Catégorie : Finances publiques

Démographie et finances publiques
Retour sur le rapport de la Cour des comptes de décembre 2025 consacré à la démographie et à ses effets sur les finances publiques.

Temps de lecture : 13 minutes.

En introduction, la Cour des comptes rappelle que cet enjeu démographique est désormais prégnant dans ses analyses :
- Sur la situation des finances publiques (février et juillet 2025) et
- Sur le système de retraite (février et avril 2025).
Par ailleurs, le contexte européen, voire international, est désormais celui d’un vieillissement généralisé des populations¹.

Je précise enfin que je traite essentiellement de l’une des composantes de ce bouleversement démographique : le vieillissement. La seconde composante, celle liée à l’immigration, me semble, en effet, plus délicate à traiter en termes de dépenses publiques. Nous le verrons durant cette lecture.
Le Vieillissement Accéléré de la France

Fin 2024, la France comptait 68,6 millions d’habitants, répartis au sein d’environ 30 millions de ménages. La population française se caractérise par une structure par âge marquée par un vieillissement progressif

Le graphique relatif au solde naturel français illustre ce basculement démographique.

Les Raisons de ce Bouleversement Démographique

L’Allongement de l’Espérance de Vie (le Vieillissement « Par le Haut »).

En 2024, l’espérance de vie à la naissance atteint un niveau historiquement élevé : 85,6 ans pour les femmes et 80,0 ans pour les hommes, soit un gain d’environ 20 ans par rapport à 1946.

Le vieillissement « par le haut » de la population française s’illustre notamment par l’augmentation du nombre de retraités :
- En 2022, 17 millions de personnes percevaient une pension de retraite de droit direct d’au moins un régime français,
- En 2000, c’était le cas de 12,1 millions de personnes (4,9 millions de moins).
Un autre instrument de mesure particulièrement sensible est celui de la perte d’autonomie, que l’on peut restreindre au nombre de bénéficiaires de l’APA² :

La Baisse des Naissances (le Vieillissement « Par le Bas »)

L’indice conjoncturel de fécondité est ainsi passé de 2,02 enfants par femme en 2010 à 1,62 en 2024 (soit, 162 enfants pour 100 femmes), soit une réduction de près de 20 % en quatorze ans. Ce niveau n’avait jamais été aussi bas depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, à l’exception des années 1993 et 1994.

Ces évolutions s’accompagnent d’un recul de l’âge moyen des mères, qui s’établit désormais à 31 ans pour l’ensemble des naissances (contre 27 ans en 1975) et à 29 ans pour le premier enfant (contre 24 ans en 1975).

La Hausse des Flux Migratoires

Depuis 2017, le solde migratoire a toujours été supérieur à 127 000, contrastant avec un solde de 68 000 personnes par an de 1996 à 2016. En conséquence, leur part dans la population est passée de 7,5 % (part relativement stable des années 1970 à 1990) à près de 10,7 % en 2023.

En 2022, 40 % des immigrés sont originaires d’Europe (dont une partie d’Ukraine) et 35 % d’Afrique.

Par ailleurs, ces immigrés sont plus diplômés :
- En 2022, 54 % des immigrés âgés de 25 ans ou plus étaient titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur,
- Ils étaient 47 % dans cette situation en 2010 et 41 % en 2006.
D’autre part, alors que l’immigration était essentiellement masculine jusque dans les années 1970, elle est dorénavant en majorité féminine³.

Inversement, l’émigration augmente également. Elle concerne en particulier des jeunes diplômés, avec près de 110 000 départs en 2022, le plus souvent vers des pays de l’OCDE⁴ (à 85 %).

Les Projections Démographiques Françaises

Les rapporteurs présentent le scénario central de l’INSEE⁵, le plus communément utilisé, construit sur les fondamentaux suivants :
- Un indice conjoncturel de fécondité de 1,8 (alors que l’on sait que le dernier indice calculé est de 1,6 et que cet indice est en baisse continue depuis vingt ans) ;
- Une espérance de vie à la naissance de 90 ans pour les femmes et de 87,5 ans pour les hommes ;
- Un solde migratoire positif de 70 000 personnes (soit un solde très bas, la moitié de celui constaté aujourd’hui).
Dans ce scénario, la part des français de plus de 65 ans passerait de 21,4 % en 2024 à 28,9 % de la population en 2070. En conséquence, le ratio de dépendance des 65 ans et plus par rapport à la population en âge de travailler (20-64 ans) passerait ainsi de 38 % à 54 %.

Développer nos Richesses Dans un Contexte de Vieillissement de la Population

Le calcul du PIB par tête utilisé par la Cour des comptes

Une Production de Richesse Plus Difficile

Le niveau de vie moyen, mesuré en termes de produit intérieur brut (PIB) par habitant, repose sur :
- La productivité du travail,
- Le taux d’emploi,
- Le ratio de dépendance démographique (rapport entre la population en âge de travailler et le reste de la population⁶).
Dit autrement, la hausse du ratio de dépendance démographique implique mécaniquement une dégradation de la croissance potentielle de la France (et de 2/3 des pays du monde).

Les Facteurs à Mobiliser

Face à la dégradation du ratio d’un des éléments de calcul, la Cour préconise logiquement de renforcer les autres éléments.

1. L’augmentation du taux d’emploi

En France, le taux d’emploi des 15-64 ans a progressé pour atteindre 68,8 % en 2024, soit un ratio semblable à celui de 1980 (celui-ci s’étant fortement dégradé sur les années 1980 et 1990). Il reste toutefois en deçà du taux moyen de la zone euro (70 % en 2023).

La Cour note que le décalage de l’âge de départ en retraite augmente mécaniquement le taux d’emploi⁷.

2. L’apport migratoire

Le solde migratoire français (différence entre les départs et les arrivées) est en moyenne de 150 000 de 2019 à 2021. Il représente 90 % de la croissance démographique française.

La Cour se contente de relever que la personne immigrée en emploi contribue au fonctionnement de l’économie et à sa croissance.

3. Les mutations technologiques

Un effet induit par la raréfaction de la main-d’œuvre, constaté empiriquement, est le développement de l’automatisation et de la robotisation des processus de production⁸.

La Cour relève à cet égard un paradoxe, les entreprises les plus compétitives et les plus robotisées sont celles qui embauchent le plus, tandis que celles en retard se révèlent rapidement en difficulté. Cependant, toutes choses égales par ailleurs, la robotisation se substitue progressivement aux emplois les moins qualifiés.

Les Autres Impacts du Vieillissement sur la Création de Richesse

Population plus âgée et productivité

Le vieillissement de la population emporte ici deux grandes conséquences :
- La Cour cite tout d’abord une méta-analyse selon laquelle les effets sur la productivité seraient croissants jusqu’à 40 ans, puis décroissant à compter de 49 ans ;
- Par ailleurs, le vieillissement de la population induit une augmentation de la part des services dans l’économie, or ce secteur est moins sensible aux gains de productivité.
Le cas particulier de l’épargne des retraités

En contradiction avec la théorie des cycles de la vie⁹, la Cour évoque une « sur-épargne » des retraités¹⁰, essentiellement liée à deux facteurs :
- L’incertitude sur la durée de vie et l’anticipation de dépenses futures (autonomie, santé) ;
- L’illiquidité du patrimoine des ménages (essentiellement immobilier, ce qui incite à conserver et à épargner des valeurs liquides).
Les Effets du Vieillissement sur les Recettes de l’État et la Protection Sociale

L’Effet sur les Recettes Publiques : une Moindre Participation des Retraités au Financement de la Protection Sociale

Toutes choses égales par ailleurs, une augmentation de la population équivaut à une augmentation des recettes publiques, peu importe l’indicateur utilisé.

Cependant, malgré une baisse de la population active en âge de travailler de 2011 à 2023 (de 38 à 37,2 millions), les recettes publiques ont augmenté de 17,3 %.

Il y a toutefois un effet sur les recettes publiques de l’augmentation de retraités. Les revenus du patrimoine étant moins socialisés que les revenus du travail. Or, le patrimoine des français est principalement le patrimoine des retraités : En 1986, le patrimoine net médian des trentenaires était de 45 % plus élevé que celui des plus de 70 ans ; en 2015, il était trois fois plus faible.

La Cour constate toutefois une augmentation du taux d’effort en matière de protection sociale sur les plus âgés :
- De 1979 à 2019, ce taux a plus que doublé pour les 60-79 ans (passant de 12 % à 26 %), voire triplé pour les plus de 80 ans (de 7 % à 22 %)¹¹ ;
- Dans le même temps, il augmentait également pour les 20-39 ans et les 40-59 ans, mais dans des proportions moindres (passant d’environ 30 % en 1979 à 38 % en 2019).
Le rééquilibrage intergénérationnel du financement de la protection sociale s’explique par :
- La montée en puissance des impôts sociaux, notamment de la contribution sociale généralisée (CSG) à partir des années 1990 ;
- Les politiques d’exonérations de cotisations sur les bas salaires dans les années 2000, qui ont allégé le poids des cotisations sociales des salariés.
La Cour appelle donc à fiscaliser et à socialiser davantage les revenus du patrimoine et de la consommation. Toutefois, la Cour prévient que cela ne suffira pas.

L’Effet-Ciseaux Induit par la Baisse des Recettes et l’Augmentation des Dépenses

« En l’état de la législation, ces trois effets compensateurs — hausse du rendement des droits de succession, maintien des recettes de la fiscalité indirecte assise sur la consommation des ménages, hausse du rendement de la fiscalité de l’épargne — ne sont pas suffisants pour contrebalancer le freinage des recettes publiques induit par la décroissance de la population active, hors immigration. »

Un Effet Négligeable de l’Immigration sur les Prélèvements Obligatoires

D’un point de vue théorique, l’immigration devrait contribuer positivement aux recettes publiques et, plus largement, à l’équilibre des finances publiques. En effet, plus des deux tiers des dépenses publiques dépendent de l’âge et les immigrés sont majoritairement en âge de travailler.¹²

La Cour relève cependant que les études économiques disponibles suggèrent un effet de l’immigration sur les recettes publiques plus nuancé et incertain qu’anticipé¹³.

Les études macroéconomiques du Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) ou de France stratégie évaluent l’impact de l’immigration sur le produit intérieur brut a un effet de -0,3 % à -0,5 % de point de PIB¹⁴.

Les Effets du Vieillissement sur les Dépenses Publiques

Les Dépenses Sensibles au Vieillissement sont Très Importantes et Très Dynamiques

En analysant les dépenses sur les vingt-cinq dernières années (de 1998 à 2023) : 40 % des dépenses publiques sont sensibles au vieillissement de la population. Elles croissent continûment sur la période, avec un volume de dépenses en augmentation de 11 % en part de PIB sur la période.

Premier poste de dépenses de la protection sociale, les pensions de vieillesse et de survie représentaient, en effet, 353 milliards d’euros en 2023, soit 13,4 % du PIB¹⁵. À titre de comparaison, le budget du ministère de la Justice pour 2023 était de 9,6 milliards d’euros.

À l’inverse, les dépenses sensibles à la natalité, qui recouvrent essentiellement les dépenses publiques d’éducation et les dépenses de politique familiale, représentaient 12,8 % des dépenses publiques en 2023, contre 15 % en 1998, soit un repli de 15,1 %.

En effet, les dépenses de transfert sont concentrées sur les plus de 60 ans, compte tenu de l’importance des dépenses de retraite et de santé pour les plus âgés.

L’Insuffisante Prise en Compte de la Démographie dans les Projections Budgétaires

Malgré l’abondance de recherches et de données, la Cour constate un déficit d’information des décideurs publics en matière démographique, en particulier pour les dépenses de santé et d’autonomie¹⁶.

Or, les plus de 60 ans représentent la moitié des dépenses de santé et l’augmentation de cette classe d’âge expliquerait le quart de l’augmentation des dépenses de santé¹⁷.

De manière similaire, mais encore plus préoccupante, les projections réalisées sur l’évolution des dépenses liées à la perte d’autonomie convergent toutes sur l’ampleur de leur progression à venir. À titre d’exemple, les dépenses liées à l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA) ont déjà été multipliées par 2,6 en euros constants depuis la création de l’aide en 2002¹⁸.

Pour autant, les travaux menés par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de la Santé et la direction générale du Trésor montrent l’inadéquation entre l’offre d’établissements et services médico-sociaux et les besoins des personnes dépendantes¹⁹.

À l’inverse, les dépenses d’éducation pourraient fortement diminuer en France, de 4,8 points de PIB aujourd’hui à 3,9 points à l’horizon 2070, selon un rapport de la Commission européenne sur le vieillissement.

D’autres dépenses sont a priori sensibles à l’effet démographique, sans qu’une réflexion approfondie ne soit à l’œuvre : la famille, le logement.

Trois Questions pour Conclure

Comment Faire Face à la Diminution de la Population en Âge de Travailler ?

La contraction de la population active à venir s’exprimera en termes réels et en termes relatifs, alors même que notre système de financements publics est assis sur les revenus du travail²⁰.

Il s’agit ici, pour la Cour, de renforcer le taux d’activité des jeunes, ainsi que leur niveau de formation. Plus globalement, le niveau de compétence moyen des actifs sera déterminant pour augmenter la productivité globale.

À cet égard, la Cour relève que le travail qualifié est plus taxé et socialisé que le travail non qualifié.

La bataille des compétences reste à mener.

Par ailleurs, il faudra, toutes choses égales par ailleurs, travailler plus sur le temps de la vie active. Plus d’heures par semaine, avec moins de ruptures et plus longtemps²¹.

Quelle Solidarité Face à la Hausse des Dépenses Liées au Vieillissement ?

La Cour s’interroge sur le rôle de la prévention et de la stratégie de soins, qui plus est face à l’augmentation des affections de longue durée liées au mode de vie.

Mais, plus fondamentalement, qui paie ?

« Même si l’offre de travail augmentait nettement, il ne sera pas nécessairement possible que la solidarité nationale finance seule l’intégralité des dépenses de protection sociale correspondant au vieillissement. En effet, les enjeux financiers en cause présenteront à la fois un caractère massif et une dynamique extrêmement soutenue. En outre, un surcroît de transferts à destination d’une population âgée serait susceptible de soulever des enjeux d’équité intergénérationnelle si l’on considère que cette population a bénéficié, toutes choses égales par ailleurs, de conditions de retraite (âge de départ, niveau des pensions, espérance de vie à la retraite) favorables en comparaison des générations précédentes, mais également, de façon inédite, des suivantes. »

« Dans ce contexte, il appartiendra aux pouvoirs publics et aux partenaires sociaux de déterminer dans quelle mesure le financement de la protection sociale pourrait s’appuyer, davantage qu’autrefois, sur des financements privés, collectifs ou individuels, obligatoires ou facultatifs. La question de la plus ou moins grande mutualisation des risques et du caractère facultatif ou obligatoire de la couverture est centrale pour en assurer une diffusion large, en garantir l’équité sociale et limiter les inégalités intragénérationnelles. »

La Cour propose ainsi trois scénarios :
- Augmenter de nouveau la solidarité intergénérationnelle à travers une taxation accrue du travail (baisse de compétitivité, baisse du niveau de vie des actifs) ;
- Accroitre la taxation sociale des revenus, à travers notamment la hausse de la CSG ou de la TVA, ce qui aurait, par son universalité, l’intérêt de faire contribuer les inactifs ;
- Enfin, faire peser la dépendance sur la solidarité intragénérationnelle en renforçant la contribution à la protection sociale de la population qui en est la principale bénéficiaire, avec une assiette conçue à dessein. Autrement dit, il reviendrait aux retraités de financer la dépendance²².
Quel Levier Face à la Chute de la Natalité ?

« La chute de la natalité, si elle venait à se confirmer ou à s’aggraver, incarne un défi d’une autre nature qui soulève une série de questions délicates pour l’action publique. »

La Cour relève que cette politique, auparavant consensuelle, est plutôt considérée aujourd’hui sous le prisme de la liberté individuelle. Pour autant, la jeunesse est indissociable de la soutenabilité de notre édifice sociofiscal. Ne pas agir, ou tenter d’agir, est impensable.

La grande question est donc celle des leviers, s’agissant d’une décision prise sur des motifs multifactoriels : emplois, revenus, logement, prix et disponibilité des services de garde d’enfants, mais également à partir de facteurs subjectifs et de croyances collectives.

En outre, tous les différents leviers envisageables ne présentent pas une efficacité équivalente. À cet égard, la direction générale du Trésor note que les dispositifs visant à faciliter l’équilibre entre vie privée et vie professionnelle semblent être des déterminants explicatifs plus importants dans la décision d’avoir un enfant que les prestations familiales monétaires.

Sans être une solution miracle, la mise à disposition de solutions d’accueil du jeune enfant est donc une piste privilégiée.
1. L’indice conjoncturel de fécondité mondial était calculé à 2,3 en 2021, et la baisse de cet indice s’est accélérée selon l’Institut national d’études démographiques. 2/3 de la population mondiale vit désormais dans un pays sous le seuil de renouvellement des générations. https://www.ined.fr/fr/publications/editions/population-et-societes/baisse-massive-de-la-fecondite-mondiale-en-20-ans-illustree-en-cartes/ ↩
2. Allocation personnalisée pour les personnes âgées, versée en fonction du niveau de perte d’autonomie de la personne. ↩
3. Le taux de féminisation des personnes immigrées était en moyenne, de 2006 à 2023, de 52 %. ↩
4. En premier lieu la Suisse, le Luxembourg et le Royaume-Uni. ↩
5. L’INSEE présente dans ces projections près de 26 scénarios. Le scénario central est censé être le scénario médian, reprenant l’ensemble des projections centrales des différents sous jacents. ↩
6. Ce qui implique qu’une jeunesse très nombreuse est aussi source de dégradation du PIB par tête. Toutefois, cette jeunesse contribuera ensuite à l’enrichissement collectif une fois en âge de travailler. Cet effort des actifs est donc une forme d’investissement. ↩
7. Le sujet est actuellement très irritant, mais il devra être de nouveau discuté si l’on souhaite financer de manière réaliste notre modèle social. ↩
8. Les pays les plus avancés dans la robotisation de leur économie sont aussi les pays avec la démographie la plus vieillissante : le Japon et la Corée du Sud. ↩
9. Théorie dite de Modigliani selon laquelle il y aurait un cycle d’épargne au cours de la vie de l’individu :
  – un endettement des plus jeunes,
  – une épargne des actifs, et en particulier de 30 à 50 ans,
  – puis de nouveau une désépargne en retraite, notamment dans les systèmes de retraite par capitalisation. ↩
10. Par ailleurs, les retraités concentrent le patrimoine, puisqu’ils détiennent à eux seuls 60 % du patrimoine total (données de 2010), mais ce patrimoine est essentiellement composé d’immobilier (70 %). ↩
11. La Cour relève toutefois que la progression du taux d’effort des plus âgés ne s’est pas accompagnée d’une dégradation de leur niveau de vie relatif. Ce qui témoigne de l’attention des pouvoirs publics au niveau de vie des retraités. ↩
12. Dans son rapport au Parlement de juillet 2019, France Stratégie souligne que 53 % de la population immigrée appartient à la tranche des 25-54 ans, contre 36 % pour la population autochtone. ↩
13. Leur niveau de prélèvements obligatoires serait par exemple inférieur de quinze à vingt pour cent aux français. En conséquence, leurs revenus plus faibles impliquent une plus grande dépendance aux aides sociales et moins de cotisations, du fait des allègements sur les bas salaires. ↩
14. On imagine toutefois la complexité de telles études et projections économiques. ↩
15. Dit autrement, près de un euro sur quatre ne nos prélèvements obligatoires est à destination de nos retraités. ↩
16. Ainsi, à partir d’une étude lexicographique, la Cour relève la très grande faiblesse des analyses gouvernementales en matière démographique. Sur 630 000 mots issus des lois de programmation pluriannuelle (avec leurs annexes) et des programmes de stabilité français, seules 340 occurrences sont relatives à la démographie, soit une fréquence de 0,05%. ↩
17. L’effet sur les dépenses d’auxiliaires médicaux, de transports et de soins hospitaliers est encore plus manifeste. Le taux de croissance des dépenses de santé serait également lié à l’augmentation de la population générale, l’innovation thérapeutique, l’augmentation globale de la consommation de soins et peut-être un moindre état de santé de la population. ↩
18. L’Insee a estimé qu’au début des années 2050, 2,8 millions de personnes de plus de 60 ans devraient se trouver en perte d’autonomie, contre 2,0 millions aujourd’hui. ↩
19. Alors que seulement 350 places ont été créées annuellement de 2018 à 2024, il conviendrait d’en créer plus de 95 000 d’ici à 2030 pour assurer un niveau de prise en charge similaire à celui d’aujourd’hui. Soit un besoin de 16 000 places supplémentaires par an. Le besoin pour 2040 est lui estimé à 300 000 places. La marche semble insurmontable. ↩
20. La question de la révolution du financement des dépenses publiques est abyssale. Outre la dépendance aux revenus du travail, il convient de noter la diminution progressive des revenus issus de la fiscalisation du pétrole. Les effets de l’intelligence artificielle sur le travail seront aussi à surveiller. ↩
21. Ce qui signifie travailler plus tard dans sa vie professionnelle, mais aussi probablement plus tôt. L’apprentissage constitue ici, indéniablement, une clé pour notre avenir. ↩
22. Il pourrait s’agir d’une contribution assise sur leurs revenus de remplacement (retraite et patrimoine), voire d’une assurance obligatoire. ↩
26/01/2026
La Cour des comptes et la formation professionnelle, épisode 2 : l’OPCO EP
Temps de lecture : 7 minutes.

Le rapport de la Cour des comptes sur l’OPCO Entreprises de proximité (OPCO EP) met en lumière les défis et les opportunités liés à la gouvernance, à la gestion et à la transformation de cet opérateur de compétences.

Pour rappel, les opérateurs de compétences sont responsables du financement de l’apprentissage et de l’accompagnement des petites et moyennes entreprises dans leurs projets de formation (financement et conseils). Organismes privés, chargés d’une mission de service public ; les OPCO sont à mi-chemin entre les secteurs publics et privés.

Présentation de l’OPCO EP

OPCO interprofessionnel, comme AKTO (précédent billet consacré à l’OPCO AKTO)¹, l’OPCO EP réunit 53 branches professionnelles, dont la principale cohérence tient à leur taille : en moyenne trois salariés.

L’OPCO couvre 434 000 entreprises et près de 2,4 millions de salariés².

Une gouvernance éclatée et mobilisant beaucoup d’administrateurs

L’OPCO compte presque autant d’administrateurs que de salariés

L’OPCO compte 1 000 administrateurs pour 1 140 salariés :
- Un conseil d’administration de 60 administrateurs ;
- Sept instances d’appui composées d’une vingtaine d’administrateurs :
  - Un bureau ;
  - Un comité stratégique ;
  - Une commission financière ;
  - Une commission apprentissage et professionnalisation ;
  - Une commission immobilière ;
  - Une commission certifications ;
  - Un comité des risques et d’audit ;
- 33 sections paritaires professionnelles, réunissant l’essentiel des administrateurs (960) et
- 17 commissions paritaires régionales (340 administrateurs).
Ces 67 instances présentent un coût important et embolisent le conseil d’administration

Cette comitologie présente un coût croissant : de 0,6 million d’euros en 2020 (pendant la crise sanitaire) à 5,5 millions d’euros en 2022.

La Cour note par ailleurs que le conseil d’administration est : « encombré par des sujets d’un niveau peu stratégique », malgré un nombre élevé de commissions et comités. Le bureau manque notamment de délégations durables du conseil d’administration.

Les sections paritaires professionnelles (SPP) sont encore trop nombreuses et pas assez interprofessionnelles

L’OPCO EP comptait à fin 2022 :
- 32 sections paritaires professionnelles (SPP), dont 6 multibranches³ et
- 1 section paritaire interprofessionnelle.
26 SPP sont « mono branches », soit la moitié des branches professionnelles adhérentes à l’OPCO.

Pour la Cour, il convient de poursuivre ce travail de rapprochement entre branches :
- Le foisonnement de SPP présente des coûts importants, y compris en coordination administrative et est contraire au principe de mutualisation des financements et de convergence des prises en charges ;
- Par ailleurs, certaines SPP regroupent à peine quelques milliers de salariés ou apparaissent incomplètes (par exemple : il existe une SPP dentaire et une SPP santé).
Le cas particulier de l’APNI

L’OPCO EP présente la particularité de déléguer une partie de ses missions et financement à une association paritaire : l’APNI (association des particuliers-employeur).

Outre le fait que cette délégation est illégale, elle rajoute une complexité à un système déjà compliqué. D’autant que l’APNI délègue elle-même à un prestataire l’animation de la politique de formation de la branche.

La Cour sollicite la création d’une SPP qui délèguerait directement cette animation au prestataire (faute de mieux).

Une organisation des ressources humaines marquée par de profondes transformations

Un changement de paradigme lors de la fusion-transformation d’Agefos PME

Agefos PME était l’organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) interprofessionnel préexistant à la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Son organisation était profondément décentralisée.

Inversement, Actalians⁴, le second OPCA fusionné, était assis sur une organisation centralisée. C’est cette vision, notamment incarnée par son directeur général, devenu directeur général d’OPCO EP, qui a prévalu.

Ainsi, 45 % des effectifs du nouvel ensemble ont été réaffectés à la direction générale. 367 postes de gestionnaires de dossiers ont été recentralisés. Le réseau de proximité ne comptait plus, à fin 2020, que 334 postes sur 1 054.

Un recours systématique et coûteux à des cabinets de consultants

Comme pour l’OPCO AKTO :

« L’Opco a un recours permanent à une société de conseil pour des prestations intellectuelles « de conseil en stratégie et en organisation pour la constitution opérationnelle de l’entreprise EP » pour des montants facturés très élevés. »

Par ailleurs, la Cour note qu’au regard des documents transmis (tardivement) :

« (Les livrables) relèvent davantage d’un travail de secrétariat ou de l’exercice d’une activité courante dévolue aux agents des directions de l’opérateur que d’une prestation de conseil de haut niveau, stratégique ou organisationnelle, justifiant une tarification élevée. »

Les coûts (qui ont fait l’objet d’un audit) et la couverture de la quasi-intégralité des missions de l’OPCO témoignent du caractère excessif et incontrôlé de ce recours :

Une transformation sans plan social

L’opérateur n’a pas connu de plan social d’entreprise, ni mis en œuvre de rupture conventionnelle collective. L’effectif de salariés est donc resté stable, de 1 134 ETP en 2020 à 1 087 fin 2021.

Pour autant et comme pour AKTO, des transactions ont été réalisées pour certains salariés. La Cour en relève six, dont trois sans délégation du conseil d’administration. Par ailleurs, aucune transaction n’a été évoquée au conseil d’administration⁵.

Enfin, et ici encore, la Cour relève des montants particulièrement élevés pour ces transactions :

« Deux transactions (indemnité de licenciement incluse) ont atteint plus de 400 000 euros, alors que l’indemnité médiane des cadres dirigeants s’élève ainsi à 62 360 € en cas d’ancienneté supérieure à 10 ans. »

Un pilotage administratif et financier à parfaire

Des charges de fonctionnement élevées

L’OPCO EP présente, avec AKTO, les charges les plus importantes de l’ensemble des OPCO. Toutefois, le ratio de dépenses de l’OPCO est cohérent avec le nombre de salariés qu’il gère :
- L’OPCO EP emploie 18 % des effectifs des onze OPCO ;
- Ses charges de fonctionnement représentent 19 % de l’ensemble des charges de fonctionnement.
Le déclin des versements volontaires

Depuis la loi du 5 septembre 2018, les montants collectés directement et volontairement auprès des entreprises ne cessent de baisser.

Cette baisse tient pour partie à la structuration de l’OPCO (peu de grandes entreprises) et à une offre de services qui peine à démontrer son intérêt et justifier un versement volontaire de la part des entreprises.

De plus en plus, les OPCO deviennent de simples payeurs, en particulier sur l’apprentissage :

Le droit de la commande publique est encore peu appliqué

L’OPCO EP s’est doté d’un « embryon de service » par le recrutement d’une personne dédiée aux achats publics en 2020.

Toutefois, l’opérateur ne suit de manière systématique ses achats que depuis fin 2022, trois ans après sa constitution.

Pour la Cour, et malgré le recours à des cabinets de consultants spécialisés :

« L’essentiel reste à faire en matière de respect de la commande publique »⁶.

Une structuration solide du contrôle interne, mais une lutte contre la fraude encore timide

Un OPCO manifestement actif s’agissant du contrôle interne

L’OPCO EP a mis en place un dispositif de contrôle interne et de gestion des risques organisé en trois « lignes de défense » conformément aux préconisations de l’institut français d’audit et du contrôle internes (IFACI).

Un référentiel de contrôle interne et gestion des risques et une charte d’audit interne, validés par les instances paritaires, font l’objet d’un suivi par le comité d’audit et des risques.

À ce titre, l’opérateur contrôle ainsi aléatoirement 5 % des dossiers financés.

Une lutte contre la fraude encore peu prioritaire

La lutte contre la fraude ne fait pas l’objet d’une priorité, même si des projets notamment en lien avec l’intelligence artificielle sont évoqués.

L’engagement automatique des contrats d’apprentissage présentent cependant des risques élevés, en termes de fraudes ou d’erreurs sur les données.

Par ailleurs, le discours tenu par les administrateurs sur leur manque supposé de prérogatives contredit la réalité des pouvoirs importants dévolus aux OPCO dans le Code du travail. La Cour recommande à l’OPCO EP de se saisir de l’ensemble de ses prérogatives de contrôle.

Un rôle majeur joué par l’OPCO dans la dynamique d’apprentissage

L’apprentissage est une priorité de l’OPCO

L’OPCO EP concentre près de 24 % des alternants français. La dynamique très relevée est, comme pour les autres OPCO, très supérieure aux prévisions initiales.

Par ailleurs, les apprentis financés par l’OPCO préparent très majoritairement des diplômes de niveau bac et infra (86 % de niveaux infra-bac). Il convient de noter que ce type de qualifications (historiquement très présente en apprentissage), a été moins dynamique que celles de l’enseignement supérieur.

L’OPCO a adopté une posture d’accompagnement des CFA

L’OPCO EP a formé ses conseillers formation à l’accompagnement des centres de formation des apprentis (CFA). Près de 1 700 visites de centres étaient ainsi prévues sur 2022.

L’OPCO dépasse son rôle de financeur, dans l’objectif de pérenniser l’offre de formations et d’améliorer les relations avec l’OPCO (notamment du point de vue administratif et financier). Par ailleurs, l’OPCO a mis à disposition un baromètre de satisfaction permettant de mesurer le niveau de satisfaction des CFA.

L’ensemble de ces éléments témoignent d’une approche qualitative et particulièrement fine dans le développement et le suivi de l’offre de formation par apprentissage.

L’offre de services à destination des entreprises de l’OPCO

La promotion de l’accès des TPE-PME à la formation

L’OPCO a dépassé les objectifs qui lui étaient assignés dans la convention d’objectifs et de moyens signés avec l’État.

Toutefois, ces indicateurs « ne rendent qu’imparfaitement compte de la qualité et de l’adéquation des formations réalisées, tout particulièrement à destination des salariés » selon la Cour.

La durée moyenne de formation demeure relativement courte (10 heures en 2021). Cependant, l’OPCO en est conscient et a fléché une enveloppe de six millions d’euros en 2023 pour le financement de formations exclusivement certifiantes.

Des prestations de conseil aux entreprises en relatif échec

Comme on l’a vu, les conseillers de l’OPCO ont la particularité d’accompagner les entreprises relevant de l’OPCO, mais également les CFA.

En moyenne, chaque conseiller a un portefeuille de 1 450 entreprises.

Ces conseillers proposent des solutions en matière de formation dans le cadre des priorités fixées par le conseil d’administration et les SPP. Le plus souvent, ces conseillers proposent les services de l’OPCO à l’occasion de visites en entreprise, mais également, et de plus en plus, par des moyens dématérialisés.

Toutefois, l’OPCO est ici en difficulté et peine à atteindre les objectifs qui lui sont assignés :
1. Né d’un accord entre la CPME et l’U2P. Alors qu’AKTO a un accord constitutif signé par le MEDEF, comme on a pu le voir dans notre précédent billet. ↩
2. Pour rappel, avec un peu moins d’entreprises couvertes, l’OPCO AKTO compte près de six millions de salariés, soit trois fois plus. ↩
3. Artisanat alimentaire ; communication graphique et du multimédia ; juridique ; officiers publics et ministériels ; santé ; particuliers employeurs et emploi à domicile. ↩
4. Au-delà de la querelle organisationnelle et managériale, ce sont aussi des enjeux politiques qui se sont affrontés : Agefos PME était dirigée, côté patronal, par la CPME, tandis qu’Actalians l’était par l’U2P. ↩
5. Le contrôleur général économique et financier et le commissaire du gouvernement auprès de l’OPCO n’ont pas davantage été informé de ces transactions. ↩
6. Chose étonnante, ces difficultés concernent également l’achat de… formations. Malgré son expertise supposée dans le domaine, la Cour relève un nombre anormalement élevé de marchés demeurant infructueux, notamment du fait de « l’inadéquation de l’allotissement avec le marché de la formation » ↩
05/05/2025
La Cour des comptes et la formation professionnelle : Épisode 1, l’OPCO AKTO
Temps de lecture : 10 minutes.

La Cour des Comptes a rendu deux rapports assez sévères sur la gestion paritaire des fonds de la formation professionnelle par deux des plus gros opérateurs de compétences (OPCO) : AKTO et l’OPCO EP (entreprises de proximité).

Le présent billet portera sur l’OPCO AKTO. Après une brève présentation de cet opérateur, les principaux éléments relevés par la Cour seront abordés s’agissant de la gouvernance, de l’organisation et du pilotage de l’OPCO.

Qu’est-ce qu’un OPCO et pourquoi il est intéressant d’observer leur fonctionnement ?

Les OPCO occupent une place singulière :
- Il ne s’agit pas de personnes publiques (les OPCO sont des associations paritaires),
- Ni d’opérateur de l’État¹ et
- Ce ne sont pas davantage des caisses de Sécurité sociale.
Pour autant, leur existence, leur modalité d’organisation et leurs financements sont intégralement définis par l’État². Par ailleurs, n’étant pas des « sujets administratifs », ils disposent de modalités de pilotage du secteur privé.

Ce modèle original permet ainsi de comparer la gestion du secteur privé pilotée par des organisations paritaires avec des acteurs similaires gérés par l’État :
- Les OPCO perçoivent 630 millions d’euros de frais de gestion pour financer l’apprentissage³, probablement 800 millions d’euros tous dispositifs confondus. Ils comptaient, en 2020, 6 500 salariés⁴.
- À titre de comparaison, les ARS devraient percevoir 623 millions d’euros sur 2025⁵ pour 8 300 équivalents temps pleins (ETP), soit environ 9 000 salariés.
Au-de ces éléments quantitatifs, qui démontrent un coût total de financement supérieur par agents gérés du système privé paritaire, l’appréciation qualitative portée par la Cour des comptes est particulièrement inquiétante.

Présentation de l’OPCO AKTO

AKTO est un opérateur de compétences (OPCO). Et, il est l’un des plus gros parmi les onze OPCO agréés par le ministère du Travail depuis 2019.

Les OPCO sont notamment chargés de financer les contrats d’apprentissage du secteur privé et d’accompagner les entreprises des conventions collectives qui leur sont rattachées dans leurs besoins de formation. Ils ont été créés par la loi 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Les onze OPCO ayant remplacé les vingt OPCA précédents⁶.

AKTO compte près de 1 100 salariés et couvre un champ composé de près de 400 000 entreprises pour six millions de salariés et intérimaires relevant de l’intérim, de l’hôtellerie et de la restauration, de la propreté, de l’enseignement…

Il se distingue également des autres OPCO par le fait que son accord constitutif est signé par le MEDEF⁷.

Page de présentation du site AKTO.

Une gouvernance particulièrement complexe

Une structure de gouvernance lourde et peu transversale

La Cour note tout d’abord que le conseil d’administration est composé de 70 membres et l’Assemblée générale de 350 représentants.

À cette première comitologie imposante, s’ajoute 21 sections paritaires professionnelles (SPP) réunissant les branches professionnelles composant l’OPCO. À l’exception de trois d’entre elles, toutes sont mono-branches. La transversalité entre les différents secteurs professionnels est donc particulièrement faible.

Enfin, l’OPCO compte aussi quatre commissions transverses et treize commissions paritaires régionales interbranches, ainsi que six commissions d’orientation paritaire en outre-mer.

Avec le conseil d’administration et l’assemblée générale, ce sont ainsi 44 commissions paritaires, composées de centaines d’administrateurs représentant les salariés ou les employeurs, qui pilotent les missions de l’OPCO.

Une négociation des conventions d’objectifs et de moyens (COM) avec l’État difficile et peu stratégique

La convention d’objectifs et de moyens détermine, comme son nom l’indique, des cibles d’indicateurs ainsi qu’un ratio de financement de l’opérateur sur la collecte gérée. Elle constitue, avec l’agrément initial, l’instrument de contrôle de l’État sur ces opérateurs.

Toutefois, la Cour relève que la négociation de la COM 2020-2022 entre l’État et AKTO a été complexe, avec un rendu partiel et sans analyse approfondie.

Par ailleurs, la COM 2023-2025 présente peu de différences par rapport à la précédente, soulignant une certaine stagnation dans les objectifs et les moyens. En conséquence, la COM n’est pas de nature à permettre une meilleure maitrise budgétaire.

Une organisation interne instable

Évolution de la Direction Générale

Jusqu’en janvier 2024, la direction générale comprenait plusieurs départements clés :
- communication,
- finance,
- gestion administrative,
- pilotage et animation du réseau,
- développement et ingénierie,
- systèmes d’information,
- secrétariat général,
- ressources humaines, et
- audit.
En 2023, la direction du contrôle, chargée du contrôle qualité des organismes de formation et du contrôle interne, a été supprimée suite au départ de la directrice en fin d’année 2022.

Ce n’est qu’en septembre 2024 qu’une nouvelle directrice générale adjointe aux finances a pu être nommée, dans un contexte de réflexion sur le renforcement sur les activités de contrôle et de détection de la fraude⁸.

Une mobilité des directeurs inquiétante

AKTO a connu une forte mobilité des directeurs, avec des départs notables (DSI, directrice contrôle (précitée), DAF, directeur audit).

« Les salariés rencontrés ont exprimé leur perplexité face à ces changements qui ne facilitent pas une bonne appropriation du sens et des missions qui leur sont confiées. »

Une externalisation de fonctions stratégiques

Autre spécificité d’AKTO, et ce, malgré plus de mille salariés, une très forte externalisation :

La direction de la transformation, la direction des systèmes d’information et la direction financière ont été confiées à une même société prestataire, malgré la présence de nombreux cadres supérieurs susceptibles d’être recrutés en interne.

L’OPCO dépense ainsi beaucoup en sous-traitance et en honoraires, en particulier dans les services informatiques :
- 1,5 million d’euros par an en 2022 et 2023 pour la sous-traitance ;
- 3,7 millions d’euros en 2022 et 2,3 millions d’euros en 2023, s’agissant des honoraires.
Un agrément comme opérateur unique en outre-mer « pas satisfaisant »

En outre-mer, le principe est celui de la mutualisation des moyens, un OPCO assurant pour les autres l’animation locale de la politique de formation professionnelle des salariés du privé (y compris les financements).

Toutefois, la Cour relève qu’AKTO ne dispose pas du « référentiel entreprises » permettant de rattacher les entreprises locales à leur OPCO⁹, ce qui empêche ainsi AKTO de disposer des remboursements correspondants.

Un pilotage des systèmes d’information défaillant

L’absence de documents stratégiques fondamentaux

Malgré ces nombreuses prestations auprès d’entreprises spécialisées, AKTO n’a formalisé aucun des éléments pourtant essentiels d’une conduite de projet informatique :
- Le schéma directeur informatique (SDI),
- Le plan de continuité et de reprise d’activité (PCA/PRA),
- La charte informatique,
- Une politique de sécurité des systèmes d’information (PSSI).
Ces lacunes exposent l’opérateur à des risques significatifs en matière de sécurité des données et des systèmes.

Un dérapage du budget consacré au système d’information

Le budget consacré aux systèmes d’information a presque triplé par rapport à l’estimation initiale, atteignant 16 M€.

Une évolution des ressources humaines qui n’est pas soutenable

Une évolution des effectifs et des rémunérations incontrôlées

De 2021 à 2024, les effectifs ont augmenté d’un quart, passant de 884 à 1 113 équivalents temps plein.

Les effectifs de cadres ont même augmenté de moitié de 2022 à 2023.

Des métiers essentiellement liés au conseil et une sur-proportion de femmes

Les conseillers et gestionnaires représentent 60 % des salariés. Par ailleurs, l’ensemble des salariés de l’OPCO, 77 % sont des femmes¹⁰.

Une forte progression des dépenses de rémunérations

La masse salariale a progressé de plus de 16,6 millions d’euros, soit une augmentation de plus de 28 % en l’espace de trois ans (proche de l’évolution des effectifs), correspondant à une augmentation annuelle moyenne de près de 5,5 M€.

Pour la Cour :

« Cette dynamique n’est pas soutenable au regard des ressources de l’opérateur et suscite des interrogations (compte tenu des) difficultés malgré tout persistantes de l’opérateur dans la gestion administrative des dossiers ou le pilotage des marchés. »

Toutefois, à la date du contrôle, l’opérateur envisageait toujours le recrutement de 120 nouveaux salariés. Ce qui, pour la Cour, est à « contre-courant » des tendances observées dans les autres OPCO, alors même que l’on constate une relative stabilisation du nombre de contrats d’apprentissage.

Des rémunérations élevées, en particulier pour les cadres dirigeants

En 2023, les dix plus hautes rémunérations de l’opérateur s’échelonnent de 113 618 € à 202 835 €, avec une moyenne de 135 252 €.

La Cour note que la rémunération de la directrice générale a été augmentée successivement en 2022, 2023 et 2024. Ces augmentations ont été réalisées sans information préalable au conseil d’administration.

Par ailleurs, AKTO ne respecte pas l’obligation de publier les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants prévue par la loi du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l’engagement éducatif¹¹.

Des ruptures conventionnelles coûteuses et sans délégation de pouvoir du conseil d’administration

16 ruptures conventionnelles ont été signées entre janvier 2020 et fin 2021, sans délégation nécessaire du conseil d’administration. La direction générale engageant donc des dépenses importantes et non autorisées.

Le coût total des ruptures conventionnelles et des licenciements d’anciens directeurs généraux s’élève à plus de 1,2 million d’euros. Une rupture conventionnelle a ainsi porté sur un montant brut de 405 000 euros.

Une politique sociale généreuse et parfois peu contrôlée

Une politique sociale avantageuse

AKTO s’assure la fidélisation de ses salariés à travers une politique sociale attractive : épargne salariale, protection sociale, accord d’intéressement, conditions de travail.

À titre d’exemple, l’accord d’intéressement prévoit une enveloppe globale d’un million d’euros¹², pouvant aller jusqu’à 1,2 million d’euros en fonction de l’atteinte des objectifs.

En conséquence, le turn-over est relativement faible, même s’il est en hausse : de 6,4 % en 2020 à 18,4 % en 2023¹³. L’ancienneté moyenne est de 9,25 ans.

Un avantage en nature généralisé : la mise à disposition de véhicules de fonction

AKTO dispose d’une importante flotte automobile, avec 345 véhicules de fonction.

Autrement dit : un salarié sur trois dispose d’un véhicule de fonction. Cela représente évidemment un avantage en nature très significatif.

La Cour invite l’Opco à gérer la flotte de véhicules de façon moins dispendieuse, compte tenu du doublement de la dépense en quatre ans.

Une gestion des notes de frais peu scrupuleuse

La Cour relève également une utilisation récurrente de cartes de paiement par certains salariés, notamment les directeurs régionaux et membres du comité de direction. Par ailleurs, la directrice générale a, à plusieurs reprises, effectué des dépenses personnelles avec ces cartes professionnelles (remboursées ensuite).

Autre fait étrange : certains salariés disposent de telles cartes de frais pour des raisons « historiques » et qui ne tiennent pas à leurs fonctions actuelles.

La Cour précise logiquement que cette pratique ne peut perdurer pour une multitude de raisons :
- L’absence d’habilitation préalable du conseil d’administration,
- Le rattachement à un nombre de bénéficiaires non déterminé,
- L’absence de contrôle et la validation hiérarchique peu rigoureuse,
- L’absence de barèmes et la substitution aux ordres de mission¹⁴,
- Le non-respect des marchés publics.
- Par ailleurs, la directrice des finances et le responsable du pôle fonctionnement disposent de droits en écriture qui devraient, à l’évidence, interdire la détention d’une telle carte.
Ce caractère dispendieux se retrouve aussi dans les dépenses liées aux frais de déplacement, de réception et d’événementiel : avec 6,1 millions d’euros pour 2022 et 6,2 millions d’euros pour 2023.

Des financements de l’OPCO : portés par l’apprentissage et les subventions de l’État

Une montée en puissance de l’apprentissage

Cette montée en puissance se révèle notamment dans les produits de formation de l’organisme :

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel transfère la gestion des contrats d’apprentissage des Régions aux nouveaux OPCO à compter du 1er janvier 2020.

L’année 2020 a été particulièrement dense dans l’apprentissage, marquée par des aides à l’embauche de l’État en sortie de crise sanitaire.

Des financements volontaires très faibles

Les OPCO sont censés être un outil au service des branches professionnelles et des entreprises. Toutefois, force est de constater que la section budgétaire « Plan volontaire » est, ici encore, essentiellement constituée de subventions publiques : État, Régions, Union européenne.

En 2020, les subventions représentaient 54 % du total des produits de la section budgétaire, 67 % en 2021. Cette dynamique est notamment portée par des conventions budgétaires signées avec l’État au titre du FNE-Formation :

Une gestion financière problématique

Une direction financière peu réactive et outillée

La direction financière de l’OPCO est substantielle, puisque composée de 48 salariés, organisés en trois pôles : fonctionnement, formation et contrôle interne.

Cependant, la Cour relève dans son contrôle « de réelles difficultés à obtenir rapidement des informations fiables ».

Malgré l’importance des montants gérés et les dépenses en matière de systèmes d’informations, la direction financière de l’OPCO semble peu appropriée :

« Les salariés recourent à des fichiers Excel pour la préparation et le suivi budgétaire, avec tous les risques d’erreurs et de fuites de données que cela implique. Le déploiement d’un système d’information financier est resté à l’état de réflexion, l’opérateur ayant voulu concentrer prioritairement ses efforts sur le système d’information global. »

Des processus d’achats non maitrisés

Le constat est similaire s’agissant des achats publics, puisque :

« Près de cinq ans après la création de l’Opco, la structuration de la commande publique reste lacunaire. Il n’existe toujours pas, fin 2024, de stratégie d’achats et les préalables indispensables à celle-ci. »

« AKTO n’apparaît pas davantage en capacité de mesurer l’efficience de cette activité (taux d’infructuosité non fiabilisé, mesure des économies générées, délais moyens de mise en œuvre des procédures, recensement des incidents).

« Plus important, l’analyse de la balance des fournisseurs transmise par la direction financière montre que l’essentiel des dépenses de fonctionnement ne respecte pas les dispositions du code de la commande publique. »

Un contrôle interne très en retard et encore non finalisé

Le pôle contrôle interne est composé de six agents et d’un chef de pôle. Toutefois, ce n’est qu’au cours du premier trimestre 2024 (cinq ans après la création d’AKTO) que l’OPCO s’est doté d’une charte du contrôle interne.

Une cartographie des risques est présentée comme devant être opérationnelle durant l’année 2025.

À l’évidence, la Cour des comptes est donc peu timorée sur cette gestion très légère des fonds publics :

« Alors que l’opérateur gère plus de deux milliards d’euros de crédits avec plus de 1 100 collaborateurs, ces carences dans le déploiement d’un plan de maîtrise des risques ne sont pas acceptables. »

Une lutte contre la fraude extrêmement réduite

Le gouvernement communique désormais sur l’impératif de la lutte contre les fraudes dans le secteur de l’apprentissage¹⁵. Pour autant, l’OPCO AKTO ne réalise que peu d’actions concrètes :

En matière de lutte contre la fraude, l’essentiel des contrôles de l’OPCO AKTO porte sur l’identité des organismes, la fiabilité des informations fournies et le contrôle des coordonnées bancaires. Les véritables contrôles sont délégués à un tiers¹⁶.

La Cour relève d’ailleurs que l’OPCO assume une « vision restrictive de son rôle (…) d’autant plus paradoxale que dans ses “conditions générales”, l’opérateur rappelle justement les contrôles qu’il est habilité à mettre en œuvre, ainsi que leurs modalités, d’une ampleur bien plus importante¹⁷. »

Des délais d’engagement (et de paiement) des contrats d’apprentissage qui « révèlent d’importantes difficultés »

En 2023, le délai moyen entre le dépôt et le début d’un contrat est de 108 jours, contre 48 jours pour la moyenne des opérateurs. Par ailleurs, cet indicateur se dégrade pour AKTO, alors qu’il continue de se réduire pour les autres opérateurs.
1. Ce qui signifie que l’État n’exerce pas de « tutelle » directe sur ces organismes : nomination du dirigeant, droits de vote au conseil d’administration, avis sur le budget… ↩
2. Dans le code du travail, au Livre VI consacré à la formation professionnelle. ↩
3. Tableau 5 de l’Annexe IV de la Revue de l’inspection générale des finances des dépenses publiques d’apprentissage et de formation professionnelle de mars 2024. Les frais de gestion des autres dispositifs comme le plan de développement des compétences pour les petites entreprises ou le Fonds national pour l’emploi Formation (FNE-Formation) ne sont pas décomptés. Le montant total devrait donc se rapprocher 800 millions d’euros. ↩
4. https://www.opco2i.fr/les-opco-dressent-un-premier-bilan/ ↩
5. Au titre du programme 155 de la mission Travail Emploi de la loi de finances pour 2025. ↩
6. Les OPCA, pour organisme paritaire collecteurs agréés, collectaient directement les fonds de la formation professionnelle (aujourd’hui, ce sont les URSSAF), mais sans la taxe d’apprentissage. Ils finançaient essentiellement les contrats de professionnalisation et les plans de formation des petites et moyennes entreprises (aujourd’hui, il est question de « plan de développement des compétences »). ↩
7. Les autres OPCO émanent le plus souvent de fédérations professionnelles, à l’exception de l’OPCO Entreprises de proximité, qui rassemble les deux autres organisations patronales interprofessionnelles : la CPME et l’U2P. ↩
8. Pour rappel, des centaines de millions d’euros de paiements transitent chaque mois par l’OPCO. Cette prise en compte tardive de la lutte contre la fraude interroge. ↩
9. Chaque OPCO acquitte de sa contribution unique pour le financement de la formation professionnelle auprès de l’URSSAF. Toutefois, ces paiements sont attachés à la convention collective appliquée par l’entreprise et chacune de ces conventions collectives est elle-même rattachée à un OPCO. ↩
10. Elles sont toutefois moins nombreuses dans les fonctions managériales (66 %) et supports (60 %). ↩
11. Obligation qui s’impose aux associations dont le budget annuel est supérieur à 150 000 € et qui reçoivent un
  montant de subventions supérieur à 50 000 €. ↩
12. Soit un montant brut moyen de 1 087 euros au titre de 2022. ↩
13. Ce qui peut être lié aux recrutements récents. ↩
14. La Cour note ainsi que deux salariés ont bénéficié, par notes de frais, de remboursement de leurs trajets domicile-travail. Certains membres du comité de direction se font rembourser des dépenses de taxi ou des nuits d’hôtel à Paris, alors qu’il s’agit de leur domicile professionnel. ↩
15. Communiqué de presse du 10 janvier 2025 de Élisabeth Borne, ministre d’État, ministre de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, et Philippe Baptiste, ministre chargé de l’Enseignement supérieur et de la Recherche. ↩
16. Le groupement inter-entreprises D20F. ↩
17. Des contrôles de service fait, qui peuvent être approfondis et se réaliser sur place. Des contrôles de qualité, qui peuvent porter également sur l’ingénierie pédagogique, les tarifs… Or, la Cour note que ces contrôles : « qui ouvre(nt) potentiellement
  l’accès à des données nombreuses n’est pas développé. » ↩
28/04/2025
La situation et les perspectives des finances publiques – juillet 2024
Temps de lecture : 10 minutes.

Examen du dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 2024de la Cour des comptes

La France occupe une situation singulière et fait l’objet d’une procédure de déficit excessif par la Commission européenne

S’agissant de la dette publique, et selon les données d’Eurostat, la France présente en 2023 un ratio d’endettement plus élevé de 22 points de PIB que la moyenne de la zone euro. Ce différentiel est encore plus élevé avec l’Allemagne : l’écart étant de 47 points de PIB.

Par rapport à des pays similaires, la France présente une dette publique légèrement supérieure à celle de l’Espagne (+2,9 points de PIB), mais l’Italie demeure à un niveau encore très supérieur à la France et à l’ensemble de l’Union européenne avec un ratio d’endettement de 137 points de PIB.

Extrait du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

L’Italie, la Belgique, la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie et Malte figurent parmi les pays concernées par une procédure pour déficit excessif, comme la France.

La trajectoire de déficit de la France analysée par la Cour

Selon la nouvelle trajectoire du programme de stabilité 2024-2027, le déficit public serait réduit de 1 point en 2025, passant de 5,1 à 4,1 points de PIB¹.

Il serait ensuite ramené à 3,6 points de PIB en 2026 puis repasserait très légèrement sous le seuil des 3 % pour s’établir à 2,9 points de PIB en 2027. Il serait ainsi supérieur de 0,7 point en 2024 au niveau prévu dans la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 et excèderait de 0,2 point la cible de cette loi de programme en 2027.

Extrait du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

Une trajectoire maintenue malgré une décélération de la croissance

Cette trajectoire de déficit modifie, par ailleurs, la répartition prévisionnelle de celui-ci entre ses composantes conjoncturelle et structurelle, amenant de fait à moins compter sur la croissance économique et à programmer un effort structurel plus important que celui prévu en loi de programmation des finances publiques.

La trajectoire du programme de stabilité repose en effet sur des hypothèses de croissance révisées à la baisse en 2024 (de 1,4 % à 1,0 %) et en 2025 (de 1,7 % à 1,4 %), les prévisions pour 2026 et 2027 demeurant identiques à celles de la loi de programmation des finances publiques (respectivement 1,7 % et 1,8 %).

La réduction du déficit structurel est plus marquée (2,3 points contre 1,4 point dans la loi de programmation des finances publiques sur la période 2024-2027) et repose sur des efforts très importants de maîtrise durable de la dépense mais également de hausse pérenne des prélèvements obligatoires.

Une trajectoire particulièrement peu volontariste selon la Cour

La comparaison des programmes de finances publiques des quatre principales économies de la zone euro montre que la trajectoire prévue par la France est peu ambitieuse. Sur la période 2024-2027, celle-ci affiche systématiquement l’objectif de déficit public le plus élevé et reste le seul pays à ne pas viser un déficit inférieur ou égal au seuil de 3 % en 2026.

A titre de comparaison, la Cour cite l’exemple de l’Italie qui, malgré un déficit public de 7,2 % de PIB en 2023, prévoit de le ramener à 4,3 % en 2024 et d’atteindre la cible des 3% en 2026.

La Cour note ainsi que, contrairement à ses partenaires, la France ne parvient pas, au cours de la période de programmation, à réduire significativement son niveau de dette par rapport au point haut atteint en 2020.

En 2025, selon les programmes de stabilité, la dette publique française excèderait ainsi de 15,2 points de PIB son niveau d’avant-crise, contre +3,7 points en Allemagne, +5,9 points en Espagne et +4,7 points en Italie.

La dette publique italienne demeurerait toutefois la plus élevée, à proximité de 140 % de PIB (en légère progression depuis 2024).

Extraits du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

Des hypothèses économiques très optimistes selon la Cour

La Cour considère que les hypothèses macroéconomiques du Gouvernement, même abaissées, demeurent trop optimistes, s’agissant de la croissance potentielle comme de la croissance effective.

Le Gouvernement présente ainsi un objectif de retour au plein emploi à l’horizon 2027 sous l’effet favorable des « réformes structurelles sur le marché du travail ». L’impact de la réforme des retraites est ainsi estimé à +200 000 emplois occupés et l’impact de la réforme de la contracyclicité de l’assurance-chômage à +100 000 à 150 000 emplois à moyen terme.

Le programme de stabilité fait également l’hypothèse que les réformes récentes² permettront d’atteindre le plein-emploi, sans en évaluer véritablement les impacts.

Ce retour au plein emploi projeté par le Gouvernement se traduirait par une baisse du taux chômage jusqu’à son niveau le plus bas depuis plus de 40 ans, alors que la Banque de France, dans ses dernières prévisions, anticipe au contraire une remontée du taux de chômage à 7,8 % fin 2024 et un maintien à ce niveau en 2025.

La Cour note par ailleurs que les tensions sur le marché du travail rencontrées au 1er trimestre 2023³ avec un taux de chômage à 7,1 % suggère l’hypothèse que la France ait approché son niveau structurel et que la poursuite de sa diminution supposerait des gains du système de formation et d’accompagnement des demandeurs d’emploi nettement supérieurs aux réformes passées.

Par ailleurs, la France est confrontée à une forte chute de sa productivité, dont les raisons sont probablement multifactorielles, mais qui impliquent de sérieux doutes sur les estimations de croissance potentielle à 1,35 % présentée par le gouvernement. Un horizon de 1 % par an parait pour la Cour plus réaliste.

La Cour note à cet égard, s’agissant de la croissance effective, une hypothèse de croissance pour 2025 du programme de stabilité (revue à la baisse à 1,4 %) qui se situe dans la fourchette haute des prévisions disponibles (1,3 % pour le Consensus forecasts et pour la Commission européenne, 1,2 % pour l’OCDE, 1,4 % pour le FMI).

Quant à la croissance moyenne de 1,75 % sur la période 2026-2027, celle-ci excède très largement celle du Consensus forecasts (1,3 %), de la Commission européenne (0,5 %) et du FMI (1,5 %).

Ce rythme élevé de progression de l’activité résulterait en particulier, selon le programme de stabilité présenté par le Gouvernement, de la conjonction de deux hypothèses particulièrement optimistes :
- Un retour du taux d’épargne des ménages à proximité de son niveau d’avant-crise que les enquêtes de conjoncture actuelles ne permettent pas d’anticiper ; et
- Une hausse du pouvoir d’achat liée à un retour – hypothétique – au plein emploi et à une dynamique des salaires portée par des gains de productivité d’une ampleur inédite depuis la crise sanitaire.
Enfin, il doit être relevé que ni le programme de stabilité, ni la loi de programmation des finances publiques n’explicitent l’impact macroéconomique des mesures d’ajustement structurel prévues tant en économies de dépenses qu’en hausses d’impôts, alors que celles-ci, de par leur ampleur, auront nécessairement un effet dépressif sur l’activité économique qu’il convient d’estimer et de prendre en compte⁴.

L’avis de la Cour sur le fond des mesures proposées dans le pacte de stabilité

La trajectoire du programme de stabilité pour 2025-2027 repose sur une augmentation du taux de prélèvements obligatoires de 43,6 points en 2024 à 43,9 points en 2025 puis 44,1 points en 2026 et 2027.

Autrement dit, des hausses d’impots.

Ces hausses d’impôts sont fixées à hauteur de 15 milliards d’euros en 2025 (0,5 point de PIB) et à 6,2 milliards d’euros en 2026 (0,2 point de PIB), soit 21,2 milliards à l’horizon 2026.

L’extinction du bouclier tarifaire y contribuera à hauteur de 4 milliards d’euros en 2025, mais le reste des mesures envisagées, de l’ordre de 17 milliards d’euros, n’est pas précisé, alors même que certaines baisses pérennes d’impôt avaient été annoncées, comme la poursuite de la baisse graduelle de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au rythme de 1 milliard d’euros par an ou des mesures en faveur de classes moyennes pour 2 milliards d’euros.

Le programme de stabilité prévoit une croissance de la dépense publique en valeur⁵ de 1,8 % en 2025, 2,6 % en 2026 et 2,1 % en 2027. Le coût des mesures exceptionnelles adoptées en réponse aux crises successives (sanitaire, énergétique) se replierait de 12 milliards d’euros en 2024 à 3 milliards d’euros en 2025 et se stabiliserait à ce niveau en 2026 et 2027, ce montant correspondant à la chronique prévue des dépenses de relance.

Parallèlement, la charge de la dette augmenterait régulièrement sur la période, préemptant une part croissante de la dépense publique, de l’ordre de 8 milliards d’euros en 2025 et 2026 et de 12 milliards d’euros en 2027 pour atteindre 83 milliards d’euros à cet horizon, soit un niveau comparable à celui prévu dans la loi de programmation des finances publiques alors même que le niveau de dette publique serait supérieur de 80 milliards d’euros. Cela s’explique par des hypothèses de taux revues à la baisse par rapport à la loi de programmation des finances publiques (3,2 % contre 3,5 % dans la loi de programmation pour les taux longs en 2024, du fait de l’accalmie récente, mais avec une remontée à un niveau supérieur à l’hypothèse de ladite loi en toute fin de période – 3,6 % contre 3,5 % dans la loi de programmation).

Hors dépenses exceptionnelles et hors charge d’intérêts, la dépense devrait donc progresser en moyenne de 1,9 % en valeur et 0,2 % en volume par an entre 2025 et 2027.

Or, la Cour des comptes notes qu’une telle maîtrise de la dépense « impliquerait un effort d’économie sans précédent », correspondant à des économies de l’ordre de 50 milliards d’euros en 2027 par rapport à la trajectoire de dépenses des exercices précédents.

Toutefois, la Cour émet des toutes sur la sincérité de cette programmation :
- La moitié de l’effort serait effectué en toute dernière année (en 2027) et
- Le gouvernement ne documente pas cet effort, pourtant inédit sur la période récente. Seuls sont précisés les impacts budgétaires de la réforme des retraites et de la réforme de l’assurance-chômage, avec respectivement 3,5 milliards d’euros d’économies pour l’une (nettes des mesures d’accompagnement et dispositifs dérogatoires) et 4,2 milliards d’euros pour l’autre, soit un total de 7,7 milliards d’euros pour 2027.
Par ailleurs, même en tenant intégralement compte de ce qui constituerait un « coup de frein sur plusieurs années sans équivalent récent » de la dépense publique, la Cour des comptes relève que celle-ci continuerait de croître, en valeur comme en volume.

Extrait du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

Une trajectoire par ailleurs très incertaine au regard de la multiplication des besoins de financement auquel est confronté l’Etat

La Cour relève l’addition récente de lois de programmation sectorielles⁶, qui devrait couvrir jusqu’au tiers des dépenses de l’Etat à horizon 2027 et contribue à rigidifier la dépense.

De surcroît, la montée en puissance du financement de la transition écologique n’est pas suffisamment pris en compte et entretient une sous-estimation « systématique » selon la Cour de l’évolution de la dépense publique.

Chaque année, les prévisions pluriannuelles sont en effet actualisées à l’occasion du rapport économique social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances, permettant de constater l’écart des trajectoires envisagées en loi de programmation (courbes orange) avec la réalité des dépenses constatées (courbe noire) :

Extrait du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

En synthèse, la Cour identifie « trois fragilités majeures » :
- Des hypothèses de croissance très optimistes à moyen terme, particulièrement sur les deux dernières années ;
- Une inflexion de la dépense publique hors mesures exceptionnelles et hors charge de la dette qui représenterait à l’horizon 2027 un effort sans précédent d’économies de l’ordre de 50 milliards d’euros par an, et
- Des hausses de prélèvements obligatoires de plus de 20 milliards d’euros sur la période 2025-2027, d’une ampleur également inédite depuis une dizaine d’années.
« Plus encore qu’au moment de l’adoption de la loi de programmation des finances publiques et de la loi de finances initiale pour 2024, les marges de sécurité apparaissent inexistantes et la moindre mauvaise surprise conjoncturelle ou réalisation budgétaire et fiscale en deçà des objectifs se traduira par l’échec à ramener le déficit sous les 3 % et par une augmentation continue du ratio d’endettement au cours de la période.»
1. Nous vous présumer au 23 septembre 2024 qu’il n’en sera rien. ↩
2. L’accompagnement des bénéficiaires du revenu de solidarité active, la constitution du réseau « France Travail », le service public de la petite enfance et la réforme des lycées professionnels. ↩
3. Une tension sur la quasi-intégralité des métiers, en particulier qualifiés, entraînant une pénurie de personnels particulièrement grave et inattendue, désormais en voie de résorption, sans être pour autant effacée. ↩
4. Sans trop m’avancer, il me semble compliqué d’anticipé cet effet récessif, mais, en effet, une projection aurait été utile. Au-delà de cette construction technique, il semble compliqué d’anticiper des mécanismes macro-économiques portant des corrections importantes sans une présentation des ajustements par le Gouvernement. ↩
5. L’évolution en valeur est l’évolution non corrigée de l’inflation prévisionnelle. L’évolution en volume est l’évolution corrigée. ↩
6. Intérieur, armées, recherche, justice, énergie et climat. ↩
22/09/2024
Les aides à la presse imprimée en France
Temps de lecture : 10 minutes.

Un rapport de l’Inspection générale des finances publié en novembre 2023, portait sur la distribution de la presse imprimée.

Outre la synthèse ici proposée, vous pouvez aussi vous appuyer sur les : « chiffres clés, statistiques de la culture – 2023 » publié par le ministère de la culture.

Enfin, le Sénat a également contribué aux réflexions sur ce sujet avec un rapport déposé en 2021 et proposant déjà une vaste réforme du système d’aide à la presse.

Un secteur dont l’importance tient notamment aux enjeux démocratiques en matière de libre circulation des opinions et idées

Le secteur de la presse fait depuis longtemps l’objet d’une attention soutenue de la part des pouvoirs publics au regard des enjeux de pluralisme que revêt plus particulièrement la presse quotidienne nationale (dite « PQN ») d’information politique et générale.

On pense inévitablement à la grande loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881, symbole de ce républicanisme libéral porté par la IIIe République, mais il convient aussi ajouter la mise à disposition d’un service postal national unifié et opérationnel, matérialisé par la création d’un ministère dédié dès 1879 (ministère des postes, télégraphes et téléphones) et permettant la diffusion de la presse sur le territoire national.

Toutefois, contrairement à l’inspiration libérale de la IIIe République, le législateur entend depuis la IVe République veiller à la diversité des titres de presse et à leur diffusion sur l’ensemble du territoire, en subventionnant le cas échéant, et parfois fortement, ces titres de presse.

L’origine de notre système tient à la loi Bichet de 1947 introduisant un droit pour tous les quotidiens de la presse nationale d’être distribué sur l’intégralité du territoire et permettant la création des Nouvelles messageries de la presse parisienne, le distributeur historique et bénéficiant d’un monopole légal (devenu Presstalis en 2011 et désormais France messagerie).

Cet interventionnisme légal est même reconnu par le juge constitutionnel qui a ainsi reconnu un objectif de valeur constitutionnelle au regard de l’enjeu démocratique que constitue la pluralité de la presse.

Le rapport cite ainsi le considérant n° 38 de la décision du Conseil constitutionnel n°84-181 DC du 11 octobre 1984 : « Considérant que le pluralisme des quotidiens d’information politique et générale (…) est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; qu’en effet la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s’adressent ces quotidiens n’était pas à même de disposer d’un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères différents ; qu’en définitive l’objectif à réaliser est que les lecteurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu’on puisse en faire l’objet d’un marché »¹.

Les différents titres de presse et les obligations associées s’agissant de la diffusion

Le rapport rappelle les distinctions existantes entre quatre grandes familles de presse imprimée :
- La presse quotidienne nationale (PQN),
- La presse quotidienne régionale (PQR) et la presse hebdomadaire régionale (PHR) ;
- La presse magazine et
- La presse gratuite.
Si la loi confère à tout éditeur la liberté d’assurer lui-même la diffusion de ses propres journaux et publications, elle prévoit en revanche que lorsqu’un éditeur décide de ne pas s’auto-distribuer et donc de se grouper avec d’autres éditeurs pour la distribution en vue de la vente au numéro, il doit alors adhérer à une société coopérative de groupage de presse (ci-après « société coopérative » ou « coopérative »).

Ces coopératives sont détenues par les éditeurs et doivent conclure un contrat de groupage auprès d’une société agréée de distribution de presse ou SADP (ci-après « messagerie » ou « messagerie de presse »), dont elles peuvent être actionnaires : les messageries gèrent ainsi les opérations commerciales et logistiques de la distribution de la presse imprimée en vue de sa vente au numéro. L’objectif est évidemment, dans un marché en rétractation, de mutualiser les moyens afin de permettre un minimum d’économie d’échelle.

La PQN et la presse magazine nationale, destinées par nature à être distribuées sur la totalité du territoire français, font appel au système de distribution par des messageries, qui assurent la couverture du territoire national avec une forte capillarité (desserte de 20 000 points de vente en 2023), en dépit d’une rétraction constante du réseau depuis plusieurs années (-33% du nombre de points de vente depuis 2010).

De leur côté, la presse gratuite et la presse régionale (quotidienne ou hebdomadaire) s’auto-distribuent.

Le mécanisme de distribution et les acteurs aux différents niveaux

Dans le cas du groupage pour la vente au numéro, les titres une fois imprimés sont acheminés par une messagerie (dite « niveau 1 ») qui assure leur regroupement et qui livre une soixantaine de dépositaires (dits « niveau 2 ») répartis sur le territoire.

Le niveau 2 est principalement chargé de constituer des lots pour la distribution et d’acheminer les exemplaires dans les points de vente tenus par des diffuseurs ou marchands de presse (dits « niveau 3 »).

Au niveau 1, deux messageries sont concurrentes :
- D’une part, France Messagerie (anciennement Presstalis jusqu’à sa mise en liquidation en juillet 2020), qui a un monopole de fait sur la distribution des quotidiens nationaux car elle est la seule société à proposer cette prestation² ;
- D’autre part, les Messageries Lyonnaises de Presse (MLP), concurrent historique de la première, mais spécialisée dans les hebdomadaires.
Les dépenses publiques destinées à la presse

Le programme budgétaire de l’Etat portant les aides directes à la presse imprimée est le programme 180, « Presse et médias », porté par le ministère de la culture.

Les inspecteurs généraux rapportent 199 millions d’euros d’aides directes :
- Des aides à la diffusion : avec 72,2 millions d’euros d’aides aux exemplaires postés, 35,1 millions d’euros aux aides portées (distribution effectuées au domicile, mais par un service autre que La Poste), 2,4 millions d’euros d’aide aux réseaux de portages, 11,7 millions d’euros d’exonérations de charges pour les vendeurs colporteurs et les porteurs de presse ;
- Des aides au pluralisme : pour 23,2 M€ ;
- Des aides à la « modernisation » : pour 27,9 millions d’euros, dont 27 millions d’euros comme aide à la distribution de la presse quotidienne nationale d’information politique et générale vendue au numéro en France (versement effectué au prorata des numéros vendus par publication³, en précisant que les titres de presse reversent ensuite près de 9 millions d’euros de cette enveloppe à France messagerie sous forme de subvention d’exploitation ;
- Des aides à la modernisation des diffuseurs de presse : pour 6 millions d’euros ;
- Un Fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP) : pour 15,4 millions d’euros ;
- Enfin, un Fonds de soutien à l’émergence et à l’innovation dans la presse : pour 5 millions d’euros.
Soit un total de 149,7 millions d’euros complété par un versement à La Poste de 40 millions d’euros en 2023 (crédits de paiement du programme 134 ouvert au titre du projet de loi de finances pour 2023) destinés à compenser les tarifs préférentiels de distribution de la presse.

En complément de ces dépenses directes et de la compensation pour le service postal, le secteur bénéficie d’aides indirectes sur le plan fiscal :
- Une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à taux super-réduit : 2,10 % en métropole et 1,05% en Guadeloupe, Martinique et à La Réunion pour la presse imprimée et numérique ;
- L’exonération de contribution économique territoriale (CET) pour les diffuseurs de presse ;
- Une déduction fiscale, sous la forme d’une déduction spéciale sur l’impôt sur le revenu ou l’impôt sur les sociétés pour les investissements dans les entreprises de presse ;
- Une réduction d’impôt des particuliers pour dons effectués en faveur des entreprises de presse ;
- Une réduction d’impôts des particuliers pour souscription au capital des entreprises de presse : ces entreprises doivent éditer des publications ou services de presse en ligne d’IPG ou consacrées pour une large part à l’IPG.
En dépit de ces aides, une presse quotidienne nationale qui peine et un secteur qui se transforme au profit du numérique

Comme le montre la mission, le secteur est en pleine recomposition avec l’essor du numérique au détriment du papier.

Extrait du rapport IGF-IGAC.

Par ailleurs, l’essentiel de la valeur produite dans le secteur de la distribution de la presse nationale est désormais le fait des publications magazine dont la distribution est assurée pour 80% par les Messageries Lyonnaises de Presse (MLP). En rappelèrent que la presse magazine et MLP ne touchent aucune aide de l’État pour leur distribution au numéro.

La presque quotidienne régionale (PQR), pour sa part, poursuit son auto-distribution, sans aide de l’État, et restructure ses imprimeries. Son canal de vente au numéro souffre certes également, avec une baisse de 78 % entre 2000 et 2022 (cf. graphique 2) mais moins que la PQN, avec laquelle la recherche de synergies est contrastée.

En termes de chiffre d’affaires, le secteur de la presse quotidienne représente 2,5 Md€ en 2021, dont 592,2 millions d’euros pour la PQN et 1,9 milliards d’euros pour la presse quotidienne régionale.

Extrait du rapport IGF-IGAC.

En résumé, les rapporteurs notent une situation paradoxale : les quotidiens nationaux ont une diffusion toujours plus large, par le biais du numérique, mais ont toujours plus de mal à être rentables, du fait de la difficulté à monétiser cette diffusion numérique et des coûts associés au support papier. La difficulté tient à ce que l’impression et la distribution de la PQN sont des industries de coûts fixes. La baisse de volumes rend l’amortissement toujours plus difficile, en particulier pour le support papier.

Les surcoûts inhérents à la diffusion de la PQN

La distribution des quotidiens nationaux engendre des surcoûts spécifiques pour France Messagerie (et précédemment Presstalis), inhérents à cette activité. On parle de « flux chauds ».

Ces surcoûts sont par exemple ceux associés au travail de nuit, au travail le dimanche, à des pics d’activité pour assurer le traitement en un temps court des exemplaires imprimés dans la nuit, etc. La gestion des flux de magazines, considérés comme plus « froids », présente moins de contraintes, et donc moins de surcoûts inhérents.

Par ailleurs, compte tenu de ces contraintes, il n’apparaît pas envisageable de confier en l’était à La Poste la diffusion de la presse quotidienne nationale⁴.

Une rentabilité plus faible du numérique

la hausse de la diffusion numérique ne génère pas des recettes équivalentes à la diffusion papier, comme en témoigne le graphique 4. Ainsi, la diffusion numérique représentait en 2020 56 % de la diffusion totale, mais seulement 28 % du chiffre d’affaires, alors que la tendance est inversée pour le papier.

Extrait du rapport IGF-IGAC.

Un vieillissement accéléré du lectorat

La tendance du marché est lourde, et semble irrémédiable avec l’évolution rapide des usages et un vieillissement plus rapide de la population de lecteurs de PQN imprimée que celui de la population globale.

Ainsi, la mission a pu établir qu’entre 1997 et 2018, l’âge moyen du lecteur s’informant chaque jour ou presque avec de la presse quotidienne papier a augmenté de 14 années, à 65 ans. Sur la même période, l’âge moyen de la population française a augmenté de 3,5 ans, à 41,5 ans.

Seuls les journaux Aujourd’hui en France et L’Équipe sont diffusés sur une large partie du territoire national avec une assiette de plus de 17 000 points de vente.

Par ailleurs, la situation présente aussi de fortes vulnérabilités à très court terme

En effet, en dépit de son monopole, France Messagerie, subit fortement l’attrition de la vente au numéro, qui devrait se poursuivre, voire s’accélérer, dans les prochaines années.

Or, pour faire face à ces enjeux, la structure ne dispose d’aucun levier de développement, n’étant quasiment pas diversifiée. Sans la subvention d’exploitation de 9 millions d’euros évoquée plus haut, le résultat opérationnel serait nul et le résultat d’exploitation négatif selon les inspecteurs. Avec une activité en repli, des coûts largement fixes qui ne peuvent être que faiblement réduits sans réorganisation profonde, il est peu probable que la structure puisse se maintenir à moyen terme en l’état.

S’agissant des imprimeries, des tendances négatives se dégagent également avec un système sur le point ou déjà en surcapacité.

Au niveau des diffuseurs (niveau 3, constitué des kiosquiers et maisons de la presse), des tensions sur les conditions d’exercice du métier et sur le modèle économique nuisent à l’attractivité de la profession :
- On constate un vieillissement de la profession ;
- Une marginalisation des recettes liées à la presse, qui ne constituent plus que la quatrième source de revenus⁵ ;
- Le volume d’heures travaillées est en constante augmentation ;
- Se faisant, le nombre de publications est souvent plus faible ce qui induit une boucle négative : diminution de l’offre induisant une diminution des revenus potentiels.
1. Au regard du très faible nombre de lecteurs, on peut toutefois s’interroger sur le maintien de cet « objectif ». Inversement, on peut souligner la très grande diversité d’opinions désormais accessible aux citoyens par les nombreux canaux disponibles : dans la presse numérique, via les chaînes de télévisions, les émissions de radiophonies, etc. ↩
2. Monopole qui n’empêche donc pas les déboires financiers réguliers de cet opérateur, nécessitant en conséquences des aides régulières de l’Etat afin de maintenir la continuité de ces activités. ↩
3. On retrouve ici les grands titres de la presse nationale : Aujourd’hui en France, La Croix, Les Échos, Le Figaro, L’Humanité, Libération, Le Monde, L’Opinion et le Journal du Dimanche. ↩
4. L’horaire de tournée des facteurs n’est pas compatible avec la livraison matinale des points de vente pour la presse quotidienne, et le sera encore moins dans le schéma logistique que La Poste met actuellement en place. ↩
5. A mettre en rapport avec la possibilité désormais offerte par la ville de Paris de permettre au kiosquier de vendre des « souvenirs », des boissons, etc. ↩
19/09/2024
Comment est financée la sécurité sociale ?
Temps de lecture : 10 minutes.

Petite lecture du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, à travers le : « Chapitre II : dès règles à clarifier et à stabiliser. »

Un billet assez technique, mais qui permet de brosser à grands traits les principaux financements de la sécurité sociale, leur diversité, les évolutions à l’œuvre et les questions pourtant fondamentales que ces techniques de financement impliquent vis-à-vis des prestations servies.

La sécurité sociale est historiquement financée par des cotisations

À leur création, en 1945, les régimes de sécurité sociale, organisés par statut professionnel ou par profession, versaient, aux actifs, aux anciens actifs retraités ou invalides et à leurs ayants droit, des prestations en contrepartie de cotisations prélevées sur les revenus du travail.

L’histoire de la sécurité sociale est en effet indissociable de l’histoire du droit du travail, donc des cotisations versées par les employeurs et les salariés.

Toutefois, cinq évolutions majeures ont bouleversé cette architecture financière

Ces cinq évolutions majeures sont intervenues au cours du temps, mais se sont accélérées depuis le début des années 2000 :
1. Une partie des prestations (remboursements de frais de santé et prestations familiales en premier lieu) a été généralisée à l’ensemble de la population, acquérant ainsi un caractère universel sans lien avec l’activité professionnelle et ses revenus ;
2. Des droits de retraite, dits non contributifs, ont été accordés sans la contrepartie de cotisations ;
3. L’impôt, sous des formes diverses (contribution sociale généralisée – CSG, autres impôts et taxes affectés), a pris une place croissante dans les recettes de la sécurité sociale afin d’alléger le coût du travail peu qualifié, d’améliorer la compétitivité des entreprises et de donner du pouvoir d’achat à certains salariés ;
4. De nombreux régimes spéciaux ont été absorbés par le régime général des salariés (se faisant, le régime général s’est aussi considérablement complexifié) ;
5. Les missions de la sécurité sociale ont été étendues au risque de dépendance.
Pour la Cour des comptes, ces transformations de grande ampleur se sont accompagnées d’une complexification et d’une instabilité croissantes des circuits de financement. Les comptes de la sécurité sociale (567 milliards d’euros de charges nettes en 2021, soit 24,6% du produit intérieur brut français) ont perdu, de ce fait, en clarté et en cohérence (I).

En conséquence, la Cour appelle à une prise en compte plus affirmée des notions de contributivité, d’assurance et d’universalité permettrait d’améliorer la lisibilité et le

pilotage financier de la sécurité sociale (II).

S’agissant de la perte de cohérence de l’architecture financière (I) :

En résumé, la Cour note les éléments suivants :
- Une chute de la part des cotisations (266,1 Md€ en 2021) dans les recettes (produits nets) des régimes de base de la sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) : de 90% des produits à la fin 1980 à 50% en 2021 ;
- En contrepartie d’une augmentation forte des impôts (207,6 Md€ en 2021) avec en premier lieu la CSG (19,7% des recettes en 2021), la TVA (8,2%) et d’autres impôts et taxes affectées (10,3%) ;
- Enfin, il convient aussi d’intégrer la contribution d’équilibre de l’État au régime des pensions des fonctionnaires (contribution au titre du Compte d’affectation spéciale pour les Pensions), assimilée¹ à des cotisations employeur (7,8 %).
Cette volonté de réduire la part des cotisations vise à répondre à trois enjeux des pouvoirs publics :
1. Alléger le coût du travail faiblement qualifié, pour favoriser l’emploi ;
2. Améliorer la compétitivité des entreprises ;
3. Augmenter le salaire net des actifs pour améliorer le pouvoir d’achat.
Des taux réduits de cotisations s’appliquent jusqu’à 2,5 Smic pour les cotisations maladie et jusqu’à 3,5 Smic pour les cotisations famille (celles-ci étant exclusivement patronales).

À ces allègements généraux, estimés par le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de juillet 2022 à 55 Md€ en 2021 pour les régimes de base de sécurité sociale, s’ajoutent des allègements ciblés de cotisations en faveur de certains publics (apprentis, jeunes en difficulté d’insertion…), territoires (outre-mer, zones franches urbaines et de

revitalisation territoriale, Corse) ou secteurs d’activité (aides à domicile), pour 6,6 Md€ en 2021 au titre de ces mêmes régimes (hors mesures d’urgence liées à la crise sanitaire).

Les allègements représentent au total de l’ordre de 20 % de l’assiette des cotisations.

Lorsque l’on analyse la situation de nos voisins, on ne peut que constater la singularité française qui opère une forme de changement de paradigmes en rejoignant les pays du sud de l’Europe (Italie, Espagne, Portugal et Grèce) dans un mix de financement à moitié contributif et à moitié fiscal².

Au bout du chemin se trouve les modèles britannique, irlandais et nordiques avec une part contributive proche de 38% des recettes :

Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.

Toutefois, le modèle de financement au sein des branches est également très hétérogène, avec un caractère contributif encore très marqué pour l’AT-MP et dans une moindre mesure pour la branche famille et, à l’inverse, une branche maladie et (de manière archétypale pour ce dernier exemple) une branche autonomie essentiellement financées par transferts.

Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.

Concernant la branche maladie (77,3 Md€ de cotisations en 2021)

La création de la couverture maladie universelle de base (CMU-B) en 1999, puis celle de la protection universelle maladie (Puma) en 2016 ont conduit à l’universalisation de la prise en charge des frais de santé, à des niveaux identiques pour tous les régimes, à quelques exceptions près (une dizaine de régimes professionnels, dont les principaux, les mines et la SNCF, devraient fermer). En conséquence, seules les prestations en espèces (indemnités journalières maladie et maternité, pensions d’invalidité), qui se sont élevées à 21,7 Md€ en 2021, conservent un caractère contributif.

La persistance d’un financement par cotisations allant au-delà de la contrepartie de ces prestations peut être considérée comme une incohérence. Sauf à considérer que la branche concourt à la santé des actifs, auquel cas, la part de financements peut sembler proportionnée.

Concernant la branche famille

La Cour relève un poids des cotisations très élevé (qui tient probablement à l’héritage des « sur-salaires » versés aux travailleurs avec enfants préalablement à 1945), alors que les prestations versées sont quasi-exclusivement non-contributives (à l’exception de la PreParE³.

Pour la branche vieillesse

A rebours des cas précédents, les prestations sont ici essentiellement contributives. Toutefois, la part des cotisations apparaît au contraire relativement faible (54,8 % en 2021) pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (et 64,9 % pour le régime général).

Ce faible volume de cotisation traduit notamment la compensation de la réduction générale de cotisations par l’affectation d’impôts et de taxes (8,4 % des recettes) et certaines particularités du financement de cette branche comme la contribution de l’État employeur au régime de retraite des fonctionnaires (16 %), les subventions d’équilibre de l’État aux régimes spéciaux de retraite de la SNCF, de la RATP, des mines et des marins (2,9 %) et les transferts reçus de la branche famille et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) en vue du financement de droits et de prestations de retraite à caractère non contributif (11,1 %).

Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.

En particulier, les droits familiaux de retraite ont deux financeurs :
1. Les régimes de retraites financent les majorations de durées d’assurance pour enfant ;
2. Tandis que l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et les majorations de pensions pour trois enfants sont financées par la branche famille (sauf exceptions).
Cette diversité de situations affaiblit la justification d’un financement d’une partie des majorations par la branche famille, majorations ayant un caractère universel.

Par ailleurs, l’ensemble des financements que la branche famille prend en charge au titre des droits non contributifs de retraite représente désormais près d’un cinquième de ses dépenses. Ces financements sont par ailleurs significativement supérieurs aux prestations financées et contribuent donc à réduire le déficit de la branche du fait des populations concernées (les générations parties à la retraite ont moins contribué à l’AVPF que les générations actuelles).

Par ailleurs la composition des transferts de l’Etat aux branches est également complexe et mouvante, avec pas moins de 40 impôts et taxes recensées dans la LFSS pour 2022.

Les propositions de la Cour (II)

La Cour énumère plusieurs propositions afin d’améliorer la lisibilité et le pilotage des comptes sociaux :
1. Réexaminer les affectations d’impôts à la sécurité sociale en fonction de leurs finalités : la Cour cible en particulier des taxes à faible rendement (taxe sur les véhicules de société, prélèvement sur les jeux et paris en ligne, etc.⁴), la contribution sociale de solidarité des sociétés, mais également la taxe sur les salaires qui est marquée par l’instabilité de sa répartition entre branches ;
2. Rationaliser les transferts internes à la sécurité sociale :
  1. en prévoyant notamment la création de sections comptables distinctes s’agissant du financement des droits et prestations à caractère non contributif de retraite, avec une section dédiée aux contributions ayant une contrepartie contributives et une section dédiée aux recettes fiscales actuellement affectées au Fonds de solidarité vieillesse au titre du minimum vieillesse et à la branche famille pour l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), des périodes assimilées et de majorations de pensions pour trois enfants et plus. En dépenses, elle accueillerait les prestations non contributives du minimum vieillesse et l’estimation du coût actuel des droits non contributifs qu’elle prendrait en charge au titre de l’année écoulée.
Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.
1. La Cour préconise également le regroupement au sein d’une même branche du financement des indemnités maternité et paternité, aujourd’hui assuré par les branches maladie et famille⁵.La Cour propose que la branche famille soit désignée au motif que les indemnités journalières maternité et paternité ont une destination familiale et que, n’ayant pas vocation à être régulées, elles ne sont pas comprises dans l’Ondam, contrairement aux indemnités maladie et AT-MP. Une autre option serait de faire supporter leur financement entièrement par la branche maladie, les CPAM assurant leur liquidation et leur paiement, ce qui conduirait à mettre fin au transfert de la branche famille à la branche maladie au titre du congé paternité⁶.
2. Accorder les financements des branches au degré d’universalisation de leurs prestations :
  1. A cet égard et pour la Cour, la priorité doit être donnée à la refonte des financements de la branche famille puisque les cotisations sociales patronales y prennent une place prépondérante alors que les avantages retirées par les entreprises et leurs salariés sont faibles. En effet, l’essentiel des prestations services par les CAF sont universelles (comme pour les allocations familiales) ou, inversement, à destination des publics les plus précaires (par exemple, l’allocation de rentrée scolaire). Si les cotisations patronales étaient ramenées à hauteur des dépenses destinées à aider les familles à concilier vie personnelle et vie professionnelle (dépenses au titre de l’accueil individuel et collectif du jeune enfant), la branche famille connaîtrait une baisse importante de ses recettes.
  2. Pour leur part, les cotisations qui cesseraient d’être affectées à la branche famille pourraient être réattribuées soit à la branche vieillesse, en renforçant ainsi la part des cotisations dans son financement, aujourd’hui faible (voir supra), soit au financement des prestations en espèces de la branche maladie (indemnités journalières maladie et pensions d’invalidité). Le financement de ces dernières prestations est aujourd’hui assuré de manière indistincte par des cotisations patronales, de la CSG et d’autres impôts, alors qu’il s’agit de prestations à caractère contributif dont les dépenses appellent un effort accru de régulation.
3. Redéfinir les conditions du pilotage financier des branches selon la nature de leurs prestations :
  1. La Cour préconise de regrouper au sein d’une même branche les prestations en espèces versées par l’assurance maladie au titre des risques maladie et AT-MP (assurance accidents du travail et maladies professionnelles), du fait du besoin de pilotage de la dépense et de la forte similarité dans certains secteurs d’activité entre les deux arrêts de travail. Ici encore, la Cour préconise l’existence de deux sections comptables.
  2. Différencier les règles d’affectation des recettes et d’équilibre financier selon la nature des branches de prestations : pour les branches contributives (retraites) ou à vocation assurantielle (prestations en espèces), un strict équilibre des soldes se justifie par l’objectif d’équité intergénérationnelle entre les bénéficiaires, avec un horizon temporel de moyen terme. En conséquence, ces branches seraient étanches, aussi bien dans les recettes que dans les dépenses. Pour les branches à caractère universel (maladie, famille, autonomie), les objectifs de dépenses par branche adoptés par le Parlement dans les lois de financement auraient vocation à être assortis, comme c’est déjà le cas pour la part de ces dépenses relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), de mécanismes destinés à en renforcer le suivi infra-annuel afin d’en garantir le respect. Par ailleurs, la Cour préconise également de verser les recettes fiscales à l’ACOSS, charge à l’agence de verser ensuite ces ressources proportionnellement aux soldes à financer des objectifs de dépenses fixés aux branches universelles pour l’année à venir et les trois années suivantes.
Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.
1. Non sans quelques contestations juridiques, statistiques, budgétaires et économiques. ↩︎
2. Cela n’est pas sans incidence sur les prestations suivies, le système assurantiel est généralement plus généreux que le système public d’assistance. ↩︎
3. Et encore, celle-ci est versée de manière forfaitaire. ↩︎
4. La Cour cite par exemple une redevance sur les licences UMTS (Universal Mobile Télécommunications System), autrement dit la téléphonie mobile, dont le rendement n’est que de 13 M€. ↩︎
5. En précisant que la loi de financement de la sécurité sociale a réalisé depuis un transfert de charges de près de 2 milliards d’euros de la branche maladie vers la branche famille afin de prendre en charge une partie des indemnités journalières pour congé maternité versée par la branche maladie. ↩︎
6. La spécificité tient tout de même au fait que le congé de maternité n’a pas qu’une destination familiale, il vise également à prévenir les complications post-accouchements pour les mères. ↩︎
21/07/2024