publiques dépendent de l’âge et les immigrés sont majoritairement en âge de travailler.12

    La Cour relève cependant que les études économiques disponibles suggèrent un effet de l’immigration sur les recettes publiques plus nuancé et incertain qu’anticipé13.

    Les études macroéconomiques du Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) ou de France stratégie évaluent l’impact de l’immigration sur le produit intérieur brut a un effet de -0,3 % à -0,5 % de point de PIB14.

    Les Effets du Vieillissement sur les Dépenses Publiques

    Les Dépenses Sensibles au Vieillissement sont Très Importantes et Très Dynamiques

    En analysant les dépenses sur les vingt-cinq dernières années (de 1998 à 2023) : 40 % des dépenses publiques sont sensibles au vieillissement de la population. Elles croissent continûment sur la période, avec un volume de dépenses en augmentation de 11 % en part de PIB sur la période.

    Premier poste de dépenses de la protection sociale, les pensions de vieillesse et de survie représentaient, en effet, 353 milliards d’euros en 2023, soit 13,4 % du PIB15. À titre de comparaison, le budget du ministère de la Justice pour 2023 était de 9,6 milliards d’euros.

    À l’inverse, les dépenses sensibles à la natalité, qui recouvrent essentiellement les dépenses publiques d’éducation et les dépenses de politique familiale, représentaient 12,8 % des dépenses publiques en 2023, contre 15 % en 1998, soit un repli de 15,1 %.

    En effet, les dépenses de transfert sont concentrées sur les plus de 60 ans, compte tenu de l’importance des dépenses de retraite et de santé pour les plus âgés.

    L’Insuffisante Prise en Compte de la Démographie dans les Projections Budgétaires

    Malgré l’abondance de recherches et de données, la Cour constate un déficit d’information des décideurs publics en matière démographique, en particulier pour les dépenses de santé et d’autonomie16.

    Or, les plus de 60 ans représentent la moitié des dépenses de santé et l’augmentation de cette classe d’âge expliquerait le quart de l’augmentation des dépenses de santé17.

    De manière similaire, mais encore plus préoccupante, les projections réalisées sur l’évolution des dépenses liées à la perte d’autonomie convergent toutes sur l’ampleur de leur progression à venir. À titre d’exemple, les dépenses liées à l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA) ont déjà été multipliées par 2,6 en euros constants depuis la création de l’aide en 200218.

    Pour autant, les travaux menés par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de la Santé et la direction générale du Trésor montrent l’inadéquation entre l’offre d’établissements et services médico-sociaux et les besoins des personnes dépendantes19.

    À l’inverse, les dépenses d’éducation pourraient fortement diminuer en France, de 4,8 points de PIB aujourd’hui à 3,9 points à l’horizon 2070, selon un rapport de la Commission européenne sur le vieillissement.

    D’autres dépenses sont a priori sensibles à l’effet démographique, sans qu’une réflexion approfondie ne soit à l’œuvre : la famille, le logement.

    Trois Questions pour Conclure

    Comment Faire Face à la Diminution de la Population en Âge de Travailler ?

    La contraction de la population active à venir s’exprimera en termes réels et en termes relatifs, alors même que notre système de financements publics est assis sur les revenus du travail20.

    Il s’agit ici, pour la Cour, de renforcer le taux d’activité des jeunes, ainsi que leur niveau de formation. Plus globalement, le niveau de compétence moyen des actifs sera déterminant pour augmenter la productivité globale.

    À cet égard, la Cour relève que le travail qualifié est plus taxé et socialisé que le travail non qualifié.

    La bataille des compétences reste à mener.

    Par ailleurs, il faudra, toutes choses égales par ailleurs, travailler plus sur le temps de la vie active. Plus d’heures par semaine, avec moins de ruptures et plus longtemps21.

    Quelle Solidarité Face à la Hausse des Dépenses Liées au Vieillissement ?

    La Cour s’interroge sur le rôle de la prévention et de la stratégie de soins, qui plus est face à l’augmentation des affections de longue durée liées au mode de vie.

    Mais, plus fondamentalement, qui paie ?

     « Même si l’offre de travail augmentait nettement, il ne sera pas nécessairement possible que la solidarité nationale finance seule l’intégralité des dépenses de protection sociale correspondant au vieillissement. En effet, les enjeux financiers en cause présenteront à la fois un caractère massif et une dynamique extrêmement soutenue. En outre, un surcroît de transferts à destination d’une population âgée serait susceptible de soulever des enjeux d’équité intergénérationnelle si l’on considère que cette population a bénéficié, toutes choses égales par ailleurs, de conditions de retraite (âge de départ, niveau des pensions, espérance de vie à la retraite) favorables en comparaison des générations précédentes, mais également, de façon inédite, des suivantes. »

     « Dans ce contexte, il appartiendra aux pouvoirs publics et aux partenaires sociaux de déterminer dans quelle mesure le financement de la protection sociale pourrait s’appuyer, davantage qu’autrefois, sur des financements privés, collectifs ou individuels, obligatoires ou facultatifs. La question de la plus ou moins grande mutualisation des risques et du caractère facultatif ou obligatoire de la couverture est centrale pour en assurer une diffusion large, en garantir l’équité sociale et limiter les inégalités intragénérationnelles. »

    La Cour propose ainsi trois scénarios :

    • Augmenter de nouveau la solidarité intergénérationnelle à travers une taxation accrue du travail (baisse de compétitivité, baisse du niveau de vie des actifs) ;
    • Accroitre la taxation sociale des revenus, à travers notamment la hausse de la CSG ou de la TVA, ce qui aurait, par son universalité, l’intérêt de faire contribuer les inactifs ;
    • Enfin, faire peser la dépendance sur la solidarité intragénérationnelle en renforçant la contribution à la protection sociale de la population qui en est la principale bénéficiaire, avec une assiette conçue à dessein. Autrement dit, il reviendrait aux retraités de financer la dépendance22.

    Quel Levier Face à la Chute de la Natalité ?

     « La chute de la natalité, si elle venait à se confirmer ou à s’aggraver, incarne un défi d’une autre nature qui soulève une série de questions délicates pour l’action publique. »

    La Cour relève que cette politique, auparavant consensuelle, est plutôt considérée aujourd’hui sous le prisme de la liberté individuelle. Pour autant, la jeunesse est indissociable de la soutenabilité de notre édifice sociofiscal. Ne pas agir, ou tenter d’agir, est impensable.

    La grande question est donc celle des leviers, s’agissant d’une décision prise sur des motifs multifactoriels : emplois, revenus, logement, prix et disponibilité des services de garde d’enfants, mais également à partir de facteurs subjectifs et de croyances collectives.

    En outre, tous les différents leviers envisageables ne présentent pas une efficacité équivalente. À cet égard, la direction générale du Trésor note que les dispositifs visant à faciliter l’équilibre entre vie privée et vie professionnelle semblent être des déterminants explicatifs plus importants dans la décision d’avoir un enfant que les prestations familiales monétaires.

    Sans être une solution miracle, la mise à disposition de solutions d’accueil du jeune enfant est donc une piste privilégiée.

    1. L’indice conjoncturel de fécondité mondial était calculé à 2,3 en 2021, et la baisse de cet indice s’est accélérée selon l’Institut national d’études démographiques. 2/3 de la population mondiale vit désormais dans un pays sous le seuil de renouvellement des générations. https://www.ined.fr/fr/publications/editions/population-et-societes/baisse-massive-de-la-fecondite-mondiale-en-20-ans-illustree-en-cartes/ ↩
    2. Allocation personnalisée pour les personnes âgées, versée en fonction du niveau de perte d’autonomie de la personne. ↩
    3. Le taux de féminisation des personnes immigrées était en moyenne, de 2006 à 2023, de 52 %. ↩
    4. En premier lieu la Suisse, le Luxembourg et le Royaume-Uni. ↩
    5. L’INSEE présente dans ces projections près de 26 scénarios. Le scénario central est censé être le scénario médian, reprenant l’ensemble des projections centrales des différents sous jacents. ↩
    6. Ce qui implique qu’une jeunesse très nombreuse est aussi source de dégradation du PIB par tête. Toutefois, cette jeunesse contribuera ensuite à l’enrichissement collectif une fois en âge de travailler. Cet effort des actifs est donc une forme d’investissement. ↩
    7. Le sujet est actuellement très irritant, mais il devra être de nouveau discuté si l’on souhaite financer de manière réaliste notre modèle social. ↩
    8. Les pays les plus avancés dans la robotisation de leur économie sont aussi les pays avec la démographie la plus vieillissante : le Japon et la Corée du Sud. ↩
    9. Théorie dite de Modigliani selon laquelle il y aurait un cycle d’épargne au cours de la vie de l’individu :
      – un endettement des plus jeunes,
      – une épargne des actifs, et en particulier de 30 à 50 ans,
      – puis de nouveau une désépargne en retraite, notamment dans les systèmes de retraite par capitalisation. ↩
    10. Par ailleurs, les retraités concentrent le patrimoine, puisqu’ils détiennent à eux seuls 60 % du patrimoine total (données de 2010), mais ce patrimoine est essentiellement composé d’immobilier (70 %). ↩
    11. La Cour relève toutefois que la progression du taux d’effort des plus âgés ne s’est pas accompagnée d’une dégradation de leur niveau de vie relatif. Ce qui témoigne de l’attention des pouvoirs publics au niveau de vie des retraités. ↩
    12. Dans son rapport au Parlement de juillet 2019, France Stratégie souligne que 53 % de la population immigrée appartient à la tranche des 25-54 ans, contre 36 % pour la population autochtone. ↩
    13. Leur niveau de prélèvements obligatoires serait par exemple inférieur de quinze à vingt pour cent aux français. En conséquence, leurs revenus plus faibles impliquent une plus grande dépendance aux aides sociales et moins de cotisations, du fait des allègements sur les bas salaires. ↩
    14. On imagine toutefois la complexité de telles études et projections économiques. ↩
    15. Dit autrement, près de un euro sur quatre ne nos prélèvements obligatoires est à destination de nos retraités. ↩
    16. Ainsi, à partir d’une étude lexicographique, la Cour relève la très grande faiblesse des analyses gouvernementales en matière démographique. Sur 630 000 mots issus des lois de programmation pluriannuelle (avec leurs annexes) et des programmes de stabilité français, seules 340 occurrences sont relatives à la démographie, soit une fréquence de 0,05%. ↩
    17. L’effet sur les dépenses d’auxiliaires médicaux, de transports et de soins hospitaliers est encore plus manifeste. Le taux de croissance des dépenses de santé serait également lié à l’augmentation de la population générale, l’innovation thérapeutique, l’augmentation globale de la consommation de soins et peut-être un moindre état de santé de la population. ↩
    18. L’Insee a estimé qu’au début des années 2050, 2,8 millions de personnes de plus de 60 ans devraient se trouver en perte d’autonomie, contre 2,0 millions aujourd’hui. ↩
    19. Alors que seulement 350 places ont été créées annuellement de 2018 à 2024, il conviendrait d’en créer plus de 95 000 d’ici à 2030 pour assurer un niveau de prise en charge similaire à celui d’aujourd’hui. Soit un besoin de 16 000 places supplémentaires par an. Le besoin pour 2040 est lui estimé à 300 000 places. La marche semble insurmontable. ↩
    20. La question de la révolution du financement des dépenses publiques est abyssale. Outre la dépendance aux revenus du travail, il convient de noter la diminution progressive des revenus issus de la fiscalisation du pétrole. Les effets de l’intelligence artificielle sur le travail seront aussi à surveiller. ↩
    21. Ce qui signifie travailler plus tard dans sa vie professionnelle, mais aussi probablement plus tôt. L’apprentissage constitue ici, indéniablement, une clé pour notre avenir. ↩
    22. Il pourrait s’agir d’une contribution assise sur leurs revenus de remplacement (retraite et patrimoine), voire d’une assurance obligatoire. ↩
  • Jacques Chevallier – L’État en France (2023)

    Jacques Chevallier – L’État en France (2023)

    Temps de lecture : 11 minutes.

    Jacques Chevallier n’est plus à présenter. Son œuvre est principalement centrée sur l’appareil étatique français et le droit administratif. Son dernier livre, L’État en France, a été publié après la crise sanitaire de 2020 et 2021.

    Voici les points saillants de cet ouvrage et quelques réflexions.

    Le Modèle Étatique Français est : Souverain, National, Libéral et Social

    Pour Jacques Chevallier, le modèle français d’État résulte de l’agrégation et l’amalgame de plusieurs conceptions du pouvoir apparues successivement.

    L’État Souverain

    Cette conception de l’État conjugue la centralisation monarchique autour de l’armée et des finances, et un nouvel imaginaire. Le pouvoir est séculier et porteur d’une force d’action sur le monde.

    On retrouve ici l’œuvre des légistes, contribuant à légitimer l’autorité du Prince : la Souveraineté.

    Qui, sinon Jean Bodin, pour parler de la souveraineté ?
    Qui, sinon Jean Bodin, pour parler de la souveraineté ?

    La souveraineté se définit pour l’auteur comme le fait de disposer d’un commandement unilatéral (unique et direct) s’exprimant par la norme juridique. Elle suppose que l’État ne connaît (ni ne reconnaît) aucune puissance supérieure à la sienne.

    La souveraineté est dans sa conception la plus pure une puissance illimitée, liée par aucune norme préexistante1.

    L’État Nation

    À la Révolution, la collectivité des citoyens remplace le Roi comme symbole de l’unité sociale et représentation de la souveraineté.

    Toutefois, deux conceptions de la souveraineté s’opposent :

    • Celle de Jean-Jacques Rousseau, selon laquelle la volonté générale est l’addition des volontés individuelles, populaire ;
    • Celle d’Emmanuel-Joseph Sieyès selon laquelle la Nation est une entité distincte des individus qui la composent et supérieure à eux2.
    Sieyès. Évidemment. Source : Essentiels.bnf.fr
    Sieyès. Évidemment. Source : Essentiels.bnf.fr

    Pour Jacques Chevallier, il y a une congruence entre l’État et la Nation :

    L’État est la forme supérieure de la Nation, une projection institutionnelle lui conférant durée, organisation et puissance. Les individus passent, la Nation et son État demeurent.

    L’État Libéral

    Cette conception est née sous la Révolution et s’est développée sous la Restauration et l’Empire. Elle implique une nouvelle relation entre l’individu et l’État.

    L’individu est titulaire de droits fondamentaux, inaliénables et sacrés, et la finalité de l’État est de garantir ces droits.

    La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, en son article 2, l’expose clairement :

     « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistante à l’oppression. »

    Cette logique instrumentalise l’État et subjectivise le droit, la finalité de l’un et l’autre étant :

    • La protection des libertés individuelles ;
    • L’assujettissement de l’État à la Nation ;
    • La limitation des compétences de l’État.
    Benjamin Constant, figure du libéralisme politique français. Source : Essentiels.bnf.fr
    Benjamin Constant, figure du libéralisme politique français. Source : Essentiels.bnf.fr

    L’État Républicain

    La IIIe République entreprend une première mission, peu libérale, de résorption des particularismes locaux, sociaux et culturels, au nom de l’intégration nationale. Le « creuset républicain ».

    Cette mécanique débouche sur la laïcité et le principe de séparation de l’Église et de l’État, mais également sur une forme renouvelée de solidarité et le développement progressif de l’État providence.

    Léon Gambetta, le père de la République française contemporaine. Source : essentiels.bnf.fr
    Léon Gambetta, le père de la République française contemporaine. Source : essentiels.bnf.fr

    On pourrait objecter qu’avant le Front populaire, le libéralisme demeurait quasiment absolu et limitait fortement l’intervention de l’État dans la sphère sociale. Par ailleurs, ce mouvement de construction de l’État providence concerne tous les États développés de l’époque : réformes sociales d’Otto von Bismarck, New Deal de Franklin Delano Roosevelt3.

    Il me semble que l’un des singularités du modèle étatique français tient, outre l’héritage révolutionnaire, à l’importance des guerres successives et aux renforcements subséquents de notre État4 ; à la très forte centralisation politique et à une profondeur géographique inégalée en Europe5.

    Un Modèle Étatique Très Autonome, Conçu Comme Supérieur à la Société Française

    L’Autonomie de l’État Français

    En termes d’autonomie, Jacques Chevallier distingue trois dimensions :

    1. La dimension organique : une puissance institutionnelle et centralisée, adossée à une fonction publique statutaire6.

    « Aucun de ces éléments n’est en lui-même propre à la France, mais leur conjugaison produit bel et bien une configuration singulière. »

    1. La dimension juridique : l’application de règles spécifiques et dérogatoires au droit commun (voir l’article sur le modèle juridique français), perpétuant la spécificité d’un pouvoir monarchique souverain.

    « L’existence du droit administratif a favorisé la cristallisation d’un modèle de relation entre l’administration et la société à base d’autorité. »

    1. La dimension symbolique : l’État français est conçu comme l’incarnation de l’intérêt général, irréductible aux intérêts particuliers qui dominent la sphère privée. Ceci explique aussi la profonde méfiance de l’administration vis-à-vis de la société civile.

    Toutefois, le développement de l’interventionnisme étatique a contribué à infléchir le modèle. L’État étant désormais contraint d’établir des contacts étroits avec les groupes d’intérêts.

    Une Forme de Suprématie sur la Société

    Pour l’auteur, l’interventionnisme de l’État français plonge ses racines dans la Monarchie7.

    Sourc : Pexels, Fraser Co.
    Sourc : Pexels, Fraser Co.

    Les services publics français ont ainsi progressivement occupé une fonction structurelle dans la société française et dans son imaginaire avec le développement d’une mythologie, d’une supériorité de principe.

    Pour Jacques Chevallier, c’est également un savoir d’État qui s’est construit autour de grands corps techniques (Mines, Ponts et chaussées) et administratifs (Conseil d’État, Inspection générale des finances, Cour des comptes). Ces grand corps représentent pour l’auteur : « les gardiens de l’identité et de l’unité de l’État, dont il constitue les fondations solide et durable. »8

    Un Modèle Profondément Déstabilisé

    La Désacralisation

    L’auteur parle de la fin d’un « protectorat étatique », induit en particulier par l’effacement des frontières du fait de la mondialisation et de l’européanisation.

    Le dirigisme, la planification sont de fait caducs.

    L’État est devenu « régulateur », chargé de veiller aux équilibres de marché. Au mieux, « stratège », destiné à assurer la promotion de l’économie nationale.

    Le service public est également remise en question avec une privatisation progressive de grands services publics : télécommunications, transports, routes, énergie, banques et mutuelles, santé…

    La difficulté tient aussi à l’érosion des croyances :

    • La multiplicité des affaires de corruption ;
    • La banalisation des conflits d’intérêts parmi les cadres dirigeants de la fonction publique ;
    • La profonde homogénéité de cette élite, qualifiée par Pierre Bourdieu de « noblesse d’État ».

    Plus généralement, l’État n’est plus considéré comme disposant d’un monopole sur la définition de l’intérêt général.

    La Banalisation

    Pour Jacques Chevallier, le New public management est aux antipodes du modèle français en contestant la définition de l’intérêt général par l’État.

    « Alors que le droit administratif avait été conçu comme exprimant l’irréductible singularité d’une administration posée comme comptable et garante d’un intérêt général surplombant les rapports économiques, il tend à être marqué par l’empreinte d’une logique économique devenue hégémonique. »

    Pour l’auteur, la création d’un corps unique de haut fonctionnaire participe également de cette atteinte au modèle français en faisant prévaloir une logique de performance sur le recrutement des grands corps à la sortie de l’ENA9.

    La gestion de l’administration évolue, au grand dam de l’auteur, dont on peine à comprendre la pensée profonde :

    « L’administration est donc invitée à dépasser l’approche juridique et budgétaire classique, par laquelle elle “administrait” son personnel, pour intégrer l’approche qui est celle des entreprises privées ; et les instruments de gestion auxquels elle va recourir à cet effet ne se distinguent plus guère de ceux du privé (gestion prévisionnelle des emplois, formation, mobilité, cercles de qualité…). »10

    Cette transformation se constate aussi dans la structuration de l’administration, avec le développement de l’agenciarisation.

    Ce rapprochement progressif du droit commun conduit à nous interroger sur la pertinence du maintien d’un droit public exorbitant.

    « La banalisation des principes applicables à la gestion publique conduit à s’interroger sur le bien-fondé des dispositifs juridiques qui étaient les témoins, les gardiens et les garants de l’irréductible spécificité du public : dès l’instant où l’État est invité à s’inspirer des préceptes de gestion du privé, plus rien, en effet, ne semble justifier le particularisme des règles juridiques qui lui sont applicables. »

    L’évolution du droit public s’en ressent :

    • Son périmètre s’est réduit, en particulier du fait de la primauté accordée au droit de la concurrence, y compris sur les personnes publiques ;
    • Ses prérogatives exorbitantes s’amenuisent fortement : dans le champ de la domanialité publique, des procédures de mise en concurrence, dans le droit de la responsabilité, les conditions de gestion des agents publics ;
    • Enfin, le système juridictionnel public français est régulièrement remis en cause par la Justice européenne.

    La Reconfiguration

    L’état devient « pluriel » selon le mot de l’auteur. La transformation la plus majeure sur le plan doctrinal étant le morcellement de la souveraineté, avec la création d’autorités administratives indépendantes11, d’autorités publiques indépendantes12 (dotées de la personnalité morale) et d’une autorité constitutionnelle indépendante : le défenseur des droits13.

    L’ensemble étant désormais organisé par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

    Il convient aussi de citer les différentes lois de décentralisation, sacralisées par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

    L’uniformité n’est plus, qu’il s’agisse de l’outre-mer ou des différents régimes applicables entre métropoles et autres collectivités par exemple14.

    Source : Pexels, Magda Ehlers
    Source : Pexels, Magda Ehlers

    L’État a toutefois, en interne, entamé une politique de clarification de ses compétences :

    • Par la déconcentration, auprès des préfets notamment et
    • Par la distinction entre les fonctions stratégiques, du ressort de l’État (voir en particulier l’article des Légistes sur les administrations centrales), et celles plus opérationnelles, confiées aux services déconcentrés, à des opérateurs ou à des acteurs privés.

    Un Modèle Autoritaire et Centralisé Réactivé à l’Occasion de la Crise Sanitaire

    Pour Jacques Chevallier, la crise sanitaire a replacé l’État comme clé de voûte de l’édifice social, rétablissant l’idée de souveraineté et mettant à l’écart (au moins temporairement) le néolibéralisme15.

    La Réactivation du Concept de Souveraineté

    Pour l’auteur, et comme énoncé précédemment, l’État avait semblé perdre sa suprématie, dans un système complexe, marqué par un foisonnement d’acteurs et d’interactions.

    L’État français a ainsi, provisoirement :

    • Repris le contrôle de ses frontières ;
    • Exercé une contrainte directe et extrême sur toutes les composantes de l’ordre social16 : individus, entreprises, associations, cultes…
    • Identifié les chaînes de valeur mettant en jeu les intérêts souverains17.
    Source : Pexels, Fotios.
    Source : Pexels, Fotios.

    La « Résurgence » de l’État Providence

    L’État providence est l’une des caractéristiques de la société française, mais il s’agit aussi d’un concept régulièrement remis en cause.

    L’auteur, qui incarne ici une forme de traditionalisme publiciste18, se félicite de la relégation (également temporaire) de l’économie, l’arrêt de l’économicisme :

    « La crise sanitaire a conduit à redécouvrir le rôle central imparti à l’État en temps de crise ; elle va déboucher, au rebours de la doxa néolibérale, sur un nouvel interventionnisme étatique : la priorité donnée par l’État à la protection de la santé entraîne la mise sous tutelle de l’économie. »

    Ce faisant, c’est également l’État qui a financé (à crédit) l’ensemble de la machine économique : des entreprises, avec les prêts garantis (et de nombreuses aides publiques) et des salariés, par l’activité partielle.

    Il y a ici une sorte de limite à la pensée de l’auteur : l’importance du soutien étatique français pendant la crise et son caractère indiscriminé apparaissent très discutables et ont induit une augmentation considérable de la dette.

    L’Adaptation de l’Appareil d’État

    Cela est passé pour l’auteur par la réévaluation de la gestion publique, avec pour principal exemple la gestion hospitalière, sans contrainte budgétaire.

    Du point de vue institutionnel, l’ensemble des pouvoirs a été concentré aux mains de l’Exécutif, et plus particulièrement du président de la République.

    L’État du Présent et du Futur

    La guerre en Ukraine, la crise climatique… incitent, pour l’auteur, au « retour » de l’État. Toutefois, ce retour à l’État ne peut être un retour au passé pour plusieurs raisons.

    Les Apories de la Souveraineté

    La crise sanitaire a ponctuellement interrompu le processus de mondialisation. Néanmoins, l’auteur rejette la possibilité d’une : « démondialisation ».

    Les organisations internationales sont solides, les traités couvrent une part grandissante du droit national… Cet état de fait s’explique par la nature des nouveaux défis, le plus souvent mondiaux.

    Source : Pexels, Wanderer.
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    La souveraineté économique et le renouveau de « l’État stratège » portent cette ambivalence. La supériorité des marchés n’est pas remise en cause, de même que le contexte d’échanges transnationaux. C’est à l’État de s’adapter.

    Le Défi Sécuritaire

    Si la garantie sécuritaire est au fondement de l’État, une tension latente est à l’œuvre entre cet impératif de protection physique des personnes et le respect de leurs droits et libertés19.

    Source : Pexels, Fernando Cortes.
    Source : Pexels, Fernando Cortes.

    Le développement des flux transfrontaliers a entraîné la propagation de risques de toute nature, tandis que l’apparition de nouvelles formes de délinquance et l’augmentation des atteintes aux biens et services provoquent un sentiment collectif d’insécurité.

    Par ailleurs, la sécurité est une prérogative de l’Exécutif, avec un certain retrait du Parlement20.

    On constate en conséquence une inflexion de l’État de droit, par la mise à l’écart temporaire de certains principes juridiques (pourtant fondamentaux) et par l’application durable de régimes dérogatoires21.

    La Promotion de Nouvelles Formes de Citoyennetés

    La théorie de la citoyenneté forgée en France à la Révolution est indissociable de la construction de l’État-nation. Cependant, ce concept est aujourd’hui pour partie ébranlé par la mondialisation et de nouveaux principes d’identification.

    Par ailleurs, la relation entre le citoyen et l’État est ambiguë. Comme citoyen, l’individu constitue le socle de la souveraineté et est appelé à désigner son représentant. En tant qu’administré, il doit se plier aux prescriptions de l’État et est assujetti.

    Or, la citoyenneté s’entend aujourd’hui comme active. Ce faisant, la dépossession du pouvoir démocratique au nom du principe de représentation semble dépassé. Ce constat est encore plus prégnant dans un contexte numérique22.

    La Numérisation

    L’État est sommé de se moderniser, y compris par une accessibilité numérique de ses services. Ce faisant, il se trouve aussi confronté à une multitude d’acteurs concurrents.

    Si les réalisations de l’État français sont indéniables, elles demeurent risquées, notamment du point de vue de la protection des données et participent d’une forme de banalisation dénoncée plus haut par l’auteur. Enfin, l’égalité devant le service public n’est pas assurée lorsque les services proposés sont uniquement numériques.

    Source : Pexels, Natri
    Source : Pexels, Natri
    1. L’étudiant en droit apprendra ainsi que le Parlement anglais, souverain, « peut tout faire, sauf changer un homme en femme ». ↩
    2. On pense également au livre d’Ernest Renan : Qu’est-ce qu’une Nation ?, fondateur de la pensée gaulliste. ↩
    3. La France semble ainsi plutôt en retard dans le mouvement de socialisation des risques avant 1936. ↩
    4. Ce que l’on constate aisément en termes de dépenses publiques. « La guerre a fait l’État » comme l’énonce Charles Tilly. ↩
    5. Ce qui implique une dimension très centripète, que l’on retrouve aussi dans la centralisation politique anglaise. ↩
    6. En précisant que l’idée statutaire est plutôt récente dans son application concrète (1946, Vichy mis à part) et régulièrement contestée. ↩
    7. Ici comme ailleurs, il faut lire Alexis de Tocqueville, qui partage l’opinion de Jacques Chevallier : https://fr.wikisource.org/wiki/L%E2%80%99Ancien_R%C3%A9gime_et_la_R%C3%A9volution/Texte_entier#LIVRE2CHAPITRE02 ↩
    8. C’est, ici, confondre la forme et le fond. À l’évidence le contrôle des comptes et des dépenses, le jugement en cassation des arrêts des cours administratives et le conseil juridique constituent des missions fondamentales de l’État. Mais la forme de l’emploi importe peu sur le caractère essentiel ou non de ces missions, il me semble. Par ailleurs, les conditions de recrutements et d’indépendance actuelles m’apparaissent peu satisfaisantes au regard des critères internationaux. ↩
    9. Je peine à comprendre l’argumentation de l’auteur. ↩
    10. On pourrait croire que, par association avec son sujet, tout ce qui proviendrait d’une réflexion extra-étatique serait mauvais. ↩
    11. Il en existe seize. Les plus connues sont : l’Autorité de la concurrence, l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP), l’Autorité nationale des jeux, l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), la Commission de régulation de l’énergie (CRE), la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, le Défenseur des droits et la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). ↩
    12. Il y en a huit : l’Agence française de lutte contre le dopage (AFD), l’Autorité des marchés financiers (AMF), l’Autorité de régulation des transports (ART), l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), la Haute Autorité de Santé (HAS), la Haute Autorité de l’audit (H2A), le Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) et le Médiateur de l’énergie. ↩
    13. Article 71-1 de la Constitution du 4 octobre 1958. ↩
    14. Sur ce point, il convient toutefois d’être plus nuancé il me semble. La France a toujours comporté des régimes juridiques particulièrement divers : l’Alsace Moselle, la Guyane, Mayotte… sont des survivances et non des créations récentes. ↩
    15. Je reste toujours étonné lorsqu’on présente la France comme un État libéral ou néolibéral au regard de l’importance des dépenses publiques par rapport à la production de richesse. La France est systématiquement parmi les trois pays les plus socialisés : https://fr.tradingeconomics.com/country-list/government-spending-to-gdp ↩
    16. À rebours de l’auteur, j’ai eu la sensation de vivre la perte de notre État de droit, plutôt que la résurgence d’un État souverain (d’outre-tombe). ↩
    17. L’approvisionnement alimentaire, les médicaments, l’énergie… ↩
    18. On pourrait forger le concept de « conservateurs sociaux », incarné par certains juristes en droit public qui, par leurs écrits, promeuvent une forme assez classique du service public et de la souveraineté. On objectera que cette conception est assez théorique, probablement peu historique et malheureusement déconnectée de la vie sociale et économique. Le droit est mouvant… ↩
    19. Tension justement très perceptible pendant la crise sanitaire de la Covid 19. ↩
    20. Toutefois, la délégation permanente au renseignement, créée en 2016, comme les commissions d’enquête témoignent d’une appétence du Parlement sur le sujet. ↩
    21. Outre la crise sanitaire, on peut penser également aux dispositifs anti-terroristes, voire aux actions de maintien de l’ordre. ↩
    22. Outre les réseaux sociaux et l’expression presque permanente de l’opinion, les nouvelles technologies de l’information rendent possible une plus grande participation des citoyens. ↩
  • Bacache-Beauvallet- Économie politique de l’emploi public (2006)

    Bacache-Beauvallet- Économie politique de l’emploi public (2006)

    Temps de lecture : 13 minutes.

    L’ouvrage de Maya Bacache-Beauvallet, publication de sa thèse soutenue en 2002, est particulièrement riche en références théoriques et permet de dégager de grandes réponses à de grandes questions évoquées ci-après : la dette publique (son origine et sa gestion), la mesure de l’efficacité de l’action publique, enfin la nature de l’emploi public (ses spécificités).

    Une Crise de la Sphère Publique Inséparable de la Crise Budgétaire

    Source : Pexels, Pixabay
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    Pour l’auteure, la crise de légitimité de la fonction publique s’explique pour partie par l’apparition d’un déficit budgétaire important et continu à compter de 1980. Cette crise financière concerne l’État, et par contagion, la sphère sociale qui n’est normalement pas constituée pour générer des dettes1.

    À cette crise budgétaire, s’ajoute une crise juridique, plus abondamment décrite par la littérature juridique, économique ou politiste2 :

    • Une crise de légitimité : par la multiplication des affaires judiciaires à l’égard d’élus nationaux ou locaux et d’un rapprochement progressif entre les droits publics et privés3,
    • Une crise d’efficacité : en termes d’égalité devant le service public, d’égalité des chances…

    Cette crise invite à la réflexion sur :

    • Le périmètre de l’action publique : le versant libéral proposant de réguler des secteurs privatisés quand un versant interventionniste pose une supériorité de l’État dans la production directe de services ;
    • Le mode d’organisation de l’État : un versant de la réflexion, inspiré par une (supposée) plus grande efficience du secteur privé, pose un rapprochement du statut du fonctionnaire du contrat de droit privé. Un versant opposé, incarné notamment par l’auteure, préconise au contraire le modèle de carrière pour les agents publics.

    L’Absence de Consensus Économique sur les Effets des Déficits Budgétaires

    L’auteure pointe les apories du débat économique :

    • Les théoriciens néo-keynésiens mettent en évidence un effet récessif des politiques de contraction budgétaire ;
    • La théorie néoclassique affirme la neutralité des déficits budgétaires sur la croissance.

    Par ailleurs, à rebours des théories néo-keynésiennes, certains exemples d’ajustements budgétaires récents ont été expansionnistes. Ce qui ne s’explique par aucune des deux grandes théories économiques4.

    La Psychologie des Acteurs a un Impact sur la Croissance Économique

    Pour l’auteure, si les mécanismes mathématiques ne trouvent pas à s’appliquer, c’est que les mécanismes psychologiques (et spécifiquement les anticipations des acteurs) expliqueraient une part des divergences de comportement entre les pays.

    « Il semblerait donc qu’on puisse faire des ajustements budgétaires sans coût en termes de croissance, mais ceci a certaines conditions portant sur l’importance et les modalités de l’ajustement. »

    Comment Diminuer la Dette d’un Pays ?

    L’auteure identifie5 plusieurs marqueurs d’une politique efficace de désendettement :

    • Un gouvernement fort : les gouvernements majoritaires sont plus efficaces que les coalitions ;
    • Le choix d’une diminution des dépenses : les ajustements sont plus efficaces lorsqu’ils portent sur les dépenses plutôt que sur les recettes.

    « Un gouvernement qui accepte de réduire ces dépenses envoie le signal qu’il est prêt à réduire les dépenses et les impôts futurs et renverse ainsi les anticipations. »

    Les Théories Expliquant l’Augmentation du Déficit Budgétaire

    Les économistes expliquent les dérapages budgétaires de plusieurs manières.

    Source : Pexels, Jeswin
    Source : Pexels, Jeswin

    La Théorie du « Tax and Spend »

    Thèse incarnée par Reagan : si on réduit les impôts, on prive le Congrès de la possibilité de voter de futures dépenses. Autrement dit, l’augmentation du déficit permet de freiner les dépenses. 

    Les travaux économiques6 tendent à démontrer que cette théorie n’a pas induit de baisses des dépenses publiques, mais accroît plutôt le déficit budgétaire.

    La Théorie du Déficit

    Variante de la théorie du tax and speed. Le principe est ici qu’un déficit, une dette, permet de lier le gouvernement successif.

    « Un des résultats étonnant est que les gouvernements de droite ont tendance à augmenter le déficit pour empêcher les gouvernements de gauche de dépenser7. »

    La Théorie du « Public Choice »

    Théorie de Buchanan et de Wagner, selon laquelle le déficit permet d’obtenir le soutien de l’électorat en augmentant les dépenses et en baissant les prélèvements obligatoires (impôts et contributions sociales).

    « Les hommes politiques qui proposent une hausse des dépenses sont réélus alors que ceux qui proposent une baisse des dépenses ou une hausse des impôts sont battus aux élections. Les contraintes institutionnelles ont changé : la fin du système de l’étalon-or, l’affaiblissement de la morale victorienne, l’influence keynésienne, le délitement des règles et des liens intergénérationnels ont rendu moins coûteux politiquement le recours aux déficits. »

    Cette théorie n’explique néanmoins que partiellement la réalité, puisque des pays ont mené des ajustements budgétaires réussis.

    La Théorie de la Redistribution Intergénérationnelle

    Théorie proche de celle du public choice, selon laquelle une génération bénéficie de dépenses publiques payées par la génération suivante (égoïsme générationnel).

    Pour l’auteure, cette théorie ne rend pas compte de la diversité des situations.

    Les Problèmes de Gouvernance

    Une gouvernance instable et en minorité a tendance à accroître l’endettement, notamment dans les cas suivants :

    • Mandats courts et alternances politiques fréquentes8 ;
    • Conflits entre partis politiques et au sein des coalitions gouvernementales9 ;
    • Un nombre de partis au gouvernement particulièrement élevé10.

    La Théorie de la Guerre d’Usure

    La théorie de la guerre d’usure11 dispose que chaque acteur (la théorie parle de « joueurs ») comprend la nécessité d’une réforme et de juguler la dette, mais que ces acteurs marchandent pour reporter le poids de l’ajustement budgétaire sur une autre catégorie.

    « Les groupes se livrent alors une guerre d’usure pour déterminer la part de chacun dans le règlement du déficit budgétaire, guerre d’usure qui se traduit par un retard dans la réalisation de l’ajustement. »

    Caractéristiques des joueurs :

    ⁃ Pour le maintien ou l’augmentation des dépenses publiques : les agents publics12, la population profitant des transferts (et notamment les retraités) ;

    ⁃ Pour la baisse des dépenses publiques : les employeurs, les professions libérales, les associations patronales.

    À l’évidence, ce mécanisme, s’il est purement rationnel au titre de chaque acteur, aboutit à une gestion collective totalement irrationnelle du problème. Tout retard dans la gestion du déficit et de la dette aggravant la situation, donc la difficulté à trouver un accord.

    Cette théorie permet aussi de déterminer une priorité : diminuer les dépenses.

    « La croissance de la charge de la dette est dissymétrique selon que l’on considère un ajustement par les dépenses ou un ajustement par les recettes. En effet, le coût de l’ajustement par les dépenses augmente moins vite que le coût de l’ajustement par les recettes13. »

    En précisant que ces données sont bornées : le niveau d’imposition maximal est fini, de même pour le niveau minimal de dépenses publiques14.

    Comment Évaluer la Performance du Service Public ?

    Source : Pexels, Pixabay
    Source : Pexels, Pixabay

    L’auteure s’engage ensuite dans une réflexion stimulante sur la performance dans le service public.

    Elle souligne le fait que nous nous retrouvons face à une aporie. Les politiques publiques sont complexes et portent en elles une multiplicité d’objectifs :

    Quel peut être l’objectif pour la Justice, par exemple ? Le temps pour juger une affaire ? Le nombre de recours ? La légalité de la décision (taux de réformation) ? Le coût complet ? L’égal accès ?…

    Puis, à la difficulté de construire un objectif s’ajoute celui de construire un indicateur…

    Compte tenu de la pluralité de finalités, deux possibilités s’offrent à l’analyste :

    • La multiplication des indicateurs, afin de couvrir de manière exhaustive une activité donnée. Mais, à l’évidence, cette multiplicité d’indicateurs empêche toute opérationnalité ;
    • La création d’un indicateur unique, synthétique, pondérant un ensemble d’indicateurs. Construction aussi sensible que complexe.

    Par ailleurs, tous les indicateurs peuvent contenir des effets pervers et des externalités négatives. Cette gestion par indicateur impliquant une logique de croissance, qui n’est pas nécessairement compatible avec les objectifs de politique publique.

    « Parfois, il peut être plus important de limiter les effets non désirables que d’augmenter la production de biens désirables. »

    L’auteure cite le cas d’un programme de 1988 dans le district de Columbia visant à diminuer les délais de jugement… ce qui a entraîné une augmentation du recours au juge.

    « Les biens publics sont souvent de nature symbolique et se prêtent difficilement à la construction d’indicateurs précis de performance. »

    Comment Payer les Fonctionnaires ?

    L’auteure relève d’abord que la structure de rémunérations des fonctionnaires est généralement rigide et que si la part de primes est élevée, elle est en définitive peu corrélée aux résultats.

    Une Rémunération des Agents Publics Supposée Inefficace

    La théorie économique postule une inefficience du mode de rémunérations des agents publics :

    • Dans le secteur privé, les salariés sont intéressés aux bénéfices et peuvent facilement être licenciés ;
    • Dans le secteur public, les salaires sont fixes, ce qui serait doublement désincitatif : parce qu’il n’incite pas à l’effort (le hasard moral) et puisqu’il fait fuir les plus productifs15 (sélection adverse).

    Pour Maya Bacache-Beauvallet, ces arguments sont réversibles :

    • La rémunération des fonctionnaires est spécifique, car leur fonction l’est. Il n’exerce pas une activité économique ;
    • Les fonctionnaires recherchent l’exercice de fonctions particulières (policier, juge, professeur), plutôt qu’une rémunération plus attractive16 ;
    • Les fonctionnaires dépendent, par nature, de très gros employeurs. Par nature, leur mode de rémunération est en moyenne plus rigide qu’un salarié du secteur privé (plus souvent employé dans une petite ou moyenne entreprise) ;
    • Enfin, le secteur public privilégie la qualité sur le coût.

    Les Spécificités du Travail Public

    « Trois arguments, explique la faiblesse de l’usage des primes pour certains services : la coproduction, l’incomplétude des contrats et l’aversion à l’inégalité »

    En développant les trois éléments :

    • La coproduction implique que dans beaucoup de situations le fonctionnaire agit avec l’usager (élève, citoyen…). Proposer la totalité du bénéfice à l’agent est ici inefficient ;
    • Le contrat incomplet encourage l’agent à améliorer l’indicateur de performance et non le véritable objectif (écart entre la portée de l’indicateur et la portée beaucoup plus grande des objectifs poursuivis)17 ;
    • Enfin, l’arbitrage entre efficacité et égalité détermine in fine le montant optimal des primes.

    Le Consommateur et l’Usager

    Pour l’auteure, la relation marchande serait plus simple : une prestation. Tandis que la relation d’interaction, plus courante dans le secteur public, implique un accompagnement, donc un forfait.

    « Notre principale hypothèse est de concevoir le consommateur du service public, non comme un simple client, mais comme un “usager” du service public au sens où il est à la fois le citoyen, demandant le bien et le coproducteur du bien. Nous définissons l’usager comme un des producteurs du service public. »

    Le cas topique est celui des professeurs, construire un indicateur de résultats serait en même temps :

    • Trop volatile pour constituer un système de mesure pertinent et
    • Comporterait un effet pervers en incitant le fonctionnaire à servir les usagers les plus utiles, productifs, au regard de son indicateur18.

    « Une réforme des rémunérations des fonctionnaires ne passe donc pas nécessairement par l’introduction de primes variables avec la performance. »

    On peut alors objecter que le secteur privé comporte de telles interactions complexes19, tandis que le secteur public comporte, inversement, de nombreuses prestations simples :

    • En administration centrale, dans la production du droit ;
    • Dans les services de gestion et les services supports, etc.

    Enfin, il y a aussi il me semble un biais psychologique à prendre en compte : les agents publics veulent voir leur travail récompensé par une évaluation de leur performance20.

    Des Propositions Cohérentes avec les Métiers Publics

    Compte tenu de ces distinctions, l’auteure élabore une série de trois préconisations :

    1. Faire participer les usagers plus étroitement à la mesure des résultats des services publics ;
    2. Construire des indicateurs de performance plus proches des vrais objectifs de politique publique, par exemple, en permettant aux usagers d’évaluer non pas tant le résultat que l’effort du fonctionnaire ;
    3. Enfin, par la construction d’un mode de rémunération valorisant en même temps l’efficacité et l’égalité de traitement entre les usagers.

    Comment Sélectionner les Fonctionnaires ?

    L’Importance du Salaire

    Plusieurs études convergent sur une relation entre le salaire et le nombre de candidats, donc la sélectivité.

    Ainsi, une baisse relative de la rémunération des agents publics entraînerait une baisse du nombre de candidats21.

    D’ailleurs, le niveau de rémunération dans le secteur public serait, à tâche comparable, plus élevé que dans le secteur privé22. Ce différentiel serait toutefois en diminution depuis 1970.

    Source : Pexels, Pixabay
    Source : Pexels, Pixabay

    La Gauche Embauche Plus et Paie Moins, la Droite Embauche Moins et Paie Plus

    Il existe une corrélation significative entre les gouvernements de gauche et le taux de croissance de l’emploi public.

    Cependant, les gouvernements de droite se distinguent également par une corrélation, s’agissant cette fois de la croissance du salaire moyen dans les administrations publiques.

    « Par conséquent, on observe que, dans 17 pays de l’OCDE de 1970 à 2001, l’emploi augmente plus vite sous les gouvernements de gauche, ce qui était attendu, mais aussi que le salaire moyen des fonctionnaires augmente plus vite sous les gouvernements de droite. Ce fait entre en contradiction avec la vision d’un monde politique linéaire allant de la gauche vers la droite et représentant les agents des plus pauvres aux plus riches. »

    Autre statistique étonnante, il y a autant de grèves de fonctionnaires, que les gouvernements soient de gauche ou de droite.

    La Politique de Gestion des Fonctionnaires est Structurante et Constitue un Point de Clivage Gauche-Droite

    Pour schématiser :

    • La droite défend un État restreint, mais plus efficace (productif), avec des fonctionnaires mieux payés ;
    • La gauche propose un État interventionniste, avec des fonctionnaires plus nombreux, mais moins bien payés.

    On sait par ailleurs que la fonction publique a pu être, par le passé, traditionnellement acquise au vote de gauche23 ; ce constat est toutefois nettement plus nuancé aujourd’hui.

    Par ailleurs, l’auteure note également une forte polarisation en la matière. Le centre est relativement indifférent aux grands débats, tandis que les extrêmes du champ politique peuvent s’allier (objectivement) contre le modèle de fonction publique, conçue comme une représentation de la classe moyenne24.

    La Préférence de l’Auteure pour les Qualifications, plutôt que pour l’Emploi

    « La rémunération des fonctionnaires détermine la qualité des fonctionnaires recrutés. Les salaires des juges n’ont pas d’incidence sur la durée moyenne des processus. En revanche, ils déterminent la qualité des juristes qui se présentent aux carrières de juges25. »

    Autrement dit, et comme l’énonce Mme Bacache-Beauvallet :

    « L’état ne peut pas vouloir embaucher les plus qualifiés et fixer à cette fin un salaire bas. »

    Ce faisant, l’auteure évacue le sujet du nombre d’agents publics.

    En Conclusion

    L’auteure aboutit à trois propositions normatives :

    1. Mettre en place des procédures de coopération avec les fonctionnaires et ne pas alimenter une guerre d’usure ;
    2. Maintenir des primes de productivité faibles ;
    3. En revanche, sélectionner les plus productifs et pour ce faire augmenter le niveau des salaires, quitte à réduire le nombre de fonctionnaires.

    « On ne devrait pas chercher à payer les fonctionnaires suivant leur productivité, mais suivant un salaire essentiellement fixe. On ne devrait pas recruter plus d’agents publics, mais au contraire réduire le nombre de fonctionnaires afin de pouvoir mieux les payer, et ainsi sélectionner les agents les plus productifs. Si la réforme de l’État réside bien dans la gestion de sa main-d’œuvre et non pas dans la délimitation de ses frontières d’intervention, elle devrait d’abord concerner la sélection des fonctionnaires et non seulement leur mode d’incitation. »

    1. La théorie de l’amortisseur social implique un retour à l’équilibre une fois la crise passée. ↩
    2. On pense, à l’évidence, au livre de Pierre Rosanvallon, La crise de l’État providence. ↩
    3. Un rapprochement juridique, par les sources constitutionnelles et européennes ; un rapprochement aussi par les modalités d’action : le droit des affaires public, le recours aux délégations de service public au secteur privé, le développement du contractualisme dans la fonction publique… et inversement, le développement des entreprises à missions et le foisonnement associatif dans le secteur privé. Enfin, un rapprochement dans le pilotage et le contrôle : le développement du reporting, de la recherche de performance. ↩
    4. L’auteure cite trois exemples : le Danemark sur la période 1983 à 1986, l’Irlande de 1986 à 1989 et la Suède à compter de 1995. ↩
    5. En s’appuyant notamment sur l’étude d’Alesina et Perotti de 1995. ↩
    6. Gramlich, 1989. ↩
    7. C’est notamment le cas pour les dépenses de sécurité. Les dépenses sociales sont aussi très sensibles à cette théorie. Une nouvelle dépense empiète mécaniquement les marges de manœuvre du gouvernement suivant. ↩
    8. Alesina et Perotti, 1995. ↩
    9. Roubini et Sachs, 1989 ; Alesina et Perotti, 1995. ↩
    10. Jonoppulos et Perotti, 1999 ↩
    11. Notamment formulée par Alesina et Drazen, 1991. ↩
    12. Les agents publics, au sein de l’OCDE, se distinguent des salariés du secteur privé par plusieurs caractéristiques :
      – Ils sont en moyenne plus qualifiés ;
      – Ils sont plus souvent cadres ;
      – Ils sont nettement plus syndiqués et cette syndicalisation ne tient pas à un effet de composition. C’est même l’inverse : sur proportion de femmes, minorités et cadres, traditionnellement moins syndiqués. ↩
    13. Des dépenses trop élevées et trop dynamiques sont, à l’évidence, beaucoup plus difficiles à juguler qu’une base fiscale trop faible. ↩
    14. La structure de recettes (prélèvements obligatoires) et de dépenses du pays est donc à prendre en compte. ↩
    15. La théorie économique pose le comportement rationnel des acteurs. Économiquement, il n’est pas rationnel de vouloir devenir policier ou magistrat quand on peut être mieux payé comme avocat ou directeur des affaires juridiques ; pas plus qu’il n’est rationnel de vouloir devenir professeur de mathématiques quand on peut être ingénieur dans une grande entreprise. ↩
    16. Cet attrait du métier est en effet très prégnant dans la fonction publique française, comme l’a notamment révélé le rapport de France stratégie sur l’attractivité dans la fonction publique de décembre 2024. ↩
    17. Un professeur ou un policier, avec une politique de rendements, peut être amené à sélectionner les actions faciles pour améliorer son indicateur plutôt qu’à défendre une vision universelle de sa mission. ↩
    18. La réflexion peut être poursuivie pour les enquêteurs de police ou les magistrats : comment valoriser les affaires les plus difficiles, dont le temps d’instruction est plus long ? ↩
    19. La formation professionnelle, le coaching et toute démarche d’accompagnement : un avocat, un médecin, un bon commercial… À cet égard, l’ensemble de ces prestations forfaitaires sont hautement concurrentielles et assises sur une évaluation continue, par les pairs et par les usagers. ↩
    20. Évaluation de la performance qui peut être également collective : https://www.lemonde.fr/emploi/article/2024/05/24/remuneration-au-merite-des-fonctionnaires-le-cercle-de-reflexion-le-sens-du-service-public-propose-d-instituer-un-interessement-fonde-sur-des-objectifs-collectifs_6235203_1698637.html#:~:text=48%2520%2525%2520des%2520agents%2520se%2520disent,contre%252016%2520%2525%2520le%2520m%C3%A9rite%2520individuel. ↩
    21. Keueger (1988) à propos des employés fédéraux étasuniens. Il convient toutefois de souligner la spécificité du modèle américain, par rapport aux modèles européens. ↩
    22. En particulier pour les femmes et les moins diplômés. Constat que l’on peut toujours retrouver dans la fonction publique contemporaine : https://www.leslegistes.fr/les-salaires-dans-la-fonction-publique-en-2025/. Ces éléments sont cependant critiqués : 1° les métiers ne seraient pas pleinement comparables, 2° il n’y aurait pas de prise en compte suffisante des diplômes, 3° la dispersion des revenus étant plus faible, les comparaisons sont faussées, 4° enfin, les salariés du public travaillent, par nature, pour des grandes organisations. ↩
    23. Rouban (1999) : le vote régulier à gauche obtient 66% dans la FP et 46% dans le privé. ↩
    24. Autrement dit, le fonctionnaire est une représentation du bourgeois intellectuel. Un dominant pour les plus bas niveaux de revenus et de qualification, qui ont de plus en plus tendance à voter pour des partis populistes de droite. Un dominé, mais une entrave, pour les hauts niveaux de revenus et de qualifications. ↩
    25. Buscaglia et Dakolias (1999). ↩
  • Les besoins de recrutements de la fonction publique

    Les besoins de recrutements de la fonction publique

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 5)

    Temps de lecture : 4 minutes.

    Nouvelle analyse du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique avec un regard centré sur les besoins en recrutements :

    • Au niveau global, les trois fonctions publiques confondues ;
    • Les différences entre les fonctions publiques ;
    • Les différences avec le secteur privé et les spécificités au sein de ces fonctions publiques.

    La fonction publique dans l’emploi total

    En 2019, un travailleur sur cinq est un agent public de l’un des trois versants de la fonction publique :

    • 9 % travaillent pour la fonction publique d’État (professeurs, policiers, militaires, inspecteurs des finances publiques, douanes… agents administratifs) ;
    • 7 % travaillent pour la fonction publique territoriale ;
    • 5 % travaillent pour la fonction publique hospitalière.

    Une relative concentration des emplois sur certaines familles professionnelles

    La notion de familles professionnelles

    La nomenclature des familles professionnelles a été créée dans les années 80 par la direction statistique du ministère du Travail en rapprochant les statistiques de l’INSEE de celles gérées par l’opérateur chargé du placement dans l’emploi (désormais France travail).

    Une famille professionnelle réunit des métiers présentant des niveaux de qualification identiques et relevant de compétences professionnelles proches.

    Les métiers publics et les familles professionnelles

    20 familles professionnelles (sur 83) couvrent la quasi-totalité de l’emploi public (93 %), le secteur public présente donc une concentration des emplois sur certaines familles professionnelles.

    Les besoins de recrutement des trois fonctions publiques : État, territoriale et hospitalière

    Le déséquilibre général ne semble pas insurmontable, bien que des divergences existent entre les fonctions publiques

    Les besoins de recrutements de la fonction publique prise au global ne sont pas inquiétants. Toutefois, la situation diverge entre catégorie d’employeurs :

    • La fonction publique d’État occupe une position relativement favorable, ses besoins de recrutements étant plus faible ;
    • La fonction publique hospitalière devrait être confrontée à un « déséquilibre modéré », compte tenu d’un nombre de jeunes professionnels importants en début de carrière. L’enjeu du secteur hospitalier tient à la fidélisation de son personnel ;
    • Enfin, la fonction publique territoriale est la plus en difficulté, avec une population d’agents vieillissante, des métiers techniques (comme on l’a vu dans le précédent billet) et en concurrence directe avec le secteur privé.

    L’analyse par métier peut être également préoccupante

    Lorsqu’on regarde les déséquilibres par famille de métiers, le constat global apparaît plus nuancé, avec de vraies spécificités selon les métiers :

    « Le besoin en cadre B et A est par exemple très problématique. »

     « Dans ces métiers, les effectifs de jeunes débutants devraient être insuffisants pour remplacer les nombreux postes laissés vacants par les seniors ou nouvellement créés. »

    L’analyse par besoins de recrutements dans les familles de métiers n’exclut pas un recoupement par employeurs, avec de nouvelles divergences pour des qualifications pourtant similaires :

    Le cas spécifique des collectivités territoriales

    Une population vieillissante, confrontée à d’importants départs en retraite

    Sur les besoins au titre des départs en retraite :

     « Les collectivités territoriales devraient être confrontées à des départs massifs : plus d’un tiers de leurs postes seraient laissés vacants par les seniors, soit une augmentation de 6 points de pourcentage par rapport à la décennie passée (2008-2019). »

    Trois familles professionnelles représentent près de la moitié de l’emploi des collectivités territoriales :

    • Les agents d’entretien (éboueurs, nettoyage de locaux, petit entretien, etc.) ;
    • Les employés administratifs de la fonction publique (officier ou officière d’état civil par exemple), et
    • Les professions intermédiaires administratives de la fonction publique (gestion financière et des ressources humaines par exemple).

    Des besoins importants du fait de l’évolution de la société

    A ces départs en retraite plus élevés que dans le privé répond des besoins également plus élevés que dans le privé :

    Comme énoncé en introduction du rapport de France stratégie, différents éléments se conjuguent comme l’emploi des femmes et entraînent une augmentation des besoins sociaux auxquelles les collectivités et le secteur hospitalier devront répondre :

    « Le vieillissement de la population implique des besoins de santé et de services de maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie en forte augmentation : on compte entre 275 000 et 490 000 seniors supplémentaires en situation de dépendance entre 2020 et 2030 selon les scénarios de la DREES1. »

    En conséquence :

    « Ce sont dans les collectivités locales que la part des besoins de recrutement devra être – en pourcentage de l’emploi 2019 – la plus importante des secteurs publics et privé. Leur dynamique passée d’emploi a été plus forte que dans les autres versants en raison notamment des transferts de compétences qui ont accompagné les lois de décentralisation. Prolongée à 2030, cette tendance aboutirait à une création d’emploi du même ordre de grandeur que dans le reste de l’économie. Si on l’ajoute aux départs très nombreux des seniors, quatre postes actuels sur dix devraient être à pourvoir d’ici 2030, contre trois sur dix en moyenne. »

    Et peu de jeunes pour y répondre

    La problématique essentielle des collectivités tient en effet au vivier : peu de jeunes sont intéressés et ont réalisé un cursus scolaire les destinant à rejoindre le secteur territorial.

    1. DREES 2024, protection et besoins des populations âgées dépendantes entre 2015 et 2050. ↩
    Entretien de recrutement