Jean-Michel Eymeri est l’auteur de nombreux ouvrages, en particulier sur la haute fonction publique et la scolarité à l’Ecole nationale d’administration (« ENA »), désormais remplacée par l’Institut national du service public (dit, « INSP »).
Retour sur des éléments d’une conférence intitulée « Les gardiens de l’Etat. Une sociologie des énarques de ministère », tirée de l’ouvrage (pages 161-164) Science politique et interdisciplinarité sous la direction de Lucien Sfez et disponible à cet emplacement : https://doi.org/10.4000/books.psorbonne.80412.
L’auteur évoque d’abord ses « trouvailles »
La très forte hiérarchie entre le concours « externe » et les concours « interne » et le « troisième concours »
« Lorsque l’on travaille à l’ENA, on découvre qu’il n’existe nulle part dans cette maison une liste des élèves et anciens élèves ventilée par origine de concours. Tout le monde la connaît bien sûr pour les deux promotions en cours de scolarité, mais ensuite la mémoire en est comme par hasard perdue. Du coup, il est impossible d’établir le tableau statistique si simple consistant à mettre en rapport l’origine de concours d’entrée et le corps de sortie. Il m’a fallu un mois et demi de travail d’archives et d’inavouables complicités pour constituer cette liste des 5 106 élèves sortis de l’ENA depuis 1945 répartis par origine de concours. Et c’est alors que l’on peut construire la statistique que personne ne voulait voir un enquiquineur de jeune doctorant construire : sur cinquante ans, parmi les énarques sortis à l’IGF, on ne dénombre que 8,6 % d’internes ; à la Cour des comptes 14,9 % ; dans la diplomatie 24 % ; à l’IGAS 41 % ; dans le corps des administrateurs civils 44,3 % ; parmi les conseillers de tribunaux administratifs 62 %, et ceux des Chambres régionales des comptes 79 %. C’est précisément la hiérarchie de prestige des corps et l’ordre dans lequel ils sont choisis en fonction du rang de sortie. Le constat se passe de commentaire. »
Le système du classement de sortie de l’ENA.
L’auteur qualifie ce classement d’ « énorme mécanique », avec dix-sept épreuves aux notes et aux coefficients différents représentant (alors) un total théoriquement atteignable de 1 000 points.
Or, l’auteur constate en premier lieu une forte homogénéité dans les notations des épreuves écrites sur la centaine d’élèves d’une promotion. Selon lui, soixante-dix élèves se tiennent au final à un ou deux points les uns des autres ; il dénombre même une quarantaine d’ex-aequo. « Ramené à une moyenne générale sur 20 cela représente 0,02 point d’écart entre les gens, ce qui n’a proprement aucun sens. »
Deux notes vont finalement se révéler véritablement discriminantes :
D’une part la note de stages, qui représente 20 % du total de points et qui est évidemment tout sauf une épreuve anonyme : « Avoir 9/10 ou 8/10 en stages représente un différentiel de 20 points au classement final c’est-à-dire seize à vingt places, ce qui est décisif. » ;
L’autre note où l’éventail est très ouvert, parce que les niveaux sont très disparates, est l’oral de langues vivantes, où un point sur 10 en représente 7 au classement final. L’auteur y décèle l’une des sources les plus évidentes d’inégalités en raison de l’origine sociale.
La spécificité du corps des administrateurs civils
Pour l’auteur, les administrateurs civils (désormais « administrateurs de l’Etat ») sont un corps en termes juridiques mais ils ne constituent pas un ensemble qui fait corps au sens sociologique :
Ni sentiment subjectif d’appartenance (solidarité ou « esprit de corps ») ;
Ni homologie des conditions matérielles d’existence ;
Ni représentants ou chefs de corps qui le feraient exister en le représentant ;
Ni action collective.
Voilà un corps qui ne fait pas corps.
Sur le quotidien du travail en administration centrale
L’auteur est tout d’abord frappé par le fait que l’expertise se trouve à la base et que l’échelon de chef de bureau est bien souvent le dernier où l’on travaille encore sur le fond des dossiers. Au-dessus, du sous-directeur jusqu’au cabinet, les acteurs se situent dans le « méta », la coordination, l’animation, le commentaire, la négociation, l’arbitrage, le marketing pour vendre telle idée aux partenaires extérieurs et au ministre, etc., en un mot dans l’intermédiation généraliste.
Un autre point-clé, ignoré de l’extérieur, est le petit nombre de hauts fonctionnaires en charge de secteurs économiques ou juridiques aux enjeux pourtant considérables : « Bien souvent, une sous-direction, c’est-à-dire quatre à six énarques, plus le double ou le triple de cadre A, gèrent un secteur économique entier. Par exemple, l’interface au sein de l’État de tout l’univers des assurances est assumé par une sous-direction au Trésor. Quant au secteur autoroutier, c’est un bureau à la Direction des routes à l’Équipement. »
Le phénomène est identique aux Affaires sociales, il suffit de se munir d’un organigramme et d’identifier qui est en charge de la Caisse nationale des allocations familiales, du financement de l’autonomie des personnes âgées, de l’indemnisation des chômeurs… « C’est là un phénomène saisissant quand on devient un familier de la machine étatique. »
On est aussi frappé par les graves carences de la mémoire administrative : « L’État, cette institution en charge de la continuité historique, a très mauvaise mémoire. Le turn over trop rapide des énarques sur les postes (trois à quatre ans en moyenne) y est pour beaucoup, à la différence des hauts fonctionnaires allemands qui restent dix à quinze ans dans le même poste. Du coup, les énarques passent leur temps à refaire des notes rédigées par leurs prédécesseurs, à réinventer des solutions homologues à des problèmes similaires voire, ce qui n’est pas rare, des solutions identiques aux mêmes problèmes : cette dialectique du même et de l’autre est particulièrement intéressante. Ce que l’on appelle la « continuité de l’État » semble ainsi résider moins qu’on l’imagine dans une mémoire conservée que dans la continuité des enjeux à traiter et dans la continuité interpersonnelle des schèmes incorporés que les hommes de l’État appliquent à ces enjeux. »
L’auteur observe également le rôle spécifique des hauts fonctionnaires dans le travail d’administration centrale, à savoir celui de traducteur :
« Le rôle collectif des énarques des services consiste à mettre en forme les enjeux et les solutions techniques dans des catégories suffisamment générales, simples et politiques pour être compréhensibles par le ministre et son cabinet, et au-delà les journalistes et autres faiseurs d’opinion. En sens inverse, ils traduisent en mesures et en dispositifs concrets les discours et les orientations générales du politique. Montée en généralité et simplification dans un sens, redescente en technicité et en complexité de l’autre : ceux que l’on désigne à tort d’un mot piégé, « technocrates », sont en fait des techniciens généralistes de la mise en forme et de l’ajustement. Un directeur de ministère m’a dit une fois qu’il avait une « fonction de traducteur simultané ». En fait, la formule s’applique à l’ensemble de l’encadrement énarchique des administrations centrales : leur rôle collectif est d’assurer une permanente opération de traduction, d’intermédiation symbolique et pratique, de décodage-encodage du réel à double sens. Ils font passer des objets et des enjeux d’un code à l’autre, d’un registre à un autre. Ce sont des médiateurs entre le politique et le technique, qui ne sont eux-mêmes ni techniciens ni politiciens, mais participent assez des deux sphères pour en maîtriser les logiques et en parler les langages. Ce sont des traducteurs multi-registres, des généralistes médiateurs. »
La posture du haut fonctionnaire en administration centrale : neutralité et loyauté au service d’une nouvelle forme d’engagement ?
L’auteur constate également une redéfinition du caractère concret de la loyauté des administrateurs envers le politique. « En résumé, du modèle classiquement weberien de la loyauté comme neutralité, on est en pratique passé à une définition de la loyauté comme devoir d’engagement. »
Cet engagement implique que le haut-fonctionnaire ne se limite pas à proposer des solutions au cabinet du ministre, il émet des préconisations et il essaie de démontrer en quoi celles-ci permettraient de concrétiser un souhait ou une ambition gouvernementale.
A contrario, « dans une machine bureaucratique qui fonctionne au blocage et à la non-décision, si les intéressés ne s’investissent pas dans les dossiers dont ils ont la charge au point d’en faire une affaire personnelle, les dossiers « s’encarafent » et n’aboutissent pas. »
L’existence d’une culture de l’Etat ?
Pour l’auteur, il existe, malgré toutes les divergences ministérielles et les « cultures locales » (au sein même des ministères d’ailleurs), « certains ferments culturels d’une homogénéisation partielle (j’insiste sur « partielle ») de l’ensemble étatique. Il y a bien une culture de l’État avec un grand E dont les énarques de ministère, ces administrateurs de l’État, sont les porteurs privilégiés car elle épouse leur culture d’état : la culture de l’institution-État existe en eux sous la forme incorporée d’une culture professionnelle. »
Outre les quelques postes en juridictions, on note l’évidente prépondérance des ministères économiques et financiers, mais également (et plus généralement) la forte concentration des recrutements.
En effet, trois ministères portent plus de la moitié des affectations :
Emplois offerts aux élèves de l’Institut national du service public achevant leur scolarité en octobre 2024
POSTES
PART (%)
Magistrats
12
12%
Conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel
8
8%
Conseillers de chambres régionales des comptes
4
4%
Administrateurs de l’Etat
83
85%
Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
28
29%
Ministère de l’intérieur et des outre-mer
11
11%
Ministère du travail, de la santé et des solidarités
15
15%
Ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse, Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
3
3%
Ministère de la culture
2
2%
Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
2
2%
Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires
5
5%
Ministère des armées
5
5%
Ministère de la justice
4
4%
Ministère de l’Europe et des affaires étrangères
6
6%
Ministère de la transformation et de la fonction publiques
Quelques éléments grappillés dans l’ouvrage éponyme de M. Pierre Bultel
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Du côté de la personne promue
La réflexion
La première question à se poser est de savoir ce qui, professionnellement, compte le plus pour vous : la production, le fait d’obtenir par vous-même un résultat ; ou l’organisation, le fait de mettre en place ce qui permet de produire ?
Beaucoup de managers le sont par défaut, parce que « je ne pouvais pas dire non ». Or, jouer d’un instrument ou être chef d’orchestre n’ont rien à voir l’un avec l’autre.
Regarder votre caractère, vos loisirs, votre façon d’être avec les autres. Êtes vous plutôt un expert ou un animateur ?
La deuxième question : êtes vous en phase avec la personne qui vous recrute ? Ce sont ici les valeurs qui entrent en jeu :
⁃ Est-ce que vous comprenez ses décisions ?
⁃ Auriez-vous pris les mêmes ?
⁃ Vous reconnaissez vous dans son discours sur le travail ?
⁃ Considérez vous ses rapports avec les autres collègues comme conformes à ce que vous feriez à sa place ?
⁃ Approuvez vous ses relations avec les partenaires et les clients ?
Quelle est votre légitimité ? Vos expériences passées ou votre emploi actuel ?
Une expérience technique peut vous aider à comprendre les sujets et déverrouiller certaines situations, toutefois elles ne vous permettront pas d’animer l’équipe, de gérer les conflits et les recrutements.
Quelles compétences dois-je acquérir ?
Il faut ici dresser la liste sans tabou, en les classant par ordre d’importance.
Les connaissances générales sur le secteur, mais également les connaissances liées aux fonctions managériales.
Il convient également de dresser la situation afin de comprendre davantage les tenants de votre éventuelle candidature :
⁃ Le contexte d’ouverture du poste ;
⁃ L’intérêt / les raisons du supérieur à me recruter ;
⁃ L’accompagnement à la prise de fonction ;
⁃ Le positionnement du poste dans l’organisation ;
⁃ L’intérêt personnel que j’aurai à occuper ce poste ;
⁃ Les risques ;
⁃ Les évolutions possibles à l’issu de l’occupation de ce poste ;
⁃ Ce poste répond il à mes objectifs à long terme ?
⁃ L’impact de ce poste sur mon environnement personnel et familial, l’implication intellectuelle, le rythme de vie ;
⁃ Aurais-je été réceptif à une proposition similaire dans une autre organisation ?
En synthèse, vous pouvez établir un tableau trois colonnes comme suit :
Les raisons favorables ;
Les réticences ;
Les zones d’ombre, à éclaircir avec le recruteur.
La construction de la relation avec son supérieur
La qualité de nos résultats et de notre bien-être au travail sont assez directement proportionnel à l’intérêt et au respect que nous portons à notre hiérarchie.
Ne vous laissez pas enfermer dans des suppositions et clarifier la situation avant de vous avancer :
⁃ Sur quels critères allez-vous être évalué ?
⁃ Quelles sont les attentes horaires ?
⁃ Quelles seront les marges de manœuvre ? En matière budgétaire, RH, de dossiers… ?
⁃ Quelle articulation ? Qui décide sur quel sujet ? Comment on se tient informé de l’ensemble des sujets du bureau ?
Identifiez ensuite les informations à faire remonter :
⁃ Au titre d’un tableau de bord (à remplir ou à constituer),
⁃ Au titre des problèmes rencontrés : anticipés et traités ou qui n’ont pu être traités,
⁃ Les notes d’ambiance.
Le travail avec l’équipe
Dans le cas où vous prenez une fonction hiérarchique auprès d’anciens collègues, il y a nécessairement des histoires différentes. Il ne faut pas hésiter en parler avec chacun des individus concernés et mettre les choses à plat.
Il s’agira ensuite d’être homogène dans ses relations, s’il y a un tutoiement avec un collègue, il doit devenir la norme pour tous, etc.
La première étape consiste ensuite à réfléchir sur les atouts de l’équipe (raisonner en termes d’atout est plus productif que l’inverse) :
⁃ Les réactions passées lors de situations difficiles ;
⁃ La cohésion lors des pics d’activité ;
⁃ Le mode de relation entre les membres de l’équipe ;
⁃ Les retours positifs sur l’équipe.
Une fois ces éléments positifs dressés, vient le moment d’esquisser les marges de progrès : en ciblant uniquement celles en notre pouvoir et en indiquant le niveau de probabilité de la réussite et une échéance calendaire.
Une fois ce bilan esquissé, il convient de s’attaquer au groupe, le mieux étant de rencontrer chacun des agents.
Dans l’hypothèse où l’un d’eux a brigué votre poste, ne vous excusez pas, mais écoutez activement et manifestez au besoin de l’empathie. Pas besoin d’en faire ou d’en dire beaucoup : vous n’étiez pas le décideur.
Faire des bilans avec l’équipe
Dès que possible, célébrer un pallier : une réussite, une durée…
Toutefois, dans vos rapports avec l’équipe, veillez à éviter certains pièges :
⁃ Le changement radical : votre nouvelle fonction n’implique pas que vous devez changer de façon d’être, en particulier avec vos collègues. Instaurez une continuité, soyez lisible ;
⁃ A l’inverse, vous ne pouvez pas croire que votre nouvelle fonction ne changera rien, votre nouveau positionnement induira nécessairement un peu de distance avec vos anciens collègues ;
⁃ Refuser le changement et se focaliser sur les pratiques antérieures ;
⁃ Critiquer le prédécesseur (évidemment) ;
⁃ Ne pas oser poser de questions.
Enfin, il est toujours utile de clore votre période de découverte par un rapport d’étonnement avec : les surprises, une proposition de plan d’action et une évaluation des moyens nécessaires à l’optimisation du service.
Les observations de la Cour portent sur trois points principaux :
La performance du service de ressources humaines (RH), qui demeure à améliorer;
La baisse des effectifs du ministère, dont l’impact est difficile à évaluer;
L’analyse des initiatives prises par le ministère pour développer l’attractivité.
D’abord, quel est le périmètre couvert ?
Le programme 155 relatif à la conception, la gestion et l’évaluation des politiques de l’emploi et du travail porte sur les effectifs du ministère. A savoir, 8 360 équivalents temps plein (ETP) répartis entre directions d’administration centrale :
La direction générale du travail (DGT),
La délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP),
La direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES),
Une partie des agents du secrétariat général aux affaires sociales (et des agents des cabinets ministériels) et
Les services déconcentrés : avec les DEETS (direction de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités) et les DREETS (échelon régional des DEETS).
La gestion RH elle-même est partagée entre un cœur centralisé à la DRH des ministères sociaux et un réseau de correspondants de proximité dans les directions et services déconcentrés.
Un ministère touché par d’importantes baisses d’effectifs dans ses services déconcentrés :
« Les effectifs du ministère chargé du travail ont diminué de 15 % depuis 2015 pour atteindre 8 360 ETPT en 2021. Cette baisse est liée non seulement à des suppressions d’emplois mais aussi au transfert de 603 ETPT en 2021 au ministère de l’intérieur dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État. Hors transferts, la diminution des emplois est de 9% sur la période, ce qui reste significatif. Les réductions d’effectifs ont été en totalité portées par les services déconcentrés : l’effectif du niveau central a même augmenté de 6 % sur la période 2015-2021. »
Toutefois, les services déconcentrés continuent de demeurer les principaux employeurs avec 85% des agents contre 15% pour l’administration centrale.
L’inspection du travail représente 42% des effectifs du ministère.
Parallèlement, la structure des emplois est bouleversée avec une augmentation de la part des catégorie A de 36% à 58% entre 2015 et 2021, principalement du fait de la mise en extinction du corps des contrôleurs du travail. Ceci explique que la masse salariale a moins baissé que les effectifs (respectivement 8% et 15%). Elle représentait 567 M€ en 2021, soit 3% des crédits du ministère du travail et de l’emploi sur l’exercice.
1-S’agissant de la performance du service RH
La Cour rappelle l’origine de l’actuelle DRH, issue de la fusion en 2013, dans le cadre de la création d’un secrétariat général commun aux ministères chargés des affaires sociales, de l’ancienne DRH des ministères de la santé et du social et de la sous-direction chargée des ressources humaines de l’ancienne direction de l’administration générale et de la modernisation (DAGEMO) du ministère chargé du travail.
Les magistrats évoquent également une réorganisation de la DRH plus récente, datée de 2019, qui manifestement n’a pas fonctionné et qui pourrait avoir son rôle dans le renouvellement quasiment complet en deux années seulement de l’ensemble des agents de la direction, ce qui n’est pas sans conséquence sur la compétence technique globale de la structure.
Cette réorganisation qui a fortement complexifié les relations avec les directions partenaires (avec le passage parfois d’un interlocuteur à sept…) est par ailleurs intervenue au mauvais moment : crise sanitaire et réforme autour de la déconcentration des actes RH.
La Cour note ensuite une coopération très limitée entre la DRH et les services ministériels. Par exemple, les correspondants RH n’ont pas accès à l’ensemble des données de paie des agents. Aucun outil de pilotage n’a été mis à disposition et le pilotage des effectifs est qualifié par la Cour d’ « artisanal ».
En termes de systèmes d’informations (SI), le ministère du travail utilise depuis 2016 la solution RenoiRH développée par le CISIRH. Or, la Cour constate que certaines fiabilisations de données ne sont toujours pas opérantes entrainant des erreurs, par exemple le remplissage et le contrôle automatique n’est pas systématique sur l’ensemble des données :
« Fin juin 2022, la DRH elle-même constatait de très nombreuses erreurs ou oublis d’enregistrement des dates de fin réelle de contrat et des dossiers non complets concernant les agents détachés ou mis à disposition et les agents transférés. Certains dossiers indiquent en outre des affectations incomplètes ou un programme budgétaire erroné. L’ancienneté n’est pas systématiquement saisie – ce qui engendre des listes de personnes promouvables incomplètes – tandis que les emplois-types du poste ne correspondent pas toujours à la fiche de poste, rendant approximatives les analyses qui peuvent être réalisées. »
Par ailleurs, si un module « RenoiRH Décisionnel » existe, la Cour note que la quasi-exclusivité des bureaux préfèrent travailler sur des outils développés sur Excel indépendamment du SIRH.
« La meilleure illustration en est le fichier de suivi des emplois et des effectifs, baptisé « fichier MSK», qui consiste en l’agrégation par la DRH, une fois tous les deux mois, de 92 fichiers remplis à la main par les services RH de proximité. Aucune comparaison n’est réalisée entre ce fichier et les données de RenoiRH afin de s’assurer de la qualité des données. C’est sur cette base que sont réalisées les prévisions de consommation d’ETPT et les analyses d’évolution d’effectifs. »
L’analyse du taux de connexion à « RenoiRH Décisionnel» montre par ailleurs que la grande majorité des agents, à tous les niveaux hiérarchiques, ne l’utilise jamais.
Sur d’autres sujets, la Cour note qu’il n’existe pas de dossier personnel numérique des agents, ceux-ci sont encore aujourd’hui conservés en propre par les agents de la DRH ; le suivi du temps de travail et de télétravail diffère suivant les directions d’emploi ; la culture numérique des agents du ministère et de la DRH en particulier semble « particulièrement faible » avec notamment des formations qui se concentrent sur la bureautique.
En conséquence, la Cour sollicite une feuille de route SI à même d’asseoir une gouvernance efficace de ce qu’elle considère être un enjeu stratégique au titre de la fiabilité et de la performance.
2-Une baisse des effectifs du ministère dont l’impact est difficile à évaluer
La Cour note en premier lieu que la baisse des effectifs de 2 à 3% par an porte exclusivement sur les services déconcentrés.
Extrait du rapport de la Cour des comptes.
Cette baisse générale intègre notamment le transfert de près de 600 équivalents temps pleins (ETPT) au ministère de l’intérieur en 2021 dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État, que ce soit au titre des services de la main-d’œuvre étrangère (une centaine d’ETPT) ou du fait des transferts des fonctions supports aux secrétariats généraux communs départementaux.
Hors transfert et pour rappel : la baisse d’effectifs entre 2015 et 2021 est de 9% (contre 15% avec la prise en compte du transfert).
Sur la période récente, il convient de noter le gel des effectifs dans le schéma d’emplois pour 2022, qui rompt avec la logique baissière des années précédentes.
Pour assurer cette trajectoire, il faut par ailleurs noter l’absence d’utilisation du mécanisme de ruptures conventionnelles, puisque la Cour n’en relève par exemple que deux pour l’exercice 2021.
Extrait du rapport, trajectoire en ETPT : administrations centrales (DGT, DGEFP, DARES) et déconcentrées (DEETS et DREETS).
Dans le détail, entre 2015 et 2021, le principal contributeur aux économies d’emplois a été l’inspection du travail (contrôle et renseignement inclus), qui a perdu 16% de ses effectifs, soit près de 740 ETP. Le secteur emploi présente quant à lui une baisse de 11 % mais il intègre, en 2021, les effectifs temporaires liés à la crise sanitaire (300 agents en charge de l’activité partielle). Sans ces renforts, la baisse serait d’environ 530 agents, soit 25% des effectifs de 2015.
Evidemment, les fonctions support ont également été concernées dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de l’Etat (OTE), ainsi que les postes de direction en services déconcentrés puisqu’une vingtaine, soit 14% d’entre eux, ont été supprimés entre 2015 et 2020.
On peut, dans ces conditions, aisément imaginer un climat social tendu dans le réseau déconcentré.
Dans le même temps, les effectifs de l’administration centrale ont augmenté de 6%, portés par une hausse assez élevée des effectifs des cabinets et des effectifs ministériels, qui passent sur la période de 136 ETPT à 193 ETPT (une augmentation de 42%…) et par des augmentations des emplois en administration centrale.
Si on fait les comptes : il y a donc une augmentation de 71 ETPT en « administration centrale », dont 57 ETPT dans les cabinets ministériels, ce qui laisserait 14 ETPT pour l’administration centrale « classique ».
La Cour précise ensuite que les postes de direction en administration centrale ont augmenté sur la période, passant de 27 à 38, soit une augmentation de 44%, du fait de la suppression d’un poste de sous-direction et de la création de sept postes de chef de service, de cinq postes de direction de projet ou d’expert de haut niveau.
Cela fait donc 11 postes supplémentaires. En définitive, l’administration centrale n’a donc gagné qu’1 ETPT d’agent de conception et de pilotage de politique publique. Le déséquilibre dans la répartition des efforts et des créations de postes est frappant et pourrait interroger sur une forme de déconnexion entre une administration centrale qui, par définition, se politise (par les postes en cabinet et la création notamment de fonctions de chefs de services – en interaction avec ce cabinet) et l’ensemble des agents chargés de la mise en œuvre concrète et territorialisée des actions du ministère.
Autre constat, une augmentation très forte des agents contractuels.
La part des agents contractuels sur emploi permanent, étant normalement entendu comme « un emploi qui a normalement vocation à être occupé par un fonctionnaire », est passé de 5% en 2015 à 10% en 2021, soit 828 ETPT de contractuels contre 7 128 ETPT de fonctionnaires. Et parmi les agents contractuels occupant un emploi permanent, près du tiers est en CDI.
On note également un effort et qui apparait somme toute logique pour le ministère du travail en faveur du recrutement d’apprentis. Ceux-ci sont passés de 16 en 2015 à 97 en 2021.
Sur la composition des effectifs et comme on l’a dit en introduction, il y a une profonde transformation du ministère. Les catégories A représentent 36% des effectifs en 2015 et 58% en 2021.
Cette évolution est fortement liée au plan « ministère fort » porté initialement par le ministre Michel Sapin de suppression progressive du corps de contrôleurs du travail, mais elle tient également à une évolution de la filière administrative. On constate ainsi une forte augmentation du nombre d’attachés (+16% d’ETPT sur la période). Ce qui témoigne d’un besoin de technicité, mais aussi probablement, d’adaptabilité et de mutabilité. L’attaché d’administration étant un généraliste.
Extrait du rapport de la Cour des comptes.
Les rapporteurs constatent également une forte diminution des catégories C, en valeur et en proportion, qui devrait encore s’accélérer du fait de l’augmentation du taux de promotion interne vers le corps des secrétaires administratifs depuis 2022 et jusqu’en 2024 (passage du taux de promotion de 1% à 5%, soit 125 possibilités de promotion sur 2022 au lieu de 32 en 2021).
La Cour fait ensuite un petit point sur la réforme de l’OTE.
Le transfert concernait donc 603 ETPT, dont une centaine sur le suivi de la main-d’œuvre étrangère, 84 directeurs de DEETS et 419 ETPT sur des fonctions support. On y apprend que plus de la moitié des agents (320) ont refusé le transfert, pourtant censément avantageux en terme indemnitaire, afin d’être repositionnés sur des emplois vacants du ministère du travail.
Par ailleurs, il semblerait que ce transfert ait réalisé de manière assez chaotique avec des remarques réitérées de la Cour sur le manque de prévision et de suivi des effectifs par le ministère du travail.
Plus généralement, et faisant écho aux constats précédents sur le pilotage RH, la Cour maintient ses critiques sur le suivi et l’analyse des besoins, effectué de manière « artisanale et chronophage » selon les termes du rapport.
Cette mauvaise organisation du travail tient notamment au partage de tâches entre la DRH et la DFAS, la première n’ayant pas accès à Chorus ou à l’infocentre de gestion budgétaire, quand la DFAS n’a elle pas accès aux extractions automatisées de « RenoiRH ». En conséquence, la DRH n’est pas en capacité de justifier les données du rapport annuel de performance (RAP) de la mission travail et emploi avec 736 ETPT d’écart…
La Cour rappelle que la DRH s’appuie aujourd’hui sur le réseau pour faire remonter des données, alors qu’il lui revient normalement d’alimenter les services à partir des données contenues dans les logiciels de gestion.
Par ailleurs, le ratio de gestion présenté dans le rapport annuel de performance (RAP) apparaît particulièrement élevé pour les ministères sociaux pr rapport au secteur privé selon la Cour. Mais cette même Cour se refuse à aller plus loin : les comparaisons étant particulièrement difficiles à établir du fait des divergences organisationnelles et méthodologiques entre les secteurs privés et publics et entre les ministères eux-mêmes.
3-Les initiatives pour développer l’attractivité du ministère doivent être prolongées
En premier lieu, la Cour note le déficit d’attractivité de l’inspection du travail, ayant donné lieu à un plan d’actions qu’elle juge peu efficace.
La DGT qui est chargée de l’organisation du système d’inspection du travail (la Cour ne le précise pas) suit le taux de vacances des sections d’inspection qui évolue de manière dégradé d’année en année avec 2 048 sections vacantes sur 2022 (soit 18% du total) contre 2 194 sections vacantes en 2017 (soit 15%) du total. Il convient par ailleurs de rappeler que la détérioration de ce ratio intervient malgré de nombreuses fusions de sections opérées sur la période.
Le nombre de candidats au concours diminue, alors même que le nombre de places augmente très fortement. La Cour note assez justement que la réponse au déficit d’attractivité du concours ne peut pas passer uniquement par une augmentation du nombre de postes, sauf à renoncer à toute sélectivité.
Extrait du rapport de la Cour des comptes.
Plusieurs démarches ont été entreprises, avec une possibilité de détachement offerte avec 23 agents qui ont rejoint l’inspection sur ce fondement depuis 2021, mais qui n’est pas sans poser de difficultés. Le ministère de l’Education nationale, également en difficulté de recrutements, s’est ainsi opposé au détachement de plusieurs enseignants volontaires.
Sinon, outre l’augmentation du nombre de postes au concours, un concours national à affectation régionale et locale a été proposé pour les secrétaires administratifs, ainsi qu’une refonte du déroulé de carrière des inspecteurs.
Plus largement, ce défaut d’attractivité fait également écho à ce que l’on a lu sur les perspectives de carrière en déconcentré, mais également aux problématiques plus larges qui se posent sur l’attractivité de la fonction publique. A titre personnel, je m’interroge sur le bien-fondé d’un recrutement national par concours qui ne vise, par définition, que des sorties d’écoles. Le détachement peut en effet, s’il offre des perspectives et valorise les nouveaux affectés, constituer une voie d’accès ou de débouchés. La pente semble toutefois raide et la voie étroite…
Sur les autres métiers du ministère, et faute de données de la DRH, la Cour n’est pas en mesure d’évaluer l’attractivité des métiers.
En termes de formations internes, la Cour note une construction du catalogue assez classique, mais relève une initiative bienvenue d’une des directions du ministère, la DGEFP, qui a développé une « académie de la formation interne » permettant de partager des connaissances et savoirs sur les politiques publiques qu’elle porte. Ces formations sont assurées par l’encadrement interne.
S’agissant des sanctions disciplinaires. Entre 2015 et 2021, le nombre moyen de sanctions disciplinaires est de 16 par an pour l’ensemble des ministères chargés des affaires sociales.
Cela fait donc très peu de sanctions disciplinaires et la Cour note que la plupart sont par ailleurs de faible niveau : deux tiers relevant du premier degré (sans réunion du conseil de discipline). Il n’y a eu aucun licenciement pour insuffisance professionnelle sur la période de contrôle, les quelques cas où cette solution de dernier recours avait été envisagée n’ayant pas prospéré compte tenu de pathologies médicales.
En termes d’égalité femmes-hommes, le ministère est composé à 69% de femmes, avec une répartition équilibrée y compris dans les emplois de direction.
Extrait du rapport de la Cour des comptes.
En termes de rémunérations.
La quasi-totalité des agents bénéficient du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (Rifseep). En 2021, le Rifseep représente ainsi 74,3 M€, soit 85 % des primes versées aux agents.
Seuls les élèves inspecteurs du travail et les agents sur emploi fonctionnel bénéficient d’un régime indemnitaire distinct.
La part du régime indemnitaire dans la rémunération brute des agents est variable selon les corps (comme pour tous les ministères). Elle représente en moyenne, sur la période 2015-2021, 23% de la rémunération brute des agents en catégorie C, 24% en catégorie B et 29% en catégorie A.
Elle varie fortement en fonction du corps d’appartenance des agents: 25 % pour les inspecteurs du travail, 32 % pour les attachés d’administration de l’État, 45% pour les administrateurs de l’État. Cette part a globalement peu évolué au cours des dernières années. Le Rifseep est constitué de deux éléments : l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et le complément indemnitaire annuel (CIA) lié à l’engagement et à la performance individuelle.
Sur l’IFSE, la Cour note un montant sensiblement plus élevé en administration centrale, en particulier pour les attachés d’administration. Par ailleurs, 17% des agents bénéficient de l’IFSE alors même que le renseignement de leur groupe de fonctions n’est pas effectué…
S’agissant du CIA, celui-ci est à la main de la direction d’administration centrale ou du service déconcentré, qui le répartit selon des critères qu’il fixe lui-même ou avec son équipe de direction.
Extrait du rapport de la Cour des comptes.
On constate que les montants évoluent substantiellement et qu’ils couvrent une population de plus en plus importante, marquant là la volonté d’individualiser la rémunération à la performance.
Extrait du rapport de la Cour des comptes.
Toutefois, et comme le note la Cour, ces montants ne sont pas homogènes entre catégories et affectations. Assez logiquement (au regard des éléments précités), les catégories A d’administration centrale sont les mieux servis.
Le constat peut être prolongé s’agissant des agents des cabinets ministériels qui disposent d’indemnités de sujétions particulières en évolution très forte sur la période, ce qui pourrait accentuer aussi le clivage au sein du ministère entre les services déconcentrés et le sommet de la hiérarchie, au sein des cabinets ministériels.
Extrait du rapport de la Cour des comptes.
Au-delà de cette singularité des cabinets, la Cour note que les rémunérations de la filière administrative (la plus simple à comparer, puisqu’interministérielle) demeure très inférieure aux autres ministères, de l’ordre de 12%, voire de 26% pour les catégories B. Seul le corps des administrateurs de l’Etat, qui dépend directement du Premier ministre, est épargné. Autrement dit, ce sont les attachés et, plus encore, les secrétaires qui sont les mal-lotis du ministère.
Pour répondre à cet enjeu, la DGAFP a lancé fin 2021 un chantier de convergence indemnitaire qui s’est traduit par l’attribution d’un montant supplémentaire forfaitaire pour l’ensemble des attachés et secrétaires administratifs (1 889 agents concernés), mais cette convergence demeure inachevée selon la Cour.
Avant de conclure, voilà les rémunérations moyennes constatées par la Cour sur 2021 :
Extrait du rapport de la Cour des comptes.Extrait du rapport de la Cour des comptes.
S’agissant des contractuels, le niveau de rémunération est proche des attachés, à l’exception des agents contractuels recrutés sur des postes techniques (comme énoncé plus haut), notamment sur les fonctions informatiques, nettement mieux rémunérés que les titulaires (respectivement 67 700 € contre 53 600 € bruts).
A cet égard, le rapport précise les conditions de fixation des rémunérations au moment du recrutement des contractuels, à savoir sur la base d’une fourchette de rémunération fixée par la DRH en fonction de l’expérience de l’agent recruté et des salaires pratiqués sur le marché, révisés selon l’inflation et le niveau de tension de recrutements sur certains postes.
Avec la lecture des observations définitives (délibérées le 2 octobre 2023) de la Cour des comptes sur la réforme de l’encadrement supérieur de l’Etat dans les ministères économiques et financiers (autrement dit, « Bercy ») : https://www.ccomptes.fr/fr/documents/67857.
Le périmètre : les ministères économiques et financiers (MEF) emploient plus d’un tiers des administrateurs de l’Etat (soit 1 866) et sont concernés par l’extinction d’importants corps de fonctionnaires qui leur sont rattachés.
Le nouveau corps des administrateurs de l’Etat doit réunir environ 5 500 fonctionnaires en « un corps unique, attractif et véritablement interministériel. »
Auparavant, seize différents corps de hauts fonctionnaires cohabitaient dans lesdites ministères, quatorze d’entre eux permettent à ceux qui le souhaitent de se maintenir, tandis que deux corps sont simplement supprimés et les agents reclassés dans le nouveau corps.
Parmi ces corps et pour les MEF, on retrouve les administrateurs des finances publiques (651), de l’inspection générale des finances (184) et du contrôle général économique et financier (87).
Par ailleurs, le chantier de l’encadrement supérieur technique reste ouvert : les administrateurs (675) et inspecteurs généraux (112) de l’Insee, les ingénieurs des mines (929) et les corps de direction de la DGDDI et de la DGCCRF ne sont pas concernés par la réforme. La Cour ne donne pas les effectifs des deux derniers corps.
La nouvelle grille indiciaire du corps des AE est fondée sur une attractivité continue, avec un réhaussement moyen de 4,7% de la rémunération brute mensuelle au moment du reclassement des cadres supérieurs du MEF et des perspectives de carrière globalement améliorées.
Le nombre d’échelons est multiplié, tandis que leur durée est réduite, avec pour effet de réduire légèrement les progressions de rémunérations en milieu de carrière afin de favoriser l’occupation d’un emploi fonctionnel supérieur, permettant d’accélérer le gain d’échelon.
Comme on peut le constater dans le graphique ci-après de la Cour de comptes, on peut difficilement faire mieux en termes d’attractivité :
Nouvelle grille indiciaire des administrateurs de l’Etat
Toutefois, le niveau indemnitaire continuera de jouer un rôle essentiel dans l’attractivité du MINEFI avec un équilibre subtil entre la convergence interministérielle et la valorisation des postes d’encadrement jugés stratégiques.
A titre de comparaison et pour mémoire, voici les rémunérations moyennes (plus basses et plus hautes) proposées par les ministères avant la création du corps des administrateurs de l’Etat :
Le mieux pour commencer semble donc être l’Intérieur. Pour terminer votre carrière, choisissez les solidarités…
La Cour évalue le coût, pour les seuls MEF et en septembre 2023, à 4,6 M€.
Le guide est assez dense et comporte des parties qui ne présentent pas nécessairement le même intérêt à la lecture. Toutefois, certaines d’entre elles sont particulièrement intéressantes et en particulier la première, que le guide appelle « Révélateur ».
Voici quelques éléments essentiels glanés à la lecture, qui pourront être utile à l’agent public (ou non, d’ailleurs) qui souhaite exercer une mobilité professionnelle.
Programme 1 – Immersion dans la démarche de mobilité
La première étape est d’identifier l’élément déclencheur de la démarche de mobilité :
Enrichir le parcours professionnel par de nouvelles expériences ;
Volonté de développer de nouvelles compétences ;
Volonté de renforcer certaines compétences pour atteindre un niveau d’expertise ;
Volonté de diversifier son parcours professionnel ;
Mettre en cohérence un changement de grade et l’emploi occupé.
Au-delà des besoins « profonds », il convient également d’affiner sa recherche en mettant en exergue les spécificités recherchées du prochain poste :
Envie d’un poste plus opérationnel ou au contraire plus stratégique ;
Recherche d’un plus grand alignement entre l’activité professionnelle et les valeurs de travail ;
Perspectives de carrière offerte, notamment dans un autre corps ;
Cranter un poste comme jalon d’une trajectoire professionnelle.
Cette analyse peut être complétée par des questions plus larges :
Qu’attendez-vous d’un changement de poste ?
Qu’elles sont vos références professionnelles ?
Programme 2 – Dix rôles-clés à explorer selon son besoin
1) Révélateur de ses compétences et de ses aspirations
Vos expériences professionnelles et extraprofessionnelles vous ont (normalement…) permis de mobiliser des compétences (connaissances, savoir-faire et savoir-être) dans des situations de travail. Ces compétences constituent, avec l’expérience professionnelle, des ressources d’appui.
A ces compétences révélées s’ajoutent d’autres compétences, encore inactivées.
Par ailleurs, de vos propres leviers de motivation, objectifs professionnels et valeurs de travail émergent des aspirations professionnelles, qui se traduisent par des attentes, à chaque étape de votre parcours.
La révélation de vos compétences et de vos aspirations est fondamentale pour limiter les risques d’insatisfaction et mener à bien dans une démarche de progression professionnelle.
Votre rôle de révélateur comporte donc deux composantes :
l’une, rétrospective, vise à faire le bilan de son expérience. Evaluer : Ce qui m’a plus, déplu, ce que j’ai acquis, ce que je souhaite conserver, développer ou au contraire écarter ;
l’autre, prospective, vise à anticiper le projet et identifier des pistes professionnelles, au service de ses aspirations.
Les valeurs qui me portent, et que je cherche à porter dans ma trajectoire professionnelle sont :
Série de valeurs proposé dans le guide DGAFP
L’identification de mon levier de motivation :
Référentiel de motivation proposé dans le guide DGAFP
Enfin, le guide dresse une liste des domaines de compétences particulièrement utile pour se positionner :
domaine relationnel (travail en équipe, créer des partenariats, informer, mobiliser) ;
domaine comportemental (empathie, bienveillance, capacité à gérer les conflits…) ;
domaine managérial (répartir et suivre, planifier, recruter, évaluer, décider) ;
domaine organisationnel (conduire un projet, organiser une réunion) ;
domaine de la technicité professionnelle (achats, numérique, affaires juridiques, gestion budgétaire et financière, sécurité) ;
domaine linguistique (par niveaux de maitrise).
Pour rappel, il existe plusieurs niveaux de compétences : notions, application, maitrise, expertise. Par définition, votre expertise ne peut concerner qu’un (ou plus rarement deux) domaine de compétence.
Une fois tous ces éléments mis en ordre, vous pouvez vous attelez au ciblage du poste. Le guide propose ici encore une trame qui peut s’avérer particulièrement utile pour se positionner sur une fiche de poste et que vous pouvez, évidemment, enrichir :
Domaine fonctionnel : conduite de politique publique, gestion budgétaire et financière, achats, affaire juridique, sécurité, éducation, contrôle… ;
Métier : adjoint au chef du bureau d’un service de délivrance de titres, etc. ;
Rémunérations ;
Atouts :
Forces personnelles : compétences attendues sur le poste et détenues, valeurs en lien avec le poste, qualités personnelles utiles, éventuels soutiens ;
Opportunités : qui ou quoi peut faciliter la réalisation de mon projet ;
Contraintes et besoins :
Besoins en formation (éventuellement) ;
Contraintes, dépendances ;
Echéance du projet et délai d’action (à vous de le fixer) ;
Publicité du projet auprès de l’entourage.
Une fois ces six éléments fixés, il vous revient de mettre en place une veille sur le type de poste (place de l’emploi public), identifier des parcours proches de celui exercé et permettant d’identifier les débouchés, tenir également une veille sur le secteur d’activité.
Bonne chance !
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