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Le Culte Du Diplôme Et La Formation Professionnelle Française, Par Danielle Kaisergruber (2012)
Analyse Du Modèle Français De Formation Professionnelle

Temps de lecture : 11 minutes.

Dans Formation : le culte du diplôme, Danielle Kaisergruber analyse les contradictions structurelles du système français de formation professionnelle. Malgré l’ambition portée par les lois fondatrices du système français de formation professionnelle de 1971, la primauté absolue de la formation initiale demeure (on rejoint ici le constat de Raymond-François Le Bris à propos de la fonction publique). La France demeure structurée par un modèle scolaire qui valorise les diplômes acquis tôt dans la vie et accorde une reconnaissance limitée aux compétences acquises par l’expérience ou la formation continue.

Cette architecture produit plusieurs effets bien identifiés :
- L’accès inégal à la formation pour les salariés selon la taille des entreprises et les secteurs,
- Une offre de formation des demandeurs d’emploi fragmentée et difficile d’accès,
- Une orientation scolaire qui enferme souvent les trajectoires professionnelles, et
- Un système de financement complexe reposant sur une pluralité d’acteurs publics et privés.
Dans ce contexte, les reconversions professionnelles demeurent relativement rares et coûteuses, tandis que la formation professionnelle peine à produire l’impact attendu sur les parcours professionnels.

À partir d’un ensemble d’observations accumulées depuis les années 1980, l’auteure, consultante dans le champ de la formation professionnelle, met en lumière les limites structurelles du modèle français.
La Survalorisation De La Formation Initiale

Depuis les premières études publiées par Danielle Kaisergruber au début des années 1980, les constats relatifs au fonctionnement du système français de formation professionnelle apparaissent remarquablement stables. L’auteure souligne d’ailleurs son impression de : « répéter inlassablement les mêmes constats ».

Parmi ces observations récurrentes figurent notamment :
- une formation continue bénéficiant principalement aux cadres et aux salariés des grandes entreprises ;
- la nécessité de développer les formations en alternance, reconnues comme particulièrement efficaces¹ ;
- la relégation persistante des formations professionnelles de premier cycle, du CAP au BTS ;
- la rareté et le coût élevé des reconversions professionnelles ;
- l’insuffisante formation des chômeurs ;
- l’existence d’un grand nombre de formations mal articulées aux besoins économiques ;
- un impact global relativement limité de la formation sur les trajectoires professionnelles.
Malheureusement, bientôt quinze ans après l’écriture de cet ouvrage, ces constats demeurent, excepté pour l’apprentissage. Le lecteur pourra utilement consulter les travaux de l’INSEE publiés en 2024 sur le recours à la formation professionnelle.

Ces éléments conduisent l’auteure à une conclusion nette : la formation professionnelle n’a pas rempli la promesse portée par la loi sur la formation professionnelle de 1971. Celle-ci visait à constituer une véritable « deuxième chance » pour les individus dont la formation initiale n’avait pas permis une insertion professionnelle satisfaisante. Dans les faits, le système reste dominé par la valeur déterminante du diplôme initial.

Cette situation tient à des racines profondes. Danielle Kaisergruber observe que la société française demeure structurée par un modèle scolaire dans lequel la place sociale s’acquiert d’abord à l’école. Selon la formule qu’elle rapporte :

« Nous vivons dans un système où l’on achète sa carte de visite et sa place dans la société à l’école. Il est très difficile de sortir du rail dans lequel on s’est mis pendant la formation initiale. »

Cette logique est entretenue par le discours politique lui-même. Les objectifs assignés à l’école ont longtemps consisté à élever le niveau de qualification formelle de la population, notamment à travers l’ambition d’« amener une génération entière au baccalauréat ». Dans cette perspective, l’accent est mis sur l’obtention d’un diplôme initial plutôt que sur la capacité des individus à s’adapter au cours de leur vie professionnelle.

Ecole Lavoisier, Paris, 1921.

Une Tradition Intellectuelle Ancienne

La survalorisation du diplôme s’inscrit également dans une tradition intellectuelle ancienne du système éducatif français. Danielle Kaisergruber rappelle qu’au milieu du XXᵉ siècle, le sociologue Émile Durkheim analysait déjà l’origine de ce modèle dans son ouvrage L’Évolution pédagogique en France (1938).

Durkheim établissait un lien entre l’influence du système éducatif jésuite et le développement d’un enseignement fondé sur l’abstraction. L’apprentissage reposait largement sur l’étude de textes, parfois dans des langues qui n’étaient plus parlées, comme le latin au XVIIᵉ siècle. Cette orientation aurait contribué à renforcer une hiérarchie symbolique entre les savoirs abstraits et les savoirs pratiques.

Dans cette perspective, les filières d’enseignement apparaissent d’autant plus prestigieuses lorsqu’elles sont purement théoriques. Comme le résume Patrick Fauconnier :

« Les filières d’enseignement sont d’autant plus nobles qu’elles sont éloignées du monde sensible. »

À l’inverse, certaines traditions pédagogiques européennes ont mis davantage l’accent sur la relation entre formation et activité professionnelle. Luther appelait ainsi à préparer les jeunes à leur fonction future. Le philosophe et pédagogue Comenius² insistait sur la nécessité de « connaître les choses » et de ne pas « mettre les textes à la place des choses ». Dans plusieurs pays d’Europe du Nord, des établissements orientés vers l’apprentissage concret furent créés dès le XVIᵉ siècle.

Dans ce contexte historique, la reconnaissance des compétences acquises par l’expérience apparaît structurellement limitée en France. L’école demeure le lieu privilégié de légitimation du savoir, tandis que la formation continue reste reléguée à une position secondaire.

On pourrait également objecter l’universalisme révolutionnaire, qui par son refus des corporations empêchera le développement d’une formation professionnelle formelle jusqu’au début du XXe siècle.

Diplôme du cours d’agriculture de Bordeaux de 1865. Source : Petrocoria-num

La Formation Professionnelle Des Salariés

L’accès à la formation continue varie fortement selon la position des salariés dans le système productif. Danielle Kaisergruber souligne notamment l’importance de deux facteurs déterminants : la taille de l’entreprise et le secteur d’activité.

Les secteurs de la banque et de l’assurance figurent parmi ceux qui investissent le plus dans la formation de leurs salariés. À l’inverse, les secteurs du commerce, de l’hôtellerie-restauration ou encore de l’industrie agroalimentaire se situent généralement en bas de la hiérarchie.

Image de la grève de l’été 1925 des personnels de banque, ici au Trocadéro³.

Les Effets Ambigus Du Système De Financement

La loi de 1971 a instauré une obligation de financement de la formation professionnelle par les entreprises. Toutefois, cette obligation portait principalement sur la dépense et non sur l’organisation effective d’actions de formation. Les entreprises pouvaient en outre déléguer cette responsabilité à des organismes de mutualisation, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA)⁴.

Ce mécanisme de quote-part du salaire dédiée au financement de la formation professionnelle est notamment proposé par le rapport sur l’INSP s’agissant des cadres supérieurs de l’État (billet des Légistes en lien)⁵.

Or, pour l’auteur, ce mécanisme de financement a produit des effets ambivalents.

Pour les petites entreprises, la mutualisation présente un intérêt évident. Elle leur permet d’accéder à des dispositifs de formation qu’elles auraient difficilement pu organiser seules. Toutefois, cette organisation peut aussi conduire à un désengagement relatif de ces entreprises dans la définition d’une véritable stratégie de formation⁶.

Les grandes entreprises, pour leur part, cherchent souvent à récupérer sous forme de prestations les contributions qu’elles versent au système. Dans cette logique, elles tendent à capter une part importante des ressources mutualisées, souvent au détriment des petites structures⁷.

La Notion De Coresponsabilité

Dans les années 1990 apparaît progressivement le principe de « coresponsabilité ». Selon cette conception, l’employeur doit contribuer au maintien de l’employabilité de ses salariés, tandis que ces derniers sont invités à prendre eux-mêmes part au développement de leurs compétences⁸.

Cette évolution s’inscrit notamment dans les réflexions menées autour du rapport de Michel de Virville⁹. Elle conduit à distinguer deux grandes catégories de formations :
- les formations-loisirs, recherchées par les salariés pour leur développement personnel ;
- les formations-investissements, privilégiées par les entreprises pour répondre à leurs besoins immédiats.
L’Accord Interprofessionnel De 2003

L’accord national interprofessionnel de décembre 2003 constitue une tentative importante de réforme. Signé par l’ensemble des organisations syndicales¹⁰, il introduit plusieurs dispositifs nouveaux.

Parmi les mesures les plus significatives figure la création du droit individuel à la formation (DIF). Celui-ci permet à chaque salarié d’acquérir un crédit annuel de vingt heures de formation cumulables sur six ans¹¹.

L’accord prévoit également la mise en place d’un entretien professionnel au moins tous les deux ans. Pour la première fois, la négociation sociale intervient ainsi directement dans le domaine du management et de la gestion des parcours professionnels¹².

Pourtant, le bilan de cette réforme demeure limité. Cinq ans après son adoption, seuls 6 % des salariés ont effectivement mobilisé leur DIF pour suivre une formation¹³.

Plusieurs facteurs expliquent ce faible recours :
- un accompagnement syndical très limité ;
- une appropriation inégale du dispositif par les entreprises ;
- la persistance des formations-loisirs ou des formations strictement liées aux besoins immédiats des entreprises.
Les Formations Longues : Un Accès Restreint

Pour les salariés souhaitant entreprendre une formation longue, le principal dispositif demeure le congé individuel de formation (CIF)¹⁴. Celui-ci permet de financer des formations longues et diplômantes.

Toutefois, le nombre de bénéficiaires reste très faible, principalement en raison du coût élevé de ces formations.

Dans ce contexte, certaines institutions historiques comme le CNAM continuent de jouer un rôle central pour les salariés particulièrement motivés, capables de s’engager dans des formations longues en parallèle de leur activité professionnelle.

Le CNAM s’est notamment illustré par ses cours du soir. Ici, un diplôme de la ville de Strasbourg de 1933. Source : Bibliothèque nationale et universitaire de Strasbourg

La Validation Des Acquis De L’Expérience

La validation des acquis de l’expérience (VAE), instaurée par la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, constitue une autre tentative de reconnaissance des compétences acquises hors du système scolaire.

Le principe est simple : permettre à un individu d’obtenir un diplôme sur la base de son expérience professionnelle.

Cependant, l’utilisation de ce dispositif reste limitée. Danielle Kaisergruber évoque notamment l’existence de freins institutionnels, en particulier au sein du système éducatif. Cette situation témoigne, selon l’auteure, d’une certaine méfiance vis-à-vis de la reconnaissance des compétences acquises en dehors de l’école¹⁵.

La Formation Des Demandeurs D’Emploi

La formation des demandeurs d’emploi constitue un autre volet essentiel du système français. Plusieurs dispositifs ont été développés pour faciliter l’accès à l’emploi par la formation.

Parmi eux figurent notamment les formations courtes telles que :
- l’action de formation préalable au recrutement (AFPR) ;
- la préparation opérationnelle à l’emploi (POE).
Ces formations ciblées, directement liées à un projet de recrutement, apparaissent relativement efficaces¹⁶.

Les Difficultés Des Publics Peu Qualifiés

La situation est beaucoup plus complexe pour les publics peu qualifiés, notamment les jeunes sortis du système scolaire sans diplôme. Chaque année, plusieurs centaines de milliers de « décrocheurs » quittent ainsi le système scolaire.

La première École de la deuxième chance a été créée à Marseille en 1998 pour tenter de répondre au problème. Ces structures proposent des parcours individualisés destinés à faciliter l’insertion professionnelle de jeunes sans qualification.

Cependant, ces établissements restent relativement peu nombreux et souvent spécialisés, seuls quelques milliers de jeunes sont concernés, alors que le phénomène des « NEET »¹⁷ est particulièrement massif en France¹⁸.

Un Système Fragmenté

Dans la pratique, l’accès à la formation repose largement sur l’initiative individuelle des demandeurs d’emploi. Ceux-ci doivent souvent identifier eux-mêmes les organismes susceptibles de les former, tels que l’Afpa ou les Greta.

Cette situation tient en partie au manque de moyens des services publics d’accompagnement. Les conseillers de Pôle emploi (désormais France Travail) disposent de peu de temps pour accompagner les demandeurs d’emploi dans la construction de leur projet de formation.

Par ailleurs, le financement des formations relève d’un système particulièrement complexe. Plusieurs acteurs peuvent intervenir :
- Pôle emploi (France Travail) ;
- les conseils régionaux ;
- les conseils départementaux pour les bénéficiaires du RSA ;
- les organismes paritaires (OPCA / OPCO)¹⁹ ;
- l’État, à travers divers dispositifs²⁰.
Cette multiplicité d’acteurs contribue à la complexité du système et rend parfois difficile l’accès aux formations.

L’Exemple Du Contrat De Transition Professionnelle

Certains dispositifs offrent cependant un accompagnement plus structuré. Le contrat de transition professionnelle, mis en place pour les salariés licenciés pour motif économique, constitue un exemple souvent cité²¹.

Ce dispositif se caractérise par la qualité de l’accompagnement proposé et par une diffusion précise de l’offre de formation disponible.

L’auteure évoque notamment l’expérience de la fermeture du site de Moulinex en Basse-Normandie. Parmi les 2 900 salariés concernés, une majorité étaient des femmes, qui disposaient de compétences très spécialisées, mais peu transférables²².

Dans un premier temps, seules 6 % des salariées ont sollicité une formation. Plusieurs facteurs expliquent ce résultat :
- l’éloignement de ces salariées vis-à-vis du système éducatif ;
- les contraintes familiales ;
- une certaine réticence syndicale à promouvoir la formation, perçue comme un renoncement au combat social.
Lorsque des formations ont finalement été proposées directement sur le lieu de travail et dans un cadre spécifiquement adapté aux salariées, la participation a fortement augmenté, atteignant 70 %.

Cette expérience illustre l’importance de l’adaptation des dispositifs de formation aux situations concrètes des publics concernés.

Extrait d’un reportage de France 3 sur la fermeture de l’usine de Moulinex de Mamers (source : INA)

Orientation Et Transitions Professionnelles

La question de l’orientation occupe une place centrale dans l’organisation du système éducatif français. Pourtant, Danielle Kaisergruber souligne que les choix d’orientation peuvent enfermer durablement les individus dans des trajectoires professionnelles²³.

Les Mécanismes De L’Orientation Scolaire

Dans l’enseignement secondaire, l’orientation repose principalement sur l’institution scolaire et sur les familles. Le rôle du professeur principal et du chef d’établissement apparaît particulièrement déterminant.

Cette situation pose toutefois un problème structurel : les enseignants disposent généralement d’une connaissance limitée du monde professionnel en dehors de leur propre secteur d’activité.

Par ailleurs, l’implication des familles varie fortement selon les milieux sociaux. Les élèves engagés dans des filières générales bénéficient souvent d’un soutien parental plus important que ceux orientés vers les filières professionnelles.

Un Lien Incertain Entre Formation Et Emploi

Contrairement à une idée répandue, le lien entre formation et emploi apparaît relativement faible dans de nombreux secteurs d’activité. Les correspondances directes entre diplômes et métiers restent limitées, à l’exception de certaines professions réglementées, notamment dans le domaine médico-social²⁴.

Cette situation se reflète dans les trajectoires professionnelles observées. Selon les données citées par l’auteure, un entrant sur deux dans la vie active n’exerce pas un métier directement lié à son domaine de formation.

Cette mobilité n’est pas nécessairement problématique. Comme le souligne Jean Viard (cité par l’auteure), les trajectoires professionnelles contemporaines sont marquées par une certaine fluidité : environ 10 % des Français déménagent chaque année et la durée moyenne d’un CDI est d’environ onze ans.

Toutefois, cette mobilité peut devenir particulièrement difficile lorsqu’elle intervient dans des contextes territoriaux peu dynamiques ou dans des entreprises de petite taille²⁵.

Vers Une Approche Par Compétences

Danielle Kaisergruber estime que le système éducatif gagnerait à adopter une approche davantage centrée sur les compétences. À cet égard, le modèle québécois constitue une référence intéressante.

Une telle approche consisterait à valoriser des compétences transversales telles que :
- la maîtrise de l’expression orale ;
- la prise de parole en public ;
- l’exercice de responsabilités collectives ;
- les compétences développées dans les activités extrascolaires.
Cette perspective supposerait de sortir d’une organisation strictement fondée sur les disciplines scolaires et les diplômes²⁶.

Le Modèle Français De Financement De La Formation Professionnelle

Le système français de formation professionnelle repose sur un financement important et sur une organisation institutionnelle particulièrement complexe.

En 2008, les dépenses totales de formation s’élevaient à 28,5 milliards d’euros²⁷.

Un Système À Quatre Acteurs

Le financement de la formation peut être décrit comme un « jeu à quatre » impliquant les acteurs suivants :
- Les entreprises, qui assurent environ 42 % de la dépense totale, principalement pour la formation de leurs propres salariés ;
- Les organismes paritaires de mutualisation interviennent comme tiers payeurs pour organiser et financer certaines actions de formation²⁸ ;
- Les régions disposent de compétences importantes, notamment en matière de formation des demandeurs d’emploi, des jeunes et d’apprentissage²⁹ ;
- Enfin, l’État intervient à travers ses programmes d’aide et par l’intermédiaire de Pôle emploi (France Travail), qui constitue l’un des plus importants acheteurs de formation en France.
Les Singularités Du Modèle Français

Deux caractéristiques distinguent particulièrement le modèle français.

La première est la faible participation financière des ménages. Selon un rapport de l’Institut Montaigne publié en 2011, les ménages ne représentent qu’environ 4 % des dépenses de formation en France³⁰, contre 16 % en Allemagne et 35 % au Royaume-Uni.

La seconde singularité réside dans l’existence d’une obligation légale de financement de la formation professionnelle, dispositif unique en Europe³¹.

Cette forte présence de la réglementation et des financements publics influence profondément le fonctionnement du marché de la formation.

Les Limites Du Système

La combinaison d’acteurs publics et privés, d’acheteurs et d’opérateurs, crée un environnement institutionnel complexe.

Les achats massifs de formation par les pouvoirs publics posent également la question de l’individualisation des parcours de formation. Dans un système largement organisé autour de programmes collectifs, il peut être difficile d’adapter les formations aux besoins spécifiques des individus.

Pour Danielle Kaisergruber, une évolution du système devrait consister à renforcer l’initiative individuelle³². L’auteure propose notamment de soutenir les démarches personnelles de formation à travers des mécanismes fiscaux ou des systèmes de chèques formation destinés aux publics les plus fragiles³³.

Dans cette perspective, l’objectif ne serait pas d’ajouter de nouveaux dispositifs d’aide, mais plutôt de responsabiliser davantage les différents acteurs du système.
1. Il s’agit ici probablement du grand apport de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. L’apprentissage s’est développé de manière inédite en France. Toutefois, du fait de contraintes budgétaires fortes et de choix politiques moins clairs sur le sujet, nous semblons assister à un retournement de la tendance récente. Il reste que l’apprentissage, notamment dans le supérieur, est devenu une voie d’accès normale au diplôme et à l’emploi. ↩
2. Cet auteur du XVIIe siècle est stupéfiant par son avant-gardisme. Il défend notamment l’universalisation de l’enseignement, sans égard pour le genre ou le milieu social, ainsi que l’idée de formation continue. ↩
3. Les secteurs présentant une négociation sociale marquée, une proportion de métiers techniques et de cadres importante manifestent une plus forte appétence pour la formation professionnelle. ↩
4. Le blog compte deux articles dédiés à l’analyse par la Cour des comptes de deux opérateurs des compétences, les successeurs des OPCA. À savoir : AKTO et OPCO EP. ↩
5. On pourra y voir un paradoxe, alors que la contribution mutualisée visait à développer la formation professionnelle pour les salariés les moins qualifiés et de petites entreprises, le rapport précité cherche au contraire à isoler les moyens au profit des hauts cadres de la fonction publique. ↩
6. D’autant que les petites entreprises n’ont pas toutes les obligations des grandes entreprises en matière de négociation collective, a fortiori dans le champ de la formation professionnelle. ↩
7. Ce mécanisme n’est plus tout à fait vrai, les grandes entreprises ne bénéficiant pas de financements mutualisés des OPCO, alternance mis à part. Celles-ci contribuent au système, mais sans percevoir en retour. ↩
8. Ce principe de co-responsabilité explique que la première négociation paritaire interprofessionnelle post-mai 1968 soit celle relative à la formation professionnelle. Ce principe demeure encore aujourd’hui, mais est désormais amoindri, du fait de l’individualisation accrue de la formation professionnelle (notamment par le Compte personnel de formation). ↩
9. Michel de Virville est initialement ingénieur de recherche au CNRS, avant de devenir adjoint au directeur du Centre d’études et de recherches sur les qualifications (le CEREQ, centre de recherches sur la formation professionnelle), puis conseiller technique des premiers ministres Pierre Mauroy et Laurent Fabius. Il sera ensuite, comme Raymond-François Le Bris, directeur de cabinet de Jean-Pierre Soisson, lorsque celui-ci sera ministre du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle de 1988 à 1991. Nommé ensuite conseiller maître à la Cour des comptes, il devient directeur des ressources humaines de Renault. Enfin, il est nommé président de l’Unedic en 2008. ↩
10. Il faut entendre par là : « CGT incluse ». ↩
11. Oui, le DIF est l’ancêtre du CPF. ↩
12. Ce dispositif demeure, mais a été assoupli récemment par l’accord national interprofessionnel du 25 juin 2025 en faveur des transitions et reconversions professionnelles. L’entretien de parcours professionnel doit désormais se tenir tous les quatre ans (sauf accord conventionnel contraire). En précisant qu’il convient de distinguer cet entretien professionnel de l’entretien d’évaluation, le plus souvent annuel. L’article L. 6315-1 du code du travail dispose clairement que : « L’entretien de parcours professionnel ne porte pas sur l’évaluation du travail du salarié. » Pour les agents publics, l’entretien dédié à la formation professionnelle est généralement concomitant à l’entretien annuel d’évaluation. ↩
13. Le DIF a fait l’objet d’une profonde réforme par la loi du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, qui permet la portabilité du DIF d’une entreprise à une autre. La loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a finalement transformé le DIF en CPF. ↩
14. Ce dispositif a été supprimé par la loi précitée du 5 septembre 2018 pour être remplacé par les projets de transition professionnelle. ↩
15. Malheureusement, il semblerait que la VAE demeure exceptionnelle en 2025 : https://www.banquedesterritoires.fr/la-vae-une-voie-dacces-au-diplome-encore-trop-marginalisee ↩
16. Elles n’ont d’ailleurs pas été réformées. ↩
17. NEET pour « Not in Education, Employment or Training » ↩
18. La France comptait en 2019 1,5 million de jeunes ni en emploi, ni en études, ni en formation selon l’INSEE (https://www.insee.fr/fr/statistiques/5346969), alors que le réseau des Écoles de la deuxième chance accueillait en 2024 17 000 jeunes (https://reseau-e2c.fr). ↩
19. Ce n’est plus vraiment le cas aujourd’hui, les préparations opérationnelles à l’emploi étant financées par France Travail. ↩
20. On pourrait rajouter le Fonds social européen. ↩
21. Il s’agit désormais du contrat de sécurisation professionnelle (CSP). Le nom change, mais le système d’accompagnement renforcé demeure. Attention à ne pas confondre l’ancien contrat de transition professionnelle avec le nouveau projet de transition professionnelle… ↩
22. Pour les lecteurs intéressés, un article sur le sujet, vingt ans après : https://www.ouest-france.fr/normandie/dossier-moulinex-vingt-ans-apres-retour-sur-un-naufrage-industriel-1b2b15be-1533-11ec-b3c7-1e2bbb92f21e ↩
23. Ce phénomène est malheureusement encore très actuel, le niveau d’études (comme énoncé plus haut) comme le premier poste de travail est déterminant pour la trajectoire professionnelle de l’individu. ↩
24. Les professions règlementées sont en effet « verrouillées », l’accès à la profession nécessitant un diplôme spécifique ou une équivalence. Les domaines de la santé, du social et du médico-social sont particulièrement concernés. C’est aussi le cas pour des fonctions juridiques ou comptables, ainsi que pour les professions artisanales : boulanger, plombier… ↩
25. C’est aussi ce qui explique la difficulté posée par les fermetures industrielles, les emplois locaux étant essentiellement des emplois de services et dans des structures généralement plus petites. Les compétences spécialisées proposées par l’industrie deviennent alors un piège pour certains salariés. ↩
26. Cette approche par les compétences est désormais mise en œuvre à l’école : https://www.education.gouv.fr/le-socle-commun-de-connaissances-de-competences-et-de-culture-12512 ↩
27. Les dépenses de formation professionnelle référencées par la DARES en 2024 était de 56,6 milliards d’euros. Avec toutefois des effets de périmètres rendant la comparaison délicate avec l’estimation de 2008. ↩
28. La part dédiée au financement du plan mutualisé s’est toutefois considérablement réduite avec la réforme précitée du 5 septembre 2018. ↩
29. Les Régions ont perdu la compétence du financement de l’apprentissage par cette même réforme de 2018, au profit des OPCO (organismes paritaires). ↩
30. Ce chiffre, qui est celui calculé par la DARES, est demeuré à 4 %. Le Compte personnel de formation ayant pu d’ailleurs se substituer à des intentions d’achats des ménages. ↩
31. Ce qui explique également la faiblesse des dépenses des ménages, la dépense de formation étant, en France, majoritairement mutualisée. ↩
32. À l’évidence, depuis 2004 et la création du droit individuel à la formation, la France a fait le choix d’aller toujours plus loin dans l’individualisation de la formation. Par le Compte personnel de formation, mais également par les projets de transition professionnelle ou la prise en compte, dans les politiques de formation, des projets individuels des actifs : aides individuelles à la formation pour les demandeurs d’emploi, contrats de sécurisation professionnelle. ↩
33. Dans cet esprit, et compte tenu des difficultés budgétaires de la France, il me semble probable que le Compte personnel de formation devienne peu à peu réservé aux publics les plus fragiles. ↩
09/03/2026
Le Cercle des Grands Commis Disparus, de Pierre Borel (2012)
Temps de lecture : 12 minutes.

L’ouvrage de Pierre Borel¹, Le cercle des grands commis disparus (publié en 2012), propose une analyse particulièrement critique de l’État français et de sa haute administration².

L’auteur considère la présidentialisation du régime comme une forme de maladie, alimentant une centralisation déjà problématique et une forme de courtisanerie. Il évoque ensuite les échecs répétés de la décentralisation et de la déconcentration à l’aune de ce travers, ainsi que les difficultés managériales impliquées par le bicéphalisme gouvernemental.

Enfin, il esquisse quelques propositions que nous reprenons ici pour partie.

L’ouvrage propose une grille de lecture intéressante, mais celle-ci me semble toutefois pour partie dépassée. L’administration française, ici assimilée à un bloc, est indéniablement confrontée à des lenteurs, promeut un style organisationnel lourd et centralisé, mais le jugement de l’auteur est en de nombreux points excessif, voire malhonnête.
Un État à la Dérive : Entre Autoritarisme et Impotence

L’État, loin d’être une abstraction désincarnée relevant des seules grandes théories politiques, constitue, pour l’auteur, une réalité concrète portée par ses agents³. Dans l’œuvre de Pierre Borel, Les cercles des grands commis disparus, la mission fondamentale de la puissance publique — à savoir la défense des libertés individuelles et l’assistance au citoyen — est confrontée à une pratique du pouvoir que l’auteur considère comme autocratique et paternaliste.

L’auteur distingue, en effet, deux visions antagonistes et également délétères :
- L’État « Léviathan », qui stérilise l’initiative citoyenne par une prétention à l’omniscience, et
- L’État minimal, qui ne perçoit l’État que comme un obstacle au libéralisme authentique.
Pour l’auteur, l’administration française est en proie à une métastase structurelle, où la subordination a supplanté la collaboration et où une minorité décide sans véritable garde-fou. L’État français conjugue la prétention à l’omnipotence et l’incapacité d’agir sur ces fonctions fondamentales.

« Trop souvent, sa hiérarchie outrancière crée, en son sein, une situation de subordination, alors qu’elle devrait être de collaboration. »

Le Présidentialisme Français et l’Esprit de Cour : l’Émergence d’une Nouvelle Noblesse

L’ENA et la Réinvention des Titres de Noblesse

L’auteur décrit l’ENA comme une « caricature de ce que la France monarchique pouvait engendrer ». La sélection ne repose pas uniquement sur l’excellence académique, mais sur une « aisance souvent artificielle que procurait l’environnement familial »⁴.

Louis-Lucien Klotz, inspecteur général des finances (IGF), parlementaire et plusieurs fois ministre. La préparation du concours de l’IGF reposait alors sur des écuries le plus souvent privées, en lien avec l’École libre des sciences politiques.

Dès la sortie de l’école⁵, une ligne de fracture indélébile se dessine :

« Être à sa sortie de l’ENA membre d’un grand corps correspond à l’acquisition d’un titre de noblesse comparable à celui de duc, comte ou marquis, du temps de la royauté et de l’empire. »

Cette aristocratie administrative, composée de l’Inspection des Finances, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, monopolise les postes les plus prestigieux du secteur public⁶. Pierre Borel souligne avec amertume que pour ces élus, l’essentiel n’est pas de servir au sein de leur corps d’origine, mais de profiter de « l’étiquette » pour coloniser les sommets de l’État. Inversement, le reste de la haute fonction publique — que l’auteur qualifie de « prolétariat supérieur de l’administration » — se révèle confronté à un plafond de verre, l’empêchant de progresser professionnellement⁷.

Le « Président-Roi » et l’Hyper-Politisation

Le présidentialisme français a engendré une structure de pouvoir gravitant principalement autour de l’Élysée. Le propos de l’auteur rejoint ici celui de Jean-François Revel (voir l’article des Légistes sur l’absolutisme inefficace).

Pierre Borel évoque un « président-roi » entouré d’une cour où le favoritisme prime sur le concours et la carrière. Le champ d’action présidentiel s’est en effet progressivement élargi, conduisant le chef de l’État à intervenir dans presque tous les domaines, alors que les premiers titulaires se concentraient sur les domaines régaliens de la défense et des affaires étrangères⁸.

Source : national archives.gov.uk

Cette centralisation extrême a donné naissance à un double gouvernement :
- L’un officiel et responsable devant le Parlement, le gouvernement du Premier ministre ;
- L’autre officieux et à la main du président de la République, qui par ses conseillers, ses nominations et ses relations directes avec les ministres influent sur la conduite du gouvernement⁹.
Ce système favorise l’émergence de « petits bonapartes » et de « jeunes gens serviles » qui doivent tout au politique, selon l’auteur. La compétence technique s’efface devant la « docilité politique adaptée au goût du jour ». Borel note avec une pointe d’emphase que la situation française dépasse en proportion les dérives clientélistes de « l’Empire romain à l’agonie »¹⁰.

« Le terrain d’élection permettant l’accès aux responsabilités les plus marquantes a désormais pour cadre l’Élysée (…). Seuls des restes sont distribués aux collaborateurs de ses lieutenants. »

L’Inadaptation aux Enjeux Managériaux de l’Administration

Le Culte de l’Entre-Soi

L’une des manifestations les plus visibles de cet entre-soi est le snobisme attaché aux horaires de travail. Pierre Borel souligne l’absurdité d’une culture où rester au bureau au-delà de 20 heures est un signe impératif d’appartenance à la caste¹¹.

Ce « stakhanovisme débridé », loin d’être un gage d’efficacité, témoigne d’un éloignement croissant des réalités quotidiennes. Les responsables, confinés dans un monde clos, perdent leur équilibre psychique et s’écartent du quotidien des français dans une forme de bulle technocratique¹². Il en ressort aussi une exclusion de la parentalité dans l’accès aux fonctions supérieures¹³.

À ce décalage dans le rythme et les méthodes de travail, s’ajoute celui de l’entretien d’une forme de servilité, notamment au sein des cabinets. De jeunes gens y sont employés à la discrétion de l’élu ou du dirigeant.

« La France est unique au monde par le nombre de ses fromages et des cabinets attachés à des responsables nationaux et locaux. »

« Désormais, tout responsable digne de ce nom se doit d’être environné d’un directeur de cabinet, doublé souvent d’un chef de cabinet, de conseillers techniques et chargés de mission à sa dévotion. »

Ces structures parallèles, peuplées de conseillers techniques et en communication, court-circuitent et doublonnent les directions administratives classiques. Ce mode de gestion conduit, toujours selon l’auteur, à une forme de déresponsabilisation de l’administration centrale et entretient la docilité des cadres supérieurs¹⁴.

Le Culte de la Hiérarchie

La structure hiérarchique de l’État est jugée outrancière par l’auteur, qui décrit des circuits de décision d’une lenteur infinie, où chaque « petit chef » s’efforce d’apporter des corrections mineures ou de lisser les textes pour en ôter toute originalité.

Généré par intelligence artificielle

L’auteur tempère toutefois son argument en rappelant qu’il convient de situer l’analyse. Les directions d’administration centrale sont nombreuses et d’organisations très différentes :

« Le poids de la hiérarchie est variable d’une administration à l’autre : étouffant dans un ministère comme celui de l’Intérieur, dont les membres composent une véritable armée civile, il apparaît supportable dans des directions d’état-major aux structures légères comme celles du budget et du trésor. »

Cette « discipline aveugle » et cet « esprit autoritariste » transforment les hauts fonctionnaires en simples agents d’exécution. L’absence de dialogue authentique est la marque de fabrique de ces institutions où, lors des réunions, les cadres semblent être des « enfants terrorisés par un grand sorcier ».

« Des mesures, à l’évidence aberrantes, ne souffrent aucune contestation ; la discipline totale est de règle. »¹⁵

Cette pesanteur aboutit à un gâchis humain considérable.

« Pour un fonctionnaire submergé par le travail et l’obligation d’une présence prolongée, quatre se reposent en considérant l’administration comme une vache à lait, dont sera tirée continûment sa rémunération. Les plus malins arrivent à être aussi bien traités pécuniairement, et même parfois mieux que ceux qui s’échinent, matin et soir, sur le métier. »

L’Échec de la Décentralisation et l’Impasse de la Déconcentration

L’ambition initiale de la décentralisation était de rapprocher la décision du citoyen. Pour Pierre Borel, le résultat est diamétralement opposé : la décision s’est complexifiée, est devenue illisible et a généré une explosion des dépenses.

La Féodalité Locale et ses Dépenses Somptuaires

L’auteur fustige la naissance d’une « nouvelle seigneurie » d’élus locaux, animée par une mégalomanie architecturale : des hôtels de région et de département spectaculaires se sont multipliés, parés de sculptures coûteuses et de jardins exotiques.

Cette dérive s’étend pour l’auteur au train de vie : voitures avec chauffeurs, budgets de communication et indemnités d’élus pour l’exercice de fonctions parfois modestes et cumulées avec des revenus d’activités professionnelles.

Pierre Borel qualifie sans détour la décentralisation française de « luxe » que le pays ne peut plus se permettre sous sa forme actuelle.

Le Morcellement et la Déresponsabilisation

Selon l’auteur, la France est le seul pays unitaire, avec la Grèce, à maintenir trois niveaux d’administration locale. Toutefois, cet héritage de l’hypercentralisation de l’État français s’avère ingérable dans un cadre décentralisé.

Ce millefeuille administratif favorise les financements croisés, où un projet simple (la construction d’une école, d’un commissariat de police, d’un établissement médicosocial…) se retrouve avec une multitude de financeurs publics, diluant ainsi toute responsabilité.

La décentralisation n’a donc pas permis le rapprochement de la prise de décision du citoyen, mais elle a entraîné sa complexification et de fortes augmentations de dépenses publiques¹⁶.

« Les structures locales s’additionnent pour étouffer le citoyen, les compétences s’entrecroisent pour déresponsabiliser les acteurs et compliquer les dossiers. »

Généré par intelligence artificielle

Parallèlement, la déconcentration est considérée par Pierre Borel comme un « simulacre ».

Tandis que les effectifs de l’administration centrale continuent de croître, les services déconcentrés (préfectures, directions départementales) sont « financièrement inexistants » et totalement démunis face à la puissance financière des nouvelles collectivités territoriales. Le préfet n’est plus, pour les grands élus locaux, qu’un « personnage secondaire », bon à traiter les affaires mineures et à garantir la sécurité publique.

« L’État n’est plus qu’un fantôme en province face à des régions, des départements, de grandes communes ou de communautés urbaines. Sa tête parisienne, à la fois démesurée et impuissante, commande des membres atrophiés. »

À l’exception des domaines régaliens, par ailleurs sous-financés… « l’absence de maîtrise des situations est devenue la norme. »

Une Économie en Perte de Vitesse

Les pathologies administratives décrites par Pierre Borel auraient des conséquences directes et massives sur la trajectoire économique et sociale de la France. L’absence de maîtrise de la dépense publique et l’augmentation jugée déraisonnable des prélèvements obligatoires menaceraient l’avenir du pays.

L’Augmentation des Dépenses Publiques Locales

Borel analyse le mécanisme de la dette comme la conséquence d’un décalage profond entre l’effort national et l’irresponsabilité locale. Malgré les tentatives de l’État pour maitriser son budget¹⁷, les élus locaux poursuivent une politique de dépenses incontrôlées qui nuit à la consommation des ménages et à l’investissement.

Cette situation accentue les inégalités territoriales : les collectivités les plus pauvres doivent taxer plus lourdement leur population en raison de la faiblesse de leur potentiel fiscal, faute d’une solidarité nationale sérieuse.

« Cependant que le pouvoir national et potentats locaux brillent par la mégalomanie architecturale, des palais de justice, des tribunaux d’instance, des conseils de prud’hommes, des centres des impôts, des commissariats de police, des universités, notamment leurs bibliothèques, et d’autres équipements publics demeurent la honte de la France en comparaison de ce qui existe dans les autres pays développés. »

Le siège de la Région Auvergne Rhône-Alpes a coûté plus de 150 millions d’euros.

L’Hyper-Régulation Administrative

Le système administratif français est également accusé par l’auteur d’entraver le dynamisme entrepreneurial.

Pierre Borel note que la France ne produit plus de créateurs d’entreprise, mais des « seigneurs prédateurs » : dirigeants financiers, spécialistes de l’achat revente et des fusions.

Bernard Tapie, sûrement l’un des premiers à incarner ce nouveau capitalisme. Source : European Union, 1998 – 2026

Le prestige de l’État se manifeste par des dépenses somptuaires — comme des grandes conférences à Versailles¹⁸ ou des voyages présidentiels mobilisant des centaines d’invités — au détriment de l’investissement dans les infrastructures de base, y compris étatiques. L’auteur souligne le contraste saisissant entre la splendeur des palais de la République et le délabrement des tribunaux, des commissariats ou des bibliothèques universitaires¹⁹.

Ce déclin se manifeste aussi sur la scène intellectuelle et scientifique, où la France peine à maintenir son rang.

Enfin, le déclin industriel implique l’affaissement du niveau de vie de la classe moyenne, qui alimente une défiance profonde envers les institutions et favorise les votes de protestation.

Quelques Propositions Pour Conclure

Une Simplification Drastique de l’Organisation Territoriale

L’auteur appelle à la fin du morcellement administratif. Son modèle idéal repose sur deux niveaux de gestion : l’État et la commune. Il envisage également la possibilité de régions fortes dans un système fédéraliste. L’objectif est de mettre fin à la « féodalité bavarde » pour revenir à une gestion lisible et efficace.

Une (énième) Réforme de la Haute Fonction Publique

La transformation de l’ENA est au cœur de son projet. Borel propose que l’entrée à l’école se fasse plus tardivement, entre 30 et 35 ans, pour des candidats ayant déjà une expérience de terrain.

Par ailleurs, et de manière assez visionnaire, l’auteur préconise la création d’un corps interministériel unique avec un seul grade : celui d’administrateur de l’État²⁰. Cette mesure viserait à briser la hiérarchie des corps et à mettre fin à la « guerre des sectes ministérielles ».

Une Nouvelle Culture Managériale

Enfin, Borel plaide pour une révolution des mentalités. Il souhaite l’instauration d’échanges plus souples au sein de l’administration, loin de l’autoritarisme actuel.

Cela implique de respecter davantage l’équilibre entre temps privés (notamment familiaux) et temps professionnels. La fin des réunions nocturnes et de la disponibilité absolue permettrait à certains cadres de l’État de reprendre pied dans la réalité citoyenne et de marquer leurs travaux du « sceau du bon sens ».
1. Il s’agit, à l’évidence, d’un pseudonyme. Et l’on ne peut que s’étonner, de la part d’un ou de plusieurs hauts-fonctionnaires (cela semble évident à la lecture), par la virulence du ton employé. ↩
2. Ce qui semble être une sorte de sport national pour certains hauts fonctionnaires frustrés. ↩
3. Le sociologue ne dirait pas autre chose, l’État existe et est ce qu’il est parce que des hommes et des femmes croient qu’il existe et qu’il porte des valeurs qu’ils entendent incarner au quotidien. Cette réflexion, mi-sociologique mi-réaliste se retrouve dans le secteur privé. Ray Dalio définit par exemple l’organisation comme le mélange entre des individus et une culture. ↩
4. Quand bien même, on ne peut dénier le caractère égalitaire du concours. La lecture purement sociologique masque (ou oublie) le caractère éprouvant de cette sélection. Ne rentre pas à l’ENA (ou dans toute autre école de la fonction publique) qui veut. ↩
5. L’auteur ou les auteurs sont manifestement sortis de l’ENA. Les allusions au tour extérieur ne portent d’ailleurs que sur ceux permettant l’accès aux « grands corps ». Cette représentation de la fonction publique témoigne des clivages aux sein de la haute fonction publique, mais aussi, à un entre-soi que l’auteur (ou les auteurs) prétendent dénoncer. ↩
6. S’il y a un échec de l’ENA, il est peut-être ici, dans le maintien d’une hiérarchie entre les « grands corps » et les autres corps de la fonction publique, ainsi que dans la voie de sélection par le concours externe. Paradoxalement, les fonctions les plus prestigieuses peuvent être conçues comme une sinécure par des individus détenteurs, quasiment dès l’entrée dans leur fonction publique, d’un brevet de supériorité par leur appartenance à ces corps où, de notoriété publique s’agissant de la Cour des comptes et du Conseil d’État, le rythme de travail peut y être modéré. ↩
7. Il y a une véritable frustration parmi l’encadrement supérieur de l’État, pour ces éternels chefs de bureau, qui deviennent au mieux sous-directeur. Cela peut sembler étranger pour l’agent public ordinaire, mais le fonctionnement de l’administration centrale où les carrières peuvent être fulgurantes, frustrent ceux qui, ne passant pas par les cabinets ministériels, se considèrent relégués. ↩
8. La vision romancée des premiers temps de la Ve République me semble exagérée. La tension entre le premier Premier ministre, Michel Debré, et le général de Gaulle, témoigne de cette ambiguïté du régime présidentiel et parlementaire à la française. Enfin, les premières années de la Ve République étaient celles de la guerre d’Algérie et de la gestion d’une crise sans fin. Le président de la République est alors accaparé par les dossiers internationaux. ↩
9. Voir aussi ici l’ouvrage récent de Michaël Moreau, Sa majesté nommé : enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant. ↩
10. « Jamais aucun régime précédent n’avait osé aller aussi loin dans l’impudence ; l’avant-dernier avait amorcé ce virage, mais à dose homéopathique. Même dans l’Empire romain à l’agonie, le clientélisme n’avait pris une telle dimension. » ↩
11. Il faut lire ici l’excellent article d’Elsa Favier dans la Revue française d’administration publique, Pourquoi une présence au bureau de quinze heures par jour ? ↩
12. L’auteur note très justement qu’il en est de même à l’Assemblée et au Sénat, avec des séances nocturnes très régulières. Et il n’est pas rare de voir alors plus de fonctionnaires que de parlementaires. ↩
13. Ce qui est combattu, très maladroitement, au nom de l’égalité femmes-hommes. ↩
14. Il convient ici de relever le plafonnement du nombre de conseillers ministériels voulu par le nouveau président Emmanuel Macron et son premier Ministre, Edouard Philippe, à leurs prises de fonction. Il parait peu probable que six ou huit conseillers techniques puissent désormais se substituer à des administrations centrales de plusieurs milliers d’agents. ↩
15. Le principe d’obéissance hiérarchique peut aboutir à une forme de déresponsabilisation, mais qui est logique dans un système démocratique. ↩
16. L’auteur cite l’exemple de la gestion des lycées, qui ne nécessitait autrefois que la rédaction de quelques notes et de décisions budgétaires. Aujourd’hui, des centaines de délibérations sont organisées sur des sujets divers, en s’appuyant sur des rapports, des comités régionaux… ↩
17. Je ne sais pas si cette phrase est très vraie sur la période récente, marquée par des déséquilibres budgétaires largement liés à des choix de l’exécutif. On peut ici utilement se référer aux différents rapports de la Cour des comptes concernant la situation budgétaire de la France. ↩
18. Il n’est pas encore question de French Tech ou de Choose France, l’ouvrage date de 2012. ↩
19. Ils qualifient les bibliothèques universitaires de « honte de la France ». ↩
20. Le corps existe désormais, mais il comporte trois grades. ↩
15/02/2026
Quarante Ans, Place de Fontenoy : Une Histoire Intérieure du Ministère du Travail par Pierre Fournier
Temps de lecture : 13 minutes.

Dans son ouvrage, Quarante ans, place de Fontenoy, Pierre Fournier livre son témoignage sur le fonctionnement du ministère du Travail français.

Entré dans l’administration sous Vichy, d’abord auxiliaire, puis rédacteur et enfin énarque, Pierre Fournier raconte ses quarante années de politiques sociales, jusqu’à devenir directeur général au sein du ministère.

Son parcours permet de reconstituer l’histoire du ministère du Travail depuis sa naissance en 1899. La domination des juristes (rédacteurs) et de mesurer l’importance des femmes dans cette administration. La rupture provoquée par la création de l’ENA, jusqu’au déclin intellectuel et politique qu’il diagnostique dans les années 1970.
La Genèse du Ministère du Travail : un Monde de Rédacteurs et de Docteurs en Droit

Le Rôle Majeur d’Arthur Fontaine

Une première organisation administrative consacrée au droit du travail est créée en août 1899. Elle évolue alors pour devenir, en 1891, un Office du travail¹, puis en 1895, une direction du travail et de l’industrie.

Alexandre Millerand, alors ministre du Commerce, transforme cet office en direction du travail à part entière en 1906. Parallèlement, et comme on l’a vu dans un précédent billet des Légistes, le ministère du Travail se constitue. Pour autant, la direction, autrement installée au 80, rue de Varenne, dans les locaux du ministère du Commerce, ne rejoindra la place Fontenoy² qu’en 1940.

Millerand, en 1910.

Arthur Fontaine joue ici un rôle fondateur. Nommé sous-directeur de l’Office du travail en 1894, il est nommé directeur en 1899³, fonction qu’il occupera jusqu’en 1919. Il quitte alors l’administration française pour rejoindre l’Organisation internationale du travail (OIT)⁴ dont il deviendra le premier président.

Photographie prise en 1930.

Il sera remplacé à la tête de la direction par Charles Piquenard, de 1920 à 1936⁵. Puis, par Marcel Bernard, jusqu’en 1939. Enfin, sous Vichy, par Alexandre Parodi.

Alexandre Parodi. Source : Muséedelarésistanceenligne.org

Le Développement de l’État Providence

Le ministère du Travail et de la Protection sociale nouvellement constitué doit rapidement faire face à un bouleversement de ses missions.

Les assurances sociales⁶, en particulier, conduisent à l’installation de services importants place Fontenoy, notamment la caisse générale de garantie et le service régional des assurances sociales de Paris. Bien que construits récemment, l’immeuble place Fontenoy ne parvient donc pas à intégrer l’ensemble des agents publics du ministère. La direction du travail restant alors à l’hôtel du Châtelet, auprès du ministre⁷, jusqu’en 1940.

Un Modèle de Fonction Publique Assis sur l’Expertise Juridique

Le statut des fonctionnaires de cette époque, que Pierre Fournier qualifie d’« enfants du sérail », reposait sur un modèle radicalement différent de celui que nous connaissons aujourd’hui.

Le recrutement des rédacteurs⁸, en vigueur jusqu’en 1946, privilégiait une formation juridique poussée et une hyperspécialisation :

« Une fois recruté, le cursus habituel consistait à attendre sept à huit ans un poste de sous-chef de bureau, puis à peu près autant pour passer chef de bureau, en profitant de cette période pour préparer une thèse de doctorat en droit sur le thème principal traité par le service. Les plus favorisés terminaient leur carrière comme sous-directeur ou directeur adjoint. »⁹

À un certain niveau, « ne pas être docteur en droit paraissait presque incongru ». L’administration du travail est ainsi dominée par une élite de juristes hautement spécialisés, souvent enfermés dans un champ technique étroit, mais très compétent.

Une Administration Très Féminisée

Le ministère du Travail est aussi l’un des rares espaces où les femmes peuvent faire carrière. Dans les années 1920 et 1930, les femmes n’ont guère accès qu’aux ministères du Travail et de la Santé¹⁰.

L’auteur cite ainsi Fernande Richard, entrée comme rédactrice en 1921 et devenue directrice du personnel en 1946¹¹ ; mais également, Renée Petit, cheffe de bureau lorsque l’auteur était rédacteur, et devenue ensuite sous-directrice.

L’État social se construit alors en grande partie par une bureaucratie féminine.

La Parenthèse de Vichy

Pierre Fournier est entré au ministère du Travail en 1943, à vingt ans, comme secrétaire d’administration auxiliaire dans un bureau entièrement féminin de la direction de l’organisation sociale. Son entrée dans l’État est facilitée par le fait que sa mère était l’infirmière du ministère¹².

L’administration qu’il découvre est loin des images simplistes du régime de Vichy. Il écrit :

« Le manichéisme habituel des commentaires et des récits sur cette période du “régime de Vichy” ne peut rendre compte de l’ambiguïté et de la variété des attitudes des collègues. »

Il décrit un monde composite : jeunes femmes cherchant simplement à vivre, fonctionnaires passionnés par les réformes sociales, résistants dissimulés, « planqués », et techniciens du droit du travail.

La vie quotidienne n’est pas celle d’un film de propagande ou de résistance héroïque permanente, mais celle d’un quotidien compliqué et de débrouille. Les bombardements, l’utilisation du vélo ou de la marche sur de longues distances et la continuité du travail. La simplicité du quotidien, difficile pour tous, mais le besoin de travailler.

« On n’a pas pleuré sans interruption pendant quatre ans sur le désastre national ou les horreurs du monde ; on n’entendait pas toutes les cinq minutes le pas cadencé des troupes allemandes et personne n’avait jamais entendu le “Chant des partisans”. »

Léo Hamon, l’un des commandos ayant incendié le fichier du STO. Source : https://www.parismuseescollections.paris.fr/fr/musee-carnavalet/oeuvres/liberation-de-paris-apres-le-20-aout-portrait-de-leo-hamon-ne-lew

Il tire de cette période une conviction centrale :

« La seule existence de fonctionnaires qui se formaient et engrangeaient des idées et des informations constituait l’un des facteurs de l’inéluctable permanence de l’État. »

Il restera pour autant des actes d’héroïsme comme l’incendie des bureaux du commissariat général à la main-d’œuvre, dans l’aile Lowendal, par la Résistance¹³. La résistance s’incarne aussi par Alexandre Parodi, directeur du travail et figure active de la Résistance.

Une Matrice Idéologique Négative

L’Occupation forge chez Pierre Fournier une aversion durable pour la politique partisane et la syndicalisation :

« Cette ambiance de secret et de méfiance dans laquelle nous vivions, le sentiment d’avoir été dupé et berné par des propagandes, m’ont inspiré une durable et irrépressible aversion pour les attitudes partisanes, un refus des truquages de l’information, une réserve complète à l’égard de tout engagement politique ou syndical. »

La IVe République et l’Avènement de l’ENA

La Transformation de l’Administration par l’École Nationale d’Administration

La création de l’ENA en 1945 marque un tournant majeur : la fin de l’ère des docteurs en droit et leur remplacement progressif par des « énarques ».

Dans un premier temps, le mouvement est laborieux, les nombreux rédacteurs étant le plus souvent requalifiés dans le nouveau corps des administrateurs civils, ils accaparent les postes et une certaine inertie s’installe. Ne sachant que faire des nouveaux énarques, les directeurs du personnel créent des postes en surnombre :

« Un problème numérique embarrassait, à l’évidence, les directeurs : tous les postes à responsabilités, sous-directeurs, chefs de bureaux, et même sous-chefs de bureaux étaient pourvus par des cadres issus des anciens concours, d’une parfaite compétence et qu’il n’était pas question d’évincer. (…) Alors, on créait des sections d’études, de coordination, des échelons de secrétariat ou hors hiérarchie, pour leur réserver des missions intéressantes sous la surveillance, bien entendu, des cadres les plus ouverts. »

Surtout, la création de l’ENA introduit un modèle radicalement différent, qui demeure aujourd’hui. Là où les anciens rédacteurs étaient juristes, spécialisés et lents dans leur progression, les énarques sont :
- promis aux plus hauts postes,
- polyvalents et peu spécialisés,
- non-juristes.
En parallèle, les directions se réorganisent. Pierre Laroque est nommé directeur général des assurances sociales en 1945, puis directeur général de la sécurité sociale à la création de cette nouvelle direction en novembre 1956. Jacques Maillet, puis Édouard Lambert, dirigent le Travail, qui est bientôt scindé en deux avec la création d’une direction de la Main d’œuvre dirigée par Alfred Rosier¹⁴.

La société toute entière est sous la main de l’État, qui par « les arrêtés Parodi » contrôle les salaires, les prix, l’échange, l’emploi¹⁵. En parallèle, la nouvelle sécurité sociale relance la politique familiale française, autour notamment du logement et de l’organisation des séjours de vacances.

Un Élève Dans l’École

Fournier est élève de l’ENA de 1953 à 1955. N’ayant pas connu d’écoles de formation et étant diplômé de géographie, il considère les enseignements fournis par l’école comme déterminants. En particulier s’agissant des finances publiques, de l’économie, du droit constitutionnel, des relations internationales…

Il relève toutefois quelques incongruités comme la colonisation, décrite comme une évidence dans certains enseignements.

Plus largement, il identifie trois typologies d’élèves
- Les élèves issus de Sciences Po, brillants, prétentieux, nourris d’idées abstraites ;
- Les fonctionnaires issus des ministères économiques et financiers, solidaires, techniquement solides, mais assez fermés ;
- Les littéraires et originaux, plus distants du climat de compétition, auxquels il se rattachait par sa formation et son parcours.
Son conservatisme rejaillit ici, avec une légitimation circulaire de l’institution (et de son propre parcours) : parce qu’il faut des élites, l’ENA (et les « grandes écoles ») sont nécessaires.

Un Parcours Exceptionnel au Sein du Ministère du Travail

La Gestion de la Mémoire du Ministère

À l’issue de sa formation à l’ENA, l’auteur retrouve l’administration du travail.

L’auteur travaille notamment à la bibliothèque du ministère, riche de 50 000 ouvrages, et véritable mémoire de l’institution. À cette occasion, il établira un recueil de l’ensemble des ouvrages de la bibliothèque, qui constituera une référence jusque dans les 1990.

L’ancienne bibliothèque du ministère autrefois au sixième étage est désormais dans l’ancienne salle des guichets. Source : travail-emploi.gouv.fr

Par contraste, la gestion de cette mémoire qu’il incarne par ses fonctions, mais également par son parcours et son ancienneté, contraste avec les évolutions de l’administration. Le voilà rapidement entouré d’énarques dont la durée sur les postes dépassent rarement trois années¹⁶.

Il se retrouve également confronté à une forme de malaise vis-à-vis d’une certaine forme de cloisonnement de l’administration¹⁷ :

« Je me demandais si l’on avait, dans cette administration, des idées sur les théories économiques, la sociologie, les concepts de politique économique et sociale, dans le cadre desquels on agissait. Ce n’était pas certain. »¹⁸

« Seules quelques rares personnes dominaient intellectuellement les domaines du travail et de l’emploi : Olga Raffalovich, qui apportait une ouverture sur les sciences sociales ; Jacques Chanelle (…) ; Yves Delamotte. (…) J’ajouterai trois noms concernant la direction voisine de la Sécurité sociale, Pierre Laroque, Jacques Doublet et Francis Netter. Leur stature et leur rayonnement s’étendaient sur l’ensemble du ministère. »

La Formation Professionnelle et l’Emploi

D’abord, chef du bureau des investissements de la formation professionnelle en 1963, il fait office de sous-directeur à la création de la sous-direction de la formation professionnelle en décembre 1965, avant d’être formellement nommé en mars 1967. Il exercera cette fonction jusqu’en 1972.

Paradoxalement, alors même que la formation professionnelle connaît un véritable âge d’or avec une première loi dédiée (la loi dite Debré, de 1968), bientôt suivie par un Accord national interprofessionnel¹⁹ et de grandes lois-cadres de 1971 (les lois dites Delors), les commentaires de l’auteur sont assez rares.

Source : gouvernement.fr

Celui-ci se contente de relever :
- La complexité de la prise en charge des stages de formation professionnelle pour les salariés dans le dispositif prévu par la loi de 1968²⁰ et
- Le caractère autoritaire de Jean-Marcel Jeanneney, nommé à la tête d’un grand ministère des Affaires sociales.
En 1972, il est sous-directeur en charge de l’emploi, sur des fonctions qui, manifestement, l’enchante moins. Il note ici l’arrivée d’un jeune énarque, fraîchement nommé chef du bureau en charge du fonds national pour l’emploi, Marcel Pochard²¹.

Il porte ici encore un jugement sévère sur l’action de l’administration :

« Notre administration n’avait, et n’a pas plus aujourd’hui, aucune influence sur la situation de l’emploi. »

L’Accès aux Fonctions de Direction d’Administration Centrale

Nommé directeur de la population et des migrations²² à compter du 1er juillet 1974, Fournier décrit un État contraint au bricolage, tâtonnant entre la prudence et l’innovation par à-coups, en décalage avec le cadre formel appliqué à l’administration :

« Bien souvent, l’administration ne peut agir… qu’au prix de tours de passe-passe et de trucages totalement inacceptables pour les corps de contrôle. »

Plus largement, il point plusieurs dysfonctionnements structurels de l’administration :
- L’inefficacité induite par le respect strict des règles : « Une administration qui respecterait les règles serait paralysée » ;
- La perte de mémoire : la mobilité permanente et excessive implique une absence de continuité intellectuelle et juridique sur les missions de l’administration²³ ;
- Le décalage historique : le ministère du Travail, en particulier, était assis sur des logiques institutionnelles et juridiques que l’auteur juge dépassées (l’industrialisation, le contrôle de l’État²⁴, l’immigration, etc.).
Comme il l’énonçait plus tôt, l’auteur éprouve une forme de malaise devant les réticences de son administration à se saisir des sujets :

« Mon impression est que le ministère du Travail avait renoncé à intervenir dans la définition de concepts et de politiques pour en laisser le monopole au ministre des Finances, au Plan, à l’INSEE. Méprisant ostensiblement tout ce qui pouvait avoir un aspect théorique, on se complaisait dans un pragmatisme de la gestion quotidienne des législations. »

Enfin, il s’essaie à une classification des directeurs généraux d’administration centrale :
- Les stricts gestionnaires, compétents en matière juridique ou comptable, pour remettre de l’ordre dans un service ;
- Les politiques, choisis par les ministres pour disposer d’un relai de confiance au sein de l’administration²⁵ ;
- Les fonctionnaires pragmatiques, à l’esprit ouvert et flegmatique, pour conduire des situations potentiellement difficiles. L’auteur se rangeait dans cette catégorie.
Une Dernière Expérience à l’Inspection Générale des Affaires Sociales

L’auteur réserves ses mots les plus durs (encore) pour l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) qu’il rejoint le 12 janvier 1979.

« Sans vouloir contester l’utilité de ce type de corps — dans certaines circonstances, et pour assurer une inspection régulière de services extérieurs — j’ai toujours été choqué par l’importance démesurée qu’ils ont pris dans l’administration française. (…) J’ai vécu dans des services qui attendaient vainement des renforts alors que les inspections ou les juridictions suprêmes recevaient des promotions excessivement nombreuses et jeunes, séduits par l’indépendance et l’absence de hiérarchie. »

Il qualifie plus loin le rapport annuel de l’IGAS comme : « à peu près inutile et généralement sans aucun effet pratique ».

En définitive, à l’exception de quelques échanges et études, il confesse avoir passé l’essentiel de son temps d’inspecteur général dans son jardin de Taverny ou comme jury de concours²⁶.

Taverny et sa gare, que l’auteur a emprunté toute sa vie. Source : Cartorum.fr
1. Création par arrêté du 26 août 1891. ↩
2. Aujourd’hui, l’avenue Duquesne. L’entrée du ministère du travail et de la protection sociale ayant été inversée. ↩
3. Le 5 août 1899, sur décision du ministre Alexandre Millerand. ↩
4. Organisation dont il est à l’origine, à travers la rédaction de la partie dédiée du traité de Versailles. ↩
5. Il était entré au ministère du Commerce comme rédacteur, en 1899. La durée de son mandat, comme de celui de son prédécesseur, tranche avec celle des ministères du travail. À l’exception de René Viviani, premier ministre du Travail de 1906 à 1910, aucun ne demeurera ministre du travail plus de deux ans. L’essentiel l’étant que quelques mois. ↩
6. Loi sur les assurances sociales du 5 avril 1929, instituant un régime de couverte social des risques maladie, invalidité, vieillesse et décès des travailleurs modestes. ↩
7. Il convient également de préciser qu’un appartement était prévu au dernier étage de l’immeuble Fontenoy, mais qui ne sera pas occupé par le ministère du travail, ce dernier préférant rester à l’hôtel du Chatelet. Il le sera finalement par le ministre de la Santé, puis, à l’occasion des travaux du Chatelet, par quelques ministres du Travail. ↩
8. Les rédacteurs seraient aujourd’hui des agents de catégorie A, mais fusionnant les corps d’attaché d’administration de l’Etat et d’administrateur de l’Etat. ↩
9. À l’exception de la thèse en droit et de l’accès à la fonction de sous-directeur, qui est fermée aux attachés d’administration, il s’agit grosso-modo de la carrière offerte aujourd’hui auxdits attachés d’administration. Le parcours classique en administration centrale étant l’exercice d’une fonction de chargé de mission, puis d’adjoint à chef de bureau et enfin de chef de bureau. Quelqu’uns parviennent également adjoint au sous-directeur. ↩
10. L’inspection du travail sera l’un des premiers corps féminisés de la fonction publique, avec l’enseignement et les postes et télécommunications. ↩
11. Elle le restera pendant seize ans. Les directeurs pouvaient alors demeurer longtemps en fonction, comme on l’a vu également avec Arthur Fontaine. ↩
12. L’auteur évoque régulièrement l’importance des femmes. Son parcours personnel et familial explique aussi probablement cette attention. En effet, ses parents ont divorcé en 1929, ce qui a probablement contraint sa mère a trouvé un travail. ↩
13. L’auteur note à cet égard que la place commémorative est étrangement située sur le bâtiment du ministère de la marine marchande. Par ailleurs, il sera lui-même concerné, étant appelé à être intégré dans l’une des vagues de recrutement au titre du STO, le directeur adjoint, pourtant Vischyste, ira personnellement détruire sa carte. ↩
14. Il n’est pas alors question de chômage, mais plutôt d’affectation et répartition des besoins dans une logique extrêmement descendante et planifiée. ↩
15. L’auteur précise que ce goût pour le dirigisme demeure. Il évoque ainsi le débat sur la construction du salaire minimum, où il a été arbitré dans le panier minimal de l’ouvrier la nécessité d’inclure les frais d’un costume, pour le mariage, les baptêmes et les décès. Pas plus. ↩
16. Ce qui constitue désormais le fonctionnement normal du système (en particulier pour les chargés de mission et les chefs de bureau) était une véritable révolution pour l’époque. S’agissant des directeurs généraux et des sous-directeurs, le constat est plus hétérogène. Il convient de relever, mais c’est un fait relativement unique sur la période récente, les treize années en qualité de directeur général du Travail de Jean-Denis Combrexelle. Enfin, la pratique de maintien des sous-directeurs sur une durée de six années (deux fois trois ans) est devenue commune et permet d’assurer une forme de continuité. ↩
17. Il convient de relever qu’à cet égard, l’auteur s’est distingué par plusieurs publications dans la revue Droit social, en considérant qu’il lui revenait de participer à la vie des idées. ↩
18. Il y a probablement une forme de réserve induite par la soumission au pouvoir politique de l’administration. Il serait par exemple malvenu pour un fonctionnaire, qui plus est en responsabilité, de défendre des idées en contradiction avec le programme gouvernemental. ↩
19. Dispositif nouveau, faisant suite aux événements de Mai 1968, et destiné à rassembler les partenaires sociaux sur un sujet jugé consensuel et majeur. L’accord en question est daté du 9 juillet 1970 et occupe une place historique dans la construction de la formation professionnelle contemporaine. ↩
20. Le secrétaire d’Etat à la formation professionnelle en mai 1968 est Jacques Chirac. Le directeur général du travail et de l’emploi est Jacques Legrand. ↩
21. Ce bureau comportera un autre directeur d’administration centrale, Pierre Ramain, actuel directeur général du travail. ↩
22. Ancienne direction de la main d’œuvre précitée. Ces fonctions sont aujourd’hui essentiellement assurées par le ministère de l’Intérieur. ↩
23. C’est un fait connu des connaisseurs de l’administration centrale, mais très peu étudié, et peu identifié en dehors des ce périmètre. ↩
24. À cet égard, l’auteur évoque une réunion relative à la fixation des grilles de salaire dans une branche professionnelle locale. Les acteurs sollicitant des ajustements au tableau publié par arrêté ministériel, et qui ne concernait que quelques dizaines de salariés. Le contrôle de l’État sur les prix, les salaires, le volume d’échanges était alors total. Et il est resté, selon l’auteur, une certaine hubris du contrôle au sein de l’administration. ↩
25. L’auteur évoque notamment la réflexion d’un directeur général à la lecture de l’une de ses notes : « En quoi cela est il utile à mon ministre ? » ↩
26. « Les inspecteurs généraux étant, à juste titre, réputés n’avoir pas grand chose à faire, il m’est arrivé plusieurs fois d’être désigné comme membre de jurys de concours. » L’inspection du travail, attaché principal d’administration, l’ENA. ↩
07/02/2026
L’Institut National du Service Public et la Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État
Temps de lecture : 12 minutes.

En juillet 2024, le Premier ministre a demandé à plusieurs inspections générales¹ de formuler des propositions visant à définir une offre globale de formation continue pour les hauts cadres de l’État et de proposer « un modèle économique » pour l’INSP².

Comme on a pu le constater dans un précédent article (l’évolution des rémunérations des hauts fonctionnaires de Bercy), l’encadrement supérieur de la fonction publique fait l’objet de beaucoup d’attention de la part de l’Exécutif³.

En synthèse, les inspections formulent deux grands constats :
1. Le manque de stratégie de l’État en matière de formation continue et
2. Le positionnement incertain de l’Institut national du service public (INSP).
Enfin, la mission expose quelques propositions d’évolution dans une dernière partie.

Source : Pexels, Bertellifotografia

L’Absence de Stratégie de l’État dans le Champ de la Formation Continue

Une Succession de Rapports sur la Formation Continue Sans Mise en Pratique

Trois grands rapports ont été publiés sur les vingt dernières années :

⁃ La formation continue des agents de la fonction publique de septembre 2007 (comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics) ;

⁃ Le bilan et les perspectives des mutualisations en matière de formation professionnelle tout au long de la vie pour les agents de l’État en administration centrale et en services déconcentrés de l’Inspection générale de l’administration (IGA) en juillet 2015 ;

⁃ La revue des dépenses de formation initiale et continue des agents de l’État de l’Inspection générale des finances (IGF) de 2016.

Ces rapports ont relevé plusieurs défaillances⁴ :

⁃ L’absence de données fiables sur les effectifs et catégories de formation concernées ;

⁃ Une manque de données budgétaires consolidées ;

⁃ Un pilotage interministériel défaillant (une seule circulaire annuelle de la DGAFP) ;

⁃ L’absence de modèle économique unifié au sein de l’État ;

⁃ L’absence de recensement des besoins et d’articulation avec les entretiens professionnels ;

⁃ L’insuffisante évaluation des formations.

Or, pour les inspecteurs :

« Pratiquement aucune conséquence n’a été retenue des constats des rapports précédents. »

Source : Pexels, Pixabay

La Stratégie des Secrétariats Généraux Ministériels en Matière de Formation Professionnelle des Cadres Supérieurs est Insuffisante

La mission a sollicité l’intégralité des secrétariats généraux (SG) afin d’identifier leur stratégie s’agissant de la formation continue des cadres supérieurs. 70 % des SG ont élaboré un document d’orientation en matière de formation continue, mais seuls deux, ont une partie dédiée à l’encadrement supérieur : l’Intérieur et l’Éducation nationale.

Les éléments analysés font état de grandes constantes :
- Des thématiques transversales : numérique, diversité, égalité, laïcité, lutte contre les violences sexuelles et sexistes⁵, et
- Le management, notamment pour les primo-arrivants.
Par ailleurs, la mission relève que très peu de documents ministériels évoquent les orientations de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ou de la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE).

Un Pilotage Défaillant de la Formation Continue des Cadres Supérieurs

L’Absence de Remontées Formalisées des Besoins de Formation

Les rapporteurs constatent que 70 % des SG ne disposent pas de remontées des besoins au titre des entretiens professionnels et s’appuient sur des estimations « artisanales ».

« Il apparaît que les remontées des besoins sont mieux organisées pour les formations métiers, lorsque des directions très techniques recensent les besoins au moment des changements de postes, que pour les formations plus transverses. »

Pour la mission, ce désintérêt pour la formation continue est le symptôme d’une absence de réflexion sur les parcours de carrière.

« Plus qu’un désintérêt pour la question de la formation continue en elle-même, cette lacune apparaît plutôt dès lors que le ministère ou la direction concernée ne propose pas de parcours de carrières identifiés et jalonnés par des prises de postes et la nécessité d’acquérir des compétences particulières.

« Autrement dit, et fort logiquement, la formation continue n’est jamais considérée comme un sujet RH stratégique si elle n’est pas articulée à une problématique de déroulement de carrière ou de maintien de l’employabilité. »

Une Offre de Formation Jugée « Foisonnante et Cloisonnée »

La mission relève que l’offre de formation est essentiellement construite sur du contenu technique, y compris pour les encadrants.

Seuls les ministères de l’Intérieur, des Affaires étrangères, les ministères sociaux (Travail, Santé, Solidarités) et l’Écologie disposent de formations transversales en management.

Cette offre de formation est proposée par :

⁃ Des organismes ministériels spécialisés, pour le public du ministère de tutelle ;

⁃ Des organismes spécialisés, hors code général de la fonction publique (militaires et magistrats) ;

⁃ Des organismes interministériels ;

⁃ Des organismes interprofessionnels.

Mon regard est ici immédiatement troublé par l’absence des Instituts régionaux d’administration…

Dans son analyse des modes de gestion étrangers, la mission a relevé que 80 % des États analysés disposent d’un système décentralisé (ministériel), la moitié avec une structure centralisée (interministérielle). Aucun ne propose un modèle totalement centralisé⁶.

Le système hybride française est donc commun, toutefois, il apparaît selon les inspecteurs que « l’offre de formation reste largement « silotée », avec de nombreux doublons » dans l’appareil étatique français.

Les Compétences à Développer en Priorité

Les Compétences Transversales, ou Soft Skills

Quatre grandes compétences de l’encadrement supérieur sont énumérées par la mission :
1. L’incarnation : Incarner les valeurs du service public ; Communiquer et rayonner ; Se connaître, se maîtriser, se développer ;
2. La conception : Développer une vision stratégique ; Innover ;
3. La relation : Responsabiliser ses équipes sur le plan individuel et collectif ; Écouter et bâtir des relations solides ; Coopérer ;
4. L’action : Piloter la performance ; S’adapter ; Transformer ; Animer.
Or, l’analyse de l’offre de formation révèle de multiples redondances selon les rapporteurs⁷.

Dans un format similaire, voici le référentiel managerial de l’OCDE, qui recoupe pour partie le référentiel de la mission :

Les Avancées en Compétences Transversales

En termes de mutualisation, la mission relève :

La constitution du Réseau des écoles du service public (RESP) en 1996. Ce réseau regroupe 39 instituts et écoles des trois versants de la fonction publique et permet d’initier des projets en commun.

Néanmoins, il ne constitue pas encore, pour la mission, un espace de mutualisation, de partage d’outils et de construction de parcours de formation.

La création de la plateforme Mentor en 2021 par la DGAFP est également une avancée. Comptabilisant 243 000 ouvertures de comptes en janvier 2025, elle est désormais incontournable. Cependant, tout le catalogue enregistré n’est pas disponible (politiques ministérielles de verrouillage), il n’existe pas de véritable accompagnement pédagogique avec un formateur et les dispositifs d’autoévaluations sont encore primaires.

Source : Pexels, Julia M Cameron

Le tronc commun de formation assuré par l’INSP prévu par le décret de décembre 2021, avec aujourd’hui (arrêté du 28 novembre 2023) 21 écoles et 30 corps et cadres d’emplois.

Le programme de formation à la transition écologique des 25 000 cadres supérieurs de l’Etat et des magistrats.

Les Compétences Recherchées par les Cadres

Les attentes des agents publics en termes de formation et d’accompagnement ont été mesurées récemment⁸.

La moitié des personnes interrogées ont exprimé leur souhait d’un accompagnement dans leur mobilité, et d’un besoin de formations dédiées pour concrétiser leur projet professionnel.

Pour autant, malgré cette appétence, les agents de catégorie A font seulement 1,6 jour de formation continue par an⁹.

Le Souhait des Rapporteurs de Conserver une Fonction Publique Généraliste

La fonction publique française repose sur un modèle généraliste :
- Recrutement sur un concours,
- Une école de « formation initiale » et
- Un parcours de carrière au sein du corps.
Cette fonction publique généraliste s’oppose à la fonction publique technicienne, incarnée notamment par le système anglais. Celle-ci est très décentralisée (gestion purement ministérielle) et repose sur une culture technique très forte (peu de fonctionnaires généralistes)¹⁰.

Pour les rapporteurs, le modèle généraliste français est « à défendre », contre ce qu’ils qualifient de closed-shops. La mission n’explique toutefois pas en quoi ce modèle généraliste serait meilleur¹¹.

Le Modèle Économique des Écoles de Formation est Jugé « Biaisé »

L’Absence de Recettes Privées

« Il n’existe ni modèle économique unifié, ni aucun “marché interne” de la formation continue au sein de l’État, pas plus pour les cadres supérieurs que pour les autres catégories d’agents. »

Par « marché interne », il faut entendre, selon la mission, la rencontre d’une demande exprimée par les administrations ou les agents et une offre de formation.

Le modèle de financement des écoles et des instituts demeure encore largement assis sur une dotation budgétaire. Rares sont les modèles plus autonomes comme l’École nationale supérieure de la sécurité sociale (EN3S, formant l’encadrement supérieur des caisses de sécurité sociale), où la formation continue est financée à 95 % par des recettes propres¹².

Le modèle de l’École des hautes études en santé publique (EHESP, formation de l’encadrement supérieur de la fonction publique hospitalière) est similaire, mais avec une dotation plus importante, en contrepartie d’un accueil quasi gratuit des agents du ministère.

Pour ces deux écoles, ces financements privés sont interprétés positivement, comme constituant un « aiguillon » à même de permettre le renouvèlement de l’offre et la qualité.

L’Impossibilité de Déterminer le Coût Complet d’une Formation

Dans la majorité des cas, le coût de la formation délivrée n’est pas connu par l’école ou l’institut. Partant, aucune comparaison n’est possible entre les différentes offres, y compris lorsque les objectifs pédagogiques sont semblables.

Il existe par ailleurs des inégalités entre les écoles et les instituts. Certains, profitant du régime de service à compétence nationale¹³, ne tiennent pas compte des frais supports (immobilier, gestion), tandis que les établissements publics, étant autonomes, présentent un coût complet.

Par ailleurs, la facturation partielle, voire la gratuité des formations (souvent pratiquée pour le ministère donneur d’ordre, en contrepartie de la dotation budgétaire) brouillent davantage le « signal » prix.

Un Positionnement de l’INSP comme « Opérateur Ensemblier » Qui Reste à Définir

L’Échec de la Formation Continue à l’INSP

La mission relève tout d’abord les défis de l’INSP : un fort turnover de son équipe de direction, une absence de COP signée avec l’État et pâtit d’un manque d’implantation régionale¹⁴.

Cependant, les services de formation continue de l’INSP sont fournis : quinze agents, dont cinq assistants de formation et cinq ingénieurs de formation.

Pour autant, l’offre de formation continue proposée par l’INSP n’a quasiment pas évoluée par rapport à celle proposée par l’École nationale d’administration (ENA), notamment sur le public formé (alors que les administrateurs de l’État sont désormais minoritaires).

Au total, l’INSP n’a réalisé que seize sessions de formation continue (la moitié des sessions proposées initialement étant finalement annulées) avec en moyenne une douzaine de participants (196 participants au total)¹⁵.

Une Situation Économique Fragile qui Interroge sur la Capacité de l’INSP

Par ailleurs, le contexte budgétaire est très contraint, puisque l’INSP est constamment en déficit : -0,9 million d’euros en 2023, -2,9 millions d’euros en 2024, -2,7 millions d’euros au budget prévisionnel pour 2025.

Or, la formation continue, d’après les données de la mission, présenterait un déficit agrégé de 1,5 million d’euros.

Alors que la formation continue devait être un vecteur de ressources budgétaires, elle creuse le déficit¹⁶.

Outre les prix prohibitifs, il convient de noter que l’intégralité des contenus de formation proposés par l’INSP sont dispensés en présentiel. Pourtant, l’INSP dispose d’une direction de la digitalisation et de l’innovation pédagogique composée de cinq agents. Par ailleurs, le besoin de formations flexibles et pour partie en distanciel est connu et régulièrement exprimé par les agents publics, et en particulier les cadres supérieurs.

Le retard de l’INSP en la matière est difficilement compréhensible, qui plus est dans un contexte de transformation profonde de la formation professionnelle¹⁷ par : le développement de la micro-formation (ou microlearning), de l’apprentissage ciblé avec des tests de positionnement par intelligence artificielle, de l’apprentissage par réalité virtuelle, du gaming en apprentissage ou de l’apprentissage collaboratif.

Les Préconisations de la Mission pour Bâtir un Système de Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État

Pour les inspecteurs, la formation continue des cadres supérieurs de l’État doit être conçue à partir des besoins :
- De l’État employeur, en tenant compte des évolutions du service public et
- Des besoins en compétences des hauts fonctionnaires, tels qu’ils ont été exprimés dans les entretiens professionnels ou les évaluations « parcours carrière ».
La Nécessité de Construire une Stratégie Interministérielle Claire et Partagée

Pour les rapporteurs, cette stratégie devrait permettre d’assurer :
- L’employabilité des cadres supérieurs de l’État tout au long de leur vie, tant en externe (sic)¹⁸ qu’en interne ;
- La prise en compte des priorités politiques gouvernementales ;
- Un appui sur le dispositif du parcours-carrière (qui vise à apprécier les perspectives de carrières des cadres supérieurs de l’État) ;
- Une modernisation des systèmes d’informations de gestion des ressources humaines.
Objectifs qui me semblent assez minimalistes, peu portés sur les compétences, la productivité et l’innovation.

Source : Pexels, Divinetechygirl

Cette stratégie devrait s’appuyer, pour les rapporteurs, sur un système centralisé de recueil et d’exploitation des données, qui s’appuierait sur :
- Une cartographie complète et mise à jour en temps réel des cadres supérieurs et des postes occupés ;
- Des indicateurs de mobilité des cadres supérieurs ;
- Des indicateurs sur les formations suivies ;
- L’identification des besoins de formation des cadres supérieurs à partir des entretiens professionnels et du dispositif parcours-carrière.
Il me semble ici aussi qu’il manque une identification des compétences rares ou stratégiques.

La mission recommande également de mener une prospective des emplois de cadres supérieurs de l’État à cinq et dix ans, en s’appuyant notamment sur France stratégie.

Enfin, la mission propose de rétablir les accords conventionnels en matière de formation professionnelle dans la fonction publique et de décliner ces politiques ministérielles avec des objectifs chiffrés et des moyens dédiés.

Piloter cette Stratégie par la Donnée

Évaluer la qualité de l’offre en s’appuyant sur la méthodologie de Donald Kirkpatrick avec quatre niveaux d’évaluation :
- Le niveau 1 : la réaction (reaction). Autrement dit, l’évaluation « à chaud », généralement pratiquée dans le secteur public ;
- Le niveau 2 : l’apprentissage (learning). Vise à mesurer l’acquisition de connaissances, compétences, l’attitude, la confiance et l’engagement des participants. Suppose de proposer à la fin de la formation des tests ;
- Le niveau 3 : le comportement (behaviour). Vise à mesurer l’application des apprentissages dans le quotidien du travail. Évaluation postérieure à la formation.
- Le niveau 4 : les résultats (results). Quels résultats quantifiables dans l’activité du formé (évolution du chiffre d’affaires, de la satisfaction usagers, de la productivité…) ?
La mission propose ensuite, assez étrangement, de raisonner en « blocs de compétences »¹⁹ :
- Les métiers et expertises sectorielles : formation « métiers » ;
- Le management, les savoir-être et les soft skills ;
- Le corpus commun et les valeurs ;
- Le savoir-faire en situation professionnelle : compétences professionnelles adaptées à une fonction ou à un environnement professionnel.
Redéfinir le Rôle de l’INSP

La mission propose d’inscrire dans la COP de l’INSP un indicateur dédié à la formation continue, puis suggère plusieurs ajustements :
- La publication des scores de satisfaction des stagiaires sur la plateforme interministérielle de l’INSP ;
- La création d’une mission de veille et d’observatoire sur la « complétude » de l’offre de formation continue ;
- L’élargissement de l’offre de formation de l’INSP par la création de parcours de un à trois jours thématiques : finances publiques, affaires européennes, gestion de crise, management, transformation et innovation ;
- Le développement d’une offre à destination du secteur privé, spécifiquement en affaires européennes et en gestion de crise.
La mission propose de réaliser un bilan à quatre ans de l’application du plan. En cas d’échec de l’INSP, la mission recommande de mettre un terme à l’activité de formation continue de l’INSP. La formation des cadres supérieurs de l’État serait alors mise en œuvre par le biais d’appels à projets interministériels pilotés par la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État.

Normaliser les Coûts des Organismes et Présenter des Facturations Transparentes et Complètes

Cette recommandation, couplée à la création d’un fonds de péréquation de formation professionnelle ministérielle pour l’encadrement supérieur, permettrait, selon les rapporteurs, de faire émerger un marché interministériel de la formation (reste à savoir si les acteurs publics sont compétitifs…).

La mission préconise un taux de péréquation équivalent à 0,2 % de la masse salariale des cadres supérieurs de l’État. La mission considère ce taux modeste au regard des 0,9 % du CNFPT et du 1 % du secteur privé.
1. L’inspection générale de l’administration, qui dépend du ministère de l’Intérieur ; l’inspection générale des affaires sociaux, pour les ministères sociaux et l’inspection générale des finances, pour les ministères économiques et financiers. ↩
2. Cette demande s’inscrivant notamment la préparation de la prochaine convention d’objectif et de performance de l’INSP. ↩
3. Réforme de l’institut national du service public, créé en 2021 ; création quasi concomitante de la Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) et du nouveau corps d’administrateur de l’État. ↩
4. On peut s’étonner du caractère extrêmement « top-down » des préconisations citées par la mission, qui invitent peu à l’innovation, la décentralisation et la performance. ↩
5. Un fait étonnant : l’intelligence artificielle n’est mentionné nulle part. Le rapport et les annexes ne comptent pas une seule référence. ↩
6. Il aurait été probablement utile de comparer le niveau de centralisation de l’État et son modèle d’organisation de la formation continue. Ainsi, le Royaume-Uni est très centralisé dans son organisation publique, mais l’organisation de la formation continue est ministériel. ↩
7. On pourrait objecter que les thématiques choisies sont très générales… ↩
8. Enquête « Fonction publique + 2023 », ayant recueilli près de 110 000 réponses d’agents de catégorie A, dont 35% en situation d’encadrement. Le périmètre est donc plus large que l’encadrement supérieur. ↩
9. Rapport annuel sur l’état de la fonction publique de 2024. ↩
10. Autre particularité du système anglais, toutes les formations généralistes (comme celles liées au management) sont externalisées, puisque le marché est censé pourvoir à ces besoins. Il convient de relever que cette bascule dans une fonction publique technicienne est relativement récente au Royaume-Uni. On la retrouve également en Suisse, au Danemark et aux Pays-Bas. ↩
11. Ce débat entre généraliste et spécialiste se retrouve dans de nombreux corps de l’État : l’inspection du travail, l’inspection de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, la magistrature (publique comme privée), les enseignants du premier degré, les infirmiers, etc. ↩
12. Les 2 500 agents de direction de la sécurité sociale sont initialement formés par cette école, mais en formation continue, l’EN3S est en concurrence avec tous les organismes intervenant dans le domaine. ↩
13. Le service à compétence nationale (SCN) est une structure nationale, mais opérationnelle (à la différence des directions d’administration centrale). Se faisant, l’ensemble de ses moyens organisationnels sont gérés par un secrétariat général : immobilier, ressources humaines, systèmes d’informations. ↩
14. Très étrangement, la mission propose de réaliser dans les instituts régionaux d’administration (IRA) des formations conçues par l’INSP, alors même que l’INSP ne dispose pas de formateurs dédiés. On peine à comprendre la logique : les IRA étant des instituts de formation interministériels de catégorie A, pourquoi ne seraient-ils pas compétents pour former des agents de catégorie A ? Même s’il s’agit, parmi ceux-ci, de cadres supérieurs. ↩
15. Au regard des moyens humains consacrés à la formation continue à l’INSP, on peine à imaginer une structure privée avec un tel bilan. C’est évidemment très inquiétant. ↩
16. Cela interroge aussi fortement sur le manque d’attractivité de l’INSP du point de vue pédagogique. ↩
17. Bien que le rapport soit consacré à la formation professionnelle et que certains acteurs du secteur privé aient été interrogés, il est étonnant de constater l’absence de toute présentation de cette activité. Comme si la fonction publique était en vase clos et que la formation professionnelle ne valait pas, pour elle-même, quelques digressions théoriques. C’est dommage. ↩
18. Il semble étrange de former ses salariés pour une autre entreprise ou administration. La vision de l’État est ici très généreuse. ↩
19. Le « bloc de compétence » renvoie, dans la formation continue, à des parties cohérentes et homogènes de certifications professionnelles. ↩
23/11/2025
Le Recrutement par Concours dans la Fonction Publique est-il Fini ?
Temps de lecture : 9 minutes.

La Cour des comptes a publié début juin 2025 un rapport sur l’attractivité de la fonction publique d’État auprès des jeunes.

On y apprend notamment que sur les 250 000 recrutements réalisés en 2022, seuls 20 % concernaient des fonctionnaires, sélectionnés par concours.
Le Recrutement par Concours est Indissociable de la Fonction Publique de Carrière

La France est, malgré le développement important du contractualisme, régulièrement citée comme le système de carrière par excellence.

Les Caractéristiques du Système de Carrière

Le système de carrière se définit comme :
- Un recrutement par concours (article L. 320-1 du Code général de la fonction publique)¹ ;
- L’intégration dans un corps ;
- La réalisation de toute sa carrière dans ce corps par le passage d’échelons et de grades.
Les avantages :
- Sélection initiale des meilleurs candidats ;
- Profil généraliste ;
- Évolution différenciée en fonction de la manière de servir ;
- Facilité de gestion et relations hiérarchiques aisées ;
- Esprit de corps, sentiment d’appartenance… permettant de développer la cohésion, l’expérience collective et une forme de détachement technique du pouvoir politique.
Les Caractéristiques du Système d’Emploi

Le système de l’emploi se définit comme le recrutement d’un agent en vue d’occuper un poste déterminé.

La notion de vocation, ou d’attachement à un principe supérieur et collectif, n’est pas formalisée².

Les avantages ;
- Plus grande fluidité et mobilité, y compris dans les allers-retours privés publics ;
- Plus grande ouverture, le recrutement direct évite les phénomènes de « caste », le corporatisme précité ;
- Plus grande spécialisation des agents.
Ce système est explicitement privilégié depuis plusieurs années, y compris en France. Comme le révèle la Cour des comptes dans ses observations de juin 2025 :

Plus de 70 % des recrutements dans la fonction publique sont désormais réalisés par la voie contractuelle.

Toutefois, le recrutement sur un emploi engendre aussi des difficultés :
- Ce système est généralement plus coûteux, en rémunérations comme en coûts de gestion ;
- Il accentue le phénomène d’hyperspécialisation des administrations et une forme de « silotage » au sein et entre les ministères ;
- Il implique une augmentation du turn-over, une fragilisation des compétences et du rôle de l’administration face au pouvoir politique.
L’Histoire du Recrutement par Concours « à la Française »

Le concours n’est pas une création révolutionnaire, il peinera d’ailleurs à s’imposer au cours du XIXe siècle³.

Il s’agit d’un principe plus ancien qui est souvent associé à des écoles spécialisées et symbolise l’essor de la centralisation monarchique de la fin du XVIIIe siècle :
- En 1747, est ainsi créé l’École des Ponts et Chaussées ;
- En 1749, l’École du Génie de Mézières⁴ ;
- en 1751, l’École royale militaire de Paris ;
- En 1765, l’École des ingénieur-constructeurs des ingénieur-constructeurs des vaisseaux royaux⁵ ;
- En 1783, l’École des mines.
Ces recrutements dans des écoles d’ingénieurs visent à sélectionner des profils de compétences techniques spécifiques indispensables à l’administration moderne.

Ils préfigurent l’abolition des privilèges (vénalité et hérédité des offices publics) portés par les révolutionnaires de 1789, dans une monarchie qui peine à trouver son équilibre entre les officiers héréditaires et les agents commissionnés, à la main du Roi.

Le Second Empire poursuivra cette utilisation du concours, notamment dans les écoles techniques précitées.

Mais, c’est véritablement par l’affermissement de la IIIe République que se généralise le recrutement par concours :
- Chaque administration édicte ses règles d’accès par décret ;
- Le Parlement fixe par la loi le nombre d’emplois d’encadrement.
Les Spécificités du Recrutement par Concours

Les Différences entre le Recrutement par Concours et par Examen

L’examen professionnel est réservé aux agents publics et vise à vérifier une aptitude, permettant l’accès à une fonction supérieure.

Le concours permet d’accéder à un corps ou un cadre d’emploi (fonction publique territoriale).

Le nombre de postes ouverts est limité dans un concours, il ne l’est pas dans un examen.

Un Recrutement par un Jury

Le recrutement par concours présente pour première singularité d’être effectué par des non-professionnels, autrement dit des fonctionnaires en poste, futurs collègues ou supérieurs de l’agent.

Tandis que dans les fonctions publiques d’emploi, le recrutement est plus souvent réalisé par des agents des ressources humaines⁶.

Ce jury présente d’autres singularités :
- Il est indépendant du recruteur (ministère ou autorité interministérielle⁷), auprès de qui il ne reçoit aucune instruction ;
  - En conséquence, le recrutement ne se fait pas sur des emplois déterminés, mais au regard des compétences pour exercer les fonctions dévolues au corps ou cadre d’emploi ;
  - Par ailleurs, le jury est libre de ne pas pourvoir l’intégralité des postes ouverts par l’administration s’il juge que les candidats ne répondent pas aux critères ;
- Il est collégial : les décisions sont prises collectivement, sans hiérarchie entre les membres⁸ ;
- Il est souverain, la décision du jury ne peut pas, en principe, être contestée devant le juge par le candidat évincé, comme par l’administration⁹. Toutefois, le jury n’est pas omnipotent :
  - Ainsi, il ne peut pas s’écarter des règles applicables au concours ;
  - Par ailleurs, il doit toujours être impartial, y compris en apparence¹⁰.
Le président du jury est garant de l’impartialité et du respect de la procédure de recrutement.

Un Recrutement Normé

L’opération de concours est normée, avec le plus souvent des épreuves d’admissibilités, écrites ; puis des épreuves d’admissions, orales, dont le programme est fixé par arrêté.

Toutefois, pour certains concours, des épreuves de présélection peuvent être organisées. À l’inverse, d’autres concours achèvent la sélection par des épreuves sportives et psychologiques.

Cette procédure est aussi manifeste dans le calendrier du concours, ce qui implique une certaine forme de rigidité, souvent relevée par les employeurs.

Pour disposer d’informations sur le calendrier, le programme, les épreuves… consulter le site : https://www.fonction-publique.gouv.fr/devenir-agent-public/calendrier-general-concours

Ce processus normatif, à étapes, associé au recrutement par un jury indépendant, permettent, en théorie, de prévenir l’arbitraire et le favoritisme.

Les Différents Types de Concours

Il existe plusieurs types de concours, selon les caractéristiques du candidat et les modalités de sélection :

Les concours sur épreuves :
- Le concours externe : ouvert aux titulaires de diplômes¹¹, sans condition d’expérience professionnelle (article L. 325-2 du code général de la fonction publique). Il s’agit de la principale source de recrutements ;
- Le concours interne : réservé aux agents publics (fonctionnaires ou contractuels, militaires, magistrats) ayant une certaine ancienneté (article L. 325-3 du code général de la fonction publique) ;
- Le troisième concours : inventé en 1983 par le gouvernement socialiste afin d’ouvrir la fonction publique à des profils plus variés, et formalisé dans sa version actuelle en 1990 : pour les salariés du privé, responsables d’une association et élus d’une collectivité territoriale (article L. 325-7 du code général de la fonction publique) ;
- Le concours unique, généralement utilisé pour les « petits » corps comme les conseillers de chambre régionale des comptes ou les administrateurs des assemblées, il est ouvert aux étudiants et aux agents en poste indifféremment ;
- Le concours « talents », expérimentation initiée par l’ordonnance du 3 mars 2021 et réservé à quelques écoles de hauts fonctionnaires¹². Le principe consiste à réserver une proportion de places (de 10 à 15 %) aux boursiers de l’enseignement supérieur et demandeurs d’emplois devenus élèves des « Prépas Talents » et des classes préparatoires intégrées.
Le concours sur titres¹³ : en fonction des titres et diplômes du candidat, avec généralement une ou deux épreuves de sélection (2 de l’article L. 325-9 du code général de la fonction publique).

Par ailleurs, ces concours peuvent être organisés (article L. 325-23 du code général de la fonction publique) :
- Au niveau national, pour une affectation nationale ;
- Au niveau national, pour une affection dans une ou plusieurs circonscriptions administratives déterminées (« concours national à affectation locale ») ;
- Au niveau local (déconcentré).
Le Principe de l’Égal Accès à la Fonction Publique

Le principe d’égal accès à la fonction publique est un principe général du droit depuis la décision du Conseil d’État Barel de 1954.

Depuis, les garanties et les principes de lutte contre les discriminations se sont multipliés, en particulier sur le fondement de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen :

« Tous les Citoyens étant égaux (aux) yeux (de la loi) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »

Le recrutement par contrat comme par concours se doit de respecter les principes d’égalité et de non-discrimination, son corollaire.

Les Critiques Formulées à l’Encontre du Recrutement par Concours

Un Système de Sélection Insuffisamment Professionnel et Trop Théorique

La principale critique est le caractère trop théorique du recrutement par concours et le biais d’une sélection essentiellement construite sur des épreuves écrites.

En conséquence, les individus recrutés sont le plus souvent généralistes et doivent ensuite être formés pour intégrer la fonction publique.

Un Système Lourd et Coûteux

L’organisation des concours est particulièrement coûteuse pour les finances publiques, d’autant que de nombreux inscrits ne se présentent pas aux épreuves écrites (en moyenne un sur deux).

Un Système Très (Trop ?) Sélectif

Le système de recrutement par concours, en particulier dans l’accès à des corps d’encadrement supérieur, est ouvert très tôt, mais est très sélectif.

Ce qui induit une forme d’homogénéité dans les profils recrutés et des profondes désillusions pour les candidats évincés.

Comme l’énonce la fameuse formule :

« En France, on peut rater sa vie à 25 ans. »

Inversement, le concours peut aussi être jugé trop sélectif pour certaines professions, voire franchement inadaptés face à des compétences rares où le secteur public est placé en concurrence directe avec des employeurs privés (cas de la fonction publique territoriale et des professions du numérique).

Une Forme de Cloisonnement et de Rigidité Induit par la Logique de Corps

Le concours peut alimenter une forme de « monde clos », caractérisé par une sorte d’inertie et de lenteur. Les ascensions professionnelles sont régulières, mais rarement rapides.

Ce système va aussi de pair avec une très forte hiérarchie, les différences entre les agents tenant essentiellement à leur positionnement hiérarchique — non à leur expertise.

En conséquence, l’agent souhaitant progresser professionnellement devra passer des concours, plutôt que d’exceller au travail.

Un Système qui Demeure Pertinent Pour de Nombreuses Fonctions

Malgré toutes ces critiques, il me semble toutefois que dans certains cas, les avantages surpassent les inconvénients.

En particulier lorsque nous devons recruter du personnel qualifié et de le fidéliser. La logique de corps peut compenser une certaine faiblesse des rémunérations et des perspectives offertes. Le sentiment collectif peut compenser une carrière moins ascendante (pour des cadres) que dans le secteur privé.

Par ailleurs, plusieurs critiques énoncées ci-dessus peuvent être renversées par :
- Les épreuves de sélection peuvent être plus techniques et moins généralistes — y compris par une logique de filière, déjà à l’œuvre dans des corps très techniques et qualifiés comme les magistrats administratifs ou les magistrats financiers ;
- Une ouverture importante à d’autres corps et talents du privé est possible :
  - Par la pratique du détachement (pour citer ce même exemple, un quart des agents exerçant des fonctions de magistrats financiers sont détachés et issus d’autres corps ou cadres d’emploi) ;
  - Par une mobilité obligatoire (également prévu dans certains corps, comme les magistrats administratifs) ;
- Enfin, une meilleure attention pour les agents en postes, dans une logique de viviers. Chemin déjà initié par la réforme des grands corps, mais qui pourrait être prolongé plus radicalement en conditionnant l’accès aux corps supérieurs par la justification d’une expérience professionnelle minimale en qualité de cadre.
1. À l’exception des agents de catégorie C, où une exception générale est prévue au 3 de l’article L. 326-1 du code général de la fonction publique. ↩
2. Même si les intéressés peuvent, à titre personnel, éprouver des convictions et un attachement très fort envers leur employeur. ↩
3. Voir l’exemple emblématique de la première École nationale d’administration de 1848. ↩
4. Qui fusionnera en 1807 avec l’École d’artillerie de Châlons-sur-Marne pour devenir une école d’application de l’École polytechnique dans l’artillerie et le génie. ↩
5. Officiellement créée en 1741, elle sera fermée en 1758 avant d’être réouverte en 1765. L’École perdure depuis. ↩
6. ↩
7. Comme pour les administrateurs de l’État et les attachés d’administration de l’État. ↩
8. Sinon le président du jury, qui en cas de débats peut être amené à trancher. ↩
9. Toutefois, il convient de relever le développement du contentieux en la matière. À titre d’exemple, le jury doit désormais justifier, notamment par des grilles d’évaluation, la décision prise. ↩
10. Le juge administratif opère un contrôle relativement sévère du manque de respect de l’impartialité CE Section 18 juillet 2008, Madame B., Req. N° 291957. ↩
11. À compter d’un niveau Bac +2 pour les concours de catégories A (niveau licence pour l’INSP), d’un niveau Bac pour les concours de catégories B et du CAP, BEP ou brevet des collèges pour les concours de catégories C. Il existe toutefois deux grandes exceptions à la condition de diplôme : la première pour les parents d’au moins trois enfants et la seconde pour les sportifs de haut niveau. ↩
12. L’Institut national du service public, l’Institut national des études territoriales, l’École des hautes études en santé publique, l’École nationale supérieure de police et l’École nationale d’administration pénitentiaire. ↩
13. Qui se distingue du « concours sur épreuves ». ↩
10/06/2025
Le temps de travail des agents publics ?
Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 13)

Temps de lecture : 6 minutes.

Le temps de travail

Peu d’indicateurs de qualité de l’emploi placent la fonction publique dans une situation nettement plus favorable que le secteur privé. La conciliation des temps fait partie de ces exceptions. Les fonctionnaires et agents publics déclarent une durée annuelle de travail plus faible (même si les comparaisons demeurent très difficiles). Surtout, ils sont en général plus satisfaits de l’équilibre vie privée, vie professionnelle. Cependant, au sein de cet agrégat, certaines professions publiques sont en grande tension, notamment les directeurs d’établissement scolaire, les professionnels du soin et de la sécurité.

La durée annuelle du travail est inférieure dans la fonction publique

La durée annuelle effective de travail des salariés à temps complet du privé est de 1698 heures, contre 1 632 heures pour les agents de la fonction publique (hors enseignants)¹ :
- 1 684 heures pour les agents de l’État ;
- 1 599 heures pour les agents de collectivités territoriales (soit près de trois semaines travaillées d’écart) et
- 1 622 heures pour les agents du secteur hospitalier.
Cet écart est essentiellement lié au :
- Nombre de jours d’arrêt maladie, en moyenne plus élevé dans la fonction publique (et tout particulièrement dans la fonction publique territoriale) ;
- Par un nombre plus élevé de jours de congés annuels (congés payés, RTT ou CET)² et
- Dans une moindre mesure, par le recours plus élevé à la formation professionnelle.
Toutefois, de 2006 à 2023, on constate une réduction progressive de cet écart de temps de travail annuel : celui-ci n’est plus que de 3,6 %, quand il était de 8 % en 2006.

Le travail en horaires atypiques est plus répandu dans la fonction publique
- 57 % des agents hospitaliers ont travaillé au moins une fois le samedi lors des quatre dernières semaines, contre 36 % dans le privé ;
- 53 % des agents hospitaliers ont travaillé au moins une fois le dimanche sur la même période, contre 18 % dans le privé ;
- 45 % des agents de l’État (enseignants compris) et une proportion similaire dans le secteur hospitalier ont subi lors des quatre dernières semaines une « contrainte horaire élevée », contre 25 % dans le privé.
Des durées longues de travail (supérieures à 44 heures par semaine) plus répandues pour certains métiers

Une situation relativement plus favorable pour les cadres administratifs
- 32 % des cadres de catégorie A déclarent travailler plus de 44 heures par semaine ;
- Un pourcentage inférieur à quasiment tous les métiers de cadres dans le privé³, où les réponses vont de 43 % dans les transports à 57 % dans le commerce.
Des contrastes dans le monde enseignement

Les enseignants sont dans l’ensemble moins concernés par les durées longues de travail. Mais, au sein du secteur de l’enseignement, certains corps ou métiers sont nettement plus exposés :
- 41 % des enseignants du supérieur déclarent de telles durées de travail ;
- 78 % pour les directeurs d’établissement. Identifiés comme l’un des trois métiers les plus exposés parmi les 225 familles professionnelles.
Pour rappel, le temps de travail des enseignants ne se résume pas aux heures de présence devant les élèves :

Une intensité au travail particulièrement élevée dans les métiers de la sécurité et du soin
- 33 % des professionnels publics des métiers de la sécurité déclarent travailler sur des durées longues. Ce pourcentage est très inférieur pour les agents de sécurité privée ;
- 71 % des médecins du secteur hospitalier déclarent travailler plus de 44 heures par semaine. Une proportion semblable à celle des médecins libéraux, mais deux fois supérieure à celle des médecins salariés du secteur privé (34 %).
Le recours au temps partiel

Un recours en apparence comparable au secteur privé

La part des agents de la fonction publique travaillant à temps partiel est comparable aux salariés du privé :
- 18 % dans le public ;
- 17 % dans le privé.
Ce recours est plus répandu parmi les contractuels (28 %) et dans la fonction publique territoriale (23 %)⁴.

Un recours un peu plus égalitaire entre les hommes et les femmes dans la fonction publique

Les femmes sont plus concernées par le temps partiel que les hommes dans la fonction publique, mais l’écart de recours est moindre que dans le privé :
- 24 % des femmes et 8 % des hommes travaillent à temps partiel dans le secteur public (soit un écart de 16 points) ;
- Contre respectivement 28 % et 7 % dans le privé (un écart de 21 points).
Un télétravail un peu plus choisi et pour une durée hebdomadaire en moyenne plus longue que dans le privé

Le temps partiel à 80 % concerne 36 % des femmes du secteur public, contre 21 % du privé. Inversement, 25 % des femmes à temps partiel dans le privé occupent un emploi inférieur au mi-temps, contre 12 % dans le public.

Par ailleurs, 6 % des agents du secteur public disent « subir » leur temps partiel, contre 8 % dans le secteur privé⁵.

Le recours au télétravail

Le recours au télétravail est possible depuis 2012 dans la fonction publique. Il est néanmoins demeuré marginal jusqu’à la crise sanitaire de 2020.

Le décret du 5 mai 2020 continuait de laisser une marge de manœuvre importante aux administrations publiques. Cependant, l’accord du 13 juillet 2021 relatif à la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique a bousculé les employeurs en imposant un « droit au télétravail », sauf à justifier d’une impossibilité pour raison de service⁶.

Désormais, l’autorisation de télétravail peut être délivrée pour un recours régulier ou ponctuel. Concrètement, la quotité de travail pouvant être exercée sous forme de télétravail régulier ou ponctuel peut varier jusqu’à trois jours maximum par semaine, voire davantage dans certaines circonstances.

À l’occasion de la crise sanitaire, le télétravail a été généralisé très rapidement dans la fonction publique. Toutefois, il demeure moins pratiqué que dans le secteur privé :
- 19 % des agents publics pratiquaient le télétravail en 2023, contre 6 % en 2019 ;
- 26 % des salariés de droit privé pratiquaient le télétravail en 2023, alors qu’ils étaient 9 % en 2019.
Sur la conciliation

Une conciliation des temps en moyenne plus favorable dans le secteur public

Les métiers publics sont en général plus favorables s’agissant de la conciliation des temps personnels et familiaux avec le temps de travail :
- 12 % des enseignants et 13 % des cadres de catégorie A de l’administration se déclarent en difficulté de conciliation ;
- Ce pourcentage est de 17 % dans la population générale de salariés (et de 14 à 23 % pour les cadres privés).
Pour ces fonctionnaires, essentiellement de catégorie A et B, et travaillant dans le secteur administratif, la conciliation constitue même « l’avantage principal » de la fonction publique.

Toutefois, ici encore, certains métiers publics sont très exposés aux difficultés de conciliation
- 35 % des chefs d’établissement dans l’Education nationale déclarent des difficultés à concilier leur vie professionnelle avec leurs besoins personnels et familiaux.
- 37 % des agents publics des métiers de la sécurité (armée, police, pompiers) sont concernés. Contre 28 % pour les agents de sécurité privée.
- 39 % pour les infirmières et 38 % pour les médecins du secteur public, contre 19 % dans les deux cas pour leurs homologues du secteur privé.
1. Les durées travaillées varient également selon les caractéristiques sociodémographiques. Les hommes et les agents de moins de 30 ans ont une durée de travail annuelle supérieure à celle des femmes et des autres classes d’âge. Par construction, la composition de la fonction publique présente donc un premier biais. ↩
2. 31,7 jours de congés en moyenne pour les agents publics contre 25,5 jours pour les salariés du privé. Cette différence tient aux choix de lisser conserver les régimes horaires hebdomadaires antérieurs aux 35 heures. ↩
3. Sauf agriculture. ↩
4. Et les deux phénomènes se conjuguent : 37 % des contractuels de la fonction publique sont à temps partiel. ↩
5. Cette même enquête (Emploi, 2019) révèle que 13 % des répondants du secteur public disent « choisir » leur temps partiel, contre 10 % des répondants du privé. ↩
6. A titre d’exemple, 4) du 1. : « Hors circonstances exceptionnelles et télétravail ponctuel, lorsque l’administration souhaite mettre fin à une autorisation de télétravail, sa décision, communiquée par écrit, doit être précédée d’un entretien et motivée au regard de l’intérêt du service. » Par ailleurs, l’administration doit respecter un délai de prévenance d’au moins deux mois (sauf période probatoire).
  Et, plus loin : « Les nécessités de service peuvent également justifier, sous réserve du respect d’un délai de prévenance, l’exigence d’un retour sur site pendant un jour de télétravail. Lorsqu’un retour sur site apparaît impératif pour plusieurs jours consécutifs, il peut être procédé à une suspension provisoire de l’autorisation de télétravail. Cette suspension doit être motivée par des nécessités de service. »
  La souplesse est donc à la main du travailleur (absence de motivation et délai raccourci), tandis que l’administration doit justifier ses décisions dans le cadre d’une procédure contradictoire et se voit imposer un délai de prévenance relativement long. ↩
13/04/2025
Les conditions de travail dans la fonction publique : la santé au travail
Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 12)

Temps de lecture : 9 minutes.

Avant-dernier billet consacré au rapport de France stratégie publié en décembre 2024 sur l’attractivité de la fonction publique (lien vers l’introduction du rapport de France stratégie), avec un focus sur la santé au travail.

Seront ici évoqués les conditions de travail, à travers :
- Le rapport au public ;
- L’intensité émotionnelle ;
- Le travail « sous pression » ;
- La perception du management ;
- L’autonomie au travail ;
- Les collectifs de travail ;
- Les moyens matériels et humains ;
- Les conflits éthiques.
Avant de plonger dans ces différents éléments, voici un extrait d’une enquête de la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) sur les attentes des agents publics en matière de santé au travail (reproduite par France stratégie). La prépondérance des risques psycho-sociaux est flagrante :

Le rapport au public

85 % des agents publics sont en contact direct avec le public, contre 68 % des salariés du privé.

Par ailleurs, les relations sont plus souvent difficiles dans le secteur public que dans le secteur privé :

51 % des agents publics déclarent des tensions régulières avec le public, contre 40 % dans le privé.

Une situation tendue dans les métiers de la sécurité

Les métiers de la sécurité publique occupent une place à part.

58 % des agents de sécurité du privé¹ connaissent des tensions au travail. C’est le cas de 78 % des policiers et gendarmes (91 % pour les policiers municipaux).

À titre général, dans l’analyse par métier : dès lors qu’une différence existe entre le secteur privé et public dans le niveau de tension, il est en défaveur du secteur public. C’est notamment le cas dans le versant hospitalier avec un niveau de tension nettement plus élevé pour le secteur public.

Des niveaux de tension également très élevés dans l’éducation

Les enseignants présentent un niveau important de tension :
- 58 % des enseignants en général ;
- 64 % pour les professeurs des écoles et
- 88 % pour les directeurs d’établissements.
Les rapporteurs soulignent une situation relativement paradoxale : une inquiétude diffuse et un sentiment de dégradation des relations. Cependant, la satisfaction est plutôt élevée dans les dimensions de sécurité au travail et de relations avec les élèves.

La direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l’Éducation nationale relève ainsi que :

« Les personnels de l’éducation nationale aiment, de manière générale, exercer dans leur école ou établissement : la satisfaction s’élève en moyenne à 7,0 sur 10. Le sentiment de sécurité dans et aux abords de l’établissement est estimé à 7,9 sur 10. »

Le sentiment d’être respecté par les élèves est évalué à un niveau également élevé (7,3 sur 10).

Les relations sont plus compliquées avec les parents², mais plus encore avec la hiérarchie. L’évaluation du soutien de la hiérarchie en cas de problème n’est ainsi que de 5,7 sur 10.

Les rapporteurs relèvent un lien étroit entre les difficultés dans le rapport au public et le sentiment d’un faible soutien hiérarchique.

L’intensité émotionnelle

L’intensité émotionnelle se définit ici comme la proportion de salariés qui : « sont bouleversés, secoués, émus dans le travail » et renvoie autant à la qualité de la relation au public qu’à des enjeux d’organisation du travail ou de nature de l’activité.

Les agents publics se déclarent deux fois plus souvent être concernés par un choc émotionnel (19 %) que les salariés du privé (9 %).

De nouveau, la situation des enseignants est singulière :
- 21 % des enseignants sont concernés par de fortes émotions contre 12 % de l’ensemble des salariés,
- 13 % pour les cadres du secteur public (catégorie A) et
- 6 % des cadres du secteur privé.
Toutefois, dans les métiers du soin, si les agents publics demeurent plus concernés que les salariés du privé³, les indépendants occupent une place préoccupante :

55 % des infirmiers libéraux et 42 % des médecins libéraux se déclarent ainsi régulièrement émus ou bouleversés par leur quotidien. Cette spécificité tient très probablement aux visites domiciliaires des malades et aux relations interpersonnelles plus étroites qu’elles impliquent.

Le travail « sous pression »

En apparence, le secteur public ne se distingue pas du secteur privé s’agissant du stress au travail :

34 % des salariés du public déclarent travailler sous pression pour 35 % des salariés du privé.

Les cadres de catégorie A (46 %) et les enseignants (40 % dans le primaire et 41 % dans le secondaire) se situent toutefois dans la fourchette haute des métiers de cadres dans le privé. Plus inquiétant : 72 % des directeurs d’établissements scolaires déclarent travailler sous pression.

Le niveau de pression ressenti par les agents de catégorie B et C est comparable à leurs homologues du privé (agents administratifs, ouvriers, professions techniques).

S’agissant du secteur hospitalier, l’écart se creuse entre le secteur public et les établissements privés : la part de salariés déclarant travailler sous pression augmente de 49 % à 51 % de 2013 à 2019⁴, alors qu’il baisse de 44 % à 37 % dans le privé.

En 2019, 68 % des infirmiers du public déclarent travailler sous pression, contre 48 % seulement dans le privé et 49 % parmi les indépendants.

Pour les rapporteurs, compte tenu de la proximité des métiers, les spécificités organisationnelles du secteur public constituent une piste d’explication. On pourrait aussi y ajouter les contraintes inhérentes au service public : continuité, égalité d’accès, quasi-gratuité.

Le management

La « qualité du management »

« Parmi les représentations négatives dont souffre la fonction publique au sein de la population française, persiste l’idée que le management y serait particulièrement peu efficace. Dans un sondage portant sur les critères d’attractivité comparée des grandes entreprises privées, du secteur non lucratif (associations, ONG, fondations) et de l’État, un panel de Français donne à ce dernier la moins bonne note pour l’item relatif « au style de management » (5,6/10 contre 6,3 pour les deux autres). C’est même la dimension la moins bien notée, sur les 23 dimensions citées. »

Le secteur public est relativement bien perçu s’agissant de la stabilité du poste et de l’équilibre vie privée / vie professionnelle. Mais, pour les 21 autres critères, il est en deçà des secteurs privés, lucratifs et non lucratifs.

« Plus inquiétant, quand on interroge uniquement des agents de la fonction publique, le management dans l’État est perçu encore plus négativement (5,2). »

Le « style de management » est le dernier argument cité par les sondés pour rejoindre la fonction publique. Inversement, c’est aussi le critère négatif le plus cité, devant la rémunération.

Le manque de soutien de la hiérarchie

Les niveaux de tension avec les supérieurs sont similaires entre secteurs privés et publics.

Toutefois, le sentiment d’être soutenu par la hiérarchie est nettement plus faible dans le secteur public.

46 % des enseignants qui disent être aidés par leur hiérarchie, 42 % pour les directeurs d’établissement scolaire. Ce sont des niveaux particulièrement bas par rapport à la moyenne des salariés et plus encore des salariés qualifiés.

L’autonomie au travail

81 % des salariés du public déclarent être autonomes dans leur travail, contre 74 % dans le privé.

Cette différence est encore plus marquée pour les métiers les moins qualifiés du public (cuisiniers, ouvriers, jardiniers).

S’agissant des cadres de catégorie A de l’administration, leur niveau d’autonomie est comparable aux cadres du privé. Néanmoins, ce niveau d’autonomie est ressenti comme en forte dégradation (5 points perdus de 2013 à 2019).

Les enseignants déclarent également une perte d’autonomie sur la même période, tout en affichant des niveaux élevés par rapport aux métiers de cadres.

Le travail collectif

Dans l’enquête Conditions de travail, les salariés du public déclarent être très souvent aidés par leurs collègues (87 %). Un niveau un peu plus élevé que dans le privé (79 %).

Ces chiffres sont en augmentation de 2013 à 2019.

En dépit de cette augmentation, les auteurs citent les travaux de Bergeron et Castel qui entrevoient un risque de fragilisation des coopérations par :
- Les difficultés contemporaines à se projeter dans l’avenir ;
- La rationalisation des coûts (dans les secteurs publics et privés), qui aboutit à un contrôle plus poussé des travailleurs⁵ ;
- L’injonction à la « coordination » qui se traduit par davantage de procédures, des fusions d’organismes pour favoriser des économies d’échelle sans une réflexion préalable sur les « déterminants de ce manque de coordination ».
Les moyens matériels et humains

Parmi les agents publics, le constat d’une dégradation des conditions de travail semble relativement partagé. Il s’appuie sur différents paramètres :
- La faiblesse (ou l’absence) de moyens matériels et humains ;
- L’inadaptation de l’offre de formation (jugée trop théorique, avec trop de distanciel…) ;
- La complexification des tâches à réaliser, en particulier les tâches administratives.
L’insuffisance de moyens matériels humains
- 43 % des agents publics de sécurité (armée, police, pompiers) déclarent disposer de moyens suffisants pour exercer leurs missions⁶ ;
- C’est le cas de 56 % des cadres administratifs de catégorie A. Soit un niveau très en deçà des cadres du secteur privé.
De 2013 à 2019, tous secteurs confondus, ces deux familles de métiers (sécurité et cadres administratifs) présentent la plus grande dégradation de cet indicateur⁷.

S’agissant des métiers du soin, la faiblesse du secteur public est également très marquée :
- 47 % des aides-soignants du public déclarent bénéficier de moyens suffisants contre 58 % de ceux du privé,
- 49 % des infirmiers publics contre 67 % pour le privé et
- 54 % des médecins contre 71 % pour le privé.
« Ce manque de moyens est noté par les agents en poste, mais aussi par les viviers. Ce qu’il démontre qu’il pèse sur l’attractivité du secteur public. »

Une forme de défiance des agents publics envers leur employeur

« Ce manque de moyens est particulièrement mal ressenti par les agents. Il s’ajoute aux faibles rémunérations et au discours dévalorisants, entrainant une forme de défiance à l’égard de l’employeur. »

« Les groupes et les entretiens ont mis en évidence un climat de méfiance généralisé envers l’État et plus largement les institutions chez les agents eux-mêmes⁸. »
- En 2019, 62 % des agents publics avaient le sentiment d’être respecté et reconnu dans leur travail, contre 70 % des salariés de droit privé.
- En 2013, les pourcentages étaient respectivement de 67 % et 70 %. Cette dégradation est donc spécifique à la fonction publique.
Ce déficit de reconnaissance est particulièrement marqué dans l’Éducation nationale :
- 48 % des enseignants pensent recevoir le respect qui leur est dû, contre 59 % en 2013,
- 34 % pour les professeurs des écoles (43 % en 2013) ;
- 54 % pour les directeurs d’établissement et inspecteurs (contre 74 % en 2013, soit une chute de 20 points de pourcentage).
Les conflits éthiques

Le conflit éthique est ici défini comme le fait de : « devoir faire quelque chose que l’on réprouve ».

Moins d’un salarié du secteur privé sur dix se dit concerné par de tels conflits :
- 12 % pour les professeurs du secondaire ;
- 18 % pour les métiers publics de la sécurité⁹ et jusqu’à 65 % pour les cadres intermédiaires de la police nationale ;
« Si cela peut être interprété comme le fait que la fonction publique regroupe des métiers plus susceptibles d’être exposés à des conflits de valeur, cela accrédite également le fait qu’il existe un risque de décalage entre le « sentiment d’utilité sociale », qui peut motiver le choix d’entrer dans la fonction publique, et les réalités du travail ; la perception de promesses déçues pour des salariés qui ont plus d’attentes que dans le secteur privé. »

Plusieurs facteurs explicatifs sont évoqués et reprennent pour partie les hypothèses envisagées sur une dégradation possible des collectifs de travail :
- La pression des chiffres ;
- La dématérialisation des services ;
- La complexification des tâches :
- Une dégradation des relations avec les usagers.
Les arrêtés maladie, un signal faible ?

En conclusion, pour les rapporteurs, l’augmentation récente des arrêts maladie dans la fonction publique constitue un point d’alerte. Cette évolution est particulièrement inquiétante pour les versants territoriaux et hospitaliers de la fonction publique¹⁰, mais également pour les enseignants, auparavant très peu concernés.
1. France stratégie réalise des comparaisons sur des métiers « mixtes » à partir de catégories de fonction. Il demeure, à l’évidence, des spécificités irréductibles à toutes comparaisons s’agissant de certains métiers publics. Les policiers et militaires n’ont pas d’équivalents dans le secteur privé. Il est toutefois proposé une comparaison fonctionnelle. ↩
2. Le sentiment d’être respectés par les parents d’élèves est de 6,3 sur 10. ↩
3. Parmi les agents publics, 42 % des infirmiers et 32 % des émotions disent avoir vécu des épisodes d’intensité émotionnelle contre respectivement 33 % et 27 % de leurs homologues du privé. ↩
4. Les rapporteurs s’arrêtent en situation pré-COVID pour ne pas fausser les comparaisons. ↩
5. Ce qui implique également une charge administrative et de reporting, qui peut être jugée très négativement par les salariés concernés. ↩
6. Ce ratio est de 77 % pour les agents de sécurité privée. ↩
7. Les agents publics de catégorie B et C présentent également un indicateur relativement dégradé s’agissant des moyens à leur disposition pour exercer leurs fonctions. Toutefois, la dégradation de cet indicateur sur la période 2013 à 2019 est similaire à celles de leurs homologues salariés de droit privé. ↩
8. Ce qui rejoint aussi les constats de Luc Rouban sur l’augmentation du vote pour le Rassemblement national parmi les agents publics. ↩
9. Le taux est de 19 % pour les agents de sécurité privé. Les ratios sont donc ici élevés, mais homogènes. ↩
10. En rappelant toutefois qu’il y a aussi des effets de composition. ↩
06/04/2025
Les salaires dans la fonction publique en 2025
Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 11)

Temps de lecture : 10 minutes.

Poursuite de la lecture du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique.

Les dépenses publiques de rémunérations des agents publics, après avoir augmenté jusqu’aux années 80, connaissent une relative décrue depuis :

• 10 % du PIB dans les années 60-70 ;

• 13 % au début des années 80 ;

• 12 % en 2023, en replis depuis les années 90.

Autrement dit, depuis les années 80, l’augmentation des dépenses publiques ne tient pas aux dépenses de personnel, mais aux autres dépenses (essentiellement sociales).

Toutefois, les écarts entre versants de la fonction publique sont extrêmes :
- De 1980 à 2023, les dépenses des collectivités locales augmentent de 238 % ;
- Sur la même période, les dépenses de l’État augmentent de 45 %.
Le mode de rémunérations des agents publics

Un mode de rémunération à trois étages

La paie des fonctionnaires peut schématiquement se décomposer en trois parties :

1. Le traitement indiciaire. Déterminé par une grille indiciaire qui s’applique à l’ensemble des agents relevant d’un corps.
C’est le système le plus simple : on multiplie l’indice lié au grade et à l’échelon par la valeur du point d’indice.

2. Le régime indemnitaire et les rémunérations annexes. Ces éléments comprennent les heures supplémentaires (pour certains agents publics), les primes et indemnités.
Les rémunérations indemnitaires et annexes sont particulièrement complexes et ont été très dynamiques sur les vingt dernières années.

Elles sont individualisées et portent sur :
- La fonction exercée : encadrement, sujétions particulières… ;
- Le lieu d’exercice : indemnités de résidence, primes spécifiques à certains territoires, notamment ultramarins ;
- La situation de famille : supplément familial de traitement (pour des montants nettement plus modestes) ;
- La performance de l’agent : au titre du complément indemnitaire annuel (CIA) notamment.
Un élément important est à rappeler : les rémunérations indemnitaires et annexes sont partiellement retenues pour le calcul de la pension de retraite de l’agent public.

3. Enfin, en déduction du revenu net (pour l’agent) : les cotisations et diverses retenues sociales. Ici, l’agent public se trouve dans la même situation que le salarié de droit privé avec une part de ces rémunérations consacrée aux différentes contributions et cotisations.
Une rémunération de plus en plus individualisée

Si la majeure partie du revenu d’un agent public est encore assise sur le traitement indiciaire (comparable aux grilles de classifications des branches professionnelles), la part dévolue aux primes et indemnités est en forte augmentation.

Compte tenu des difficultés budgétaires de la France et des répercussions induites par une augmentation de la valeur du point d’indice¹, les gouvernements successifs ont préféré des augmentations sectorielles.

Le rapport ambivalent des fonctionnaires à leurs rémunérations : ils se considèrent mal payés, mais ils ne rejoignent pas la fonction publique pour l’argent

Le sentiment d’être « mal payé » est diffus parmi les agents publics

Ce sentiment est encore plus exacerbé lorsque le diplôme initial est élevé.

En 2023, 68 % des fonctionnaires s’estiment mal ou très mal payés. 76 % parmi les enseignants²

Cependant, le salaire n’est pas un motif d’entrée dans la fonction publique³. Et, quand des agents publics démissionnent, ce n’est pas tant parce que les rémunérations sont faibles. Les agents concernés évoquent d’abord l’absence (supposée ou réelle) de perspective d’évolution professionnelle.

La vérité des prix : quel salaire dans la fonction publique et dans le privé

Le salaire net mensuel moyen des agents publics en équivalent temps plein en 2021 est de 2 431 euros, contre 2 464 euros pour le secteur privé.

Analysé par versant de la fonction publique, le salaire net mensuel moyen en 2021 se répartissait comme suit :
- 2 039 euros dans la fonction publique territoriale ;
- 2 590 euros dans la fonction publique hospitalière ;
- 2 688 euros dans la fonction publique d’État.
Les rémunérations dans la fonction publique d’État tiennent à un effet de structure

En effet, les agents de l’État sont en moyenne plus diplômés, plus âgés, mais également plus féminisés que dans le secteur privé.

La part de salariés disposant d’un diplôme du supérieur est très marquée selon l’employeur (données de 2021) :
- 76 % pour les agents de la fonction publique d’État ;
- 52 % pour les agents hospitaliers ;
- 41 % pour les salariés du privé et
- 32 % pour les agents de collectivité locale.
Mécaniquement, la part d’agents civils de catégorie A (les cadres) était aussi très variable selon les versants de la fonction publique :
- 62 % pour l’État,
- 40 % pour le secteur hospitalier et
- 3 % pour les collectivités locales.
L’évolution des rémunérations par versants et dans le secteur privé

Sur la période 2011-2021, le salaire net moyen en équivalent temps plein a augmenté (en euros constants) de 2,1 % pour l’ensemble des agents publics, mais cette augmentation cache de nombreuses disparités :
- 8,8 % pour la fonction publique hospitalière, tirée par le rattrapage des salaires post-Covid ;
- 2,5 % pour la fonction publique territoriale ;
- – 0,2 % pour la fonction publique d’État.
Il faut toutefois faire attention aux effets de composition : la part des agents de Cat A augmente et leur vieillissement aussi.

Pour dépasser les limites du salaire moyen net en EQTP, il existe un indicateur d’évolution des salaires pour les agents restés en poste deux années d’affilée complètes. Autrement dit, la : « rémunération moyenne des personnes en place » (RMPP).

Une évolution salariale essentiellement liée au développement des primes et indemnités

Le décrochage du point d’indice

Jusqu’aux années 1990, le point d’indice suivait l’évolution des prix. De 2010 à 2023, le point d’indice est systématiquement gelé, sauf exceptions.

Des augmentations sont ainsi consenties en 2016 et 2017, à un niveau proche de l’inflation (0,6 %), puis en 2022 et 2023, mais dans un contexte de très forte inflation :
- Le point d’indice est d’abord revalorisé de 3,5 % en 2021, puis de 1,5 % en 2022 ;
- Sur la même période, l’inflation est de 10,4 %.
Première conséquence, la progression salariale est essentiellement catégorielle ou individuelle :
- Primes et indemnités individuelles,
- Revalorisations de grilles indiciaires de certains corps.
Seconde conséquence, les primes constituent aujourd’hui environ 25,5 % de la rémunération moyenne totale (un peu moins en rémunération nette individuelle) des agents publics. Cette part est stable depuis 2010 et est supérieure à celle constatée dans le secteur privé (proche de 20 %).

Une augmentation des primes et indemnités qui peinent à maintenir le niveau de vie des agents publics

Selon les rapporteurs :

« Les dispositifs existants (primes, indemnités comme heures supplémentaires) servent d’abord à maintenir le pouvoir d’achat, ou pour certains bénéficiaires à compléter leur revenu (heures supplémentaires). »

Par exemple, dans la fonction publique d’État, les gains en rémunérations proviennent quasi exclusivement du vieillissement des agents et des politiques indemnitaires.

Le décrochage des cadres (cat. A) et professions intermédiaires (cat. B)

De 2011 à 2021, les salaires moyens en EQTP des cadres et professions intermédiaires ont baissé dans la fonction publique et augmenté dans le secteur privé :
- – 3 % pour la fonction publique d’État,
- – 0,2 % pour la fonction publique territoriale ;
- + 2 % dans le secteur privé.
À titre de comparaison, le salaire net moyen des employés et des ouvriers a augmenté de 6 % pour la FPE et 2,5 % pour la FPT (contre 5 % dans le privé).

Ce dynamisme des rémunérations pour les ouvriers et employés est lié aux mécanismes de préservation du pouvoir d’achat mis en place pour les bas salaires.

La fonction publique hospitalière présente de son côté un caractère atypique (mesures Ségur prises suite à la pandémie de COVID-19) avec une augmentation des salaires réels moyens de 9 % sur la décennie :
- 10 % pour les employés et ouvriers,
- 6 % pour les cadres et professions intermédiaires.
Un système de rémunérations inégalitaires

Des inégalités entre ministères

Le constat est connu, les différences de rémunérations entre les ministères demeurent :
- La part de primes et indemnités est faible dans l’enseignement ;
- Alors que les primes sont plus importantes dans les ministères de l’Économie, de la Défense ou de l’Intérieur.
Ces différences de primes viennent parfois compenser une grille indiciaire jugée trop faible. Ils induisent toutefois un frein à la mobilité pour les agents et peuvent engendrer un sentiment d’iniquité.

Pour les rapporteurs :

« L’effet global du système tel qu’il existe est donc incertain. »

Des évolutions salariales différentes entre contractuels et fonctionnaires

En prenant le RMPP, ce qui n’est pas sans poser de difficultés méthodologiques⁴, l’évolution des contractuels est systématiquement plus élevée que celle des fonctionnaires.

Des trajectoires salariales en détérioration

Une augmentation de la rémunération moyenne des agents publics quasiment nulle depuis quinze ans

De 1980 à 2010, le taux de croissance annuel moyen du salaire moyen par tête (SMPT) réel des administrations publiques était de 0,66 %.

Toutefois, on peut clairement dissocier deux périodes :
- 1,02 % sur la période 1990-2010,
- 0,26 % sur la période 2010-2023.
Autrement dit, sur les quinze dernières années, le pouvoir d’achat des fonctionnaires évolue quatre fois moins vite que les deux décennies précédentes. Par ailleurs, cette évolution est tellement faible qu’elle est quasiment nulle en termes réels.

Des trajectoires de carrière en dégradation

France stratégie s’appuie sur des données permettant de comparer les « débuts de carrière » de différentes générations de salariés de 1990 à 2010.

« Tous diplômes confondus, les trajectoires des jeunes agents publics semblent se détériorer, en particulier entre les cohortes des années 2000 et 2010, avec une forme d’affaissement de la position salariale par rapport à l’ensemble de la population. »

En témoigne, une évolution du salaire moyen par tête durablement plus importante dans le secteur privé par rapport aux administrations publiques depuis le début des années 2000 :

Le salaire médian des jeunes agents publics évolue très défavorablement entre générations :
- La génération 1990 gagnait 88 % du salaire médian en début de période et, 116 % après six ans ;
- La génération 2010 gagnait 80 % du salaire médian en début de période et 102 % en fin de période.
Cette dégradation concerne tous les versants de la fonction publique, à l’exception des agents de collectivités territoriales.

Le cas des enseignants est particulièrement symptomatique d’une forme de décrochage.

En 2021, le salaire net moyen en EQTP est de :
- 2 504 euros pour les enseignants de l’école élémentaire ;
- 2 835 euros pour les enseignants du secondaire ;
- 3 919 euros pour les cadres de la fonction publique (également de catégorie A) ;
- 4 326 euros pour les cadres du secteur privé ;
- 2 405 pour les professions intermédiaires du public (catégories B, recrutés à partir du baccalauréat) et 2 468 euros pour les professions intermédiaires du privé.
Une dynamique salariale en faveur du secteur privé

De 1997 à 2021, le salaire net moyen en équivalent temps plein a crû de 15 % dans le secteur privé, contre 7 % dans la fonction publique d’État.

Sur la période 2011-2021, le taux de croissance annuel du salaire net moyen en équivalent temps plein des salariés en place du secteur privé a été constamment supérieur à celui de leurs homologues de la fonction publique, excepté en 2021.

En conséquence, depuis 2017, le salaire net moyen dans le secteur privé est supérieur au salaire net moyen des agents publics. Ce qui, compte tenu de la proportion de cadres dans la fonction publique, témoigne d’une dégradation relative de la rémunération des plus qualifiés dans le secteur public.

La fonction publique demeure attractive pour les femmes et les moins diplômés

Un modèle de rémunération et de carrière en général plus favorable aux femmes

Pour les niveaux de formation inférieurs à bac + 4, il existe des gains relatifs à être dans la fonction publique par rapport au privé en début de carrière, surtout pour les femmes.

Cet avantage persiste pour les femmes au fil de la carrière, alors qu’il disparaît vite pour les hommes au cours des années 2000.

Toutefois, ce gain s’estompe pour les plus diplômés, hommes comme femmes

Les rémunérations du secteur public sont rapidement dépassées par les rémunérations offertes dans le secteur privé pour les hommes très diplômés (bac +4 et au-dessus). Cet écart ne fait ensuite que s’amplifier.

Pour les femmes, l’avantage salarial offert par le public demeure sur une période un peu plus longue. Au-delà, comme pour les hommes, les divergences salariales sont très importantes et s’amplifient.

« Le diplôme permet donc de jouir d’une rémunération d’entrée élevée par rapport à l’ensemble de la population, mais pour les hommes comme pour les femmes, la croissance est ensuite moindre dans la fonction publique que dans le privé. »

Au-delà des montants, la structure de rémunérations est devenue illisible dans la fonction publique

La complexité même du système de rémunérations dans le secteur public, sa fragmentation, les inégalités qu’il porte « ont pu affecter l’attractivité salariale ces dernières décennies ».

Les rapporteurs posent ici un message fort invitant les administrations à renouveler leur communication, mais également les dispositions de rémunérations. L’objectif doit être d’offrir davantage de clarté, aux agents publics eux-mêmes et à tous les jeunes et moins jeunes désireux de rejoindre la fonction publique :

« Une partie de la perte d’attractivité tient autant à l’évolution des salaires en elle-même qu’à l’architecture du système de rémunération du secteur public, qui peut être perçu comme illisible au regard de trois objectifs qu’il doit atteindre :

« Ignorer la réalité d’un système de rémunération complexe, fragmenté, et tendanciellement moins valorisant pour les agents publics, ne permettrait pas de répondre aux frustrations ou au désintérêt croissant de la fonction publique en général. »
1. Une augmentation du point d’indice concerne tous les fonctionnaires et présente également un impact sur les pensions de retraite. ↩
2. Sondage BVA Casden 2023. ↩
3. Sondage Ipsos de 2022 commandé par la FSU auprès des fonctionnaires et enquête Génération du Cereq sur les cohortes 2013 et 2017 de jeunes entrant sur le marché du travail. ↩
4. La RMPP des contractuels par construction se limite à ceux qui sont « stables » puisque présents sur deux années pleines. ↩
26/03/2025
Les parcours de carrière offerts par la fonction publique
Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 9)

Temps de lecture : 6 minutes.

Le chapitre sur les parcours de carrière du rapport de France stratégie est très dense. Outre les informations détaillées dans le précédent article sur le recrutement, ce chapitre comporte également des informations sur la mobilité des agents publics et le rapport aux contractuels.

Voici donc ici esquissés quelques éléments de synthèse en rapport avec les mobilités professionnelles, les possibilités d’avancement et de formation et quelques comparaisons avec le secteur privé.

Des possibilités de mobilité, d’avancement et de formation professionnels en apparence comparables avec le secteur privé

« Les possibilités de mobilité professionnelle, d’avancement et de formation ne sont pas systématiquement défavorables au secteur public, voire peuvent y être plus fréquentes. Toutefois, elles sont rarement synonymes d’ascension professionnelle rapide comme cela peut être plus souvent le cas dans le secteur privé. »

Un accès à la formation professionnelle aisé pour les agents publics

L’accès à la formation est relativement aisé dans la fonction publique. Il est même substantiellement plus élevé pour les exécutants et les cadres moyens ou intermédiaires du secteur public par rapport au secteur privé¹.

Il convient toutefois de relever une singularité, le caractère souvent fermé de ces formations : l’offre de formation disponible n’est pas aussi abondante que dans le secteur privé.

À titre d’exemple, le Compte personnel de formation (CPF) des agents publics nécessite l’accord de l’administration. Le salarié de droit privé bénéficie de son côté d’une liberté de choix presque totale, sans besoin d’en référer à son employeur².

De même, le Conseil en évolution professionnel (CEP) est une mission assurée en interne, avec des garanties permettant d’assurer la confidentialité des échanges et la professionnalisation des agents publics. Le salarié de droit privé bénéficie lui d’un service dédié, externe à l’entreprise, puisque assuré par des prestataires sélectionnés par appel d’offres des pouvoirs publics.

Par ailleurs, et contrairement au secteur privé, il n’existe pas de classification des emplois et des compétences dans une grille dédiée d’une convention collective. Les grilles indiciaires du secteur public concernent des corps, pas des métiers. En conséquence, le passage d’un diplôme n’entraîne pas de droits à rémunérations pour l’agent public. Seul le passage d’échelon (à l’ancienneté), de grade ou de corps (promotion interne) peut, avec l’occupation d’un emploi à sujétions, procurer une rémunération supplémentaire³.

Des perspectives de mobilité en apparence favorables

« Les familles professionnelles publiques connaissent de fait plutôt plus de promotions et d’améliorations de revenus que les métiers comparables du privé. Ainsi, les agents de catégorie A connaissent plus de promotions et d’améliorations de leurs revenus que la majorité des emplois de cadres du privé. Il en est de même pour les agents de catégorie B ou pour des métiers comparables dans le privé, à l’exception notable des enseignants (toujours par rapport aux cadres). »

Toutefois, si les agents publics évoluent globalement davantage que leurs collègues du privé, leurs rémunérations demeurent généralement moindres, en particulier pour les métiers qualifiés. L’exemple le plus évident concerne les filières informatiques (voir l’article sur les informaticiens des ministères économiques et financiers).

Des changements importants de carrière relativement rares

Une progression relativement plus homogène et moins rapide que dans le secteur privé

L’autre singularité de la fonction publique est de proposer un modèle de progression de carrière plutôt incrémental⁴ : la progression est continue, mais plutôt modeste.

« Une carrière publique permet des promotions régulières, mais n’implique pas nécessairement de changement de catégorie d’emploi. »

Cet effet est particulièrement marqué pour les emplois les moins qualifiés :
- 25 % des salariés du secteur privé entrés sur le marché du travail comme employés exercent une profession intermédiaire ou sont devenus cadres en 2015 ;
- Ce ratio est de 21 % dans le secteur public.
« En raisonnant à caractéristiques d’entrée sur le marché du travail et socio-démographiques comparables, l’écart entre ces deux populations baisse légèrement, mais la probabilité de devenir cadre ou profession intermédiaire reste inférieure à celle du secteur privé de 13 %. »

Des mobilités « très ascendantes » nettement plus difficiles dans le secteur public

Les écarts sont encore plus importants pour les mobilités très ascendantes :

Un employé du public a 48 % de chances en moins de devenir cadre qu’un employé du privé aux mêmes caractéristiques.

L’accès au grade de catégorie A (par exemple : le corps des attachés d’administration) est relativement verrouillé par le système de concours, en dépit d’un accès plus aisé à la formation professionnelle.

Une fonction publique globalement moins discriminante que le secteur privé

Les trajectoires très ascendantes du secteur privé bénéficient essentiellement aux hommes

Les trajectoires de mobilité « très ascendantes » du secteur privé se révèlent très discriminantes :

« En raisonnant toujours à caractéristiques du premier emploi et socio-démographiques comparables, on observe que les femmes ayant débuté comme employées dans le secteur privé ont une probabilité près de 23 points inférieurs de devenir cadre ou profession intermédiaire qu’un homme, contre 10 points seulement dans le secteur public. »

À titre d’exemple :

79 % des femmes et 84 % des hommes diplômés d’un Bac + 3 et plus deviennent cadres dans le secteur public ; soit 5 points d’écart.

Elles sont seulement 53 % (contre 74 % des hommes) dans le secteur privé, soit un écart de plus de 20 points.

Toutefois, en creusant l’analyse, on constate de fortes divergences entre fonction publique s’agissant de la promotion des femmes

Dans la fonction publique d’État, les femmes ont une probabilité plus élevée d’être cadre que dans le secteur privé. Mais, si on s’attache à analyser chaque fonction publique, les fonctions publiques territoriales et hospitalières se révèlent davantage « discriminantes » que le secteur privé.

Les métiers techniques sont très féminisés dans ces fonctions publiques (santé, travail social et administratif). À l’inverse, l’encadrement est nettement masculin.

La fonction publique d’État est de son côté déséquilibrée par le poids du corps enseignant, mais l’encadrement supérieur présente également une sur-proportion d’hommes.

L’égalité des chances offerte par le secteur public est occultée

La fonction publique est un instrument de promotion sociale, en particulier pour les jeunes diplômés issus de milieux populaires et les femmes⁵. Cette caractéristique semble ignorée du grand public et des agents publics eux-mêmes.

L’attractivité de la fonction publique pour les femmes

Ainsi, les femmes ont une probabilité de travailler dans le secteur public de 11 points supplémentaires par rapport aux hommes.

« Avoir un parent ouvrier ou employé (versus « avoir un parent cadre ») accroît la probabilité de travailler dans le secteur public d’environ 4 points lorsqu’il s’agit du père et de 2 à 3 points pour la mère. »

L’attractivité de la fonction publique pour les jeunes diplômés

Si la surqualification dans la fonction publique est réelle⁶, elle n’est pas spécifique au secteur public et est similaire dans le secteur privé

Par ailleurs, le diplôme protègerait davantage du déclassement dans le secteur public que dans le secteur privé. En particulier pour les femmes :

Cette égalité des chances n’est pas intégrale

Pour les descendants d’immigrés, la probabilité d’être agent public est négative de 2 points. Une hypothèse pourrait être la méconnaissance des métiers de la fonction publique par ce public, ce qui rejoint le constat dressé dans le précédent billet sur une relative autarcie du secteur public.

De même, le recrutement social des enseignants du secondaire et du supérieur est très favorisé :

54 % des professeurs du secondaire et du supérieur sont issus de familles à dominante cadre ou intermédiaire, proportion supérieure à celle observée parmi les cadres du privé et du public.

À titre de comparaison, 13 % des enseignants du premier degré (école maternelle et primaire) sont issus de familles de cadres⁷.
1. 23 % des catégories B et 16 % des catégories C sont partis en formation au cours du dernier trimestre, contre des niveaux entre 7 % et 16 % pour les secrétaires, secrétaires de direction ou encore les techniciens administratifs ↩
2. La seule limite est que la formation soit inscrire au Répertoire national des certifications professionnelles. Autrement dit, qu’elle soit certifiante. ↩
3. Il me semblait important de rappeler cette différence, puisque les rapporteurs de France stratégie ne le font pas. ↩
4. À l’exception probablement des cadres supérieurs, comme on a pu le voir dans un précédent billet sur le vieillissement des agents publics. ↩
5. Gollac S. et Hugrée C. (2015), « Avoir trente ans dans le secteur public en 1982 et en 2002 les transformations d’une filière de promotion sociale par le diplôme », Revue française d’administration publique, n° 153, p. 23-43. En conservant la nuance évoquée plus haut pour les fonctions publiques territoriales et hospitalières. ↩
6. L’Insee estime ainsi qu’un quart des fonctionnaires de l’État de catégorie B et trois quarts de catégorie C sont surdiplômés. On compte même 5 % de docteurs parmi les agents de catégorie B. ↩
7. 27 % sont mêmes issus d’une famille à dominante ouvrière ou mono-active. Taux nettement plus élevé que pour les professeurs du secondaire ou les cadres du privé. ↩
10/03/2025

Une crise des valeurs du service public ?

Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 7)

Temps de lecture : 9 minutes.

Dans ce nouveau chapitre issu du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique, les rapporteurs interrogent les valeurs du service public.

Ces valeurs constituent la première source d’engagement des jeunes fonctionnaires¹.

Pour autant, parmi l’ensemble des jeunes interrogés, les valeurs du service public sont peu partagées, leur contenu étant le plus souvent flou, voire ambivalent. Par ailleurs, l’administration renvoie généralement une image inspirant la défiance.

L’affaiblissement, voire la disparition des « valeurs du service public »

Une fonction publique mystérieuse

Les premiers constats dressés par les auteurs font état d’une fonction publique très peu connue. Une part importante de la population ignore les distinctions entre les trois fonctions publiques et ne peut pas lister des administrations et leurs fonctions.

Les principales connaissances sont celles du quotidien et de quelques éléments généraux égrainés çà et là :

« La compréhension du fonctionnement et de l’organisation de la fonction publique apparaît très lacunaire et s’appuie principalement sur les expériences des usagers ou celles de leurs proches. Souvent négatives, ces dernières amplifient l’image d’un univers distant et hermétique, mais aussi dégradé et privé de moyens. »

« Les confusions sur le périmètre s’accompagnent d’une méconnaissance totale du poids et de l’organisation de la fonction publique. Les personnes interrogées ne savent à peu près rien du statut et de ses justifications et principes. »

Une fonction publique en apparence fermée

Cette méconnaissance tient aussi à une forme de repli de l’administration. Les étudiants interrogés effectuent peu ou pas de stage dans la sphère publique, celle-ci étant peu présente durant la scolarité² ou plus tard dans les salons professionnels (sauf pour quelques grands métiers).

Dans ce contexte, avoir un parent fonctionnaire constitue donc un moyen privilégié pour connaître la sphère publique, ce qui explique par ailleurs le phénomène de « reproduction statutaire. »

« La fonction publique apparaît comme un univers opaque, lointain, « à part », qu’on peine à envisager dans le cadre de son choix de carrière. »

Une fonction publique à l’image ambivalente

Cette ambivalence se retrouve à deux niveaux :

Tout d’abord, la fonction publique est souvent jugée « datée » :

« La fonction publique pâtit de la persistance de l’image d’un univers poussiéreux, lent et ennuyeux³. »

D’autre part, même lorsque certains métiers publics sont valorisés, la représentation de l’engagement du fonctionnaire est souvent attachée à une forme de compassion :

« Se superpose ainsi l’image attachée aux métiers « de vocation », « indispensables », « utiles », voire « essentiels ». Cependant, ceux-ci sont aussi perçus comme « sacrificiels » et souffrant d’une dégradation de leurs conditions de travail et d’un manque de reconnaissance (…). Soignants, policiers, mais aussi enseignants, sont ainsi l’objet d’une forme de commisération assez largement partagée. »

86 % des sondés interrogés dans le cadre de l’enquête OpinionWay pour Indeed estiment que les enseignants « ont du mérite ». 85 % qu’il faut améliorer leurs conditions de travail.(…) Un tel contraste suscite chez certains d’entre eux des formes d’admiration proches de la compassion pour un métier pris entre « bénévolat » et éthique du « sacrifice » et aujourd’hui « dévalorisé ». »

« On arrive ainsi à ce paradoxe, que les métiers considérés comme « les plus essentiels » sont aussi ceux… qui font partie des moins attractifs et font le moins rêver les jeunes (à l’exception de médecin). »

Une forte défiance vis-à-vis de l’employeur public

Une crise du service public attachée à la crise du politique

La défiance vis-à-vis des institutions semble, en effet, fortement corrélée à la défiance vis-à-vis du personnel politique :

70 % des Français⁴ n’ont pas confiance dans la politique (dont 24 % « pas du tout »).

Mécaniquement, les institutions politiques comme la présidence de la République, le Parlement et le Gouvernement recueillent des scores de confiance particulièrement faibles (le plus souvent inférieurs à 25 %).

Pour les auteurs, la fonction publique pâtit sévèrement de cette défiance :

Comment vouloir travailler pour des institutions dont on n’a pas confiance ?

En conséquence : un attachement au métier plutôt qu’à l’administration

Certains agents publics, en particulier dans les grandes collectivités ou certaines administrations de l’État, ont le sentiment de travailler davantage pour les élus plutôt que pour les usagers.

En réaction, les agents se définissent plutôt par leur métier, que par leur statut d’agent public⁵. Ce qui leur permet d’offrir un peu de recul à leurs fonctions, de se raccrocher à la source de leur engagement et de se distinguer d’une politisation qui peut parfois les embarrasser dans leur quotidien.

Le concept de « motivation de service public »

Un concept créé dans les années 90 et présentant en France quelques spécificités

Ce concept de « Motivation de service public » (MSP) a été créé et défini par les auteurs américains James Perry et Lois Recascino Wise en 1990. Il pourrait se rapprocher⁶ des notions d’habitus notamment développées par Luc Rouban, mais également des travaux sociologiques de Philippe d’Iribarne sur une forme de noblesse dans l’engagement de l’agent public français.

Le concept de Perry et Wise insiste sur la spécificité des motivations altruistes des agents publics et propose une échelle servant à la mesurer, qui comprend plusieurs dimensions :

S’agissant du cas français, s’ajoute une spécificité : celle d’un attachement très fort à la figure de l’État

La motivation de service public « à la française » est principalement alimentée par un attachement fort à l’intérêt général et aux services publics, ainsi que par la place centrale de l’État, comme pourvoyeur de richesse et de cohésion sociale.

On note toutefois un premier hiatus :

Les salariés du privé attendent de l’exemplarité ;
Les agents publics veulent poursuivre un but d’intérêt général.

Une réalité concrète pour les agents publics : on ne devient généralement pas fonctionnaire par hasard

Travailler pour la fonction publique relève le plus souvent d’un choix explicite :

« 84 % des jeunes agents publics et élèves fonctionnaires disent travailler dans la fonction publique par choix⁷. »

Cette « utilité sociale » est génératrice d’une certaine fierté professionnelle :

86 % des salariés français estiment que le secteur public permet d’exercer « des métiers qui ont du sens » (84 % dans le secteur privé et 90 % dans le secteur public⁸ — ces derniers étant évidemment les premiers concernés)
72 % des agents publics sont fiers de leur emploi (contre 64,6 % dans le secteur privé)⁹ ;
83 % des agents publics se sentent « utiles », contre 68,5 % des salariés du secteur privé. Ce sentiment est particulièrement fort pour les professions en contact avec le public : accueil de jeunes enfants, animation, enseignement, action sociale, santé¹⁰.

Des motivations différentes selon les statuts (et niveaux de diplôme)

« Différemment incarnées selon les métiers et les secteurs, les motivations de service public sont également variables et inégalement réparties chez les agents selon leurs diplômes et leur position (encadrant ou non). »

Les rapporteurs citent les travaux de Céline Desmarais et de Claire Edey Gamassou qui montrent une diversité de motivations¹¹ :

	Ressorts affectifs	Ressorts rationnels et normatifs
Exécutants	Compassion, abnégation, voire sacrifice de soi	Peu d’intérêt pour les valeurs du service public et les politiques publiques (vision métier)
Encadrants de proximité	Compassion	Valeurs du service public
Experts	Neutre	Valeurs du service public, goût pour les politiques publiques
Cadres managers	Nul : peu ou pas de relations directes avec des personnes identifiables, vision d’un citoyen abstrait	Valeurs du service public, goût pour les politiques publiques, motivations politiques (forte perméabilité des hauts fonctionnaires et des représentants politiques)

Motivations selon Céline Desmarais et Claire Edey Gamassou

Autrement dit, plus le niveau hiérarchique est élevé, plus la motivation est liée à des éléments théoriques¹².

Par ailleurs, de cette même conception du service public découle l’idée que le « principe » (théorique) est supérieur au « service » (individuel)¹³.

Toutefois, il semblerait que :

La conception unitaire du service public soit de plus en plus disputée et que
Les sollicitations des citoyens tiennent davantage à considérer les situations individuelles et à exiger une efficacité démontrable¹⁴.

Une concurrence accrue dans la défense de l’intérêt général

L’État n’est plus associé à l’intérêt général

Les nouvelles générations ne sont pas moins « altruistes », la difficulté proviendrait plutôt d’un affaissement de l’idée du service public administratif :

« Les pouvoirs publics manquent de crédibilité pour incarner une promesse de sens particulièrement élevée. L’utilité sociale et l’intérêt général sont aussi (voire, selon certains, surtout) servis ailleurs. »

Seuls 3 % des Français associent spontanément l’intérêt général à l’État et aux pouvoirs publics¹⁵.

« Ainsi, paradoxalement, les pouvoirs et la fonction publics n’apparaissent pas forcément les mieux placés pour donner un débouché aux aspirations de ceux qui ont de fortes motivations de service public et pour lesquels l’intérêt général est un déterminant important de l’attractivité. »

À l’inverse, le secteur privé et le troisième secteur (associatif, mutualiste…) est jugé nettement plus favorablement

Si les finalités d’intérêt général portées par l’État et les collectivités publiques sont concurrencées (voire éclipsées) par le secteur privé¹⁶, le quotidien en entreprises ou en associations est également jugé plus favorablement :

« Les enquêtes d’opinion montrent que le secteur non lucratif (…) est largement plus reconnu que l’État, en tant qu’employeur, sur les dimensions « sens du travail et des missions », « valeurs de l’organisation » et « impact du travail sur la vie des citoyens ». Pour les deux premiers points, même les grandes entreprises privées sont mieux notées que l’État employeur. »

Le secteur public peine également à convaincre l’ensemble de ses agents

L’attachement au sens est autant une force qu’un point de fragilité dans la fonction publique. Il peut être « porteur d’un risque élevé de désillusion et de désenchantement » :

49 % des salariés du public (fonctionnaires et contractuels) qui souhaitent rejoindre le secteur privé le veulent car « ils ont le sentiment que ce qu’ils font dans le secteur public n’a plus de sens ».

L’enquête du collectif « Nos services publics » de 2021 montre ainsi un décalage entre les motivations d’entrée dans le service public (l’intérêt général pour 69 % des sondés) et un sentiment d’absurdité¹⁷ dans leur travail ressenti « régulièrement » par 80 % des personnes interrogées.

Une « perte de sens » dans la fonction publique qui reste à analyser

Comme le soulignent les rapporteurs, la littérature académique envisage le plus souvent cette perte de sens comme liée à la Nouvelle gestion publique. Autrement dit, le rapprochement des modes de gestion du secteur public d’autres modes de gestion : critères de performance et d’efficacité productive, rémunérations au mérite, etc.

Or, force est de constater¹⁸ que le mode de gestion public est systématiquement dévalorisé par les jeunes diplômés et, semble-t-il, par une proportion significative d’agents publics.

Si le mode de gestion privé était si décrié, pourquoi les jeunes diplômés et certains agents publics, préfèrent le secteur privé ou le troisième secteur ?

Au-delà des arguties politiques, de mon point de vue, une question de management se pose : l’exemplarité, la transparence, la confiance et la quête de sens paraissent désormais être des critères essentiels aux travailleurs. Tout particulièrement lorsque ceux-ci sont très diplômés.

En particulier ceux de catégorie A et B de l’État. L’enquête Nos services publics citée plus bas, ainsi que celle réalisée par la CFDT s’agissant des jeunes fonctionnaires confirment ce point. ↩
Qui connait par exemple le fonctionnement administratif de l’Éducation nationale ? La répartition des compétences entre les collectivités et l’État et au sein de l’État, les différentes fonctions du rectorat ? ↩
Une pensée pour la scène finale de l’Auberge espagnole : https://www.youtube.com/watch?v=fj7gYzQaiUM ↩
Cevipof (2024), « En quoi les Français ont-ils confiance aujourd’hui ? Le baromètre de la confiance politique », 15e vague, février ↩
« Je suis professeur / policier / infirmier / jardinier / juriste… » ↩
Dans leurs versions françaises. ↩
CFDT (2022), Résultats de la quatrième enquête focus jeunes, décembre (enquête réalisée auprès de 1 000 jeunes agents, titulaires, stagiaires, contractuels, étudiants, des trois versants de la fonction publique). ↩
Sondage OpinionWay de 2023. ↩
Pény P. et Simonpoli S. (2022), Conférence sur les perspectives salariales de la fonction publique, op. cit., p. 12. ↩
Rapport Pény et Simonpoli (2022) précité. ↩
En reprenant les classifications établies dans la théorie des « Motivations du service public ». ↩
Selon ces mêmes auteurs, et c’est dichotomie se retrouve dans les travaux ici présentés par les rapporteurs, il existe une « mythologie du service public à la française » qui synthétise des aspirations diverses : entre d’une part le service concret du citoyen pour les agents d’exécution et, d’autre part, une dimension plus abstraite et politique de place de l’État dans la société, notamment incarnée par les hauts fonctionnaires. ↩
En effet, la compassion français est plutôt assise sur des principes théoriques, supposant que l’État doit assurer la défense de l’intérêt général. Ce faisant, la compassion directe (philanthropie) est faible en France. L’État joue donc un rôle véritablement unique en France en portant des valeurs et un impératif de solidarité assurés directement par d’autres acteurs ailleurs (populations, secteurs associatifs, églises, voire entreprises). ↩
La démonstration de l’efficacité implique la contestation du ressort uniquement théorique de l’action publique. ↩
Étude BVA pilotée par la mission APIE (Appui au patrimoine immatériel de l’État) pour la DGAFP (2020), Attractivité de l’État employeur ; 1 000 personnes interrogées, 18-45 ans représentatifs de la population française, en février-avril 2020 ↩
Et le troisième secteur. ↩
Lié notamment au manque de moyens, au poids de la structure ou de la hiérarchie, ou encore au manque de reconnaissance. On peut, ici (les rapporteurs ne le font pas), rapprocher les éléments cités plus haut s’agissant de la distinction entre une masse de fonctionnaires au contact du public et animée par des motivations concrètes et une interprétation plus intellectuelle et abstraite des décideurs. ↩
Les rapporteurs ne traitent pas spécifiquement les critiques de cette interprétation du tournant « managerial » comme explicatif de la perte d’attractivité des collectivités publiques. ↩

24/02/2025

Étiquette : Parcours

Analyse Du Modèle Français De Formation Professionnelle

La Survalorisation De La Formation Initiale

Une Tradition Intellectuelle Ancienne

La Formation Professionnelle Des Salariés

Les Effets Ambigus Du Système De Financement

La Notion De Coresponsabilité

L’Accord Interprofessionnel De 2003

Les Formations Longues : Un Accès Restreint

La Validation Des Acquis De L’Expérience

La Formation Des Demandeurs D’Emploi

Les Difficultés Des Publics Peu Qualifiés

Un Système Fragmenté

L’Exemple Du Contrat De Transition Professionnelle

Orientation Et Transitions Professionnelles

Les Mécanismes De L’Orientation Scolaire

Un Lien Incertain Entre Formation Et Emploi

Vers Une Approche Par Compétences

Le Modèle Français De Financement De La Formation Professionnelle

Un Système À Quatre Acteurs

Les Singularités Du Modèle Français

Les Limites Du Système

Un État à la Dérive : Entre Autoritarisme et Impotence

Le Présidentialisme Français et l’Esprit de Cour : l’Émergence d’une Nouvelle Noblesse

L’ENA et la Réinvention des Titres de Noblesse

Le « Président-Roi » et l’Hyper-Politisation

L’Inadaptation aux Enjeux Managériaux de l’Administration

Le Culte de l’Entre-Soi

Le Culte de la Hiérarchie

L’Échec de la Décentralisation et l’Impasse de la Déconcentration

La Féodalité Locale et ses Dépenses Somptuaires

Le Morcellement et la Déresponsabilisation

Une Économie en Perte de Vitesse

L’Augmentation des Dépenses Publiques Locales

L’Hyper-Régulation Administrative

Quelques Propositions Pour Conclure

Une Simplification Drastique de l’Organisation Territoriale

Une (énième) Réforme de la Haute Fonction Publique

Une Nouvelle Culture Managériale

La Genèse du Ministère du Travail : un Monde de Rédacteurs et de Docteurs en Droit

Le Rôle Majeur d’Arthur Fontaine

Le Développement de l’État Providence

Un Modèle de Fonction Publique Assis sur l’Expertise Juridique

Une Administration Très Féminisée

La Parenthèse de Vichy

Une Matrice Idéologique Négative

La IVe République et l’Avènement de l’ENA

La Transformation de l’Administration par l’École Nationale d’Administration

Un Élève Dans l’École

Un Parcours Exceptionnel au Sein du Ministère du Travail

La Gestion de la Mémoire du Ministère

La Formation Professionnelle et l’Emploi

L’Accès aux Fonctions de Direction d’Administration Centrale

Une Dernière Expérience à l’Inspection Générale des Affaires Sociales

L’Absence de Stratégie de l’État dans le Champ de la Formation Continue

Une Succession de Rapports sur la Formation Continue Sans Mise en Pratique

La Stratégie des Secrétariats Généraux Ministériels en Matière de Formation Professionnelle des Cadres Supérieurs est Insuffisante

Un Pilotage Défaillant de la Formation Continue des Cadres Supérieurs

L’Absence de Remontées Formalisées des Besoins de Formation

Une Offre de Formation Jugée « Foisonnante et Cloisonnée »

Les Compétences à Développer en Priorité

Les Compétences Transversales, ou Soft Skills

Les Avancées en Compétences Transversales

Les Compétences Recherchées par les Cadres

Le Souhait des Rapporteurs de Conserver une Fonction Publique Généraliste

Le Modèle Économique des Écoles de Formation est Jugé « Biaisé »

L’Absence de Recettes Privées

L’Impossibilité de Déterminer le Coût Complet d’une Formation

Un Positionnement de l’INSP comme « Opérateur Ensemblier » Qui Reste à Définir

L’Échec de la Formation Continue à l’INSP

Une Situation Économique Fragile qui Interroge sur la Capacité de l’INSP

Les Préconisations de la Mission pour Bâtir un Système de Formation Continue des Cadres Supérieurs de l’État

La Nécessité de Construire une Stratégie Interministérielle Claire et Partagée

Piloter cette Stratégie par la Donnée

Redéfinir le Rôle de l’INSP

Normaliser les Coûts des Organismes et Présenter des Facturations Transparentes et Complètes

Le Recrutement par Concours est Indissociable de la Fonction Publique de Carrière

Les Caractéristiques du Système de Carrière

Les Caractéristiques du Système d’Emploi

L’Histoire du Recrutement par Concours « à la Française »