Catégorie : Ministère de l’Economie et des Finances

Examen du rapport de la Cour des comptes d’avril 2025 consacré à la DGCCRF

Temps de lecture : 13 minutes.

Introduction

La Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a été créée en 1985.

Administration du ministère de l’économie et des finances, son rôle principal consiste à maintenir « l’ordre public économique » et à assurer en particulier la protection du consommateur.

L’analyse de la Cour s’inscrit dans un contexte de transformation numérique, de pression budgétaire et de nouveaux défis liés aux pratiques commerciales en ligne, à la mondialisation des échanges et à la transition écologique.

Cet article propose une synthèse des éléments essentiels de ce rapport, en examinant tout particulièrement l’évolution des missions de la DGCCRF, les pouvoirs de contrôle des agents et le risque d’une « administration à deux vitesses » largement développé par la Cour.

À l’issue de cette lecture, vous pourrez comprendre les grands enjeux de la DGCCRF et entrevoir un peu de la réalité du quotidien des agents de contrôle.

Les Missions de la DGCCRF

Les Missions Historiques de la DGCCRF sont Stables

La DGCCRF a depuis 1985 trois grandes missions :

• La concurrence et la lutte contre les pratiques restrictives de concurrence ;
• L’information des consommateurs et la protection de leurs intérêts économiques ;
• La sincérité et la loyauté des transactions commerciales, la qualité et la sécurité des produits et services offerts sur le marché, la certification de ces produits et services, les appellations d’origine, les fraudes et falsifications.
  

En 2009, une nouvelle mission est assigné : le contrôle de métrologie légale¹, en lien avec la direction générale de l’économie².

Un Champ de Compétences en Constante Transformation et Particulièrement Étendu

En droit de la consommation ou droit commercial, les rapporteurs de la Cour des comptes ont comptabilisé, sur la période 2020-2023, une cinquantaine de nouveaux textes par an.

L’instauration de dispositifs d’aides publiques aux consommateurs faisant l’objet de « fraudes massives » comme Ma Prime Renov’ ou le 100 % santé³.

En juin 2024, la DGCCRF est ainsi habilitée par 76 groupes de textes législatifs et codes différents. Autrement dit, la compétence de la DGCCRF en droit français est quasiment universelle dans le champ économique⁴.

Une Transformation des Pratiques de Consommation

La consommation des ménages représente la moitié du produit intérieur brut (PIB) français.

Si la part de cette consommation est stable dans le temps, sa composition évolue fortement :

• Développement du numérique, avec de nouveaux acteurs (influenceurs, comparateurs en ligne, drop shiping) et de nouvelles pratiques (« faux avis ») ;
• Demande de transparence accrue du consommateur sur les produits, leur comparabilité ;
• Transition écologique et environnementale et multiplication des allégations de la part des producteurs ;
• Consommation accrue de services⁵.
  

Les Pouvoirs de Contrôle et de Sanction de la DGCCRF sont Très Étendus et se sont Renforcés depuis 2012

Le Programme National d’Enquêtes (PNE)

Le programme national d’enquêtes vise à garantir un niveau d’activité sur des thèmes prioritaires pour le gouvernement.

Il est établi annuellement. Ce qui suppose une communication importante à l’attention des inspecteurs et des contrôleurs afin de garantir son application.

La Différence entre les Contrôles et les Enquêtes

Contrairement à ce que son intitulé pourrait laisser entendre, il porte essentiellement sur des « contrôles », entendu comme la vérification d’une pratique professionnelle pour s’assurer de sa régularité.

« L’enquête » désigne « la recherche méthodique, l’analyse, le recoupement des éléments de preuves susceptibles de qualifier matériellement une fraude. »

Des Pouvoirs de Contrôle Importants

Les inspecteurs de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (CCRF) peuvent notamment :

• Accéder aux locaux utilisés par les professionnels afin d’y recueillir des documents et des renseignements, et d’y effectuer des constatations ;
• Se faire communiquer tout document (contrats, factures) utile à leurs missions ;
• Prendre un échantillon ou prélever un produit aux fins d’analyse pour démontrer le manquement ou l’infraction ;
• Consigner provisoirement des marchandises pour empêcher leur commercialisation, dans l’attente de résultats de contrôles ;
• Saisir des marchandises non conformes ;
• Utiliser une identité d’emprunt pour pouvoir vérifier la conformité des procédures de vente sur internet ;
• Différer la révélation de leur qualité d’enquêteur de la CCRF et commencer leurs investigations incognito ;
• Se faire accompagner lors de leurs contrôles par une personne qualifiée dans un domaine utile au contrôle.
  

La Déjudiciarisation des Sanctions de la DGCCRF : l’Essor des Amendes Administratives

Depuis la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, dite « loi Hamon », la DGCCRF est dotée d’importantes prérogatives auparavant dévolues au juge.

L’éventail de sanctions est désormais particulièrement étendu et permet à l’agent de proportionner sa sanction aux manquements constatés :

• Les suites pédagogiques, en cas de manquement ou infraction de faible gravité (avertissement) ;
  

• Les suites correctives, pour obtenir du professionnel une mise en conformité rapide :
  
  • Amendes (de faibles montants),
  • Injonctions,
  • Rappels de produits (avec obligation pour l’entreprise d’informer les consommateurs),
  • Publication aux frais de l’entreprise d’une décision de sanction.
    
• Les sanctions, en cas de comportement grave du professionnel :
  
  • Mise en demeure (l’entreprise doit se mettre en conformité dans un délai donné) ;
  • Amendes administratives (avec des montants parfois très élevés, notamment en cas de pratiques anticoncurrentielles) ;
  • Retrait ou suspension de produits ;
  • Fermeture temporaire ou définitive de l’établissement.
    

Par ailleurs, la DGCCRF dispose aussi d’un pouvoir de transaction qui lui permet de négocier directement avec l’entreprise.

Une Direction d’Administration Centrale en Interaction avec la Quasi-Totalité des Ministères

La DGCCRF est une direction spécialisée et pour autant riche de partenariats nombreux⁶.

La direction de la consommation et de la concurrence a, en effet, des relations étroites avec plusieurs ministères :

• L’environnement : direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) et direction générale de la prévention des risques (DGPR) ;
• L’alimentation et l’agriculture : direction générale de l’alimentation (DGAL) ;
• L’économie et les finances : direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), Tracfin ;
• L’intérieur : direction générale de la police nationale (DGPN) ;
• Les affaires sociales (travail et santé) : la direction générale du travail (DGT) et la direction générale de la santé (DGS).
  

Outre ce riche écosystème, la DGCCRF travail également avec :

• Des autorités administratives indépendantes comme :
  
  • L’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ;
  • L’autorité de la concurrence (ADLC) ;
  • L’autorité nationale des jeux (ANJ) ;
  • L’autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) ;
  • La commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil)
• Des établissements publics chargés d’une mission de régulation sectorielle :
  
  • L’agence nationale des fréquences (ANFR) ;
  • L’agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ;
  • L’institut national des appellations d’origine (INAO) ;
  • D’autres organismes comme le centre européen des consommateurs (CEC).
    

Le Risque d’une Administration à Deux Vitesses

 « En matière de protection du consommateur, l’action de la DGCCRF oscille entre deux extrêmes : d’un côté, elle doit lutter contre une fraude organisée de plus en plus massive et sophistiquée, de l’autre, elle doit maintenir, par ses contrôles standards, une vigilance sur l’ensemble des opérateurs économiques. »

Le Service National des Enquêtes (SNE)

Le service national des enquêtes (SNE) a été créé en 2009. Il s’agit d’un service à compétence nationale, rattaché directement à la DGCCRF.

Composé de 85 agents répartis sur huit sites⁷, le service vise la réalisation d’enquêtes portant sur des sujets nouveaux⁸ ou nécessitant une mobilisation rapide et spécifique.

Le SNE n’est pas véritablement concerné par le PNE précédemment évoqué afin de disposer d’une réactivité lui permettant de réagir aux signalements ou saisines des services judiciaires pour la réalisation d’enquêtes pénales.

La Cellule de Renseignement Anti-Fraude Économique (Crafe)

Créée en 2021 et composée de treize enquêteurs⁹, Crafe apporte un soutien opérationnel aux enquêteurs pour détecter des fraudes plus complexes.

L’activité de la cellule connait une croissance rapide, de 32 dossiers traités en 2021 à 272 en 2023 et 121 pour le seul premier trimestre 2024.

La Crafe échange des informations opérationnelles et des signalements avec les services de renseignement, afin de traiter la fraude sous tous ses aspects (fiscal, social, douanier…). La Crafe est désormais le point de contact officiel de la DGCCRF avec Tracfin et les services qu’enquêtes de la police et de la gendarmerie nationales.

Des Réseaux d’Experts, en Complément de l’Organisation Pyramidale de la DGCCRF

La DGCCRF compte également 22 réseaux de contrôles et 340 référents techniques régionaux (RTR).

Ceux-ci couvrent des domaines thématiques :

• Banque et assurance ;
• Compléments alimentaires ;
• Jouets ;
• Logement et immobilier ;
• Produits chimiques et biocides, etc.
  

Une Organisation Régionalisée : les Pôles C des DREETS

Au niveau régional, les Directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) disposent chacune d’un « Pôle C » dédié aux services de la DGCCRF.

Si les services du Pôle C au sein de la DREETS peuvent assurer quelques missions opérationnelles (notamment en matière concurrentielle), leur rôle principal est celui d’interface entre les services départementaux et la DGCCRF :

• Soutien, par le conseil et l’organisation de formations ;
• Pilotage, par la répartition des contrôles et l’élaboration de plans régionaux déclinant le PNE ;
• Animation, par l’affectation de moyens, budgétaires et humains, mais sans lien hiérarchique avec les directions départementales.
  

L’effectif total des Pôles C des DREETS s’élève à 424,7 ETP en 2024, en baisse de 15 % sur la période 2017-2024. 

Le Niveau Départemental : Cœur du Contrôle de la DGCCRF

Les services CCRF sont placés directement sous l’autorité du préfet depuis 2010¹⁰ et la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE).

Toutefois, pour la Cour des comptes, cette réforme est peu adaptée aux missions de la DGCCRF :

 « En plaçant les services départementaux de la DGCCRF sous l’autorité unique du préfet chargé d’en assurer la coordination, elle a contribué à les enserrer dans une organisation et un périmètre d’intervention qui correspond de moins en moins à la réalité de leurs missions. En effet, l’activité de la DGCCRF est moins orientée par les limites administratives entre départements que par les zones de chalandises et les bassins d’activité, dont les limites coïncident rarement, a fortiori avec le développement du commerce en ligne. »

De fait, la synergie est donc plutôt assurée par les comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf), que par les préfets.

Une Activité en Recul et de Plus en Plus Orientée vers la Protection des Consommateurs

La répartition des activités de contrôle et d’enquête évolue de plus en plus en faveur de la protection des consommateurs.

Le nombre de visites a baissé de 40 % de 2017 à 2023, pour une pluralité de raisons¹¹.

En conséquence, l’activité se concentre de plus en plus dans les départements les plus dotés :

En 2023, une vingtaine de départements représentent la moitié des visites.

Une Gestion des Ressources Humaines Jugée Corporatiste et Rigide

Le budget de la DGCCRF est essentiellement consacré aux dépenses de personnel. Celles-ci sont en hausse, malgré la baisse des effectifs, du fait des revalorisations du point d’indice et de diverses mesures indemnitaires¹².

Par ailleurs, les effectifs CCRF sont essentiellement des catégories A, en raison de la volonté de positionner le corps sur des missions d’inspection et d’expertise¹³ :

Une Répartition Territoriale Inégale qui Interroge sur la Capacité à Maintenir un Niveau Minimal d’Expertise et de Contrôle dans Certains Départements

Si les effectifs sont encore en majorité dans les services déconcentrés (1 500 ETP), on constate un recentrage des missions, via notamment le SNE évoqué plus haut (84 ETP), mais également le service Réponse Conso (41 ETP).

Par ailleurs, les effectifs en DDI ont évolué de manière très différenciée depuis 2017 :

• Une baisse de près de 35 % des effectifs pour les départements les moins peuplés (qui comptent à peine quelques agents),
• Une augmentation des effectifs de 4 % en Ile-de-France.
  

 « Ces évolutions traduisent une priorisation, dans un contexte global de réduction des effectifs, sur les départements les plus peuplés et dans lesquels le tissu économique est plus dense, ce qui n’est pas en soi contestable. Elles n’en posent pas moins deux questions qui touchent à l’efficacité de l’action de la DGCCRF sur l’ensemble du territoire et à l’égalité de traitement entre citoyens. »

Une Logique de Corps Parfois en Décalage Avec les Besoins

Au 31 décembre 2022, les corps CCRF comptaient 2 658 agents, dont 92 % occupaient des fonctions au sein de la DGCCRF. S’y ajoutent une cinquantaine d’emplois fonctionnels : directeurs départementaux ou directeurs adjoints.

Le corps sait fidéliser ses agents : seuls 5 % des membres du corps sont positionnés à l’extérieur de la DGCCRF et des emplois de direction correspondants.

Cette forte cohérence entre une administration et les corps qui exercent ses missions traduit toutefois une absence de réflexion sur la réalité des tâches confiées aux agents, qui toutes ne nécessitent pas un même niveau de compétence. Sur les 72 métiers du référentiel des métiers et des compétences, seuls 13 relèvent de la famille professionnelle CCRF.

Une Forme de Surqualification des Agents CCRF au Regard des Missions de Contrôles Réalisées

75 % des membres du corps sont de catégorie A et 9 % exercent des fonctions d’encadrement, sans missions d’enquêtes. 14 % des membres du corps sont de catégorie B.

Cependant, pour les enquêteurs, la démarcation entre les missions des inspecteurs (catégorie A) et les contrôleurs (catégorie B) n’est pas évidente. Les uns et les autres se voyant confier indistinctement les tâches de contrôle, comme les enquêtes complexes.

Pour la Cour, un repyramidage et une ouverture à des corps interministériels et administratifs s’imposent, afin de décharger les agents de certaines tâches annexes :

Le pilotage par les indicateurs et la volonté politique d’illustrer la présence de la DGCCRF par le nombre de contrôles réalisés et d’infractions constatées ont conduit à faire réaliser des missions de contrôle, à la valeur ajoutée limitée, indifféremment par des inspecteurs et des contrôleurs, dans des proportions qui peuvent paraître excessives pour les agents de catégorie A.

Il convient de s’interroger sur l’efficience de ces pratiques qui mobilisent un personnel surqualifié, ce qui se traduit autant par un coût élevé au regard de l’utilité que par une démotivation des agents concernés.

Des Processus de Mobilités Mettant Peu en Valeur les Compétences et l’Expertise

Le processus de mobilité interne (de 150 à 200 mutations par an) répond principalement aux aspirations de mobilité géographique des agents.

Il existe deux procédures de mobilité au sein de la DGCCRF :

• Le « tableau de mutation »¹⁴ qui est établi sans spécification relative aux besoins de compétences ou de spécialisation, à partir de critères légaux (rapprochement de conjoint, handicap, etc.) et d’une pondération en fonction de l’ancienneté et du lieu d’affectation. Les postes non pourvus dans le cadre de cette procédure étant attribués aux lauréats du concours.
• Les « postes à profil », essentiellement pour l’administration centrale et le SNE.
  

Le système du « tableau de mutation » apparaît très rigide (une seule campagne annuelle, donc un poste peut être vide onze mois) et en décalage avec le besoin d’expertise désormais requis par les services, selon la Cour.

Un Régime Indemnitaire Qualifié par la Cour de « Rigide et Obsolète »

Le régime indemnitaire des agents de la CCRF, dans sa configuration actuelle, a été mis en place en 2003.

Il est constitué de :

• L’indemnité d’administration et de technicité (IAT) ou de l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS),
• La prime de rendement (PR) et
• L’allocation complémentaire de fonction (ACF).
  

Le barème de chaque prime est strictement parallèle à la grille indiciaire, avec un niveau de prime pour chaque échelon. Seule l’ACF peut varier en fonction de la résidence administrative.

Un barème spécifique, reposant sur les mêmes principes, est institué pour les encadrants.

Ce régime indemnitaire repose donc intégralement sur le grade et l’ancienneté des agents, sans aucune part variable, même pour la prime de rendement. À l’image de la DGFIP et de la DGDDI, la DGCCRF a jusqu’à présent fait le choix – soutenue par les organisations syndicales – de ne pas mettre en place le RIFSEEP¹⁵.

La Cour est particulièrement sévère sur ce régime indemnitaire, qui lui semble préjudiciable aux missions de la DGCCRF :

« Compte tenu des difficultés à maintenir un niveau d’expertise technique suffisant à l’échelle de chaque DDI, l’effectivité de l’action de la DGCCRF sur le terrain repose de plus en plus sur la capacité de certains agents à exercer leurs fonctions sur un territoire plus vaste (mutualisations interdépartementales), à s’investir dans l’animation d’un réseau ou à développer une expertise technique qui fasse référence à l’échelle régionale. Il y a donc un paradoxe à maintenir une architecture administrative dont l’efficacité repose de plus en plus, et de manière systémique, sur la capacité de certains agents à dépasser le cadre d’action habituel alors que le régime indemnitaire repose intégralement sur l’ancienneté. »

1. Ensemble des exigences et procédures de contrôle imposées par l’État pour garantir la fiabilité de certains instruments de mesure : balances, pompes à essence, taximètres, thermomètres, compteurs d’eau, de gaz, de fioul… ↩
2. Inversement, en 2022, la police en charge de la sécurité sanitaire des aliments est désormais sous le pilotage unique du ministère de l’agriculture. Une soixantaine d’ETP ont rejoint le ministère de l’agriculture. L’ensemble constitue un corps d’inspection d’environ 150 ETP. ↩
3. D’autres dispositifs comme le Compte personnel de formation (CPF) ont également pu nécessiter l’attention de la DGCCRF. Toutefois, en matière de formation professionnelle, le ministère du travail et de l’emploi dispose de son propre corps d’inspection. ↩
4. En revanche, la DGCCRF n’est pas compétente s’agissant de litiges d’ordre contractuel, lié à l’inexécution ou la mauvaise exécution (alléguée) du contrat. Seul le juge judiciaire est le juge du contrat. Il en est de même en matière de pratique commerciale (jugée) déloyale. La partie s’estimant lésée devant s’adresser au juge judiciaire. ↩
5. Tendance qui s’inscrit dans une dynamique plus large : les dépenses de santé, communication, loisirs et culture sont en très forte hausse sur les trente dernières années. Inversement : la part de dépenses consacrée aux biens (notamment les vêtements) et à l’alimentation est en baisse. ↩
6. Pour coordonner ses actions, la DGCCRF a ainsi formalisé 18 protocoles, principalement bilatéraux. ↩
7. Lille, Strasbourg, Montpellier, Lyon, Bordeaux, Rennes, Morlaix. ↩
8. Le SNE dispose notamment d’une expertise sur les sujets numériques, comme les crypto-actifs. Une cellule de recherche et développement en matière numérique a même été constituée en 2018 pour promouvoir l’utilisation de méthodes et outils innovants : vérification automatique des avis publiés sur internet, recherche et collecte de preuves numériques… ↩
9. Objectif de seize enquêteurs pour fin 2024. ↩
10. Au sein des directions interministérielles chargées de la protection des populations. ↩
11. Baisse des effectifs (- 4 % sur la période), postes de contrôle vacants, volonté de privilégier les enquêtes (plus longues) aux contrôles, transfert en 2023 du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments, management inégal et un temps important consacré à la formation du fait de l’instabilité légale et règlementaire. ↩
12. Dont une harmonisation des régimes indemnitaires des agents CCRF en 2022, pour 3,1 millions d’euros. ↩
13. Un mouvement similaire a été pris par l’inspection du travail, avec la mise en extinction du corps de contrôleur du travail de catégorie B. Plus largement, on constate une augmentation de du nombre d’agents de catégorie A dans la fonction publique d’État. ↩
14. Le fonctionnement des mutations est quasiment identique pour la DGDDI et la DGFiP. ↩
15. Créé en 2014, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) s’inscrit dans le cadre d’une démarche de simplification du paysage indemnitaire. Il comprend une prime annuelle, en fonction des résultats de l’agent (le Complément indemnitaire annuel) et un Indice en fonction des sujétions et de l’expertise (l’IFSE) : qui évolue selon les responsabilités de l’agent, sa manière de servir, etc. C’est le régime indemnitaire des attachés d’administration de l’État et des administrateurs de l’État. ↩