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L’Accès des Jeunes aux Emplois de l’État, Cour des comptes – 2025
Temps de lecture : 15 minutes.

La Cour des comptes a remis un rapport en mars 2025 sur l’accès des jeunes aux emplois de l’État. Ce rapport prolonge les réflexions de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique.

On y décèle surtout une profonde transformation de la fonction publique :
- L’âge moyen d’entrée dans la fonction publique d’État est de plus en plus tardif : 21 ans en 1980, 25 ans en 2010 et 33 ans en 2022 ;
- Les nouveaux entrants sont essentiellement recrutés sur des contrats de droit public (civils ou militaires, à 71,4 %), apprentis ou autres statuts (7,3 %)¹. L’entrée dans la fonction publique comme fonctionnaire est désormais très minoritaire (21,3 %).
Bref, c’est notre modèle de fonction publique qui évolue. À suivre, en résumé, les principaux constats de la Cour.
L’Attractivité de la Fonction Publique de l’État est un Défi Majeur Insuffisamment Préparé

L’État employeur doit affronter un triple défi : le vieillissement des agents publics, des tensions de recrutement et de fortes inégalités territoriales.

Le Vieillissement de la Fonction Publique

Le vieillissement accéléré de la fonction publique est notamment lié aux recrutements heurtés sur les vingt dernières années.

À titre d’illustration, l’âge moyen dans la filière administrative des attachés d’administration, secrétaires administratifs et adjoint administratifs est de 50 ans, les effectifs étant concentrés en haut de la pyramide des âges de leurs corps respectifs.

L’évolution défavorable de la natalité (sur nombre de jeunes travailleurs), la baisse du chômage, l’élévation du niveau de diplôme et le relatif déclin de l’attractivité de la fonction publique par rapport aux secteurs privés imposent un double défi : celui d’attirer, puis de fidéliser.

La fonction publique, tous versants confondus, est plus attractive que le secteur privé pour les débutants non diplômés de l’enseignement supérieur. En revanche, les écarts sont importants et croissants, en faveur du secteur privé, pour les bac+2 ou bac+3 et plus encore, pour les diplômés ayant au moins un niveau Master.

Autrement dit, la fonction publique n’attire plus les jeunes les plus qualifiés².

L’Absence de Gestion Prévisionnelle des Emplois et Compétences

La situation dégradée des finances publiques (voir l’article des Légistes consacré à la situation des finances publiques en 2024) devrait conduire à une diminution des flux de recrutements.

En conséquence, le besoin de cibler précisément les compétences recherchées devrait être déterminant. Mais, selon la Cour, les ministères présentent encore une gestion « au fil de l’eau », au gré des départs en retraite³.

Seuls les métiers du numérique semblent faire l’objet d’une vraie réflexion avec, depuis 2019, un plan d’action conjoint de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) et de la direction interministérielle du numérique (DINUM).

50 000 agents de l’État exercent un métier à composante numérique, selon l’Inspection générale des Finances. 57 % d’entre eux pour le ministère des Armées. S’agissant du personnel civil, leur moyenne d’âge est de 47 ans, soit une moyenne plus élevée que celle de l’ensemble de la fonction publique d’État (voir l’article sur les informaticiens du ministère de l’Économie et des finances). Les besoins en recrutements et la forte proportion de contractuels⁴ accentuent les difficultés de fidélisation.

Des Disparités Territoriales Très Fortes

Le concours de professeur des écoles du premier degré (maternelles et primaires) est à affectation nationale, il permet de mesurer précisément ces disparités territoriales. Le nombre de candidats pour un poste va ainsi d’un peu moins de un⁵ à presque sept⁶.

Les concours du second degré (collèges et lycées) sont nationaux. Toutefois, le taux de migration entre académie éclaire une nouvelle fois les dynamiques territoriales.

Ce sujet est, en général, plus prégnant pour les agents de catégorie A, soumis à une plus forte mobilité professionnelle et géographique⁷.

Les inégalités territoriales constituent désormais un frein au concours. Soit par peur d’une affectation dans un endroit jugé difficile ou reculé, soit, et c’est plus nouveau… pour le lieu de formation lui-même.

Rares sont les écoles de formation ministérielles ou interministérielles à proposer un logement⁸, la nécessité de trouver un logement et de déménager durant l’année de formation est ainsi considérée comme un obstacle⁹.

De Nouvelles Attentes de la Part des Jeunes Générations

Le Besoin d’Agir, le Souci de l’Environnement

28 % des actifs de moins de 30 ans¹⁰ aspirent à agir sur la société à travers leur travail (contre 14 % pour le reste de la population). Cet intérêt pour l’engagement professionnel (qui rejoint aussi les différents constats de Philippe d’Iribarne, voir l’article consacré à son ouvrage, l’étrangeté française).

Est particulièrement prégnant pour les agents publics, avec des dynamiques ministérielles également très fortes. Les « cultures administratives » sont, en effet, marquées. Que l’on pense au ministère de l’Intérieur, aux Armées, mais également à la Justice, aux Finances publiques, au Travail et aux Affaires sociales, aux Affaires étrangères, à l’Écologie, à la Culture et au Patrimoine…

Or, 80 % des agents du service public¹¹ déclarent « être confrontés régulièrement ou très fréquemment à un sentiment d’absurdité dans l’exercice de leur travail. »

D’autre part, les jeunes de 18 à 30 ans attendent très majoritairement (à 80 %¹²) des engagements environnementaux et sociétaux forts de leur employeur. À cet égard, la forte concurrence du secteur associatif, voire lucratif, avec les démarches de responsabilité sociétale et environnementale prive l’État d’un avantage comparatif dont il pouvait auparavant se prévaloir.

Le Rejet de Certaines Contraintes Associées à la Fonction Publique d’État

Plusieurs particularités ou idées préconçues sont attachées à la fonction publique et nuisent à son attractivité :
- L’immobilier de bureau, qui est jugé inadapté aux besoins d’espaces collaboratifs, conviviaux et connectés réclamés par les jeunes générations ;
- Le télétravail, souhaité par les trois quarts des jeunes, mais ouverts à seulement un quart des agents de la fonction publique d’État¹³ ;
- Le parcours de carrière, jugé comme linéaire au sein d’un corps de fonctionnaire et ne permettant pas des parcours diversifiés (la réalité est nettement plus complexe, l’État proposant des parcours de carrière extrêmement diversifiés…) ;
- La mobilité géographique imposée au moment du concours : à l’école de formation, puis lors des premières affectations ;
- L’impossibilité de négocier sa rémunération ;
- Le rapport au management, jugé rigide et vertical dans la fonction publique. Partant, un manque d’autonomie au travail.
L’Accès à un Emploi Public est de Plus en Plus Tardif et de Moins en Moins Linéaire

Des Jeunes… de Moins en Moins Jeunes

En 1980, les trois quarts des jeunes rejoignaient l’État directement après leurs études. Ce schéma est aujourd’hui dépassé.

En 2015, seuls 10 % des jeunes dont l’État était leur premier employeur sont entrés avec le statut de fonctionnaire.

La majorité des jeunes enchaînent des emplois atypiques (contrats à durée déterminée et emplois aidés) avant d’être recrutés dans la fonction publique, en particulier pour les concours dont le nombre de places a diminué.

En conséquence, en 2022, l’âge moyen des nouveaux entrants dans la fonction publique d’État est de 33 ans et 3 mois (en comptant les militaires) :
- 37 ans et 8 mois, pour les recrutés par concours externe (voir l’article du blog Les Légistes sur les concours),
- 31 ans et 8 mois pour les contractuels (33 ans et 2 mois en excluant les militaires).
Pour rappel, l’âge moyen du premier emploi dans la population générale est de 21 ans et 9 mois.

Des Places de Plus en Plus Rares dans la Fonction Publique d’État

Plus largement, l’État recrute moins qu’auparavant : qu’il s’agisse de fonctionnaires¹⁴ ou de contractuels.

La part de l’emploi public dans l’emploi total décroît depuis 2015 (d’une moyenne de 21 à 21,5 % à 19,8 % en 2022) et la part du nombre d’agents de l’État parmi l’ensemble des agents publics diminue encore davantage de 54,2 % en 1990 à 44,6 % en 2022.

Enfin, et comme présenté en introduction, les recrutements réalisés sont désormais très différents. Sur 2022 :
- 71,4 % des entrées sont recrutés sur des contrats de droit public (soit 176 300 entrées),
- 21,3 % des entrées sont recrutés, quasi exclusivement par concours, en qualité de fonctionnaire (soit 52 300 entrées).
Par ailleurs, malgré un turn-over très élevé chez les contractuels, ce qui n’est pas sans déstabiliser les services, le nombre de recrutements continue d’augmenter.

Sur 2022, le solde des « entrées moins sorties » est de + 43 600 en faveur des contractuels et de – 15 900 pour les fonctionnaires.

« L’examen de la composition de ces recrutements externes en 2022, comme dans la dernière décennie, permet de constater que l’accès par concours à la fonction publique de l’État n’est plus la norme privilégiée de recrutement pour y accéder et que le contrat s’impose désormais comme un modèle d’embauche, en début de carrière et parfois au-delà. »

Des Candidats de Plus en Plus Diplômés

76 % des agents de la fonction publique d’État détiennent un diplôme du supérieur, contre 42 % dans le secteur privé. Ce niveau de diplôme continue d’augmenter et explique pour partie ce phénomène de recrutement tardif.

En 2022, 48 % des agents recrutés dans la fonction publique de l’État à l’issue d’un concours de catégorie C ont un diplôme de niveau au moins égal à bac+2, alors qu’il n’est exigé que le brevet des collèges.

Ce phénomène de surqualification entraine plusieurs difficultés :
- Une exclusion des moins diplômés, donc une moindre mixité sociale ;
- Une inadéquation entre le niveau de diplôme et de compétences du lauréat avec les besoins du recruteur, créant une forme de frustration et de démotivation pour les agents concernés.
Cette élévation du niveau de diplôme tient aussi à :
- L’élévation du niveau de diplôme exigé pour concourir : par exemple, la masterisation des concours de professeur des écoles, professeur certifié, professeur de lycée professionnelle et professeur d’éducation physique ;
- La baisse du nombre de recrutements de catégorie C : 18 400 recrutements en 2002, contre 4 700 en 2022.
Une Absence de Stratégie de l’État Employeur

L’Absence de Suivi et d’Influence Auprès des Contractuels et Apprentis

En 2022, sur les 34 400 agents recrutés en externe comme fonctionnaires de l’État, 39 % étaient déjà agents de l’État : fonctionnaires (10 %) ou contractuels (29 %).

Or, la Cour relève l’absence de stratégie de recrutement, d’influence ou de réseau à destination des anciens agents de l’État. En effet, les expériences probantes pourraient utilement servir aux missions des administrations, mais aucune information n’est conservée et a fortiori utilisée pour des recrutements futurs.

À cet égard, les principaux recruteurs de l’État (hors Armées), à savoir les ministères de l’Éducation nationale (et Enseignement supérieur) et de l’Intérieur, ont encore une stratégie quasi exclusivement orientée sur des recrutements par concours.

S’agissant des apprentis, la situation est encore plus paradoxale. La Cour estime le coût salarial et pédagogique (prise en charge des formations) à environ 100 millions d’euros sur l’année 2023. Si elle salue cet effort de promotion de l’apprentissage, elle s’étonne de l’absence de vision stratégique et pratique.

« L’investissement consenti ne trouve pas de déclinaison opérationnelle et statutaire qui confère un avantage à l’apprenti pour un futur recrutement : la durée de l’apprentissage n’est pas valorisable en termes de reprise d’ancienneté ou de durée d’expérience professionnelle. De même, la dimension qualitative de suivi des apprentis (domaines métiers investis et qualifications acquises), dans la perspective de la constitution d’une gestion prévisionnelle des emplois et compétences, est quasi-inexistante, alors qu’ils constituent le vivier naturel de futures jeunes recrues formées et acculturées au monde professionnel. »

Plus largement, la situation des contractuels et des apprentis présente trois lacunes :
1. À l’entrée en fonction : alors que les écoles de formation de fonctionnaires proposent des formations souvent longues (de un à deux ans), aucune approche interministérielle ou ministérielle est prévue pour accueillir et harmoniser les connaissances des contractuels et des apprentis.
2. À la sortie de l’emploi : comme énoncé plus haut, il n’y a pas de suivi de cohortes, de constitution de réseau, voire d’études ministérielles ;
3. Au retour : le contractuel ou l’apprenti qui souhaiterait passer un concours de la fonction publique ne se voit proposer aucun dispositif spécifique. Ses évaluations, sa manière de servir et ses responsabilités passées n’ayant que peu à voir avec les épreuves des concours externes ou internes.
Si l’on comprend aisément le constat pratique dressé par la Cour, on peut toutefois s’étonner qu’elle feigne d’ignorer l’état du droit, selon lequel le concours demeure la voie d’accès normal à la fonction publique. La difficulté tient probablement, et comme la Cour l’énonce ensuite, à cette juxtaposition de système de gestion (voir l’article dédié à la situation des contractuels dans la fonction publique).

Des Recrutements par Concours Moins Sélectifs

La sélectivité moyenne des concours s’est réduite de 2011 à 2022, passant de 12,4 présents pour un admis à 4,9 pour un admis.

Cette sélectivité n’est toutefois pas homogène :
- La sélectivité des concours de professeur des écoles, de professeur certifié et de professeur de lycée professionnel se situe de 2,4 à 3,0 présents pour un admis,
- alors qu’elle demeure, par exemple, très élevée chez les ingénieurs d’études du ministère de l’Enseignement supérieur (19,7 présents pour un admis).
Pour les concours de catégorie B, la sélectivité du concours de greffier du deuxième grade des services judiciaires reste basse et s’établit à 2,8 présents pour un admis, tandis que celle du concours de gardien de la paix est plus élevée (5,1) et proche de la moyenne de la fonction publique.

Enfin, parmi les concours de catégorie C, on peut citer le concours d’adjoint administratif de l’Éducation nationale, avec une sélectivité de 12,5, ou encore celui de surveillant de l’administration pénitentiaire avec une sélectivité de 4,3.

Une Fonction Publique à Deux Vitesses

La Cour relève enfin les difficultés liées à ce recours aux contractuels et à ce manque d’attractivité des concours de fonctionnaires.

« L’évolution croissante du recours aux contractuels et les politiques salariales attractives qui sont développées dans certains domaines à leur intention, suscitent dans le même temps, de la part des directeurs des ressources humaines ministériels, une interrogation sur la pérennité, si ce n’est la solidité, du modèle actuel de coexistence de deux modèles d’emplois et de carrières, au sein même des unités de travail. »

Par ailleurs, cette coexistence complexifie la gestion administrative et humaine.

« Les mobilités sont plus fréquentes et les rémunérations sont négociées et individualisées davantage que pour les titulaires, conduisant parfois à des surenchères que les administrations ne peuvent soutenir budgétairement. Enfin, l’accroissement constant du taux de rotation des agents constitue un facteur de fragilité pour les services de l’État. »

Les Leviers pour Développer l’Attractivité de la Fonction Publique d’État

La Création de Dispositifs pour Attirer de Jeunes Talents

Des initiatives encore limitées, qui se manifestent notamment par le plan « talents du service public » lancé en 2021 par la direction générale de l’administration et de la fonction publique :
- Les « cordées du service public », qui consistent à communiquer sur les métiers publics auprès des établissements scolaires ;
- Les « prépas talents », intégrés aux écoles du service public et destinés à favoriser la réussite aux concours de jeunes défavorisés (près de 1 300 jeunes en 2023) ;
- Des concours « talents » pour quelques concours de hauts fonctionnaires (administrateur de l’État, administrateur territorial, directeur d’hôpital, directeur des établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux, commissaire de police, directeur des services pénitentiaires)¹⁵.
Une Meilleure Communication

Une promotion de la « marque employeur » depuis 2023, notamment par la centralisation des offres d’emploi et de la communication de l’État recruteur sur la plateforme « Choisir le service public ».

À cette communication interministérielle, s’ajoute une communication plus traditionnelle, mais pour autant efficace, de certains ministères comme les Armées ou l’Intérieur. Plus récemment, l’Éducation nationale a également choisi de communiquer plutôt sur ses métiers, autour du slogan : « Un professeur, ça change la vie pour toute la vie ».

Des Efforts Salariaux à Prolonger

La Cour reprend les constats de France stratégie sur l’affaissement salarial de la fonction publique d’État (et la fonction publique en général) par rapport aux salariés du privé. À l’exception, peut-être, des hauts fonctionnaires (voir l’article dédié à l’évolution des rémunérations des hauts fonctionnaires des ministères économiques et financiers).

La Cour relève toutefois des efforts sectoriels, comme le Grenelle de l’éducation pour les professeurs ou à des protocoles négociés avec les syndicats comme pour le ministère de l’Intérieur.

Enfin, il convient de relever la mise en place d’une politique salariale interministérielle sur les métiers du numérique en 2019 (circulaire dite « Borne » du 3 janvier 2024). Cependant, cette circulaire, semble-t-il peu concertée avec les administrations, donne à nouveau lieu à des difficultés de gestion, tenant en particulier aux différences de traitement qu’elle implique entre titulaires et contractuels (au profit de ces derniers).

Un Accompagnement Social à Cibler et à Développer

L’action sociale interministérielle représente 134 millions d’euros en 2023 et concerne 500 000 agents¹⁶.

Les prestations individuelles (généralement sous conditions de ressources) concernent environ 215 000 agents publics (dont un quart de retraités) :
- Chèques vacances ;
- Aide au financement de la garde d’enfants (chèques CESU) ;
- Aide au maintien à domicile ;
- Aide à la première installation (aide unique et générale versée au nouveau fonctionnaire de l’État pour l’assister dans son déménagement¹⁷).
Les prestations collectives (hors protection sociale complémentaire) concernent 134 000 agents :
- Réservations de places en crèche ;
- Aide au logement temporaire ;
- Restauration collective d’administration ;
- Accompagnement social.
Un nouveau régime de protection sociale complémentaire est progressivement mis en place depuis le 1er janvier 2025. Adossé à des contrats collectifs négociés entre l’employeur et des mutuelles et assortis d’une prise en charge de la moitié des cotisations (contre 15 euros auparavant).

Enfin, la politique d’accès au logement tend à prendre une place croissante dans la politique sociale de l’État, en particulier en Ile-de-France et dans certaines grandes métropoles.

Plusieurs pistes sont envisagées :
- Une refonte de l’indemnité de résidence¹⁸, afin de la faire davantage correspondre aux niveaux de vie des communes ;
- L’accès au logement social ou intermédiaire¹⁹, facilité par une centralisation des demandes des agents publics sur le site www.demande-logement-social.gouv.fr ;
- Enfin, pour certains ministères, par la mise à disposition de logements directement aux agents. C’est le cas du ministère de l’Intérieur, mais surtout des Armées avec un parc de près de 33 800 logements en 2020.
1. La catégorie « autres statuts » compte principalement les apprentis, enseignants des établissements privés sous contrat et ouvriers d’État. ↩
2. Ce qui est évidemment un problème pour la fonction publique d’État, qui propose principalement des emplois de cadre. ↩
3. On pourrait rétorquer que la fonction publique de carrière est nécessairement généraliste, à l’inverse de la fonction publique de métiers. ↩
4. L’État ne dispose toujours pas d’un corps de fonctionnaire dédié au numérique avec un niveau de rémunérations attractif. En effet, le corps des ingénieurs des systèmes d’information et communication (ISIC) dispose encore d’une grille de catégorie A classique (comme les attachés d’administration ou les inspecteurs des finances publiques). Celle-ci ne permet pas de proposer des rémunérations comparables à celles offertes dans le secteur privé. ↩
5. Créteil, Versailles, Grenoble, Paris. ↩
6. Bretagne, Clermont Ferrand et Corse. ↩
7. Les agents de catégorie B et C sont plus souvent recrutés localement et présentent des trajectoires professionnelles, en moyenne, plus linéaires. ↩
8. C’est le cas par exemple de l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) notamment chargé de la formation des inspecteurs du travail. C’est aussi le cas pour les écoles de formation des policiers. ↩
9. Voir par exemple l’enquête du ministère de la transition écologique et de la cohérension des territoires sur le concours de Technicien supérieur principal du développement durable. L’école est située à Valenciennes. ↩
10. Étude de l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire (Injep). ↩
11. Collectif « Nos services publics ». ↩
12. Enquête OpinionWay. ↩
13. Un seuil légèrement supérieur au secteur privé et très supérieur aux autres versants de la fonction publique : 13 % en territoriale et 8 % en hospitalière. ↩
14. Le nombre de fonctionnaires recrutés par l’État est passé de 77 000 en moyenne entre 1991 et 2001 à 38 000 en moyenne entre 2017 et 2022. ↩
15. Alors que l’endogamie sociale est particulièrement élevée dans la fonction publique en général, on peine à comprendre ce souhait de vouloir réserver des plus hautes fonctions administratives à quelques jeunes issus de milieux plus populaires. Cela peut malheureusement s’interpréter comme un « gadget » au regard des centaines de milliers de recrutements réalisés chaque année. ↩
16. Soit une moyenne de 268 euros de dépenses annuelles par agent concerné. ↩
17. Cette aide est une contrepartie à la première affectation suite au concours. Elle permet de financer le coût du déménagement. Elle est de 1 500 euros pour les métropoles et les quartiers prioritaires de la ville ; de 700 euros dans les autres cas. Son montant demeure modeste (13 millions d’euros en 2023). ↩
18. Créée en 1919, il s’agit de l’une des plus anciennes primes encore en vigueur. ↩
19. Encouragé par l’investissement de l’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) qui permet
  d’accéder à l’offre locative de CDC habitat via un espace dédié. Cette offre présente un niveau de prix légèrement inférieur au marché, de l’ordre de 10 %, pour des biens comparables. ↩
19/10/2025
« Fonctionnaire moyen », par Bernard Letondu (2009)
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Le premier livre (à ma connaissance) d’un attaché d’administration sur les attachés d’administration.

Ce petit livre, assez peu connu, tient son intérêt dans la représentation du vécu d’un attaché d’administration dans les 1970 à 1980. L’auteur étant affecté à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), rue Oudinot¹.

Si l’auteur décrit assez peu son travail, il s’attarde longuement sur l’injustice de sa situation : être attaché d’administration de l’État, faute d’avoir réussi le concours d’entrée à l’École nationale d’administration (ENA). Sa verve sur ce concours et cette école (et sur ses collègues et supérieurs, qu’il méprise) n’en est que plus grande. Un personnage se dessine : proche de celui de l’Araigne de Michel Troyat, les sœurs en moins.

Bien que dispensable, cet ouvrage éclaire l’une des singularités des attachés d’administration, et plus particulièrement ceux d’administration centrale :

L’attaché d’administration centrale est celui qui partage son espace de travail avec des individus particuliers : les énarques.
Un Échec Fondateur au Concours de l’ENA

Source : Pexels, Antoine Conotte

Après quelques éléments biographiques, l’auteur en arrive au bouleversement fondamental de son existence professionnelle : son échec à l’École nationale d’administration (ENA).

De cet échec, il en tire quelques jugements lapidaires :

« Dans l’administration (…) tout parait joué d’avance. »

Plusieurs récriminations s’ensuivent, alimentées par un sentiment d’injustice, induisant une forme de frustration agressive :

« Il aurait été impensable de tutoyer les énarques, bien qu’ils aient le même âge que moi. J’avais un peu l’impression que doivent avoir les salariés d’une petite entreprise familiale, dans le secteur privé. Ceux qui ne font pas partie de la famille des dirigeants, quelles que soient leurs compétences et leurs qualifications, seront toujours bloqués dans leur carrière, et cantonnés dans les tâches subalternes. »

Une Critique du Système de Concours et de Carrière

Élément assez étonnant pour un fonctionnaire, qui plus est affecté à la Direction générale de la fonction publique (DGAFP), l’auteur se fait particulièrement critique sur le système de carrière, qu’il juge déconnecté des besoins de l’administration.

« Dans l’administration comme dans l’armée, on ne cherche pas du tout à utiliser la formation qu’ont pu acquérir les agents avant leur recrutement. Seuls comptent le statut et le grade. »
« On commence par vous recruter et après, on réfléchit à ce qu’on va faire de vous. »

Puis, plus loin, dans une remarque, une fois encore, tout en sous-entendus et inspirée par un rejet du système de carrière² :

« Lorsqu’on a été conditionné par des années d’études, on a tendance à croire qu’il faut s’adapter au profil du poste offert, alors que ceux qui réussissent le mieux sont ceux qui savent adapter le poste à leur propre profil. »

Toutefois, le propos est tellement teinté de ressentiment qu’on peine à y discerner une structuration correctement argumentée³. L’auteur semble plutôt chercher, par l’ironie et le dédain, à marquer sa supériorité vis-à-vis du système.

La Description de l’Administration « Par le Petit Trou de la Serrure »

Une Révélation des Hiérarchies Ministérielles

Arrivé dans une direction dépendant alors du Premier ministre (la DGAFP), pourtant jugée prestigieuse, l’auteur se voit reproché son affectation.

Parmi ces nouveaux collègues, quelques-uns lui conseillent ainsi de partir au plus vite pour choisir la direction générale de l’aviation civile ou la Caisse des dépôts et des consignations, deux administrations qui, encore aujourd’hui, sont réputées pour leurs rémunérations généreuses.

« Le fonctionnaire n’est jamais satisfait d’être là où il est. Il est toujours persuadé que sa situation serait plus enviable ailleurs. »

Source : Pexels, Ann H

Des Hiérarchies Toujours Marquées

Encore aujourd’hui, et particulièrement pour les affectations interministérielles (administrateurs de l’État et attachés d’administration de l’État), cette hiérarchie demeure :
- Les ministères économiques et financiers qui comptent plusieurs directions particulièrement prestigieuses :
  - la direction générale du Trésor,
  - la direction du Budget,
  - la direction des affaires juridiques et désormais⁴
  - la direction générale de l’administration et de la fonction publique ;
- Le ministère de l’Intérieur, parce qu’il permet d’accéder à des fonctions préfectorales (très recherchées par certains fonctionnaires) et qu’il compte également des directions emblématiques :
  - la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, évidemment…
  - la direction générale des collectivités locales,
  - les directions « sécurité » :
    
    la direction généralise de la sécurité intérieure,
    
    les directions générales de la gendarmerie nationale et de la police nationale,
    
    la direction générale de la sécurité civile et des crises ;
- Le ministère des Affaires étrangères, sans qu’il soit besoin d’expliquer longtemps d’où vient cette passion chez certains candidats…
  - la direction générale de la mondialisation,
  - la direction générale des affaires politiques et de sécurité ;
- Enfin, la Caisse des dépôts et des consignations : pour ses rémunérations, son organisation proche du secteur privé et son réseau territorial, particulièrement recherché (Angers, Bordeaux…) ;
- La direction générale de l’aviation civile : pour ses rémunérations, par passion pour les politiques publiques poursuivies.
Des Hiérarchies au Sein des Directions

L’auteur évoque sur de nombreuses lignes l’un des instruments de clivage les plus évidents et marqués : le mobilier de bureau.

Si les meubles en bois massifs ont aujourd’hui quasiment disparu des administrations, certains constats demeurent : sur la taille des bureaux (la pièce, comme le meuble lui-même), l’octroi de table de travail et de chaises.

Le mobilier administratif est généralement uniforme, le besoin de distinction n’en est donc que plus important et il est très codifié suivant le niveau de responsabilité.

« Les fonctionnaires civils se différencient les uns des autres, non par des galons, comme les militaires, mais par l’ameublement de leur bureau. »

La Création de l’ENA est Indissociable du Statut de la Fonction Publique

La Conjugaison du Gaullisme et du Communisme

Le premier statut général, de 1946⁵, comme le second, celui de 1981, furent conçus par des ministres communistes : Michel Thorez, pour le premier ; Anicet le Pors, pour le second.

L’autre grand pilier du statut a été initié par Michel Debré dans une « étrange collusion »⁶ avec les communistes : il s’agit de la création de l’ENA⁷.

L’auteur précise les objectifs assignés à la création de cette école :
- Centraliser les recrutements pour éviter le favoritisme et la cooptation des différents concours organisés jusque-là et
- Proposer une formation commune à même de favoriser l’interministerialité⁸.
La création de cette école va de pair avec une promotion de la mobilité sociale :
- Un concours externe (classique), pour les étudiants ;
- Un concours interne, pour les fonctionnaires motivés et méritants, qui constitue la novation du dispositif.
Une Touche de Christianisme

L’auteur rajoute une dernière interprétation dans l’analyse des racines culturelles et politique du statut de la fonction publique : le christianisme.

Chacun jugera.

« Beaucoup de ceux qui veulent entrer dans l’Administration auraient peut-être cherché à embrasser une carrière ecclésiastique sous l’Ancien régime. Pas seulement par opportunisme et désir de bénéficier d’une rente de situation, mais aussi par désir de se dévouer au bien public et par goût d’un environnement hiérarchisé, aux règles strictes. »

« Les fondements du statut général des fonctionnaires se situent donc au confluent de trois traditions : la tradition catholique, la tradition bonapartiste, dans laquelle s’inscrit Michel Debré, fondateur de l’ENA et dirigeant du parti gaulliste, et la tradition stalinienne, qui est celle de Maurice Thorez. Il faut rappeler aussi que Staline était un ancien séminariste… »

Une Promotion Interne en « Trompe-l’Œil »

Cette mobilité professionnelle des internes s’est révélée rapidement biaisée selon l’auteur⁹, principalement de deux façons :
- Elle a été utilisée par les fonctionnaires les plus diplômés, en guise de rattrapage du concours raté et
- Elle n’a pas permis aux (faux ?) internes de se distinguer au classement de l’ENA dans l’attribution des places ouvertes au titre des « grands corps ». Autrement dit, le caractère « professionnel » de l’École manque sa cible.
Un Système Qui S’Apparente à une Rente Pour l’Auteur

L’élitisme républicain connaît aujourd’hui de nombreuses critiques, françaises¹⁰ ou américaines¹¹.

Si, mécaniquement, chaque société organisée tend à créer et à se structurer autour d’un centre de commandement. La problématique de l’élitisme est de séparer et de hiérarchiser les individus, souvent très tôt dans leur vie. Ce faisant, ces sociétés présentent généralement un modèle rigide et laissent peu de place à l’appréciation de la valeur professionnelle en situation réelle, dans la vie des individus.

Les sociétés élitistes sont donc inégalitaires et cloisonnées. Afin de justifier ces inégalités, plusieurs modèles existent, dont le modèle dit « méritocratique »¹² qui vise à sélectionner « les meilleurs » par des épreuves censées être incontestables.

« Le système de castes qui existe en France est peut-être encore plus pernicieux que celui qui existe en Inde, parce qu’il est invisible. (…) L’idée géniale, c’est d’avoir justifié des privilèges exorbitants non plus par la naissance, ce qui serait bien sûr injuste, mais par le mérite, en instaurant un concours réellement difficile, et en faisant croire qu’il était ouvert à tous. »

En effet, cette justification (du concours méritocratique) appelle elle-même deux critiques :
- D’abord, elle est réservée à un trop faible nombre de personnes, ce qui nuit à la concurrence au sein même de cette élite ;
- Ensuite, elle est définitive. La réussite au concours de l’ENA garanti l’accès aux plus hautes fonctions de l’État de manière quasiment définitive¹³.
« La société française distille ses élites au compte-gouttes, et ce qui fait toute la valeur des membres des grands corps, c’est leur rareté. Ce n’est d’ailleurs pas si absurde pour ceux qui bénéficient ainsi d’une rente de situation à vie, précisément grâce à cette rareté. Ils n’ont donc aucun intérêt à accepter une remise en cause de leurs privilèges. »

« Le statut des hauts fonctionnaires français rappelle celui des « Forts des Halles¹⁴ » : autrefois, ceux qui parvenaient à soulever un poids très lourd obtenaient le titre envié de « fort des halles », moyennant quoi ils étaient définitivement dispensé de soulever quoi que ce soit, et pouvaient le faire soulever par d’autres. »

Un Élitisme qu’il Considère Fermé, Endogame

« L’un des inconvénients de ce prestige hypertrophié d’un très petit nombre de grandes écoles, c’est la dévalorisation des formations universitaires. »

En dehors de l’École nationale supérieure citée ci-après, les énarques proviennent essentiellement de Sciences Po Paris. La diversité des parcours, des savoirs, des profils… semble secondaire¹⁵.

Par ailleurs, l’université française n’est pas exempte de critique pour l’auteur :

« L’université française fonctionne pour la plus grande gloire des professeurs, et se désintéresse complètement des étudiants. »

Une Critique Appuyée Contre les « Normaliens »

L’auteur appuie plus fortement encore ses critiques sur les anciens élèves de l’École normale supérieure (ENS).

« L’anomalie la plus flagrante est le cas des normaliens : (…) Après deux ou trois ans de préparation, ils passent le concours de l’École normale supérieure, et ils sont payés pendant trois ans pour préparer l’agrégation des lycées. Leur salaire est celui d’un fonctionnaire de catégorie B (puisqu’ils ont le bac) (…). Certains se détournent de l’enseignement, et préfèrent passer, juste après l’agrégation, le concours étudiant de l’ENA. Leur grande culture générale, mais aussi le fait d’avoir déjà réussi deux concours prestigieux les fait bénéficier d’un préjugé favorable auprès des membres du jury, qui n’ont souvent pas un jugement très personnel. Il est déjà discutable que le contribuable ait payé la formation de futurs enseignants qui n’enseigneront jamais, et qu’il doive ensuite payer leur scolarité à l’ENA. »

« Contrairement à la classe dirigeante des pays anglo-saxons, qui doit faire de gros sacrifices pour financer les études de ses enfants, la classe dirigeante française les fait donc financer par le contribuable. »

La Création des Attachés d’Administration Comme Corps de Relégation

Une Création du Corps des Attachés en 1955, Pour Seconder les Administrateurs Civils

Le corps des attachés d’administration centrale est créé en 1955, dix ans après la création de l’ENA. Pour l’auteur, ce corps est d’abord créé pour rehausser l’image et les perspectives professionnelles des énarques.

Ici encore, l’attaché d’administration, comme l’auteur, ne semblent exister qu’en contrepoint du haut-fonctionnaire, énarque :

« Le corps des attachés d’administration centrale est créé (…) pour décharger les administrateurs civils de leurs tâches les plus ingrates. Ils seront désormais secondés par un corps de sous-fifres aux perspectives de carrière pratiquement inexistantes, qui doivent pourtant comme eux être titulaires d’un diplôme d’enseignement supérieur pour pouvoir passer le concours de recrutement. »

« Ils appartiennent donc à la catégorie A, mais les énarques ne les considèrent pas comme des fonctionnaires de catégorie A à part entière, et emploient à leur sujet le terme dévalorisant de catégorie « A’ », bien que ce terme n’ait pas de valeur juridique. Une autre façon de présenter les choses consiste à dire que les attachés font bien partie de la catégorie A, mais alors les administrateurs civils deviennent des « A+ ». »

Des Perspectives Professionnelles Jugées Trop Maigres

Source : Pexels, Justin Nealey

Le ressentiment à l’égard du corps d’attaché d’administration est particulièrement prononcé chez l’auteur et n’est pas, à ma connaissance, observable dans d’autres corps de catégorie A équivalents.

À titre d’exemple, nous avons pu constater dans un précédent article que les inspecteurs de la concurrence et de la répression des fraudes étaient très fidèles à leur corps et leurs métiers.

La spécificité du travail des attachés en administration centrale, en proximité directeur avec les administrateurs, explique probablement ces difficultés.

« Au niveau des catégories intermédiaires et subalternes (…) la frustration est la règle : frustration des administrateurs civils qui n’ont pu accéder aux grands corps, frustration encore plus grande des attachés d’administration centrale dont le sort est intimement lié à celui des administrateurs civils, puisqu’ils ont statutairement l’honneur d’être leurs “collaborateurs directs” (…), mais qui en sont cependant séparés par une ligne de démarcation infranchissable pour la plupart d’entre eux. »

« En effet, les attachés peuvent théoriquement espérer (…) accéder au corps des administrateurs civils, mais la probabilité d’y parvenir est très faible et, de toute façon, rares sont ceux qui y arrivent avant quarante ans. Ils ont donc, même dans la meilleure hypothèse, quinze ans de retard sur les administrateurs civils issus de l’ENA, et ce retard ne se rattrape jamais. »

Pour plus d’informations sur l’accès des attachés d’administration au corps des administrateurs, vous pouvez vous référer à cet article sur le tour extérieur des administrateurs de l’État.

« Les fonctionnaires de catégorie B sont à la limite moins à plaindre que les attachés, puisqu’ils sont recrutés au niveau du bac et qu’ils n’ont donc pas eu la peine de préparer un diplôme d’études supérieures. Par la voie du concours interne, beaucoup arrivent à accéder au corps des attachés, mais leur promotion va rarement au-delà. On est donc dans un système assez scolaire, où les fonctionnaires, au lieu de s’impliquer dans leur travail, passent leur temps à préparer des concours pour essayer d’y échapper. Les cas de hauts fonctionnaires qui ont débuté tout en bas de l’échelle sont quand même assez rares. Pour y parvenir, il faut beaucoup de persévérance, car plus on avance en âge, plus il devient difficile de se replonger dans des études sans sacrifier sa vie personnelle. »
1. Dans les locaux de l’actuelle direction générale des outre-mer (DGOM) ↩
2. Comme énoncé dans un précédent article (Le recrutement par concours dans la fonction publique est-il fini ?), le concours implique assez largement une forme corporatiste : une autonomie collective et technique. Ce qui peut favoriser certains profils que l’économiste libéral qualifierait de free rider ou passager clandestin. Il ne me semble toutefois pas que ces profils soient les plus nombreux. ↩
3. L’auteur est affecté au cœur du système statutaire, dans l’une des directions les plus prestigieuses de la République et il n’en tire… rien. Pas ou peu de textes, aucune interprétation ou argumentation juridique. Dommage. ↩
4. La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) est désormais rattachée en gestion au secrétariat généraux des ministères économiques et financiers. ↩
5. Le statut de Vichy de 1941 étant évidemment mis à part. ↩
6. L’expression est de l’auteur. ↩
7. L’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 crée l’ENA et la DGAFP. ↩
8. En soulignant qu’il n’existait pas, évidemment, la formation des instituts régionaux d’administration (IRA) – elle-même interministérielle. L’auteur, et c’est dommage, ne parle pas de la création des IRA et de l’institutionnalisation progressive du corps des attachés d’administration de l’État. ↩
9. Mais ce constat n’est en rien original. ↩
10. Que l’on pense à Michel Crozier par exemple, ou à Pierre Bourdieu (mais sa pensée a vieilli, il me semble). ↩
11. Pour ne citer qu’un seul ouvrage récent : The Tyranny of Merit de Michael Sandel. ↩
12. La méritocratie comporte, paradoxalement, une part égalitaire en posant l’idée qu’un même savoir délivré à l’ensemble des enfants permet de distinguer « les meilleurs » des « moins bons » de manière juste. Les progrès des sciences sociales démontrent aujourd’hui le caractère léger du principe – sans pour autant enlever aux lauréats des concours leurs compétences, notamment intellectuelles, et aussi leur « mérite »… Contrairement à l’auteur, je ne crois pas au blanc et noir en la matière. ↩
13. Voir la partie relative aux sanctions disciplinaires, à partir des constats de Marcel Pochard dans l’intervention de Jean-Marc Sauvé devant les élèves de l’École nationale d’administration : https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-contributions/quelle-deontologie-pour-les-hauts-fonctionnaires ↩
14. https://fr.wikipedia.org/wiki/Forts_des_Halles ↩
15. On pourrait ici tempérer le propos de l’auteur en faisant état des prépas talents, du concours pour les docteurs. ↩
24/06/2025
Réapprendre à Lire et à Écrire, ou « Comment Faire sa Thèse de Doctorat en Droit » (1926) par Henri Capitant
Temps de lecture : 5 minutes.

Tout le monde n’a pas vocation à écrire une thèse¹. Toutefois, le contenu méthodologique fixé dans les différents guides en la matière² me semble particulièrement utile pour celui qui veut étayer ses argumentations.

À l’évidence, voilà des qualités utiles pour qui cherche à lire, prendre des notes et mobiliser celles-ci pour des travaux… notamment dans le cadre d’un concours ou examen professionnel.

Voici donc quelques éléments glanés dans l’ouvrage d’Henri Capitant, l’un des grands juristes (de droit privé) du début du XXe siècle³ et père de René Capitant, juriste également et plusieurs fois ministre⁴.

Pour ceux intéressés, l’ouvrage est disponible sur Gallica et a été réédité en version papier.
Le Choix du Sujet

Le choix du sujet est évidemment fondamental, tant le travail nécessite endurance et abnégation. Il doit donc :
- Être personnel ;
- Passionnant pour l’intéressé ;
- Equilibré entre les travaux qu’il nécessite et les aptitudes de l’étudiant.
« Les candidats au doctorat qui exercent déjà une profession, qu’ils travaillent dans une étude, une compagnie d’assurances, une banque ou une administration, ont intérêt à étudier une institution se rattachant à leurs occupations. Placés à la source des renseignements, ils pourront faire une œuvre bien documentée, et, par conséquent, intéressante, car une thèse ne vaut que ce que valent les documents qui ont servi à la composer. »

Autrement dit, la thèse doit apporter de la valeur scientifique à la recherche.

La proximité avec le sujet travaillé permet de disposer d’un accès privilégié à certaines sources⁵ et interprétation, mais également de bénéficier d’une certaine avance intellectuelle.

Les Recherches Bibliographiques

Il convient d’abord de distinguer :
- Les ouvrages généraux, qui proposent une vue panoramique sur différents sujets, des synthèses et des pistes, et
- Les ouvrages spécialisés : thèses, articles, notes publiées dans les recueils de jurisprudence… qui constituent l’essentiel des éléments qui vous permettront d’avancer plus avant dans la compréhension technique du sujet. Jusqu’au dépassement et à l’invention : la trouvaille du thésard⁶.
Le Plan

Source : Pexels, Andrew

Le Plan Provisoire

La première élaboration du plan n’est évidemment pas définitive et évoluera au gré des recherches et des approfondissements. Toutefois, même provisoire, l’existence d’un plan est fondamental.

« Toutefois, l’auteur devra avoir soin de tracer au plus tôt un plan d’ensemble pour délimiter son sujet et préciser ses investigations. Pour cela, il prendra une vue générale de son sujet dans les travaux antérieurs qu’il lira rapidement en ne notant que les idées principales et les réflexions que lui suggère cette lecture, sans vouloir d’ores et déjà en retenir la substance et en extraire tous les renseignements qu’ils peuvent fournir. Ce qu’il faut, c’est acquérir le plus vite possible une vue d’ensemble de la matière et se fixer des points de repère pour les recherches qui vont suivre. L’étudiant tracera donc un plan provisoire pour se tracer des limites et éviter de se jeter dans des chemins de traverse. »

Le premier écueil consiste, en effet, à « glisser hors du sujet » au gré des lectures. Si le rapport n’est pas immédiatement visible entre la lecture d’un texte et le sujet étudié, il convient de noter quelques idées générales sur le sujet, les références (évidemment) et de passer outre.

Sur les divisions et subdivisions, le nombre d’entre elles dépend de la complexité du sujet, mais la structure classique est à privilégier :
- Partie,
- Titre, éventuellement,
- Chapitre (le plus souvent),
- Section,
- Paragraphe.
Chaque fiche de recherche est à rapporter aux divisions et subdivisions adoptées par l’étudiant.

Le Plan Définitif

« Le travail de recherches et la réflexion conduisent presque nécessairement à modifier le plan primitivement établi, à déplacer certaines matières, à changer l’ordre des chapitres, des sections, des paragraphes. Si nous recommandons la constante préoccupation du plan durant la période d’initiation au sujet, c’est pour que l’auteur serre de près le problème étudié, le creuse en s’y enfermant et évite d’être confus, mais il est bien évident qu’il doit apporter au plan d’abord tracé toutes les modifications que les recherches postérieures permettront de découvrir. »

Le plan doit sans cesse être remanié, « quoique avec prudence », afin de ne laisser le désordre dans aucun coin et de permettre une circulation des idées fluides au sein de l’ouvrage.

« Il faut avoir plutôt le souci de l’ordre que le respect d’un ordre une fois établi. »

Une fois le dossier assez nourri, il convient de reprendre les notes et de vérifier leur reprise au bon emplacement.

Lorsque le plan est abouti, les recherches terminées et les notes réparties, Henri Capitant préconise l’écriture proprement dite⁷ :

« Avant de se mettre à la rédaction, il faudra établir le plan définitif, détaillé, qui devra être rigoureusement agencé et dans lequel chaque développement aura sa place marquée. Cela est indispensable pour éviter les à-coups ; on écrira très facilement, si l’on n’a qu’à suivre point par point le plan arrêté, en utilisant les notes classées une dernière fois d’après l’ordre définitivement adopté. »

Une fois la rédaction du corps du texte terminée, il convient de rédiger l’introduction et la conclusion.

La Documentation

Source : Pexels, Pixabay

S’agissant d’une thèse juridique, l’étude historique n’est pas toujours nécessaire, l’étudiant devant s’en remettre à son directeur.

La principale source juridique pour le thésard demeure la jurisprudence⁸ :

« L’étude critique de la jurisprudence tient aujourd’hui une place considérable dans les œuvres de doctrine et dans les thèses de doctorat. Les décisions des tribunaux sont, en effet, pour le jurisconsulte ce que les phénomènes naturels sont pour le savant. »

C’est par la jurisprudence que le juriste peut relever l’évolution du droit, en constater la direction et émettre ses observations, formuler son jugement.

Par ailleurs, la jurisprudence permet également de saisir l’observation des faits en rapport avec la norme juridique étudiée.

La Rédaction

Une fois l’ensemble des recherches terminées, l’auteur dispose d’une vue d’ensemble de son projet.

« Quand il est bien maître de son sujet, il peut prendre la plume et rédiger. C’est la partie la plus difficile, la plus pénible du travail. C’est l’œuvre de production proprement dite. »

Il convient d’être court, concis, rigoureux et méthodique. Les citations ne doivent pas être trop longues.

« L’argumentation demande à être serrée, vigoureuse, pour frapper et convaincre le lecteur. »

L’ordre rigoureux est également nécessaire. Le développement de la pensée doit être fluide et conforme au plan établi, tout en étant précis :

« Disons encore que l’auteur doit apporter la plus grande précision dans toutes les citations qu’il fait. Qu’il s’agisse d’articles de loi, de décisions de jurisprudence, d’opinions d’auteurs. On doit toujours indiquer exactement l’article, et au besoin l’alinéa de l’article, le titre de l’ouvrage, son édition, le n°, la page citée, donner la date exacte des décisions en notant toujours la référence aux recueils. »
1. Moi-même, je n’ai pas écrit ni n’écrit de thèse. ↩
2. On pense évidemment au livre Comment écrire sa thèse de Umberto Eco ou encore, puisque ce blog est intitulé « Les Légistes » et s’intéresse d’abord au droit (en particulier public) : La thèse de doctorat et le mémoire de Simone Dreyfus et Laurence Nicolas-Vullierme. ↩
3. L’âge d’or des juristes français, en droit privé comme public. ↩
4. Dont ministre de la Justice. ↩
5. Si l’utilisation de ces éléments est régulièrement autorisée, bien évidemment. ↩
6. L’identification d’une problématique et une esquisse de solutions. ↩
7. Ici, les avis divergent. Certains proposent d’écrire le plus rapidement possible, d’autres non. Il me semble qu’en l’espèce, il faut s’en remettre à ses penchants. Cependant, s’il s’agit d’une épreuve de dissertation ou d’une note de proposition, à l’évidence, l’écriture suit la validation définitive du plan. ↩
8. Toute la construction intellectuelle du droit français semble reposer sur l’étude contentieuse. À cet égard, encore aujourd’hui, les commentaires d’arrêts occupent une place singulière. Cette étude jurisprudentielle du droit est évidemment étonnante pour la patrie du code. ↩
15/06/2025
Le Recrutement par Concours dans la Fonction Publique est-il Fini ?
Temps de lecture : 9 minutes.

La Cour des comptes a publié début juin 2025 un rapport sur l’attractivité de la fonction publique d’État auprès des jeunes.

On y apprend notamment que sur les 250 000 recrutements réalisés en 2022, seuls 20 % concernaient des fonctionnaires, sélectionnés par concours.
Le Recrutement par Concours est Indissociable de la Fonction Publique de Carrière

La France est, malgré le développement important du contractualisme, régulièrement citée comme le système de carrière par excellence.

Les Caractéristiques du Système de Carrière

Le système de carrière se définit comme :
- Un recrutement par concours (article L. 320-1 du Code général de la fonction publique)¹ ;
- L’intégration dans un corps ;
- La réalisation de toute sa carrière dans ce corps par le passage d’échelons et de grades.
Les avantages :
- Sélection initiale des meilleurs candidats ;
- Profil généraliste ;
- Évolution différenciée en fonction de la manière de servir ;
- Facilité de gestion et relations hiérarchiques aisées ;
- Esprit de corps, sentiment d’appartenance… permettant de développer la cohésion, l’expérience collective et une forme de détachement technique du pouvoir politique.
Les Caractéristiques du Système d’Emploi

Le système de l’emploi se définit comme le recrutement d’un agent en vue d’occuper un poste déterminé.

La notion de vocation, ou d’attachement à un principe supérieur et collectif, n’est pas formalisée².

Les avantages ;
- Plus grande fluidité et mobilité, y compris dans les allers-retours privés publics ;
- Plus grande ouverture, le recrutement direct évite les phénomènes de « caste », le corporatisme précité ;
- Plus grande spécialisation des agents.
Ce système est explicitement privilégié depuis plusieurs années, y compris en France. Comme le révèle la Cour des comptes dans ses observations de juin 2025 :

Plus de 70 % des recrutements dans la fonction publique sont désormais réalisés par la voie contractuelle.

Toutefois, le recrutement sur un emploi engendre aussi des difficultés :
- Ce système est généralement plus coûteux, en rémunérations comme en coûts de gestion ;
- Il accentue le phénomène d’hyperspécialisation des administrations et une forme de « silotage » au sein et entre les ministères ;
- Il implique une augmentation du turn-over, une fragilisation des compétences et du rôle de l’administration face au pouvoir politique.
L’Histoire du Recrutement par Concours « à la Française »

Le concours n’est pas une création révolutionnaire, il peinera d’ailleurs à s’imposer au cours du XIXe siècle³.

Il s’agit d’un principe plus ancien qui est souvent associé à des écoles spécialisées et symbolise l’essor de la centralisation monarchique de la fin du XVIIIe siècle :
- En 1747, est ainsi créé l’École des Ponts et Chaussées ;
- En 1749, l’École du Génie de Mézières⁴ ;
- en 1751, l’École royale militaire de Paris ;
- En 1765, l’École des ingénieur-constructeurs des ingénieur-constructeurs des vaisseaux royaux⁵ ;
- En 1783, l’École des mines.
Ces recrutements dans des écoles d’ingénieurs visent à sélectionner des profils de compétences techniques spécifiques indispensables à l’administration moderne.

Ils préfigurent l’abolition des privilèges (vénalité et hérédité des offices publics) portés par les révolutionnaires de 1789, dans une monarchie qui peine à trouver son équilibre entre les officiers héréditaires et les agents commissionnés, à la main du Roi.

Le Second Empire poursuivra cette utilisation du concours, notamment dans les écoles techniques précitées.

Mais, c’est véritablement par l’affermissement de la IIIe République que se généralise le recrutement par concours :
- Chaque administration édicte ses règles d’accès par décret ;
- Le Parlement fixe par la loi le nombre d’emplois d’encadrement.
Les Spécificités du Recrutement par Concours

Les Différences entre le Recrutement par Concours et par Examen

L’examen professionnel est réservé aux agents publics et vise à vérifier une aptitude, permettant l’accès à une fonction supérieure.

Le concours permet d’accéder à un corps ou un cadre d’emploi (fonction publique territoriale).

Le nombre de postes ouverts est limité dans un concours, il ne l’est pas dans un examen.

Un Recrutement par un Jury

Le recrutement par concours présente pour première singularité d’être effectué par des non-professionnels, autrement dit des fonctionnaires en poste, futurs collègues ou supérieurs de l’agent.

Tandis que dans les fonctions publiques d’emploi, le recrutement est plus souvent réalisé par des agents des ressources humaines⁶.

Ce jury présente d’autres singularités :
- Il est indépendant du recruteur (ministère ou autorité interministérielle⁷), auprès de qui il ne reçoit aucune instruction ;
  - En conséquence, le recrutement ne se fait pas sur des emplois déterminés, mais au regard des compétences pour exercer les fonctions dévolues au corps ou cadre d’emploi ;
  - Par ailleurs, le jury est libre de ne pas pourvoir l’intégralité des postes ouverts par l’administration s’il juge que les candidats ne répondent pas aux critères ;
- Il est collégial : les décisions sont prises collectivement, sans hiérarchie entre les membres⁸ ;
- Il est souverain, la décision du jury ne peut pas, en principe, être contestée devant le juge par le candidat évincé, comme par l’administration⁹. Toutefois, le jury n’est pas omnipotent :
  - Ainsi, il ne peut pas s’écarter des règles applicables au concours ;
  - Par ailleurs, il doit toujours être impartial, y compris en apparence¹⁰.
Le président du jury est garant de l’impartialité et du respect de la procédure de recrutement.

Un Recrutement Normé

L’opération de concours est normée, avec le plus souvent des épreuves d’admissibilités, écrites ; puis des épreuves d’admissions, orales, dont le programme est fixé par arrêté.

Toutefois, pour certains concours, des épreuves de présélection peuvent être organisées. À l’inverse, d’autres concours achèvent la sélection par des épreuves sportives et psychologiques.

Cette procédure est aussi manifeste dans le calendrier du concours, ce qui implique une certaine forme de rigidité, souvent relevée par les employeurs.

Pour disposer d’informations sur le calendrier, le programme, les épreuves… consulter le site : https://www.fonction-publique.gouv.fr/devenir-agent-public/calendrier-general-concours

Ce processus normatif, à étapes, associé au recrutement par un jury indépendant, permettent, en théorie, de prévenir l’arbitraire et le favoritisme.

Les Différents Types de Concours

Il existe plusieurs types de concours, selon les caractéristiques du candidat et les modalités de sélection :

Les concours sur épreuves :
- Le concours externe : ouvert aux titulaires de diplômes¹¹, sans condition d’expérience professionnelle (article L. 325-2 du code général de la fonction publique). Il s’agit de la principale source de recrutements ;
- Le concours interne : réservé aux agents publics (fonctionnaires ou contractuels, militaires, magistrats) ayant une certaine ancienneté (article L. 325-3 du code général de la fonction publique) ;
- Le troisième concours : inventé en 1983 par le gouvernement socialiste afin d’ouvrir la fonction publique à des profils plus variés, et formalisé dans sa version actuelle en 1990 : pour les salariés du privé, responsables d’une association et élus d’une collectivité territoriale (article L. 325-7 du code général de la fonction publique) ;
- Le concours unique, généralement utilisé pour les « petits » corps comme les conseillers de chambre régionale des comptes ou les administrateurs des assemblées, il est ouvert aux étudiants et aux agents en poste indifféremment ;
- Le concours « talents », expérimentation initiée par l’ordonnance du 3 mars 2021 et réservé à quelques écoles de hauts fonctionnaires¹². Le principe consiste à réserver une proportion de places (de 10 à 15 %) aux boursiers de l’enseignement supérieur et demandeurs d’emplois devenus élèves des « Prépas Talents » et des classes préparatoires intégrées.
Le concours sur titres¹³ : en fonction des titres et diplômes du candidat, avec généralement une ou deux épreuves de sélection (2 de l’article L. 325-9 du code général de la fonction publique).

Par ailleurs, ces concours peuvent être organisés (article L. 325-23 du code général de la fonction publique) :
- Au niveau national, pour une affectation nationale ;
- Au niveau national, pour une affection dans une ou plusieurs circonscriptions administratives déterminées (« concours national à affectation locale ») ;
- Au niveau local (déconcentré).
Le Principe de l’Égal Accès à la Fonction Publique

Le principe d’égal accès à la fonction publique est un principe général du droit depuis la décision du Conseil d’État Barel de 1954.

Depuis, les garanties et les principes de lutte contre les discriminations se sont multipliés, en particulier sur le fondement de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen :

« Tous les Citoyens étant égaux (aux) yeux (de la loi) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »

Le recrutement par contrat comme par concours se doit de respecter les principes d’égalité et de non-discrimination, son corollaire.

Les Critiques Formulées à l’Encontre du Recrutement par Concours

Un Système de Sélection Insuffisamment Professionnel et Trop Théorique

La principale critique est le caractère trop théorique du recrutement par concours et le biais d’une sélection essentiellement construite sur des épreuves écrites.

En conséquence, les individus recrutés sont le plus souvent généralistes et doivent ensuite être formés pour intégrer la fonction publique.

Un Système Lourd et Coûteux

L’organisation des concours est particulièrement coûteuse pour les finances publiques, d’autant que de nombreux inscrits ne se présentent pas aux épreuves écrites (en moyenne un sur deux).

Un Système Très (Trop ?) Sélectif

Le système de recrutement par concours, en particulier dans l’accès à des corps d’encadrement supérieur, est ouvert très tôt, mais est très sélectif.

Ce qui induit une forme d’homogénéité dans les profils recrutés et des profondes désillusions pour les candidats évincés.

Comme l’énonce la fameuse formule :

« En France, on peut rater sa vie à 25 ans. »

Inversement, le concours peut aussi être jugé trop sélectif pour certaines professions, voire franchement inadaptés face à des compétences rares où le secteur public est placé en concurrence directe avec des employeurs privés (cas de la fonction publique territoriale et des professions du numérique).

Une Forme de Cloisonnement et de Rigidité Induit par la Logique de Corps

Le concours peut alimenter une forme de « monde clos », caractérisé par une sorte d’inertie et de lenteur. Les ascensions professionnelles sont régulières, mais rarement rapides.

Ce système va aussi de pair avec une très forte hiérarchie, les différences entre les agents tenant essentiellement à leur positionnement hiérarchique — non à leur expertise.

En conséquence, l’agent souhaitant progresser professionnellement devra passer des concours, plutôt que d’exceller au travail.

Un Système qui Demeure Pertinent Pour de Nombreuses Fonctions

Malgré toutes ces critiques, il me semble toutefois que dans certains cas, les avantages surpassent les inconvénients.

En particulier lorsque nous devons recruter du personnel qualifié et de le fidéliser. La logique de corps peut compenser une certaine faiblesse des rémunérations et des perspectives offertes. Le sentiment collectif peut compenser une carrière moins ascendante (pour des cadres) que dans le secteur privé.

Par ailleurs, plusieurs critiques énoncées ci-dessus peuvent être renversées par :
- Les épreuves de sélection peuvent être plus techniques et moins généralistes — y compris par une logique de filière, déjà à l’œuvre dans des corps très techniques et qualifiés comme les magistrats administratifs ou les magistrats financiers ;
- Une ouverture importante à d’autres corps et talents du privé est possible :
  - Par la pratique du détachement (pour citer ce même exemple, un quart des agents exerçant des fonctions de magistrats financiers sont détachés et issus d’autres corps ou cadres d’emploi) ;
  - Par une mobilité obligatoire (également prévu dans certains corps, comme les magistrats administratifs) ;
- Enfin, une meilleure attention pour les agents en postes, dans une logique de viviers. Chemin déjà initié par la réforme des grands corps, mais qui pourrait être prolongé plus radicalement en conditionnant l’accès aux corps supérieurs par la justification d’une expérience professionnelle minimale en qualité de cadre.
1. À l’exception des agents de catégorie C, où une exception générale est prévue au 3 de l’article L. 326-1 du code général de la fonction publique. ↩
2. Même si les intéressés peuvent, à titre personnel, éprouver des convictions et un attachement très fort envers leur employeur. ↩
3. Voir l’exemple emblématique de la première École nationale d’administration de 1848. ↩
4. Qui fusionnera en 1807 avec l’École d’artillerie de Châlons-sur-Marne pour devenir une école d’application de l’École polytechnique dans l’artillerie et le génie. ↩
5. Officiellement créée en 1741, elle sera fermée en 1758 avant d’être réouverte en 1765. L’École perdure depuis. ↩
6. ↩
7. Comme pour les administrateurs de l’État et les attachés d’administration de l’État. ↩
8. Sinon le président du jury, qui en cas de débats peut être amené à trancher. ↩
9. Toutefois, il convient de relever le développement du contentieux en la matière. À titre d’exemple, le jury doit désormais justifier, notamment par des grilles d’évaluation, la décision prise. ↩
10. Le juge administratif opère un contrôle relativement sévère du manque de respect de l’impartialité CE Section 18 juillet 2008, Madame B., Req. N° 291957. ↩
11. À compter d’un niveau Bac +2 pour les concours de catégories A (niveau licence pour l’INSP), d’un niveau Bac pour les concours de catégories B et du CAP, BEP ou brevet des collèges pour les concours de catégories C. Il existe toutefois deux grandes exceptions à la condition de diplôme : la première pour les parents d’au moins trois enfants et la seconde pour les sportifs de haut niveau. ↩
12. L’Institut national du service public, l’Institut national des études territoriales, l’École des hautes études en santé publique, l’École nationale supérieure de police et l’École nationale d’administration pénitentiaire. ↩
13. Qui se distingue du « concours sur épreuves ». ↩
10/06/2025
Comment Devenir Conseiller de Chambre Régionale des Comptes ? (Magistrat Financier)
Temps de lecture : 7 minutes.

Tous concours confondus, douze magistrats des chambres régionales des comptes (CRC) ont été recrutés sur 2024.

Les missions des magistrats de CRC sont essentiellement de quatre ordres :
- Contrôle juridictionnel : la CRC est tenue de déférer au ministère public près de la Cour des comptes les faits susceptibles de constituer des infractions au code des juridictions financières (article L. 211-1 dudit code). Par ailleurs, les magistrats de CRC peuvent être affectés sur des fonctions juridictionnelles durant leur carrière ;
- Contrôle des comptes et de la gestion : régularité des recettes et des dépenses, économie des moyens mis en œuvre, évaluation des résultats atteints (article L. 211-3) d’organismes particulièrement divers dépendant ou financés par des collectivités territoriales ;
- Contrôle des actes budgétaires (article L. 211-11) et des conventions relatives à des délégations de service public (article L. 211-12) ;
- Évaluation de politiques publiques du ressort territorial de la chambre régionale (article L. 211-15).
Concrètement, le magistrat est en binôme avec un vérificateur (article R. 212-23)¹ et est chargé de réaliser trois à quatre contrôles par an.

Calculs personnels à partir des rapports d’activité des CRC. Les juridictions financières comptent au total 1 808 magistrats (source : Chiffres clés de la Cour des comptes)

Pour une présentation plus complète, vous pouvez consulter la plaquette de présentation du concours publié par la Cour des comptes au titre de 2024.
1. Les Modes d’Accès à la Fonction de Magistrat de Chambre Régionale des Comptes
2. Les Épreuves du Concours d’Accès au Grade de Conseiller (Concours Direct)
Les Modes d’Accès à la Fonction de Magistrat de Chambre Régionale des Comptes

Compte tenu du faible nombre de magistrats de chambres régionales des comptes (environ 400), les voies d’accès sont relativement étroites.

Le concours d’accès est ainsi unique (étudiants et professionnels réunis) et se tient tous les deux ans, en alternance avec la procédure de recrutement au tour extérieur.

Les Concours

Deux concours permettent d’accéder à la fonction de conseiller (article L. 221-3 du code des juridictions financières) :
1. Le concours de l’Institut national du service public (INSP, ex-École nationale d’administration) pour les élèves formulant ce choix à la fin de leur scolarité. Au titre de 2024 : deux postes ont été ainsi attribués à des élèves de l’INSP ;
2. Le concours direct (et unique). Dix postes ouverts au titre de 2024.
Contrairement au concours de magistrat administratif, la sélectivité est plus forte au concours unique d’accès direct qu’au concours de l’Institut national du service public².

Toutefois, le faible nombre d’emplois offerts à l’issue de la scolarité plaide pour le passage du concours de conseiller si le candidat souhaite exercer en juridiction financière.

Comme pour les magistrats administratifs, une formation statutaire est prévue pour les lauréats des concours dans les douze mois suivent l’entrée en fonction (article R. 221-3 et R. 228-7). Cette formation est assurée par la Cour des comptes et peut être complétée par une formation organisée par l’INSP. Elle est généralement assurée durant le premier semestre de l’année suivant la nomination.

Le Tour Extérieur

Il existe également une procédure de recrutement au « tour extérieur »³.

Ouvert aux Agents Publics Ayant Dix ans d’Expérience

Celle-ci est fixée à l’article L. 221-4 du code des juridictions financières. Elle concerne :
- Les agents publics des trois versants de la fonction publique appartenant à un corps de catégorie A ou assimilé⁴ et
- Justifiant au 31 décembre de l’année considérée d’un minimum de dix ans de services publics dans un organisme relevant du contrôle de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes.
Le nombre de places est fixé par arrêté du président de la Cour des comptes et ne peut pas être supérieur au nombre de places offertes au concours direct (dix places pour 2023).

L’Examen des Candidatures par une Commission de Haut Niveau

Cette inscription est prononcée par une commission chargée d’examiner les titres des candidats et qui comprend onze membres :
- Le premier président de la Cour des comptes, président de la commission ;
- Le procureur général près la Cour des comptes ou son représentant ;
- Le président de la mission permanente d’inspection des chambres régionales et territoriales des comptes ;
- Trois membres désignés respectivement par :
  - Le ministre chargé des Finances ;
  - Le ministre chargé de l’Intérieur ;
  - Le ministre chargé de la Fonction publique ;
- Le directeur de l’Institut national du service public ou son représentant ;
- Un magistrat de la Cour des comptes désigné par le conseil supérieur de la Cour des comptes et
- Trois magistrats de chambres régionales des comptes désignés par le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes.
Cet examen se fait en deux temps :
1. Une analyse du dossier de chaque candidat, puis
2. Une audition par la commission des candidats dont les dossiers sont jugés satisfaisants.
L’Établissement d’une Liste d’Aptitude

La commission établit ensuite une liste d’aptitude, par ordre de mérite.

Il ressort de l’analyse des résultats au tour extérieur que la quasi-intégralité des candidats retenus au tour extérieur sont ou ont été vérificateurs en chambre régionale des comptes⁵.

Comme pour les magistrats recrutés par la voie du concours, et dans des modalités identiques, une formation à compter de leur entrée en fonction est prévue par le code des juridictions financières (article R. 221-10).

S’agissant des affectations géographiques, quelques CRC concentrent les recrutements :

Calculs personnels, à partir des postes ouverts sur les trois derniers tours extérieurs.

Le Détachement (Qui Peut Être Suivi d’une Intégration)

L’article L. 221-10 établi la liste des corps pouvant être détachés dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes :
- Les magistrats de l’ordre judiciaire ;
- Les fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l’Institut national du service public ;
- Les professeurs titulaires des universités ;
- Les maîtres de conférences ;
- Les fonctionnaires civils et militaires issus de corps et cadres d’emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable.
Par ailleurs, l’alinéa 2 du même article L. 221-10 prévoit la possibilité pour certains contractuels justifiant d’une expérience professionnelle d’au moins six années d’activité « les qualifiant particulièrement » d’exercer des fonctions de magistrat des chambres régionales des comptes.

Dans une communication de 2016⁶, la Cour des comptes comptabilisait une centaine de personnels détachés dans des fonctions de magistrat en CRC (pour environ 350 magistrats en exercice). En majorité des administrateurs territoriaux.

Autrement dit, près du quart des magistrats de CRC est constitué de fonctionnaires détachés⁷.

Les Épreuves du Concours d’Accès au Grade de Conseiller (Concours Direct)

Le concours direct est ouvert :
- Aux agents publics appartenant à un corps de catégorie A ou assimilé justifiant au 31 décembre de l’année du concours de sept ans de services publics effectifs, dont trois ans en catégorie A ;
- Aux magistrats de l’ordre judiciaire ;
- Aux titulaires de l’un des diplômes exigés pour se présenter au concours externe d’entrée à l’Institut national du service public.
La Composition du Jury

Celle-ci est prévue par l’article R. 228-2 du code des juridictions financières⁸ et comprend dix membres :
- La présidence du jury est assurée par le président de la mission permanente d’inspection des chambres régionales et territoriales des comptes assure la présidence du jury ;
- Trois membres sont ensuite désignés par :
  - Le ministre chargé des Collectivités territoriales ;
  - Le ministre chargé du Budget ;
  - Le ministre chargé de la Fonction publique ;
- Deux professeurs des universités (titulaires) ;
- Un avocat général, un procureur financier ou un substitut général désigné par le procureur général près la Cour des comptes ;
- Un président ou vice-président de chambre régionale des comptes ;
- Deux membres du corps des magistrats de chambre régionale des comptes, proposés par le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes.
La diversité des professionnels représentés témoigne du haut niveau de compétences attendu.

Les Épreuves d’Admissibilité et d’Admission

Les épreuves du concours de conseiller de chambre régionale des comptes sont particulièrement ramassées (article R. 228-4).

Deux épreuves d’admissibilité) :
- L’étude d’un dossier de finances publiques (quatre heures, coefficient 2) ;
- Une composition sur un sujet de droit constitutionnel ou administratif (quatre heures, coefficient 1).
Une épreuve d’admission consistant en une interrogation portant sur un sujet tiré au sort se rapportant à la gestion publique locale suivie d’une conversation d’ordre général avec le jury sur des questions juridiques (trente minutes de préparation et quarante-cinq minutes d’échanges, coefficient 2)⁹.

Toute note inférieure à 5 est éliminatoire (article R. 228-5). Cependant, et contrairement au concours de magistrat administratif, il n’existe aucune limite à la présentation du concours.

Contrairement au tour extérieur, les postes ouverts sont nettement mieux répartis, y compris dans certaines régions plus attractives :

Calculs personnels

Le Programme des Épreuves

Le programme est fixé par l’arrêté du 8 mars 2018 fixant le programme des épreuves du concours organisé pour le recrutement direct de conseillers de chambre régionale des comptes. Bien que les épreuves soient peu nombreuses, le nombre de matières à maîtriser se révèle important.

Le programme des écrits

Le cadre général des finances publiques :

Les prélèvements obligatoires et les autres ressources publiques :

Déficits et dette publics :

Les finances de l’État :

Les finances locales :

Les règles comptables et le contrôle des finances publiques :

En compléments, des éléments de droit public sont également attendus.

Ici, vous pouvez vous rapporter au programme de droit public pour le concours de magistrat administratif.

Les sujets pouvant susciter des questions à réponses courtes ou à une discussion juridique avec le jury portent sur les sujets suivants :

L’organisation et les compétences des collectivités territoriales :

La politique budgétaire et financière des collectivités territoriales :

La gestion du personnel dans les CT (statut de la FPT).

Les services publics locaux :

Les collectivités territoriales et les citoyens (information et communication locales, concertation et participation des citoyens).

Le contrôle des comptes et la gestion des organismes publics locaux et de leurs satellites :
1. Agent de catégorie A chargé de l’assister dans son contrôle. ↩
2. Environ 4 % de réussite au concours unique de CRC. Il s’agit de l’un des concours les plus difficiles de la République. ↩
3. Le recrutement au tour extérieur est un recrutement sur dossier, après audition des candidats. De solides références juridiques et un parcours professionnel de haut niveau sont évidemment requis. ↩
4. Sont également listés les magistrats de l’ordre judiciaire, mais ces derniers n’ont en réalité aucun intérêt à passer le concours ou le tour extérieur, puisqu’ils peuvent être détachés dans le corps. ↩
5. Et, dans une moindre mesure, à la Cour des comptes. ↩
6. « Devenir magistrat de chambre régionale des comptes », Cour des comptes, 10 octobre 2016. ↩
7. Inversement, une soixantaine de magistrats de CRC étaient, à la date de l’enquête, en dehors des CRC. Soit un peu moins du cinquième (dont certains à la Cour des comptes). ↩
8. Ici encore, la ressemblance avec le jury du concours de conseiller de juridiction administrative n’est pas fortuite. Les mêmes exigences techniques et intellectuelles sont requises. ↩
9. L’épreuve orale est en réalité double et se rapproche en cela de celle prévue au concours direct pour l’accès aux fonctions de conseiller de tribunal administration et cour administrative d’appel. ↩
03/06/2025
Comment devenir juge administratif ?
Temps de lecture : 6 minutes.

101 magistrats de tribunaux administratifs, cours administratives d’appel et de la Commission nationale du droit d’asile ont été recrutés sur 2024.

Le rapport public du Conseil d’État sur l’activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives en 2024 permet d’abord de se représenter l’activité de ces magistrats :
- Environ 600 000 litiges enregistrés sur l’exercice 2024 (+ 8 %), dont 280 000 enregistrés par les seuls tribunaux administratifs¹ ;
- Une durée moyenne prévisionnelle de jugement de onze mois pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, cinq mois à la Commission nationale du droit d’asile (CNDA) et six mois au Conseil d’État ;
- Près de 1 300 magistrats et plus de 2 000 agents de greffe et soutien dans les tribunaux administratifs, cours administratives d’appel et de la CNDA. Environ 240 membres du Conseil d’État et 400 agents de soutien.
- Des affaires constituées pour près de la moitié par le contentieux des étrangers, suivi du contentieux des agents publics, du logement, des aides sociales.
Extrait du rapport annuel du Conseil d’État sur l’exercice 2024
1. Les modes d’accès à la fonction de magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel
2. Les épreuves du concours d’accès au grade de conseiller (concours direct)
Les modes d’accès à la fonction de magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel

Les concours

Deux concours permettent d’accéder à la fonction de conseiller (article L. 233-2 du code de justice administrative) :
1. Le concours de l’Institut national du service public (ex-École nationale d’administration) pour les élèves formulant ce choix à la fin de leur scolarité. Relativement minoritaire : environ 10 % des entrées dans le corps ;
2. Par un concours direct (externe ou interne), devenu la voie normale d’accès : environ 50 % des entrées dans le corps ;
  1. Le concours externe : ouvert aux titulaires de l’un des diplômes exigés pour se présenter au concours externe d’entrée à l’Institut national du service public (niveau licence) ;
  2. Le concours interne : pour les agents publics, civils ou militaires, ainsi que les magistrats de l’ordre judiciaire justifiants, au 31 décembre de l’année du concours, de quatre années de services publics effectifs.
Si votre souhait est de devenir magistrat, vous n’avez pas d’intérêt à passer le concours de l’Institut national du service public (sauf à vouloir multiplier vos chances) :
- La sélectivité est plus élevée au concours de l’Institut national du service public² ;
- La formation est nettement plus longue (deux ans, contre six mois pour le concours direct) et
- La diversité des postes proposées à l’issue de la formation constitue un aléa.
Le tour extérieur

Il existe plusieurs procédures de recrutement au « tour extérieur »³ :
1. Celle de l’article L. 233-3 du code de justice administrative, qui offre accès au grade de conseiller pour :
  1. Les fonctionnaires civils ou militaires justifiants d’au moins dix ans de services publics effectifs dans un corps ou un cadre d’emplois de catégorie A ;
  2. Les magistrats de l’ordre judiciaire.
2. Celle de l’article L. 233-4 du même code, qui offre accès au grade de premier conseiller pour les cadres supérieurs des trois fonctions publiques justifiant d’au moins huit ans de services effectifs dans les corps listés⁴.
Chaque année, le vice-président du Conseil d’État détermine le nombre d’emplois à pourvoir au titre du L. 233-3 et du L. 233-4 précités.

Concrètement, l’essentiel des candidats et des nommés relève de la catégorie 1.1 : attachés d’administration (des trois versants), inspecteurs des finances publiques, etc.

Le tour extérieur concerne environ 15 % des entrées annuelles dans le corps.

Le détachement (qui peut être suivi d’une intégration)

Pour les corps suivants, il est possible de solliciter un détachement en qualité de conseiller ou de premier conseiller :
- Les fonctionnaires recrutés par la voie de l’Institut national du service public ;
- Les professeurs et maîtres de conférences titulaires des universités ;
- Les administrateurs des assemblées parlementaires et
- Les fonctionnaires civils ou militaires de l’État, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière appartenant à des corps ou à des cadres d’emplois de niveau équivalent à celui des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel⁵.
S’ils satisfont aux critères des articles L. 233-3 et L. 233-4 précités, ils peuvent alors demander l’intégration dans ce corps ; aux grades de conseiller ou de premier conseiller.

Le détachement est le mode d’accès le plus aisé pour les corps précités. La procédure formelle de sélection au tour extérieur étant nettement plus lourde et complexe.

22 % des entrées dans le corps se font par la voie du détachement, qui est donc un instrument important de gestion.

Ce haut niveau témoigne également de l’attractivité de ce corps.

En synthèse

Extrait (chapitre 2) du guide pratique du site www.lesja.fr consacré au recrutement

Les épreuves du concours d’accès au grade de conseiller (concours direct)

L’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État a abrogé l’article L. 233-6 consacré au « recrutement direct ».

Pour autant, la partie règlementaire du code de justice administrative continue d’y faire référence et fixe plusieurs principes.

Tout d’abord, deux règles importantes :

L’impossibilité de se présenter plus de trois fois au concours (R. 233-9)⁶ et le caractère éliminatoire de toute note inférieure à 5 (R. 233-11)

La composition du jury

Celle-ci est prévue par l’article R. 233-8 du code de justice administrative :
- Le chef de la mission permanente d’inspection des juridictions administrative (président du jury) ;
- Un représentant du ministre de la justice ;
- un représentant du ministre chargé de la fonction publique ;
- Deux professeurs titulaires d’université et
- Deux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel⁷.
La diversité des professionnels représentés témoigne du haut niveau de compétences attendu.

Les épreuves d’admissibilité et d’admission

Les trois épreuves d’admissibilité (1° du R. 233-11 du code de justice administrative) :
- L’étude d’un dossier de contentieux administratif (quatre heures, coefficient 3). L’épreuve la plus déterminante ;
- Une épreuve constituée de (en général, quatre) questions portant sur des sujets juridiques ou administratifs appelant une réponse courte (une heure et demie, coefficient 1) ;
- Une dernière épreuve (quatre heures, coefficient 1), suivant l’origine des candidats :
  - Concours externe : dissertation portant sur un sujet de droit public ;
  - Concours interne : note administrative portant sur la résolution d’un cas pratique posant des questions juridiques.
Deux épreuves d’admission :
- Une épreuve orale portant sur un sujet de droit public suivie d’une conversation avec le jury sur des questions juridiques (trente minutes de préparation et trente minutes d’échanges, coefficient 2) ;
- Un entretien avec le jury portant sur le parcours et la motivation du candidat (vingt minutes, coefficient 2).
Le programme des épreuves

L’étude d’un dossier de contentieux, la dissertation portant sur un sujet de droit public (concours externe) et le programme de sujets de droit public tirés au sort par les candidats lors de la première épreuve d’admission portent sur les sujets suivants :

Quelques éléments fondamentaux de droit public :

Le droit constitutionnel :

Le droit administratif :

Le contentieux administratif :

Les sujets pouvant susciter des questions à réponses courtes ou à une discussion juridique avec le jury portent sur les sujets suivants :

La gestion des administrations :

Quelques éléments sur les grandes politiques publiques :

Le droit de la fiscalité :

Enfin, des notions fondamentales de :
- Droit civil et de procédure civile ;
- Droit pénal et de procédure pénale.
1. 200 000 pour le tribunal du stationnement pays, 56 500 pour la Cour nationale du droit d’asile, 31 500 pour les cours administratives d’appel et 9 500 pour le Conseil d’État. ↩
2. Environ 6 % au titre du concours externe pour 2023, contre 10 % pour le concours externe direct. Pour le concours interne, le constat est plus nuancé, le taux de sélectivité étant d’environ 10 % à l’INSP, contre 12 à 13 % pour le concours interne direct. ↩
3. Le recrutement au tour extérieur est un recrutement sur dossier, après audition des candidats. De solides références juridiques et un parcours professionnel de haut niveau sont évidemment requis. ↩
4. Fonctionnaires de l’INSP, fonctionnaires de catégorie A ou cadre d’emplois de même niveau et titulaires de l’un des diplômes exigés pour se présenter au concours d’entrée de l’INSP, magistrats de l’ordre judiciaire, professeurs et maîtres de conférences titulaires des universités, administrateurs territoriaux, personnels de direction des établissements de santé et autres établissements (directeur d’hôpital et directeur d’établissement sanitaire, social et médico-social). ↩
5. En pratique, cela recouvre les corps cités à l’article L. 233-4 de la note de bas de page précédente. Le Conseil d’État est chargé d’établir la liste. ↩
6. On peut s’interroger sur la portée de cette disposition attachée à un article abrogé. Ici, le concours de magistrat administratif se distingue de celui de juge judiciaire où le nombre de passage n’est pas limité. Régulièrement des élèves de l’Ecole nationale de la magistrature ont ainsi passés plus de trois fois le concours avant d’être admis. ↩
7. Nommés par arrêté du vice-président du Conseil d’État, sur proposition du Conseil supérieur des tribunaux administratives et des cours administratives d’appel. ↩
20/05/2025
Les salaires dans la fonction publique en 2025
Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 11)

Temps de lecture : 10 minutes.

Poursuite de la lecture du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique.

Les dépenses publiques de rémunérations des agents publics, après avoir augmenté jusqu’aux années 80, connaissent une relative décrue depuis :

• 10 % du PIB dans les années 60-70 ;

• 13 % au début des années 80 ;

• 12 % en 2023, en replis depuis les années 90.

Autrement dit, depuis les années 80, l’augmentation des dépenses publiques ne tient pas aux dépenses de personnel, mais aux autres dépenses (essentiellement sociales).

Toutefois, les écarts entre versants de la fonction publique sont extrêmes :
- De 1980 à 2023, les dépenses des collectivités locales augmentent de 238 % ;
- Sur la même période, les dépenses de l’État augmentent de 45 %.
Le mode de rémunérations des agents publics

Un mode de rémunération à trois étages

La paie des fonctionnaires peut schématiquement se décomposer en trois parties :

1. Le traitement indiciaire. Déterminé par une grille indiciaire qui s’applique à l’ensemble des agents relevant d’un corps.
C’est le système le plus simple : on multiplie l’indice lié au grade et à l’échelon par la valeur du point d’indice.

2. Le régime indemnitaire et les rémunérations annexes. Ces éléments comprennent les heures supplémentaires (pour certains agents publics), les primes et indemnités.
Les rémunérations indemnitaires et annexes sont particulièrement complexes et ont été très dynamiques sur les vingt dernières années.

Elles sont individualisées et portent sur :
- La fonction exercée : encadrement, sujétions particulières… ;
- Le lieu d’exercice : indemnités de résidence, primes spécifiques à certains territoires, notamment ultramarins ;
- La situation de famille : supplément familial de traitement (pour des montants nettement plus modestes) ;
- La performance de l’agent : au titre du complément indemnitaire annuel (CIA) notamment.
Un élément important est à rappeler : les rémunérations indemnitaires et annexes sont partiellement retenues pour le calcul de la pension de retraite de l’agent public.

3. Enfin, en déduction du revenu net (pour l’agent) : les cotisations et diverses retenues sociales. Ici, l’agent public se trouve dans la même situation que le salarié de droit privé avec une part de ces rémunérations consacrée aux différentes contributions et cotisations.
Une rémunération de plus en plus individualisée

Si la majeure partie du revenu d’un agent public est encore assise sur le traitement indiciaire (comparable aux grilles de classifications des branches professionnelles), la part dévolue aux primes et indemnités est en forte augmentation.

Compte tenu des difficultés budgétaires de la France et des répercussions induites par une augmentation de la valeur du point d’indice¹, les gouvernements successifs ont préféré des augmentations sectorielles.

Le rapport ambivalent des fonctionnaires à leurs rémunérations : ils se considèrent mal payés, mais ils ne rejoignent pas la fonction publique pour l’argent

Le sentiment d’être « mal payé » est diffus parmi les agents publics

Ce sentiment est encore plus exacerbé lorsque le diplôme initial est élevé.

En 2023, 68 % des fonctionnaires s’estiment mal ou très mal payés. 76 % parmi les enseignants²

Cependant, le salaire n’est pas un motif d’entrée dans la fonction publique³. Et, quand des agents publics démissionnent, ce n’est pas tant parce que les rémunérations sont faibles. Les agents concernés évoquent d’abord l’absence (supposée ou réelle) de perspective d’évolution professionnelle.

La vérité des prix : quel salaire dans la fonction publique et dans le privé

Le salaire net mensuel moyen des agents publics en équivalent temps plein en 2021 est de 2 431 euros, contre 2 464 euros pour le secteur privé.

Analysé par versant de la fonction publique, le salaire net mensuel moyen en 2021 se répartissait comme suit :
- 2 039 euros dans la fonction publique territoriale ;
- 2 590 euros dans la fonction publique hospitalière ;
- 2 688 euros dans la fonction publique d’État.
Les rémunérations dans la fonction publique d’État tiennent à un effet de structure

En effet, les agents de l’État sont en moyenne plus diplômés, plus âgés, mais également plus féminisés que dans le secteur privé.

La part de salariés disposant d’un diplôme du supérieur est très marquée selon l’employeur (données de 2021) :
- 76 % pour les agents de la fonction publique d’État ;
- 52 % pour les agents hospitaliers ;
- 41 % pour les salariés du privé et
- 32 % pour les agents de collectivité locale.
Mécaniquement, la part d’agents civils de catégorie A (les cadres) était aussi très variable selon les versants de la fonction publique :
- 62 % pour l’État,
- 40 % pour le secteur hospitalier et
- 3 % pour les collectivités locales.
L’évolution des rémunérations par versants et dans le secteur privé

Sur la période 2011-2021, le salaire net moyen en équivalent temps plein a augmenté (en euros constants) de 2,1 % pour l’ensemble des agents publics, mais cette augmentation cache de nombreuses disparités :
- 8,8 % pour la fonction publique hospitalière, tirée par le rattrapage des salaires post-Covid ;
- 2,5 % pour la fonction publique territoriale ;
- – 0,2 % pour la fonction publique d’État.
Il faut toutefois faire attention aux effets de composition : la part des agents de Cat A augmente et leur vieillissement aussi.

Pour dépasser les limites du salaire moyen net en EQTP, il existe un indicateur d’évolution des salaires pour les agents restés en poste deux années d’affilée complètes. Autrement dit, la : « rémunération moyenne des personnes en place » (RMPP).

Une évolution salariale essentiellement liée au développement des primes et indemnités

Le décrochage du point d’indice

Jusqu’aux années 1990, le point d’indice suivait l’évolution des prix. De 2010 à 2023, le point d’indice est systématiquement gelé, sauf exceptions.

Des augmentations sont ainsi consenties en 2016 et 2017, à un niveau proche de l’inflation (0,6 %), puis en 2022 et 2023, mais dans un contexte de très forte inflation :
- Le point d’indice est d’abord revalorisé de 3,5 % en 2021, puis de 1,5 % en 2022 ;
- Sur la même période, l’inflation est de 10,4 %.
Première conséquence, la progression salariale est essentiellement catégorielle ou individuelle :
- Primes et indemnités individuelles,
- Revalorisations de grilles indiciaires de certains corps.
Seconde conséquence, les primes constituent aujourd’hui environ 25,5 % de la rémunération moyenne totale (un peu moins en rémunération nette individuelle) des agents publics. Cette part est stable depuis 2010 et est supérieure à celle constatée dans le secteur privé (proche de 20 %).

Une augmentation des primes et indemnités qui peinent à maintenir le niveau de vie des agents publics

Selon les rapporteurs :

« Les dispositifs existants (primes, indemnités comme heures supplémentaires) servent d’abord à maintenir le pouvoir d’achat, ou pour certains bénéficiaires à compléter leur revenu (heures supplémentaires). »

Par exemple, dans la fonction publique d’État, les gains en rémunérations proviennent quasi exclusivement du vieillissement des agents et des politiques indemnitaires.

Le décrochage des cadres (cat. A) et professions intermédiaires (cat. B)

De 2011 à 2021, les salaires moyens en EQTP des cadres et professions intermédiaires ont baissé dans la fonction publique et augmenté dans le secteur privé :
- – 3 % pour la fonction publique d’État,
- – 0,2 % pour la fonction publique territoriale ;
- + 2 % dans le secteur privé.
À titre de comparaison, le salaire net moyen des employés et des ouvriers a augmenté de 6 % pour la FPE et 2,5 % pour la FPT (contre 5 % dans le privé).

Ce dynamisme des rémunérations pour les ouvriers et employés est lié aux mécanismes de préservation du pouvoir d’achat mis en place pour les bas salaires.

La fonction publique hospitalière présente de son côté un caractère atypique (mesures Ségur prises suite à la pandémie de COVID-19) avec une augmentation des salaires réels moyens de 9 % sur la décennie :
- 10 % pour les employés et ouvriers,
- 6 % pour les cadres et professions intermédiaires.
Un système de rémunérations inégalitaires

Des inégalités entre ministères

Le constat est connu, les différences de rémunérations entre les ministères demeurent :
- La part de primes et indemnités est faible dans l’enseignement ;
- Alors que les primes sont plus importantes dans les ministères de l’Économie, de la Défense ou de l’Intérieur.
Ces différences de primes viennent parfois compenser une grille indiciaire jugée trop faible. Ils induisent toutefois un frein à la mobilité pour les agents et peuvent engendrer un sentiment d’iniquité.

Pour les rapporteurs :

« L’effet global du système tel qu’il existe est donc incertain. »

Des évolutions salariales différentes entre contractuels et fonctionnaires

En prenant le RMPP, ce qui n’est pas sans poser de difficultés méthodologiques⁴, l’évolution des contractuels est systématiquement plus élevée que celle des fonctionnaires.

Des trajectoires salariales en détérioration

Une augmentation de la rémunération moyenne des agents publics quasiment nulle depuis quinze ans

De 1980 à 2010, le taux de croissance annuel moyen du salaire moyen par tête (SMPT) réel des administrations publiques était de 0,66 %.

Toutefois, on peut clairement dissocier deux périodes :
- 1,02 % sur la période 1990-2010,
- 0,26 % sur la période 2010-2023.
Autrement dit, sur les quinze dernières années, le pouvoir d’achat des fonctionnaires évolue quatre fois moins vite que les deux décennies précédentes. Par ailleurs, cette évolution est tellement faible qu’elle est quasiment nulle en termes réels.

Des trajectoires de carrière en dégradation

France stratégie s’appuie sur des données permettant de comparer les « débuts de carrière » de différentes générations de salariés de 1990 à 2010.

« Tous diplômes confondus, les trajectoires des jeunes agents publics semblent se détériorer, en particulier entre les cohortes des années 2000 et 2010, avec une forme d’affaissement de la position salariale par rapport à l’ensemble de la population. »

En témoigne, une évolution du salaire moyen par tête durablement plus importante dans le secteur privé par rapport aux administrations publiques depuis le début des années 2000 :

Le salaire médian des jeunes agents publics évolue très défavorablement entre générations :
- La génération 1990 gagnait 88 % du salaire médian en début de période et, 116 % après six ans ;
- La génération 2010 gagnait 80 % du salaire médian en début de période et 102 % en fin de période.
Cette dégradation concerne tous les versants de la fonction publique, à l’exception des agents de collectivités territoriales.

Le cas des enseignants est particulièrement symptomatique d’une forme de décrochage.

En 2021, le salaire net moyen en EQTP est de :
- 2 504 euros pour les enseignants de l’école élémentaire ;
- 2 835 euros pour les enseignants du secondaire ;
- 3 919 euros pour les cadres de la fonction publique (également de catégorie A) ;
- 4 326 euros pour les cadres du secteur privé ;
- 2 405 pour les professions intermédiaires du public (catégories B, recrutés à partir du baccalauréat) et 2 468 euros pour les professions intermédiaires du privé.
Une dynamique salariale en faveur du secteur privé

De 1997 à 2021, le salaire net moyen en équivalent temps plein a crû de 15 % dans le secteur privé, contre 7 % dans la fonction publique d’État.

Sur la période 2011-2021, le taux de croissance annuel du salaire net moyen en équivalent temps plein des salariés en place du secteur privé a été constamment supérieur à celui de leurs homologues de la fonction publique, excepté en 2021.

En conséquence, depuis 2017, le salaire net moyen dans le secteur privé est supérieur au salaire net moyen des agents publics. Ce qui, compte tenu de la proportion de cadres dans la fonction publique, témoigne d’une dégradation relative de la rémunération des plus qualifiés dans le secteur public.

La fonction publique demeure attractive pour les femmes et les moins diplômés

Un modèle de rémunération et de carrière en général plus favorable aux femmes

Pour les niveaux de formation inférieurs à bac + 4, il existe des gains relatifs à être dans la fonction publique par rapport au privé en début de carrière, surtout pour les femmes.

Cet avantage persiste pour les femmes au fil de la carrière, alors qu’il disparaît vite pour les hommes au cours des années 2000.

Toutefois, ce gain s’estompe pour les plus diplômés, hommes comme femmes

Les rémunérations du secteur public sont rapidement dépassées par les rémunérations offertes dans le secteur privé pour les hommes très diplômés (bac +4 et au-dessus). Cet écart ne fait ensuite que s’amplifier.

Pour les femmes, l’avantage salarial offert par le public demeure sur une période un peu plus longue. Au-delà, comme pour les hommes, les divergences salariales sont très importantes et s’amplifient.

« Le diplôme permet donc de jouir d’une rémunération d’entrée élevée par rapport à l’ensemble de la population, mais pour les hommes comme pour les femmes, la croissance est ensuite moindre dans la fonction publique que dans le privé. »

Au-delà des montants, la structure de rémunérations est devenue illisible dans la fonction publique

La complexité même du système de rémunérations dans le secteur public, sa fragmentation, les inégalités qu’il porte « ont pu affecter l’attractivité salariale ces dernières décennies ».

Les rapporteurs posent ici un message fort invitant les administrations à renouveler leur communication, mais également les dispositions de rémunérations. L’objectif doit être d’offrir davantage de clarté, aux agents publics eux-mêmes et à tous les jeunes et moins jeunes désireux de rejoindre la fonction publique :

« Une partie de la perte d’attractivité tient autant à l’évolution des salaires en elle-même qu’à l’architecture du système de rémunération du secteur public, qui peut être perçu comme illisible au regard de trois objectifs qu’il doit atteindre :

« Ignorer la réalité d’un système de rémunération complexe, fragmenté, et tendanciellement moins valorisant pour les agents publics, ne permettrait pas de répondre aux frustrations ou au désintérêt croissant de la fonction publique en général. »
1. Une augmentation du point d’indice concerne tous les fonctionnaires et présente également un impact sur les pensions de retraite. ↩
2. Sondage BVA Casden 2023. ↩
3. Sondage Ipsos de 2022 commandé par la FSU auprès des fonctionnaires et enquête Génération du Cereq sur les cohortes 2013 et 2017 de jeunes entrant sur le marché du travail. ↩
4. La RMPP des contractuels par construction se limite à ceux qui sont « stables » puisque présents sur deux années pleines. ↩
26/03/2025
Être contractuel dans la fonction publique en 2025
Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 10)

Temps de lecture : 7 minutes.

Une fonction publique duale : les fonctionnaires et les contractuels

Le développement du nombre de contractuels a profondément changé la politique de ressources humaines et la perception des métiers du service public. Il est particulièrement critiqué par les rapporteurs qui considèrent le système actuel comme :

> « créateur d’inégalité de traitement tant en termes de rémunération et que de perspectives de carrière. »

Par ailleurs, ce recours aux contractuels est généralisé, bien que dans des proportions variables entre les trois versants de la fonction publique.

Les causes du développement de la contractualisation dans les trois versants de la fonction publique sont multiples

Les réformes récentes ont toutes visé à favoriser le recrutement de contractuels. Principalement, pour deux raisons :
- Pallier les besoins de recrutement par un nombre insuffisant de titulaires, principalement en lien avec les problèmes d’attractivité évoqués dans des précédents billets ;
- Disposer d’agents pour des besoins temporaires ou en réponse à des besoins précis.
Outre ces motivations concrètes, les représentations d’un recrutement par contrat sont également plus favorables :
- Le recruteur dispose d’un panel de candidats plus importants pour faire son choix (fonctionnaires et… l’ensemble des actifs intéressés pour rejoindre son service)¹, ce qui lui permet également de recruter davantage en fonction du profil des candidats ;
- Les recrutements sont plus rapides qu’une affectation d’un agent par concours ;
- La durée de recrutement fixée dans le contrat permet au recruteur de ne pas renouveler le contrat en cas d’insatisfaction ou pour des raisons budgétaires ;
- Inversement, recruter un agent localement peut aussi être potentiellement plus stable que de voir le poste pourvu par un lauréat de concours venu d’une autre région.
Point de situation dans la fonction publique d’État

21 % des agents de l’État étaient contractuels en 2022 (24,5 % sans les militaires), et 63 % des agents des établissements publics administratifs (Agences régionales de santé, France travail).

Plus l’employeur est autonome, plus il recourt à des non-titulaires. Les deux tiers des agents non titulaires sont affectés dans des établissements publics², contre seulement 13 % des agents titulaires.

Des situations très différentes selon les ministères
- L’Éducation nationale et l’Enseignement supérieur (écoles, universités…) comptent 24 % de contractuels³. Toutefois, compte tenu de la taille de ces ministères, ils concentrent près des deux tiers des 546 000 agents contractuels de l’État ;
- Les ministères dits « régaliens » (et les établissements sous leur tutelle) présentent de plus faibles taux de recours aux contractuels : 7 % pour l’Intérieur, 11 % pour l’Économie et 15 % pour la Justice.
Les contractuels publics sont plus précaires que dans le privé

Le recours aux contrats à durée déterminée (CDD), plutôt qu’à durée indéterminée, est plus fréquent dans le secteur public. Il concerne 14 % des agents publics contre 8 % des salariés du secteur privé (auxquels il convient d’ajouter 3 % de salariés en intérim).

Cette spécificité s’explique aussi par le fait que l’emploi durable est censé être occupé par un fonctionnaire.

Le recours au CDD concerne, dans le secteur public, tout particulièrement les emplois peu qualifiés

Le recours à des contrats courts concerne davantage les emplois peu qualifiés :
- Pour les agents d’entretien, 21 % des travailleurs du public sont en CDD, contre 14 % des salariés du privé,
- Pour les aides-soignants, 24 % sont en CDD dans la fonction publique, contre 13 % dans le privé ;
- Pour les professionnels de l’action culturelle et sociale, 52 % sont en CDD dans la fonction publique et 25 % dans le privé ;
- De même pour l’action sociale et l’orientation avec 18 % de CDD dans la fonction publique et 10 % dans le privé.
Toutefois, et pour des raisons différentes, les métiers qualifiés (ou très qualifiés) sont également concernés :
- 32 % des personnels d’études et de recherche sont en CDD dans le public contre 5 % dans le privé ;
- 20 % des médecins dans la fonction publique, contre 8 % dans le secteur privé ;
- 9 % des cadres de catégorie A, comme les attachés d’administration. Pourtant, dans le secteur privé, les cadres sont très peu employés en CDD (de l’ordre de 2 à 6 %).
Cette logique métier se retrouve mécaniquement par des recours aux contrats très divers selon les employeurs. Le secteur hospitalier propose très majoritairement des contrats de moins d’un an, tandis que l’État comporte relativement beaucoup de CDI, ce qui suggère des besoins moins conjoncturels :

Des contractuels plus précaires que dans le secteur privé

Les transformations de CDD en CDI sont plus faibles que dans le privé :

La transformation des contrats temporaires (CDD ou intérim) en CDI (ou emploi statutaire) un an plus tard est deux fois plus faible dans le public, par rapport au privé⁴.

« 26 % des agents de catégorie B et 16 % des agents de catégorie C ont accédé à un emploi durable un an après, contre 34 % des employés et 49 % des techniciens administratifs du privé. »

De manière générale :

« Les taux de transitions de l’emploi temporaire vers l’emploi durable des familles professionnelles publiques font partie des plus faibles observés parmi l’ensemble des métiers. »

Les contractuels ne restent pas dans la fonction publique

Selon les rapporteurs, il existe encore une étanchéité relativement forte entre les parcours des agents contractuels et ceux des fonctionnaires.

Pour les agents contractuels, le passage dans la fonction publique est le plus souvent perçu comme transitoire, pour accéder à un premier emploi ou dans l’attente de meilleures perspectives professionnelles.

Ainsi, dans la fonction publique d’État, seuls 10 % des contractuels deviennent titulaires dans un ministère (ou un établissement public) et 8 % rejoignent une autre fonction publique. Les autres rejoignent le secteur privé ou sont indemnisés au titre de l’assurance chômage⁵.

Les titularisations sont plus difficiles

Pour les agents contractuels désireux de rester dans la fonction publique, la titularisation est longue : en moyenne huit ans.

À l’inverse, cela signifie également que les durées d’exercices avec un statut contractuel s’allongent, sans les garanties offertes aux fonctionnaires :
- La progression salariale est plus incertaine pour les contractuels,
- La protection sociale peut être plus faible,
- La mobilité est moins facile, avec la nécessité de négocier et de signer un nouveau contrat à chaque changement de poste.
Les grands plans de titularisation sont terminés

Depuis 1983, quatre plans de titularisation ont été organisés. Ils ont permis à des milliers d’agents contractuels d’accéder à un statut de fonctionnaire.

Les modalités d’intégration étaient prévues dans la loi. Il pouvait s’agir d’un concours réservé ou d’un examen professionnel, voire d’une nomination directe par l’employeur :
- Environ 146 000 titularisations ont été permises par la loi dite « Le Pors » de 1983⁶ ;
- 60 000 pour le plan de 1996 issu de la loi dite « Perben⁷ » ;
- 30 000 pour le plan de 2001 issu de la loi dite « Sapin⁸ » ;
- Enfin, 54 000 agents pour le dernier grand plan de titularisation, prévu par la loi Sauvadet du 12 mars 2012⁹, portant sur les exercices 2013 à 2018.
La loi de transformation de la fonction publique de 2019 n’a pas renouvelé cette démarche. La principale finalité de cette loi étant de favoriser le recours aux contractuels et le maintien de leur statut dans la durée, notamment par l’accès plus aisé aux postes de direction de l’État.

La contractualisation de la fonction publique fragiliserait les relations de travail

S’agissant des rémunérations, un constat ambivalent

Les rémunérations des contractuels sont le plus souvent inférieures aux fonctionnaires.

Toutefois, dans certaines situations, il est plus intéressant d’être contractuel. On peut penser aux exemples récents s’agissant de l’intérim médical¹⁰, mais également de la circulaire dite « Borne » sur le recrutement d’agents contractuels dans les filières numériques¹¹.

Une très grande diversité de rémunérations

Les conditions de rémunérations des agents contractuels sont très diverses entre et au sein des ministères : selon le métier, le niveau de diplôme, parfois l’expérience antérieure.

Le salaire moyen net¹² sur 2022 des fonctionnaires était de 2 598 euros, contre 2 014 euros pour les contractuels.

Toutefois, cet écart présente des proportions diverses selon les versants de la fonction publique :
- Les différences de rémunérations sont importantes dans la fonction publique d’État. Le salaire moyen net est de 2 955 euros pour les fonctionnaires contre 2 080 euros pour les contractuels ;
- Les écarts sont plus faibles dans la fonction publique territoriale : 2 216 euros contre 1 923 euros.
Ces divergences tiennent pour partie à un effet de structure : au regard des emplois occupés par les contractuels et de la moyenne d’âge des fonctionnaires en poste¹³.

Il existerait ainsi un « double effet métier »¹⁴ :
- Les métiers les moins qualifiés garantissent un certain avantage salarial aux titulaires ;
- À l’inverse, pour les métiers les plus qualifiés, les contractuels disposent d’un avantage salarial sur les fonctionnaires.
Des évolutions de rémunérations contrastées

Pour la période de 2012 à 2021, le salaire moyen net des contractuels en EQTP progresse moins vite que celui des titulaires en termes réels (corrigés de l’inflation).

Mais ici encore, les ministères présentent des trajectoires singulières :
- Au sein de la fonction publique d’État, la dynamique globale des salaires des contractuels est très défavorable, en baisse de 5 % par rapport aux fonctionnaires.
- Inversement, le salaire moyen des contractuels progresse fortement dans la fonction publique hospitalière.
1. C’est cette ouverture dans le recrutement qui implique des niveaux très élevés de contractuels dans certains directions d’administration centrale comme la direction générale des entreprises ou dans une moindre mesure à la direction du budget. ↩
2. Essentiellement à l’Éducation nationale toutefois, ce qui brouille un peu l’analyse. ↩
3. Autrement dit, la proportion de contractuels dans les ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur est dans la moyenne. ↩
4. Enquête Emploi (2017-2019). ↩
5. Peyrin A. I., Signoretto C. et Joubert L. (2020), L’insertion des jeunes dans la fonction publique d’État, 1991-2015, Injep, « Notes et rapports », Rapport d’étude. ↩
6. La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. ↩
7. Premiers articles de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire. ↩
8. Premiers articles de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale ↩
9. Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ↩
10. Le rapport de la Cour des comptes sur l’intérim médical ayant été particulièrement critique à cet égard. ↩
11. Les rémunérations proposées dans la grille sont supérieures à celles proposées pour les titulaires. Voir à ce propos le billet sur les inspecteurs des finances publiques et des douanes exerçant dans des fonctions numériques. ↩
12. Calculé en équivalent temps plein. ↩
13. Voir le précédent billet consacré au rapport de la Cour des comptes sur le vieillissement des agents publics. ↩
14. Selon le rapport de la Cour des comptes de 2020 : « Les agents contractuels dans la fonction publique 2010-2019 ». ↩
17/03/2025
Quel avenir pour le recrutement par concours et la fonction publique de carrière ?
Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 8)

Temps de lecture : 10 minutes.

Suite de l’analyse du rapport de France stratégie avec un chapitre long et dense qui s’interroge sur le parcours de carrière des agents publics. Il s’agira ici de revenir sur le principe statutaire et sa consécration dans le recrutement par concours.

Dans deux prochains billets, nous nous attarderons plus longuement sur les contractuels eux-mêmes et sur les parcours professionnels des agents publics.

Qu’est-ce que le « statut de la fonction publique » ?

Un principe inscrit dans la loi

Le droit à la carrière

Les rapporteurs rappellent tout d’abord le principe statutaire de garantie de l’emploi et de la carrière¹ :

La garantie de l’emploi² protège le fonctionnaire contre l’arbitraire en empêchant les mutations pour des raisons autres que l’intérêt du service et en limitant les licenciements à des circonstances particulièrement graves : faute grave, insuffisance professionnelle…

La garantie de la carrière pose le principe que les fonctionnaires sont recrutés dans un corps de la fonction publique et qu’ils disposent, au sein de ce corps, d’une forme de « carrière automatique ou minimale » — indépendamment des missions exercées³. L’évolution des rémunérations évolue pour partie à l’ancienneté (progression dans une grille indiciaire par échelon), et, éventuellement, par le passage d’un grade supérieur (notamment par examens professionnels).

Cette garantie de l’emploi et de la carrière vise à protéger les agents publics des ingérences, au nom des principes de neutralité et d’égalité des citoyens devant le service public.

La séparation du grade et de l’emploi

L’autre principe pivot du statut est celui de la séparation du grade et de l’emploi :

Le fonctionnaire est titulaire de son grade et non de son emploi. Autrement dit, le fonctionnaire dispose du droit d’occuper des fonctions compatibles avec son grade⁴. En revanche, l’administration dispose des emplois qu’elle peut modifier à tout moment.

La situation d’un fonctionnaire est qualifiée de statutaire et règlementaire :
- Les modalités de recrutement et d’évolution de la carrière du fonctionnaire sont définies dans le décret règlementant son corps,
- Tandis que les emplois correspondant à ce corps dépendent d’une organisation administrative règlementaire.
Inversement, le salarié de droit privé et le contractuel de droit public⁵ sont recrutés sur un emploi considéré, pour une tâche et des fonctions précises. Tout changement substantiel du contrat du salarié ou du contractuel de droit public nécessite donc un avenant ou un nouveau contrat.

En contrepartie : un recrutement par concours et des obligations

Les fonctionnaires sont le plus souvent⁶ recrutés par concours avec un niveau de sélectivité relativement élevé.

Il s’ensuit une période de stage, généralement longue (le plus souvent un an). Durant cette période, l’employeur public peut se séparer à tout moment du stagiaire.

Enfin, le statut de fonctionnaire implique plusieurs obligations :
- L’interdiction d’exercer d’autres fonctions (principe de non-cumul des rémunérations), avec quelques exceptions ;
- L’obligation de réaliser les tâches confiées et d’informer le public, de veiller à la continuité du service ;
- L’obligation de réserve (y compris en dehors du service) et de respecter le secret professionnel ;
- L’obligation d’impartialité et de neutralité (y compris la laïcité) ;
- L’obligation de probité et d’intégrité (des dispositions pénales s’appliquent spécifiquement aux agents publics) ;
- L’obéissance hiérarchique⁷.
Le foisonnement de statuts : l’émiettement de la fonction publique

Le modèle français de fonction publique figure encore comme l’exemple topique d’une fonction publique de carrière. Toutefois, l’emploi public est de plus en plus protéiforme.

En effet, à l’analyse, le premier constat est celui d’une profusion de cadres d’emploi pour les agents publics :
- Les « classiques » : fonctionnaires (y compris les fonctionnaires stagiaires), militaires (régis par le Code de la défense) et magistrats ;
- Les « contractuels de droit public » : agents en contrat à durée déterminée et indéterminée. On les retrouve de plus en plus dans les administrations, y compris dans les directions d’administration centrale (comme la Direction générale des entreprises ou la Direction du budget) ;
- Les vacataires : rémunérés à la tâche (ils ne disposent pas de congés payés ni depuis droit à titularisation) ;
- Les salariés de droit privé : comme les agents de France travail, mais également les agents des caisses de sécurité sociale ou des établissements publics industriels et commerciaux comme la SNCF ou la RATP ;
- Les « autres statuts » : ouvriers d’État, contrats aidés, médecins hospitaliers, enseignants de l’enseignement privé sous contrat, apprentis, assistantes maternelles (dans les collectivités), individus en engagement ou volontariat de service civique.
Un constat : « l’emploi à vie » n’est plus attractif pour les jeunes générations

La promesse d’un « emploi à vie » n’est pas attrayante

La promesse d’un emploi garanti a perdu de son importance pour une multitude de raisons :
- Le déclin général des projections à long terme du fait des crises successives depuis le début des années 2000 (crise écologique, guerres, difficultés démocratiques). Ce qui induit une préférence pour le présent⁸ ;
- La multiplication du nombre de métiers en tension⁹ qui fragilise l’argument d’une meilleure sécurité de l’emploi pour le secteur public¹⁰ ;
- Plus généralement, le privé est vu comme offrant davantage de perspectives ;
- Enfin, une conception plus répandue selon laquelle la stabilité de l’emploi est considérée comme un risque : celui de perdre en compétences. Une carrière stable est vue comme « statique ».
La stabilité de l’emploi demeure un élément distinctif et un argument pour les salariés les plus fragiles

Cependant, pour les salariés du privé, la stabilité de l’emploi public reste un élément fort et différenciant :

84 % des salariés du privé citent la sécurité de l’emploi comme un attrait des carrières de fonctionnaire¹¹.

La sécurité de l’emploi demeure recherchée par les salariés les plus vulnérables sur le marché du travail : seniors, salariés peu qualifiés ou jeunes issus de milieux populaires.

Les fluctuations du chômage ne jouent plus sur l’attractivité de la fonction publique : celle-ci ne constitue plus un « refuge »

La hausse du niveau de chômage de 2008 à 2017 n’enraye pas la chute du taux de sélectivité des concours qui continue à décroître. Malgré la hausse du chômage et en présence d’une augmentation du nombre de postes offerts dans les fonctions publiques, le nombre de candidats n’augmente pas.

En dehors de la sécurité de l’emploi, les « avantages » offerts par les employeurs publics semblent peu élevés pour les actifs

Une protection sociale globalement moins favorable, en particulier s’agissant de la protection sociale complémentaire¹²

« Lorsque l’on compare les dispositifs en vigueur (…) les différences avec le secteur privé (en matière de santé, de retraite, ou d’autres avantages sociaux indirects, CESU, garde d’enfants, etc.) ne sont globalement pas à l’avantage de la fonction publique. Ces avantages, souvent mis en avant comme des compensations à des rémunérations réputées moins attractives, ne constituent plus une réelle différenciation. »

À cet égard, les rapporteurs notent une culture différente s’agissant, par exemple, de la protection sociale complémentaire. Celle-ci est quasiment inexistante dans les discussions et représentations des agents publics. À l’inverse, pour les salariés du privé, il s’agit d’un élément d’appréciation important de la qualité de l’emploi.

« La culture de la protection sociale complémentaire n’a pas (encore) imprégné le secteur public. »

Plus largement :

S’agissant de l’action sociale (garde d’enfant, loisirs-vacances, restauration, accompagnement social) : « au regard des effectifs globaux, le nombre de personnes concernées et les montants financiers qui y sont consacrés restent anecdotiques. »

Des droits à retraite similaires entre les agents publics et les salariés de droit privé

Deux différences importantes subsistent s’agissant des retraites :
- Une prise en compte de la pénibilité au titre des catégories actives (ensemble des corps de la police nationale, infirmiers et sages-femmes, sapeurs-pompier, contrôleurs aériens, égoutiers…) plus généreuse dans la fonction publique (que le compte personnel de prévention des salariés) et permettant des départs anticipés¹³ ;
- Un mode de calcul de la pension assis sur le traitement indiciaire (donc, hors primes) des derniers mois d’activité contre un calcul sur les 25 meilleures années pour les salariés.
Toutefois, ces différences de règles de calcul ne conduisent pas à des montants de retraite en moyenne plus avantageux pour les fonctionnaires¹⁴. Par ailleurs, les âges de départ en retraite sont aussi similaires entre la fonction publique et le secteur privé (article sur le vieillissement de la fonction publique).

Un recrutement par concours très contesté

Le constat général dressé par les rapporteurs est celui d’une relative inadaptation des concours. Ils seraient :
- Mal connus ;
- Adossés à des épreuves inadaptées et trop théoriques ;
- Avec un déroulement complexe et trop formalisé ;
- Pour des postes à pourvoir en trop faible nombre, ce qui présente un caractère décourageant.
Les modalités de recrutement se sont diversifiées, mais le concours demeure la voie d’accès principale à la fonction publique

Au-delà du concours classique, « externe » et dédié aux jeunes diplômés, les modes de recrutement se sont pourtant diversifiés :
- Le « troisième concours » est né en 1990 et est dédié aux salariés bénéficiant d’une expérience professionnelle de même nature que celle exercée à l’issue du concours ;
- Le Pacte (Parcours d’accès aux carrières de la fonction publique), créé en 2005, permet à un jeune peu ou pas diplômé ou à un chômeur de longue durée d’accéder à une qualification, puis à un emploi de catégorie C dans la fonction publique¹⁵ ;
- Enfin, l’accès direct sans concours est commun pour les recrutements de catégorie C.
Par ailleurs, depuis 2018, le dispositif Prépas talents permet, sous conditions de ressources, à des étudiants, jeunes diplômés et demandeurs d’emploi d’accéder à une aide à la préparation aux concours de la fonction publique (aide à la fois financière, au logement, mais aussi accès à des dispositifs du tutorat renforcé)¹⁶.

Pour autant, le concours demeure la voie d’accès normale à l’ensemble des grands métiers publics : enseignants, forces de sécurité, infirmiers, personnels d’inspection et d’administration…

Des concours qui ne garantissent pas contre les discriminations

Les rapporteurs citent les travaux du rapport du professeur Yannick L’Horty de 2016¹⁷ pour conclure au caractère pour partie discriminant du mode de recrutement par concours :

« Les femmes, les personnes nées hors de France métropolitaine, ou encore celles qui résidant dans une ville avec une forte emprise de ZUS, [ont] moins de chances de réussir les écrits puis les oraux de nombreux concours, tandis qu’à l’inverse les chances de succès sont plus élevées toutes choses égales par ailleurs pour les personnes qui habitent Paris et celles qui vivent en couple. »

Des concours qui accentuent les disparités territoriales

L’autre difficulté inhérente au concours est l’affectation sur le premier poste. Or, les postes disponibles pour les primo-affectés sont en majorité difficiles et le plus souvent dans les territoires les moins attractifs :
- Les grandes métropoles régionales (Rennes, Nantes, Lille, Strasbourg, Lyon, Marseille, Toulouse et Bordeaux) et les façades maritimes¹⁸ reçoivent proportionnellement moins de primo-affectés ;
- À l’inverse, les départements franciliens connaissent un fort turn-over et des besoins en recrutements croissants.
Ce phénomène de turn-over élevé pour les territoires les moins attractifs et de départ des plus anciens vers les territoires les plus favorisés s’auto-entretient.

Les jeunes ne restent pas sur leur poste et préfèrent partir assez vite :

Pour pallier les difficultés de recrutements dans les territoires les plus difficiles, l’administration recrute localement des contractuels

Le recrutement de contractuels se développe, tout particulièrement dans les territoires les moins attractifs¹⁹.

En retour, ce recrutement de contractuels accentue la désaffection des concours :

Les fonctionnaires en première affectation doivent le plus souvent déménager pour rejoindre un lieu d’affectation inconnu à la réussite du concours.

Les contractuels disposent du choix de leur lieu d’exercice et sont dispensés de la sélection par concours.

Outre le recrutement de contractuels, les rapporteurs citent la possibilité ouverte par la loi de transformation de la fonction publique de 2019 de recruter des fonctionnaires par la voie de concours nationaux à affectation locale. Toutefois, ce dispositif est encore peu développé et n’a concerné, à la date de rédaction du rapport, qu’une cinquantaine de corps et près de 10 000 agents²⁰.

Une gestion des fonctionnaires également problématique sur le long terme

Le cas de l’Éducation nationale est particulièrement symptomatique pour les rapporteurs :

« La crainte est double : elle concerne l’affectation sur le premier poste, mais elle porte également sur la possibilité d’obtenir ultérieurement une mutation en vue de rejoindre l’académie ou l’établissement de son choix. Or, les étudiants ou futurs enseignants jugent le système ou l’algorithme utilisé pour les campagnes de postes particulièrement opaque, source d’inégalités de traitement et d’incohérences manifestes. Cette perception d’une procédure sans règles claires entretient un sentiment d’arbitraire et d’inefficacité dans la gestion des ressources humaines, appuyé par de nombreux exemples jugés aberrants de personnels dont l’affectation semble contraire à toute logique. »
1. Principes attachés au modèle de la fonction publique dite « de carrière » qui implique l’existence de corps de la fonction publique. À l’inverse, la fonction publique dite « de l’emploi » repose sur un recrutement de gré à gré en fonction des besoins de l’employeur, sans droit à carrière spécifique. ↩
2. Ce que des journalistes et commentateurs désignent, paresseusement, par « emploi à vie ». Il conviendrait plutôt, en effet, de parler de « droit à carrière », puisque le fonctionnaire a justement vocation à occuper une succession d’emplois. ↩
3. On distingue ici la rémunération indiciaire, assise sur les fameuses grilles indiciaires des différents corps de fonctionnaires (professeur des écoles, gradés et gardiens de la paix, attaché d’administration, inspecteur des finances publiques…) et la rémunération en primes liées aux fonctions et sujétions. La seconde part de la rémunération, de loin la plus dynamique, est assise sur la réalité des fonctions exercées. Toutefois, pour certaines professions, comme les magistrats ou le corps enseignants, la part indemnitaire demeure essentielle. ↩
4. Un inspecteur des finances publiques ne peut pas être affecté dans une fonction d’agent d’accueil. ↩
5. Dans un format qui ressemble aux principes de la fonction publique d’emploi, à l’inverse d’une fonction publique de carrière. ↩
6. Hors catégorie C de la fonction publique territoriale, notamment. ↩
7. Sauf en cas d’un ordre manifestement illégal et de nature à troubler l’ordre public. ↩
8. Les sociologues Castel et Bergeron interrogés par les rapporteurs rapprochent cette préférence pour le présent d’une anxiété quant à l’avenir : « on ne se projette pas dans un monde incertain ». ↩
9. A titre d’exemple, plus de 40 % des entreprises rencontraient des difficultés de recrutements selon la DARES dans son point sur la situation du marché du travail au 3e trimestre 2024. ↩
10. Voire le renverse, puisqu’en raisonnant du point de vue de l’individu, l’employabilité et la désirabilité des recruteurs quant aux compétences rares est mieux rémunérée dans les secteurs privés que dans le secteur public. ↩
11. Enquête Opinion-Way- Indeed (2023), « L’attractivité du secteur public chez les salariés français : entre réalité et désillusion », juin. Enquête réalisée sur un panel de 1 594 salariés représentatifs des salariés du secteur public (4 %) et du secteur privé (60 %). ↩
12. Il convient cependant de relever les travaux récents du ministère de la fonction publique en la matière afin de prévoir une protection sociale complémentaire pour les agents publics de l’État, puis à terme, des autres fonctions publiques. ↩
13. Ces « avantages » existent en Belgique, mais pourraient être remis en cause par le nouveau Gouvernement. Une réflexion pourrait s’ouvrir sur la responsabilité de l’administration dans le reclassement des agents publics concernés sur des fonctions moins exposées. ↩
14. Voir à ce sujet Drees (2022), « Retraite : règles de la fonction publique et du privé. Comparaison du calcul des droits à la retraite à l’aide du modèle Trajectoire », Les dossiers de la Drees, n° 103, novembre. ↩
15. Mais cette voie d’accès reste marginale, en 2021 elle a permis de recruter 200 personnes pour 300 postes offerts selon le Rapport annuel sur l’état de la fonction publique de 2023. ↩
16. En 2021, environ 700 étudiants étaient inscrits aux préparations des concours de catégorie A, 400 aux concours de catégorie A+ et 350 pour les concours de catégorie B. Depuis 2018, le taux de réussite progresse régulièrement (9 % en 2018-2019 et 23 % en 2021-2022). ↩
17. L’Horty Y. (2016), Les discriminations dans l’accès à l’emploi public, Rapport au Premier ministre, juin. ↩
18. Et plus encore pour les façades maritimes du sud et de l’ouest de la France. Ce qui, par ailleurs, peut poser des difficultés de mobilités pour les agents en poste, les opportunités étant plus rares. ↩
19. L’exemple le plus évident est la pratique du job dating par le rectorat de Versailles. ↩
20. Une autre difficulté tient aussi aux lieux de formation des lauréats des concours. À cet égard, l’initiative récente visant à développer auprès de l’Institut régional de Lille un lieu de formation à Nanterre pour les attachés d’administration est probablement salutaire. ↩
04/03/2025

Une crise des valeurs du service public ?

Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 7)

Temps de lecture : 9 minutes.

Dans ce nouveau chapitre issu du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique, les rapporteurs interrogent les valeurs du service public.

Ces valeurs constituent la première source d’engagement des jeunes fonctionnaires¹.

Pour autant, parmi l’ensemble des jeunes interrogés, les valeurs du service public sont peu partagées, leur contenu étant le plus souvent flou, voire ambivalent. Par ailleurs, l’administration renvoie généralement une image inspirant la défiance.

L’affaiblissement, voire la disparition des « valeurs du service public »

Une fonction publique mystérieuse

Les premiers constats dressés par les auteurs font état d’une fonction publique très peu connue. Une part importante de la population ignore les distinctions entre les trois fonctions publiques et ne peut pas lister des administrations et leurs fonctions.

Les principales connaissances sont celles du quotidien et de quelques éléments généraux égrainés çà et là :

« La compréhension du fonctionnement et de l’organisation de la fonction publique apparaît très lacunaire et s’appuie principalement sur les expériences des usagers ou celles de leurs proches. Souvent négatives, ces dernières amplifient l’image d’un univers distant et hermétique, mais aussi dégradé et privé de moyens. »

« Les confusions sur le périmètre s’accompagnent d’une méconnaissance totale du poids et de l’organisation de la fonction publique. Les personnes interrogées ne savent à peu près rien du statut et de ses justifications et principes. »

Une fonction publique en apparence fermée

Cette méconnaissance tient aussi à une forme de repli de l’administration. Les étudiants interrogés effectuent peu ou pas de stage dans la sphère publique, celle-ci étant peu présente durant la scolarité² ou plus tard dans les salons professionnels (sauf pour quelques grands métiers).

Dans ce contexte, avoir un parent fonctionnaire constitue donc un moyen privilégié pour connaître la sphère publique, ce qui explique par ailleurs le phénomène de « reproduction statutaire. »

« La fonction publique apparaît comme un univers opaque, lointain, « à part », qu’on peine à envisager dans le cadre de son choix de carrière. »

Une fonction publique à l’image ambivalente

Cette ambivalence se retrouve à deux niveaux :

Tout d’abord, la fonction publique est souvent jugée « datée » :

« La fonction publique pâtit de la persistance de l’image d’un univers poussiéreux, lent et ennuyeux³. »

D’autre part, même lorsque certains métiers publics sont valorisés, la représentation de l’engagement du fonctionnaire est souvent attachée à une forme de compassion :

« Se superpose ainsi l’image attachée aux métiers « de vocation », « indispensables », « utiles », voire « essentiels ». Cependant, ceux-ci sont aussi perçus comme « sacrificiels » et souffrant d’une dégradation de leurs conditions de travail et d’un manque de reconnaissance (…). Soignants, policiers, mais aussi enseignants, sont ainsi l’objet d’une forme de commisération assez largement partagée. »

86 % des sondés interrogés dans le cadre de l’enquête OpinionWay pour Indeed estiment que les enseignants « ont du mérite ». 85 % qu’il faut améliorer leurs conditions de travail.(…) Un tel contraste suscite chez certains d’entre eux des formes d’admiration proches de la compassion pour un métier pris entre « bénévolat » et éthique du « sacrifice » et aujourd’hui « dévalorisé ». »

« On arrive ainsi à ce paradoxe, que les métiers considérés comme « les plus essentiels » sont aussi ceux… qui font partie des moins attractifs et font le moins rêver les jeunes (à l’exception de médecin). »

Une forte défiance vis-à-vis de l’employeur public

Une crise du service public attachée à la crise du politique

La défiance vis-à-vis des institutions semble, en effet, fortement corrélée à la défiance vis-à-vis du personnel politique :

70 % des Français⁴ n’ont pas confiance dans la politique (dont 24 % « pas du tout »).

Mécaniquement, les institutions politiques comme la présidence de la République, le Parlement et le Gouvernement recueillent des scores de confiance particulièrement faibles (le plus souvent inférieurs à 25 %).

Pour les auteurs, la fonction publique pâtit sévèrement de cette défiance :

Comment vouloir travailler pour des institutions dont on n’a pas confiance ?

En conséquence : un attachement au métier plutôt qu’à l’administration

Certains agents publics, en particulier dans les grandes collectivités ou certaines administrations de l’État, ont le sentiment de travailler davantage pour les élus plutôt que pour les usagers.

En réaction, les agents se définissent plutôt par leur métier, que par leur statut d’agent public⁵. Ce qui leur permet d’offrir un peu de recul à leurs fonctions, de se raccrocher à la source de leur engagement et de se distinguer d’une politisation qui peut parfois les embarrasser dans leur quotidien.

Le concept de « motivation de service public »

Un concept créé dans les années 90 et présentant en France quelques spécificités

Ce concept de « Motivation de service public » (MSP) a été créé et défini par les auteurs américains James Perry et Lois Recascino Wise en 1990. Il pourrait se rapprocher⁶ des notions d’habitus notamment développées par Luc Rouban, mais également des travaux sociologiques de Philippe d’Iribarne sur une forme de noblesse dans l’engagement de l’agent public français.

Le concept de Perry et Wise insiste sur la spécificité des motivations altruistes des agents publics et propose une échelle servant à la mesurer, qui comprend plusieurs dimensions :

S’agissant du cas français, s’ajoute une spécificité : celle d’un attachement très fort à la figure de l’État

La motivation de service public « à la française » est principalement alimentée par un attachement fort à l’intérêt général et aux services publics, ainsi que par la place centrale de l’État, comme pourvoyeur de richesse et de cohésion sociale.

On note toutefois un premier hiatus :

Les salariés du privé attendent de l’exemplarité ;
Les agents publics veulent poursuivre un but d’intérêt général.

Une réalité concrète pour les agents publics : on ne devient généralement pas fonctionnaire par hasard

Travailler pour la fonction publique relève le plus souvent d’un choix explicite :

« 84 % des jeunes agents publics et élèves fonctionnaires disent travailler dans la fonction publique par choix⁷. »

Cette « utilité sociale » est génératrice d’une certaine fierté professionnelle :

86 % des salariés français estiment que le secteur public permet d’exercer « des métiers qui ont du sens » (84 % dans le secteur privé et 90 % dans le secteur public⁸ — ces derniers étant évidemment les premiers concernés)
72 % des agents publics sont fiers de leur emploi (contre 64,6 % dans le secteur privé)⁹ ;
83 % des agents publics se sentent « utiles », contre 68,5 % des salariés du secteur privé. Ce sentiment est particulièrement fort pour les professions en contact avec le public : accueil de jeunes enfants, animation, enseignement, action sociale, santé¹⁰.

Des motivations différentes selon les statuts (et niveaux de diplôme)

« Différemment incarnées selon les métiers et les secteurs, les motivations de service public sont également variables et inégalement réparties chez les agents selon leurs diplômes et leur position (encadrant ou non). »

Les rapporteurs citent les travaux de Céline Desmarais et de Claire Edey Gamassou qui montrent une diversité de motivations¹¹ :

	Ressorts affectifs	Ressorts rationnels et normatifs
Exécutants	Compassion, abnégation, voire sacrifice de soi	Peu d’intérêt pour les valeurs du service public et les politiques publiques (vision métier)
Encadrants de proximité	Compassion	Valeurs du service public
Experts	Neutre	Valeurs du service public, goût pour les politiques publiques
Cadres managers	Nul : peu ou pas de relations directes avec des personnes identifiables, vision d’un citoyen abstrait	Valeurs du service public, goût pour les politiques publiques, motivations politiques (forte perméabilité des hauts fonctionnaires et des représentants politiques)

Motivations selon Céline Desmarais et Claire Edey Gamassou

Autrement dit, plus le niveau hiérarchique est élevé, plus la motivation est liée à des éléments théoriques¹².

Par ailleurs, de cette même conception du service public découle l’idée que le « principe » (théorique) est supérieur au « service » (individuel)¹³.

Toutefois, il semblerait que :

La conception unitaire du service public soit de plus en plus disputée et que
Les sollicitations des citoyens tiennent davantage à considérer les situations individuelles et à exiger une efficacité démontrable¹⁴.

Une concurrence accrue dans la défense de l’intérêt général

L’État n’est plus associé à l’intérêt général

Les nouvelles générations ne sont pas moins « altruistes », la difficulté proviendrait plutôt d’un affaissement de l’idée du service public administratif :

« Les pouvoirs publics manquent de crédibilité pour incarner une promesse de sens particulièrement élevée. L’utilité sociale et l’intérêt général sont aussi (voire, selon certains, surtout) servis ailleurs. »

Seuls 3 % des Français associent spontanément l’intérêt général à l’État et aux pouvoirs publics¹⁵.

« Ainsi, paradoxalement, les pouvoirs et la fonction publics n’apparaissent pas forcément les mieux placés pour donner un débouché aux aspirations de ceux qui ont de fortes motivations de service public et pour lesquels l’intérêt général est un déterminant important de l’attractivité. »

À l’inverse, le secteur privé et le troisième secteur (associatif, mutualiste…) est jugé nettement plus favorablement

Si les finalités d’intérêt général portées par l’État et les collectivités publiques sont concurrencées (voire éclipsées) par le secteur privé¹⁶, le quotidien en entreprises ou en associations est également jugé plus favorablement :

« Les enquêtes d’opinion montrent que le secteur non lucratif (…) est largement plus reconnu que l’État, en tant qu’employeur, sur les dimensions « sens du travail et des missions », « valeurs de l’organisation » et « impact du travail sur la vie des citoyens ». Pour les deux premiers points, même les grandes entreprises privées sont mieux notées que l’État employeur. »

Le secteur public peine également à convaincre l’ensemble de ses agents

L’attachement au sens est autant une force qu’un point de fragilité dans la fonction publique. Il peut être « porteur d’un risque élevé de désillusion et de désenchantement » :

49 % des salariés du public (fonctionnaires et contractuels) qui souhaitent rejoindre le secteur privé le veulent car « ils ont le sentiment que ce qu’ils font dans le secteur public n’a plus de sens ».

L’enquête du collectif « Nos services publics » de 2021 montre ainsi un décalage entre les motivations d’entrée dans le service public (l’intérêt général pour 69 % des sondés) et un sentiment d’absurdité¹⁷ dans leur travail ressenti « régulièrement » par 80 % des personnes interrogées.

Une « perte de sens » dans la fonction publique qui reste à analyser

Comme le soulignent les rapporteurs, la littérature académique envisage le plus souvent cette perte de sens comme liée à la Nouvelle gestion publique. Autrement dit, le rapprochement des modes de gestion du secteur public d’autres modes de gestion : critères de performance et d’efficacité productive, rémunérations au mérite, etc.

Or, force est de constater¹⁸ que le mode de gestion public est systématiquement dévalorisé par les jeunes diplômés et, semble-t-il, par une proportion significative d’agents publics.

Si le mode de gestion privé était si décrié, pourquoi les jeunes diplômés et certains agents publics, préfèrent le secteur privé ou le troisième secteur ?

Au-delà des arguties politiques, de mon point de vue, une question de management se pose : l’exemplarité, la transparence, la confiance et la quête de sens paraissent désormais être des critères essentiels aux travailleurs. Tout particulièrement lorsque ceux-ci sont très diplômés.

En particulier ceux de catégorie A et B de l’État. L’enquête Nos services publics citée plus bas, ainsi que celle réalisée par la CFDT s’agissant des jeunes fonctionnaires confirment ce point. ↩
Qui connait par exemple le fonctionnement administratif de l’Éducation nationale ? La répartition des compétences entre les collectivités et l’État et au sein de l’État, les différentes fonctions du rectorat ? ↩
Une pensée pour la scène finale de l’Auberge espagnole : https://www.youtube.com/watch?v=fj7gYzQaiUM ↩
Cevipof (2024), « En quoi les Français ont-ils confiance aujourd’hui ? Le baromètre de la confiance politique », 15e vague, février ↩
« Je suis professeur / policier / infirmier / jardinier / juriste… » ↩
Dans leurs versions françaises. ↩
CFDT (2022), Résultats de la quatrième enquête focus jeunes, décembre (enquête réalisée auprès de 1 000 jeunes agents, titulaires, stagiaires, contractuels, étudiants, des trois versants de la fonction publique). ↩
Sondage OpinionWay de 2023. ↩
Pény P. et Simonpoli S. (2022), Conférence sur les perspectives salariales de la fonction publique, op. cit., p. 12. ↩
Rapport Pény et Simonpoli (2022) précité. ↩
En reprenant les classifications établies dans la théorie des « Motivations du service public ». ↩
Selon ces mêmes auteurs, et c’est dichotomie se retrouve dans les travaux ici présentés par les rapporteurs, il existe une « mythologie du service public à la française » qui synthétise des aspirations diverses : entre d’une part le service concret du citoyen pour les agents d’exécution et, d’autre part, une dimension plus abstraite et politique de place de l’État dans la société, notamment incarnée par les hauts fonctionnaires. ↩
En effet, la compassion français est plutôt assise sur des principes théoriques, supposant que l’État doit assurer la défense de l’intérêt général. Ce faisant, la compassion directe (philanthropie) est faible en France. L’État joue donc un rôle véritablement unique en France en portant des valeurs et un impératif de solidarité assurés directement par d’autres acteurs ailleurs (populations, secteurs associatifs, églises, voire entreprises). ↩
La démonstration de l’efficacité implique la contestation du ressort uniquement théorique de l’action publique. ↩
Étude BVA pilotée par la mission APIE (Appui au patrimoine immatériel de l’État) pour la DGAFP (2020), Attractivité de l’État employeur ; 1 000 personnes interrogées, 18-45 ans représentatifs de la population française, en février-avril 2020 ↩
Et le troisième secteur. ↩
Lié notamment au manque de moyens, au poids de la structure ou de la hiérarchie, ou encore au manque de reconnaissance. On peut, ici (les rapporteurs ne le font pas), rapprocher les éléments cités plus haut s’agissant de la distinction entre une masse de fonctionnaires au contact du public et animée par des motivations concrètes et une interprétation plus intellectuelle et abstraite des décideurs. ↩
Les rapporteurs ne traitent pas spécifiquement les critiques de cette interprétation du tournant « managerial » comme explicatif de la perte d’attractivité des collectivités publiques. ↩

24/02/2025

Étiquette : Recrutement

L’Attractivité de la Fonction Publique de l’État est un Défi Majeur Insuffisamment Préparé

Le Vieillissement de la Fonction Publique

L’Absence de Gestion Prévisionnelle des Emplois et Compétences

Des Disparités Territoriales Très Fortes

De Nouvelles Attentes de la Part des Jeunes Générations

Le Besoin d’Agir, le Souci de l’Environnement

Le Rejet de Certaines Contraintes Associées à la Fonction Publique d’État

L’Accès à un Emploi Public est de Plus en Plus Tardif et de Moins en Moins Linéaire

Des Jeunes… de Moins en Moins Jeunes

Des Places de Plus en Plus Rares dans la Fonction Publique d’État

Des Candidats de Plus en Plus Diplômés

Une Absence de Stratégie de l’État Employeur

L’Absence de Suivi et d’Influence Auprès des Contractuels et Apprentis

Des Recrutements par Concours Moins Sélectifs

Une Fonction Publique à Deux Vitesses

Les Leviers pour Développer l’Attractivité de la Fonction Publique d’État

La Création de Dispositifs pour Attirer de Jeunes Talents

Une Meilleure Communication

Des Efforts Salariaux à Prolonger

Un Accompagnement Social à Cibler et à Développer

Un Échec Fondateur au Concours de l’ENA

Une Critique du Système de Concours et de Carrière

La Description de l’Administration « Par le Petit Trou de la Serrure »

Une Révélation des Hiérarchies Ministérielles

Des Hiérarchies Toujours Marquées

Des Hiérarchies au Sein des Directions

La Création de l’ENA est Indissociable du Statut de la Fonction Publique

La Conjugaison du Gaullisme et du Communisme

Une Touche de Christianisme

Une Promotion Interne en « Trompe-l’Œil »

Un Système Qui S’Apparente à une Rente Pour l’Auteur

Un Élitisme qu’il Considère Fermé, Endogame

Une Critique Appuyée Contre les « Normaliens »

La Création des Attachés d’Administration Comme Corps de Relégation

Une Création du Corps des Attachés en 1955, Pour Seconder les Administrateurs Civils

Des Perspectives Professionnelles Jugées Trop Maigres

Le Choix du Sujet

Les Recherches Bibliographiques

Le Plan

Le Plan Provisoire

Le Plan Définitif

La Documentation

La Rédaction

Le Recrutement par Concours est Indissociable de la Fonction Publique de Carrière

Les Caractéristiques du Système de Carrière

Les Caractéristiques du Système d’Emploi

L’Histoire du Recrutement par Concours « à la Française »

Les Spécificités du Recrutement par Concours

Les Différences entre le Recrutement par Concours et par Examen

Un Recrutement par un Jury

Un Recrutement Normé

Les Différents Types de Concours

Le Principe de l’Égal Accès à la Fonction Publique

Les Critiques Formulées à l’Encontre du Recrutement par Concours

Un Système de Sélection Insuffisamment Professionnel et Trop Théorique

Un Système Lourd et Coûteux

Un Système Très (Trop ?) Sélectif

Une Forme de Cloisonnement et de Rigidité Induit par la Logique de Corps

Un Système qui Demeure Pertinent Pour de Nombreuses Fonctions

Les Modes d’Accès à la Fonction de Magistrat de Chambre Régionale des Comptes

Les Concours

Le Tour Extérieur

Ouvert aux Agents Publics Ayant Dix ans d’Expérience

L’Examen des Candidatures par une Commission de Haut Niveau

L’Établissement d’une Liste d’Aptitude

Le Détachement (Qui Peut Être Suivi d’une Intégration)

Les Épreuves du Concours d’Accès au Grade de Conseiller (Concours Direct)

La Composition du Jury

Les Épreuves d’Admissibilité et d’Admission

Le Programme des Épreuves

Le programme des écrits

Les sujets pouvant susciter des questions à réponses courtes ou à une discussion juridique avec le jury portent sur les sujets suivants :

Les modes d’accès à la fonction de magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel

Les concours

Le tour extérieur

Le détachement (qui peut être suivi d’une intégration)

En synthèse

Les épreuves du concours d’accès au grade de conseiller (concours direct)

La composition du jury

Une protection sociale globalement moins favorable, en particulier s’agissant de la protection sociale complémentaire¹²