Étiquette : Ministères économiques et financiers

La DGCCRF : Bilan, Enjeux et Perspectives pour Préparer le Concours
Examen du rapport de la Cour des comptes d’avril 2025 consacré à la DGCCRF

Temps de lecture : 13 minutes.

Introduction

La Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a été créée en 1985.

Administration du ministère de l’économie et des finances, son rôle principal consiste à maintenir « l’ordre public économique » et à assurer en particulier la protection du consommateur.

L’analyse de la Cour s’inscrit dans un contexte de transformation numérique, de pression budgétaire et de nouveaux défis liés aux pratiques commerciales en ligne, à la mondialisation des échanges et à la transition écologique.

Cet article propose une synthèse des éléments essentiels de ce rapport, en examinant tout particulièrement l’évolution des missions de la DGCCRF, les pouvoirs de contrôle des agents et le risque d’une « administration à deux vitesses » largement développé par la Cour.

À l’issue de cette lecture, vous pourrez comprendre les grands enjeux de la DGCCRF et entrevoir un peu de la réalité du quotidien des agents de contrôle.
Les Missions de la DGCCRF

Les Missions Historiques de la DGCCRF sont Stables

La DGCCRF a depuis 1985 trois grandes missions :
- La concurrence et la lutte contre les pratiques restrictives de concurrence ;
- L’information des consommateurs et la protection de leurs intérêts économiques ;
- La sincérité et la loyauté des transactions commerciales, la qualité et la sécurité des produits et services offerts sur le marché, la certification de ces produits et services, les appellations d’origine, les fraudes et falsifications.
En 2009, une nouvelle mission est assigné : le contrôle de métrologie légale¹, en lien avec la direction générale de l’économie².

Un Champ de Compétences en Constante Transformation et Particulièrement Étendu

En droit de la consommation ou droit commercial, les rapporteurs de la Cour des comptes ont comptabilisé, sur la période 2020-2023, une cinquantaine de nouveaux textes par an.

L’instauration de dispositifs d’aides publiques aux consommateurs faisant l’objet de « fraudes massives » comme Ma Prime Renov’ ou le 100 % santé³.

En juin 2024, la DGCCRF est ainsi habilitée par 76 groupes de textes législatifs et codes différents. Autrement dit, la compétence de la DGCCRF en droit français est quasiment universelle dans le champ économique⁴.

Une Transformation des Pratiques de Consommation

La consommation des ménages représente la moitié du produit intérieur brut (PIB) français.

Si la part de cette consommation est stable dans le temps, sa composition évolue fortement :
- Développement du numérique, avec de nouveaux acteurs (influenceurs, comparateurs en ligne, drop shiping) et de nouvelles pratiques (« faux avis ») ;
- Demande de transparence accrue du consommateur sur les produits, leur comparabilité ;
- Transition écologique et environnementale et multiplication des allégations de la part des producteurs ;
- Consommation accrue de services⁵.
Les Pouvoirs de Contrôle et de Sanction de la DGCCRF sont Très Étendus et se sont Renforcés depuis 2012

Le Programme National d’Enquêtes (PNE)

Le programme national d’enquêtes vise à garantir un niveau d’activité sur des thèmes prioritaires pour le gouvernement.

Il est établi annuellement. Ce qui suppose une communication importante à l’attention des inspecteurs et des contrôleurs afin de garantir son application.

La Différence entre les Contrôles et les Enquêtes

Contrairement à ce que son intitulé pourrait laisser entendre, il porte essentiellement sur des « contrôles », entendu comme la vérification d’une pratique professionnelle pour s’assurer de sa régularité.

« L’enquête » désigne « la recherche méthodique, l’analyse, le recoupement des éléments de preuves susceptibles de qualifier matériellement une fraude. »

Des Pouvoirs de Contrôle Importants

Les inspecteurs de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (CCRF) peuvent notamment :
- Accéder aux locaux utilisés par les professionnels afin d’y recueillir des documents et des renseignements, et d’y effectuer des constatations ;
- Se faire communiquer tout document (contrats, factures) utile à leurs missions ;
- Prendre un échantillon ou prélever un produit aux fins d’analyse pour démontrer le manquement ou l’infraction ;
- Consigner provisoirement des marchandises pour empêcher leur commercialisation, dans l’attente de résultats de contrôles ;
- Saisir des marchandises non conformes ;
- Utiliser une identité d’emprunt pour pouvoir vérifier la conformité des procédures de vente sur internet ;
- Différer la révélation de leur qualité d’enquêteur de la CCRF et commencer leurs investigations incognito ;
- Se faire accompagner lors de leurs contrôles par une personne qualifiée dans un domaine utile au contrôle.
La Déjudiciarisation des Sanctions de la DGCCRF : l’Essor des Amendes Administratives

Depuis la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, dite « loi Hamon », la DGCCRF est dotée d’importantes prérogatives auparavant dévolues au juge.

L’éventail de sanctions est désormais particulièrement étendu et permet à l’agent de proportionner sa sanction aux manquements constatés :
- Les suites pédagogiques, en cas de manquement ou infraction de faible gravité (avertissement) ;
- Les suites correctives, pour obtenir du professionnel une mise en conformité rapide :
  - Amendes (de faibles montants),
  - Injonctions,
  - Rappels de produits (avec obligation pour l’entreprise d’informer les consommateurs),
  - Publication aux frais de l’entreprise d’une décision de sanction.
- Les sanctions, en cas de comportement grave du professionnel :
  - Mise en demeure (l’entreprise doit se mettre en conformité dans un délai donné) ;
  - Amendes administratives (avec des montants parfois très élevés, notamment en cas de pratiques anticoncurrentielles) ;
  - Retrait ou suspension de produits ;
  - Fermeture temporaire ou définitive de l’établissement.
Par ailleurs, la DGCCRF dispose aussi d’un pouvoir de transaction qui lui permet de négocier directement avec l’entreprise.

Une Direction d’Administration Centrale en Interaction avec la Quasi-Totalité des Ministères

La DGCCRF est une direction spécialisée et pour autant riche de partenariats nombreux⁶.

La direction de la consommation et de la concurrence a, en effet, des relations étroites avec plusieurs ministères :
- L’environnement : direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) et direction générale de la prévention des risques (DGPR) ;
- L’alimentation et l’agriculture : direction générale de l’alimentation (DGAL) ;
- L’économie et les finances : direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), Tracfin ;
- L’intérieur : direction générale de la police nationale (DGPN) ;
- Les affaires sociales (travail et santé) : la direction générale du travail (DGT) et la direction générale de la santé (DGS).
Outre ce riche écosystème, la DGCCRF travail également avec :
- Des autorités administratives indépendantes comme :
  - L’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ;
  - L’autorité de la concurrence (ADLC) ;
  - L’autorité nationale des jeux (ANJ) ;
  - L’autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) ;
  - La commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil)
- Des établissements publics chargés d’une mission de régulation sectorielle :
  - L’agence nationale des fréquences (ANFR) ;
  - L’agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ;
  - L’institut national des appellations d’origine (INAO) ;
  - D’autres organismes comme le centre européen des consommateurs (CEC).
Le Risque d’une Administration à Deux Vitesses

« En matière de protection du consommateur, l’action de la DGCCRF oscille entre deux extrêmes : d’un côté, elle doit lutter contre une fraude organisée de plus en plus massive et sophistiquée, de l’autre, elle doit maintenir, par ses contrôles standards, une vigilance sur l’ensemble des opérateurs économiques. »

Le Service National des Enquêtes (SNE)

Le service national des enquêtes (SNE) a été créé en 2009. Il s’agit d’un service à compétence nationale, rattaché directement à la DGCCRF.

Composé de 85 agents répartis sur huit sites⁷, le service vise la réalisation d’enquêtes portant sur des sujets nouveaux⁸ ou nécessitant une mobilisation rapide et spécifique.

Le SNE n’est pas véritablement concerné par le PNE précédemment évoqué afin de disposer d’une réactivité lui permettant de réagir aux signalements ou saisines des services judiciaires pour la réalisation d’enquêtes pénales.

La Cellule de Renseignement Anti-Fraude Économique (Crafe)

Créée en 2021 et composée de treize enquêteurs⁹, Crafe apporte un soutien opérationnel aux enquêteurs pour détecter des fraudes plus complexes.

L’activité de la cellule connait une croissance rapide, de 32 dossiers traités en 2021 à 272 en 2023 et 121 pour le seul premier trimestre 2024.

La Crafe échange des informations opérationnelles et des signalements avec les services de renseignement, afin de traiter la fraude sous tous ses aspects (fiscal, social, douanier…). La Crafe est désormais le point de contact officiel de la DGCCRF avec Tracfin et les services qu’enquêtes de la police et de la gendarmerie nationales.

Des Réseaux d’Experts, en Complément de l’Organisation Pyramidale de la DGCCRF

La DGCCRF compte également 22 réseaux de contrôles et 340 référents techniques régionaux (RTR).

Ceux-ci couvrent des domaines thématiques :
- Banque et assurance ;
- Compléments alimentaires ;
- Jouets ;
- Logement et immobilier ;
- Produits chimiques et biocides, etc.
Une Organisation Régionalisée : les Pôles C des DREETS

Au niveau régional, les Directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) disposent chacune d’un « Pôle C » dédié aux services de la DGCCRF.

Si les services du Pôle C au sein de la DREETS peuvent assurer quelques missions opérationnelles (notamment en matière concurrentielle), leur rôle principal est celui d’interface entre les services départementaux et la DGCCRF :
- Soutien, par le conseil et l’organisation de formations ;
- Pilotage, par la répartition des contrôles et l’élaboration de plans régionaux déclinant le PNE ;
- Animation, par l’affectation de moyens, budgétaires et humains, mais sans lien hiérarchique avec les directions départementales.
L’effectif total des Pôles C des DREETS s’élève à 424,7 ETP en 2024, en baisse de 15 % sur la période 2017-2024.

Le Niveau Départemental : Cœur du Contrôle de la DGCCRF

Les services CCRF sont placés directement sous l’autorité du préfet depuis 2010¹⁰ et la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE).

Toutefois, pour la Cour des comptes, cette réforme est peu adaptée aux missions de la DGCCRF :

« En plaçant les services départementaux de la DGCCRF sous l’autorité unique du préfet chargé d’en assurer la coordination, elle a contribué à les enserrer dans une organisation et un périmètre d’intervention qui correspond de moins en moins à la réalité de leurs missions. En effet, l’activité de la DGCCRF est moins orientée par les limites administratives entre départements que par les zones de chalandises et les bassins d’activité, dont les limites coïncident rarement, a fortiori avec le développement du commerce en ligne. »

De fait, la synergie est donc plutôt assurée par les comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf), que par les préfets.

Une Activité en Recul et de Plus en Plus Orientée vers la Protection des Consommateurs

La répartition des activités de contrôle et d’enquête évolue de plus en plus en faveur de la protection des consommateurs.

Le nombre de visites a baissé de 40 % de 2017 à 2023, pour une pluralité de raisons¹¹.

En conséquence, l’activité se concentre de plus en plus dans les départements les plus dotés :

En 2023, une vingtaine de départements représentent la moitié des visites.

Une Gestion des Ressources Humaines Jugée Corporatiste et Rigide

Le budget de la DGCCRF est essentiellement consacré aux dépenses de personnel. Celles-ci sont en hausse, malgré la baisse des effectifs, du fait des revalorisations du point d’indice et de diverses mesures indemnitaires¹².

Par ailleurs, les effectifs CCRF sont essentiellement des catégories A, en raison de la volonté de positionner le corps sur des missions d’inspection et d’expertise¹³ :

Une Répartition Territoriale Inégale qui Interroge sur la Capacité à Maintenir un Niveau Minimal d’Expertise et de Contrôle dans Certains Départements

Si les effectifs sont encore en majorité dans les services déconcentrés (1 500 ETP), on constate un recentrage des missions, via notamment le SNE évoqué plus haut (84 ETP), mais également le service Réponse Conso (41 ETP).

Par ailleurs, les effectifs en DDI ont évolué de manière très différenciée depuis 2017 :
- Une baisse de près de 35 % des effectifs pour les départements les moins peuplés (qui comptent à peine quelques agents),
- Une augmentation des effectifs de 4 % en Ile-de-France.
« Ces évolutions traduisent une priorisation, dans un contexte global de réduction des effectifs, sur les départements les plus peuplés et dans lesquels le tissu économique est plus dense, ce qui n’est pas en soi contestable. Elles n’en posent pas moins deux questions qui touchent à l’efficacité de l’action de la DGCCRF sur l’ensemble du territoire et à l’égalité de traitement entre citoyens. »

Une Logique de Corps Parfois en Décalage Avec les Besoins

Au 31 décembre 2022, les corps CCRF comptaient 2 658 agents, dont 92 % occupaient des fonctions au sein de la DGCCRF. S’y ajoutent une cinquantaine d’emplois fonctionnels : directeurs départementaux ou directeurs adjoints.

Le corps sait fidéliser ses agents : seuls 5 % des membres du corps sont positionnés à l’extérieur de la DGCCRF et des emplois de direction correspondants.

Cette forte cohérence entre une administration et les corps qui exercent ses missions traduit toutefois une absence de réflexion sur la réalité des tâches confiées aux agents, qui toutes ne nécessitent pas un même niveau de compétence. Sur les 72 métiers du référentiel des métiers et des compétences, seuls 13 relèvent de la famille professionnelle CCRF.

Une Forme de Surqualification des Agents CCRF au Regard des Missions de Contrôles Réalisées

75 % des membres du corps sont de catégorie A et 9 % exercent des fonctions d’encadrement, sans missions d’enquêtes. 14 % des membres du corps sont de catégorie B.

Cependant, pour les enquêteurs, la démarcation entre les missions des inspecteurs (catégorie A) et les contrôleurs (catégorie B) n’est pas évidente. Les uns et les autres se voyant confier indistinctement les tâches de contrôle, comme les enquêtes complexes.

Pour la Cour, un repyramidage et une ouverture à des corps interministériels et administratifs s’imposent, afin de décharger les agents de certaines tâches annexes :

Le pilotage par les indicateurs et la volonté politique d’illustrer la présence de la DGCCRF par le nombre de contrôles réalisés et d’infractions constatées ont conduit à faire réaliser des missions de contrôle, à la valeur ajoutée limitée, indifféremment par des inspecteurs et des contrôleurs, dans des proportions qui peuvent paraître excessives pour les agents de catégorie A.

Il convient de s’interroger sur l’efficience de ces pratiques qui mobilisent un personnel surqualifié, ce qui se traduit autant par un coût élevé au regard de l’utilité que par une démotivation des agents concernés.

Des Processus de Mobilités Mettant Peu en Valeur les Compétences et l’Expertise

Le processus de mobilité interne (de 150 à 200 mutations par an) répond principalement aux aspirations de mobilité géographique des agents.

Il existe deux procédures de mobilité au sein de la DGCCRF :
- Le « tableau de mutation »¹⁴ qui est établi sans spécification relative aux besoins de compétences ou de spécialisation, à partir de critères légaux (rapprochement de conjoint, handicap, etc.) et d’une pondération en fonction de l’ancienneté et du lieu d’affectation. Les postes non pourvus dans le cadre de cette procédure étant attribués aux lauréats du concours.
- Les « postes à profil », essentiellement pour l’administration centrale et le SNE.
Le système du « tableau de mutation » apparaît très rigide (une seule campagne annuelle, donc un poste peut être vide onze mois) et en décalage avec le besoin d’expertise désormais requis par les services, selon la Cour.

Un Régime Indemnitaire Qualifié par la Cour de « Rigide et Obsolète »

Le régime indemnitaire des agents de la CCRF, dans sa configuration actuelle, a été mis en place en 2003.

Il est constitué de :
- L’indemnité d’administration et de technicité (IAT) ou de l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS),
- La prime de rendement (PR) et
- L’allocation complémentaire de fonction (ACF).
Le barème de chaque prime est strictement parallèle à la grille indiciaire, avec un niveau de prime pour chaque échelon. Seule l’ACF peut varier en fonction de la résidence administrative.

Un barème spécifique, reposant sur les mêmes principes, est institué pour les encadrants.

Ce régime indemnitaire repose donc intégralement sur le grade et l’ancienneté des agents, sans aucune part variable, même pour la prime de rendement. À l’image de la DGFIP et de la DGDDI, la DGCCRF a jusqu’à présent fait le choix – soutenue par les organisations syndicales – de ne pas mettre en place le RIFSEEP¹⁵.

La Cour est particulièrement sévère sur ce régime indemnitaire, qui lui semble préjudiciable aux missions de la DGCCRF :

« Compte tenu des difficultés à maintenir un niveau d’expertise technique suffisant à l’échelle de chaque DDI, l’effectivité de l’action de la DGCCRF sur le terrain repose de plus en plus sur la capacité de certains agents à exercer leurs fonctions sur un territoire plus vaste (mutualisations interdépartementales), à s’investir dans l’animation d’un réseau ou à développer une expertise technique qui fasse référence à l’échelle régionale. Il y a donc un paradoxe à maintenir une architecture administrative dont l’efficacité repose de plus en plus, et de manière systémique, sur la capacité de certains agents à dépasser le cadre d’action habituel alors que le régime indemnitaire repose intégralement sur l’ancienneté. »
1. Ensemble des exigences et procédures de contrôle imposées par l’État pour garantir la fiabilité de certains instruments de mesure : balances, pompes à essence, taximètres, thermomètres, compteurs d’eau, de gaz, de fioul… ↩
2. Inversement, en 2022, la police en charge de la sécurité sanitaire des aliments est désormais sous le pilotage unique du ministère de l’agriculture. Une soixantaine d’ETP ont rejoint le ministère de l’agriculture. L’ensemble constitue un corps d’inspection d’environ 150 ETP. ↩
3. D’autres dispositifs comme le Compte personnel de formation (CPF) ont également pu nécessiter l’attention de la DGCCRF. Toutefois, en matière de formation professionnelle, le ministère du travail et de l’emploi dispose de son propre corps d’inspection. ↩
4. En revanche, la DGCCRF n’est pas compétente s’agissant de litiges d’ordre contractuel, lié à l’inexécution ou la mauvaise exécution (alléguée) du contrat. Seul le juge judiciaire est le juge du contrat. Il en est de même en matière de pratique commerciale (jugée) déloyale. La partie s’estimant lésée devant s’adresser au juge judiciaire. ↩
5. Tendance qui s’inscrit dans une dynamique plus large : les dépenses de santé, communication, loisirs et culture sont en très forte hausse sur les trente dernières années. Inversement : la part de dépenses consacrée aux biens (notamment les vêtements) et à l’alimentation est en baisse. ↩
6. Pour coordonner ses actions, la DGCCRF a ainsi formalisé 18 protocoles, principalement bilatéraux. ↩
7. Lille, Strasbourg, Montpellier, Lyon, Bordeaux, Rennes, Morlaix. ↩
8. Le SNE dispose notamment d’une expertise sur les sujets numériques, comme les crypto-actifs. Une cellule de recherche et développement en matière numérique a même été constituée en 2018 pour promouvoir l’utilisation de méthodes et outils innovants : vérification automatique des avis publiés sur internet, recherche et collecte de preuves numériques… ↩
9. Objectif de seize enquêteurs pour fin 2024. ↩
10. Au sein des directions interministérielles chargées de la protection des populations. ↩
11. Baisse des effectifs (- 4 % sur la période), postes de contrôle vacants, volonté de privilégier les enquêtes (plus longues) aux contrôles, transfert en 2023 du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments, management inégal et un temps important consacré à la formation du fait de l’instabilité légale et règlementaire. ↩
12. Dont une harmonisation des régimes indemnitaires des agents CCRF en 2022, pour 3,1 millions d’euros. ↩
13. Un mouvement similaire a été pris par l’inspection du travail, avec la mise en extinction du corps de contrôleur du travail de catégorie B. Plus largement, on constate une augmentation de du nombre d’agents de catégorie A dans la fonction publique d’État. ↩
14. Le fonctionnement des mutations est quasiment identique pour la DGDDI et la DGFiP. ↩
15. Créé en 2014, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) s’inscrit dans le cadre d’une démarche de simplification du paysage indemnitaire. Il comprend une prime annuelle, en fonction des résultats de l’agent (le Complément indemnitaire annuel) et un Indice en fonction des sujétions et de l’expertise (l’IFSE) : qui évolue selon les responsabilités de l’agent, sa manière de servir, etc. C’est le régime indemnitaire des attachés d’administration de l’État et des administrateurs de l’État. ↩
27/05/2025
La conduite des projets numériques de l’État
Temps de lecture : 9 minutes.

La Cour des comptes a publié en décembre 2024 un rapport consacré aux gains de productivité du numérique. Ses investigations portent en particulier sur un échantillon de projets informatiques « significatifs » réalisés au sein des ministères économiques et financiers.

Pour rappel, un précédent article de ce blog est consacré aux informaticiens des ministères économiques et financiers.

Le numérique est envisagé comme un levier de transformation de l’État

Une succession de plans numériques

Depuis le début des années 2000, plusieurs plans de transformation numérique se succèdent au niveau interministériel :
- Administration électronique (ADELE) de 2004 à 2007,
- France Numérique en 2012,
- État plateforme en 2014,
- Action publique 2022 en 2017.
Des attentes fortes en termes de gains de productivité

La dématérialisation des procédures est notamment envisagée comme permettant d’augmenter la productivité des services, tout en améliorant la qualité des services rendus.

Les gains de productivité attendus sont de plusieurs natures :
- La réduction du nombre d’emplois et des coûts de fonctionnement associés à production au moins constante ;
- L’augmentation des recettes de l’État ;
- L’amélioration du service rendu (accès, pertinence, délai) sans augmentation aussi forte des coûts de production.
Une mise en œuvre généralement confiée au Premier ministre et au ministre chargé de la fonction publique

À compter de 1981, le ministre de la fonction publique se voit, quasi systématiquement, adjoindre le portefeuille de la réforme de l’État et de la modernisation.

Sous la présidence d’Emmanuel Macron, il est même question de « l’Action et des Comptes publiques », puis de la « Transformation et de la Fonction publiques ».

Le pilotage de la transformation de l’État s’appuie donc sur deux leviers : les ressources humaines et le numérique.

Deux directions interministérielles sont responsables de la conduite de ces projets
- La direction interministérielle du numérique¹, rattachée au Premier ministre et au ministre de la fonction publique, est responsable de la conception et de la mise en œuvre de la stratégique numérique de l’État ;
- La direction interministérielle de la transformation publique, rattachée aux mêmes autorités, notamment responsable du Fonds de transformation de l’action publique².
À cet égard, et de manière plus générale, il convient de noter un renforcement depuis quinze ans des directions interministérielles³. Pour n’en citer que quelques-unes :
- La direction des achats de l’État (DAE), en 2016 ;
- La direction de l’immobilier de l’État (DIE), en 2016 ;
- La délégation interministérielle à l’encadrement supérieure de l’État (DIESE), en 2022.
Une mesure des gains de productivité difficile pour les projets informatiques de l’État

En dépit d’ambitions importantes, la réalité des projets et de leur suivi fait peu de place à une véritable politique de productivité.

La mesure des gains de productivité dans le secteur public est plus complexe que dans le secteur privé

La Cour des comptes relève tout d’abord la spécificité des biens ou services produits par le secteur public. Ceux-ci sont le plus souvent non marchands et fournis gratuitement ou à un prix symbolique, en dessous du coût réel de production⁴.

Les recettes sont celles des contributions publiques, généralement obligatoires, et non le produit des ventes. Par ailleurs, compte tenu de l’universalité budgétaire et de la complémentarité de certaines politiques publiques, il est également difficile de mesurer précisément le coût d’une politique⁵.

Le calcul de la productivité du service public ne peut donc être réalisé que par une opération intellectuelle et comptable.

Ce faisant, c’est aussi une critique de la LOLF⁶ qui est émise par la Cour. Les instruments budgétaires actuels (programmes et rapports annuels de performance) ne permettent pas de reconstituer les coûts des différentes politiques publiques.

Les méthodes d’évaluation des coûts

Deux méthodes principales existent :
- La méthode comptable, qui s’appuie sur le coût de production du bien ou service. Cette méthode consiste à rattacher tous les différents coûts à une prestation afin d’en évaluer le coût. Une productivité supérieure revient donc à produire plus avec autant ou moins, et inversement ;
- Une méthode qualitative, notamment développée par Anthony Atkinson. L’objectif est ici de considérer les bénéfices sociaux d’une politique publique⁷. L’approche n’est plus comptable, mais se révèle quasiment impossible à mettre en œuvre :
  - Même en établissant des mesures qualitatives des actions menées, comment s’assurer de l’imputabilité d’un bienfait à telle ou telle politique publique ?
  - Comment comparer les effets ?
  - Enfin, dans l’attente des évaluations, comment piloter les politiques publiques ?
La distinction entre la performance et l’efficience

Le guide méthodologique de la LOLF définit la performance comme :

La capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d’efficacité socio-économique (résultat des politiques), de qualité de service (en se plaçant depuis les points de vue respectifs du citoyen, du contribuable et de l’usager) ou d’efficience de la gestion (optimisation des moyens).

La notion d’efficience met en regard un résultat avec les moyens consacrés (par exemple : la réduction de la surface en m² par poste de travail dans la gestion du parc immobilier).

Elle n’est toutefois pas équivalente à celle de productivité, qui se concentre sur les activités productives de l’État.

Des objectifs de performance très peu définis

Une quasi-absence de critères de productivité dans les indicateurs de performance publiés par l’État

L’analyse par la Cour des comptes des 2 128 sous-indicateurs renseignés dans le volet performance des PAP annexés au projet de loi de finances pour 2023 montre que la productivité est très rarement mesurée :
- Seule une quarantaine d’indicateurs (moins de 2 %) met en rapport les résultats d’une production administrative avec les moyens engagés ;
- Un unique sous-indicateur (au sein de la mission « Gestion des finances publiques ») comporte explicitement le terme « productivité » dans son libellé.
S’agissant des indicateurs budgétaires liés aux enjeux numériques

Vingt-sept indicateurs du budget de l’État (sur les plus de 2 000 évoqués plus haut) évoquent des enjeux numériques. Aucun ne mentionne la question de performance ou de productivité. Lorsqu’ils le font, c’est essentiellement de manière indirecte, comme pour les médias publics et leurs audiences sur les plateformes numériques.

Le portage des projets numériques de l’État n’est quasiment pas orienté vers la performance

À l’image des objectifs et indicateurs de la LOLF, les fondamentaux des projets numériques au sein de l’État ne semblent pas prioritairement portés par des enjeux de productivité.

Les projets d’évolution des systèmes d’information sont entrepris le plus souvent pour répondre à l’un des trois objectifs suivants :
- L’amélioration du service rendu aux citoyens ou aux entreprises (sans préoccupation de productivité) ;
- La lutte contre l’obsolescence technologique des outils déjà en place ;
- L’adaptation aux respects d’engagements européens ou internationaux (cas de la DGDDI avec le Brexit, nécessitant d’adapter ses SI aux nouvelles règles douanières).
De rares projets portent des objectifs explicites en termes de productivité

L’analyse des grands projets numériques les plus récents suivis par la DINUM montre que seuls un quart d’entre eux ont intégré des enjeux de productivité :
- TELEMAC, sur les conditions d’exercice des agents de terrain de la direction générale des douanes et des droits indirects, lancé en 2022 et
- URF, sur l’unification du recouvrement fiscal, lancé en 2020 et
- Deux projets issus du programme de chaîne pénale numérique par le ministère de la Justice.
Pour la Cour, ces projets constituent des exceptions.

Les raisons de ce défaut de pilotage de la productivité

La Cour identifie plusieurs raisons à ce manque de pilotage.
- La productivité est « souvent un non-dit des décisions publiques ». Les craintes (supposées ou non) sur l’emploi ou l’évolution des organisations impliquent une réserve des employeurs publics.
- En termes budgétaires, l’annonce de gains potentiels constitue un risque pour le gestionnaire ministériel. En l’absence des gains escomptés, leur budget pourrait être amputé à mesure de la projection initialement communiquée⁸.
En conséquence, ce sont les gains qualitatifs qui sont le plus souvent mis en avant dans les projets numériques de l’État.

L’absence de recommandations en termes de productivité de la direction interministérielle du numérique

La direction interministérielle du numérique a rendu près d’une centaine d’avis sur les principaux projets de système d’information de l’État⁹.

Cependant, elle ne se prononce presque jamais sur des considérations liées à la performance :

« Contrairement aux questions techniques, budgétaires ou de pilotage, les gains attendus au cours ou à l’achèvement du projet ne font presque jamais l’objet de constats ou de recommandations et sont simplement évoqués, sous un angle qualitatif, dans la partie introductive qui présente le projet. »

De grands projets numériques en difficulté

Le panorama des grands projets numérique de l’État étudié par la Cour (19ᵉ édition, juin 2024) recense 45 projets, représentant un coût prévisionnel total de 3,8 milliards d’euros pour une durée moyenne de six ans.

Il fait apparaître, en moyenne, des retards et des dérives budgétaires de respectivement 18,8 % et 17,5 %.

À titre d’exemple, l’évolution du projet PILAT¹⁰ de la direction générale des Finances publiques, de son lancement à son achèvement :

En revanche, le panorama et les documents qui l’accompagnent ne comportent aucune information sur les gains de productivité attendus.

L’initiative du Fonds pour la transition de l’Action publique (FTAP)

La Cour appelle ici à renouveler la démarche volontariste initiée à l’occasion du lancement du FTAP, tout en la consolidant par :
- Un examen sérieux des gains de productivité au lancement du projet ;
- Un suivi en cours de vie ;
- Une évaluation des gains finalement obtenus une fois le projet achevé.
Pour ce faire, la Cour recommande de :
- Renforcer la procédure d’avis conforme de la DINUM (en association avec la direction du budget) et
- Améliorer les outils de suivi des activités et des coûts, « dans une démarche de contrôle de gestion », pour mesurer l’atteinte des objectifs et les moyens associés.
Pour les curieux :

Depuis 2016, la DINUM rend public un tableau de bord semestriel des grands projets

numériques de l’État¹¹, c’est-à-dire ceux qui appartiennent à une ou plusieurs catégories suivantes :
- Les projets qui ont un impact significatif sur les usagers, les ministères ou leurs agents ;
- Ceux dont le contenu ou la gestion est complexe ou présente des risques majeurs ;
- Ceux qui visent à réaliser des économies substantielles ou qui conduisent à engager des dépenses supérieures à 9 M€.
Quelques mots de conclusion sur l’intelligence artificielle

L’intelligence artificielle peut devenir un levier de productivité pour la Cour des comptes.

Toutefois, les magistrats relèvent les discordances dans les évaluations des potentiels gains. À titre d’exemple :
- Le cabinet de conseil Boston Consulting Group évaluait, en 2023, les gains potentiels de l’intelligence artificielle générative dans le secteur public à 1 750 milliards de dollars par an à horizon 2023 et 83 milliards de dollars pour la seule administration française¹² ;
- Le cabinet Mc Kinsey évaluait la même année les gains potentiels à 480 milliards de dollars par an, soit un niveau quatre fois inférieur¹³.
1. La « Dinum » est un service du Premier ministre placé sous l’autorité du ministre de la transformation et de la fonction publiques. Parmi ses missions, prévues par le décret du 25 octobre 2019 modifié par le décret du 22 avril 2023, figurent le pilotage de la stratégie numérique de l’État, dont la mise en oeuvre est déléguée aux ministères, et la mobilisation des leviers numériques et technologiques nécessaires à l’accompagnement des services. ↩
2. Pour plus d’informations sur ce fonds créé en 2017 : https://www.modernisation.gouv.fr/accompagner-les-administrations/fonds-pour-la-transformation-de-laction-publique ↩
3. Celles-ci complètent ainsi « l’arsenal administratif » du Premier Ministre, qui dispose désormais d’une autorité sur près de 59 services, ou du ministre de l’Economie et des Finances, dans son volet de coordination des politiques supports. ↩
4. Une première difficulté est d’ailleurs le calcul de ce coût de production, rendu souvent compliqué par la multiplicité des missions réalisées et le travail en réseau du secteur public. ↩
5. À titre d’exemple, le ministère du travail et de l’emploi dispose de trois programmes budgétaires : le P102, pour l’accès et le retour à l’emploi ; le P103, pour l’amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail et le P155, qui recense les dépenses supports (conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail). Pour autant, comment considérer l’impact et les résultats de ces différents programmes sans mesurer les programmes portés par le ministère de l’Économie et des finances ? De l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur ? Des dépenses de solidarités et d’insertion, du financement des retraites… ? ↩
6. Loi organique relative aux lois de finances. ↩
7. Par exemple, une dépense de prévention en matière de santé publique présente des économies potentiellement très substantielles sur plusieurs années. En conséquence, pour Atkinson, il n’est pas souhaitable d’enregistrer uniquement le coût que présenterait une telle action. ↩
8. En précisant qu’en gestion, il n’existe pas davantage d’incitation à optimiser l’enveloppe accordée. ↩
9. Sur le fondement de l’article 3 du décret n° 2019-1088 du 25 octobre 2019 relatif au système d’information et de communication de l’Etat et à la direction interministérielle du numérique. Autrement dit, les projets de système d’information de l’État dont le montant prévisionnel global est égal ou supérieur à neuf millions d’euros. ↩
10. Projet visant à unifier dans une application le contrôle fiscal : de sa programmation, jusqu’au recouvrement et l’éventuel contentieux. ↩
11. Également disponible sur le site data.gouv : https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/panorama-des-grands-projets-numeriques-de-letat/ ↩
12. BCG, Generative AI for the Public Sector: From Opportunities to Value, novembre 2023. ↩
13. McKinsey, Unlocking the potential of generative AI: Three key questions for government agencies, décembre 2023. ↩
22/04/2025
Être contractuel dans la fonction publique en 2025
Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 10)

Temps de lecture : 7 minutes.

Une fonction publique duale : les fonctionnaires et les contractuels

Le développement du nombre de contractuels a profondément changé la politique de ressources humaines et la perception des métiers du service public. Il est particulièrement critiqué par les rapporteurs qui considèrent le système actuel comme :

> « créateur d’inégalité de traitement tant en termes de rémunération et que de perspectives de carrière. »

Par ailleurs, ce recours aux contractuels est généralisé, bien que dans des proportions variables entre les trois versants de la fonction publique.

Les causes du développement de la contractualisation dans les trois versants de la fonction publique sont multiples

Les réformes récentes ont toutes visé à favoriser le recrutement de contractuels. Principalement, pour deux raisons :
- Pallier les besoins de recrutement par un nombre insuffisant de titulaires, principalement en lien avec les problèmes d’attractivité évoqués dans des précédents billets ;
- Disposer d’agents pour des besoins temporaires ou en réponse à des besoins précis.
Outre ces motivations concrètes, les représentations d’un recrutement par contrat sont également plus favorables :
- Le recruteur dispose d’un panel de candidats plus importants pour faire son choix (fonctionnaires et… l’ensemble des actifs intéressés pour rejoindre son service)¹, ce qui lui permet également de recruter davantage en fonction du profil des candidats ;
- Les recrutements sont plus rapides qu’une affectation d’un agent par concours ;
- La durée de recrutement fixée dans le contrat permet au recruteur de ne pas renouveler le contrat en cas d’insatisfaction ou pour des raisons budgétaires ;
- Inversement, recruter un agent localement peut aussi être potentiellement plus stable que de voir le poste pourvu par un lauréat de concours venu d’une autre région.
Point de situation dans la fonction publique d’État

21 % des agents de l’État étaient contractuels en 2022 (24,5 % sans les militaires), et 63 % des agents des établissements publics administratifs (Agences régionales de santé, France travail).

Plus l’employeur est autonome, plus il recourt à des non-titulaires. Les deux tiers des agents non titulaires sont affectés dans des établissements publics², contre seulement 13 % des agents titulaires.

Des situations très différentes selon les ministères
- L’Éducation nationale et l’Enseignement supérieur (écoles, universités…) comptent 24 % de contractuels³. Toutefois, compte tenu de la taille de ces ministères, ils concentrent près des deux tiers des 546 000 agents contractuels de l’État ;
- Les ministères dits « régaliens » (et les établissements sous leur tutelle) présentent de plus faibles taux de recours aux contractuels : 7 % pour l’Intérieur, 11 % pour l’Économie et 15 % pour la Justice.
Les contractuels publics sont plus précaires que dans le privé

Le recours aux contrats à durée déterminée (CDD), plutôt qu’à durée indéterminée, est plus fréquent dans le secteur public. Il concerne 14 % des agents publics contre 8 % des salariés du secteur privé (auxquels il convient d’ajouter 3 % de salariés en intérim).

Cette spécificité s’explique aussi par le fait que l’emploi durable est censé être occupé par un fonctionnaire.

Le recours au CDD concerne, dans le secteur public, tout particulièrement les emplois peu qualifiés

Le recours à des contrats courts concerne davantage les emplois peu qualifiés :
- Pour les agents d’entretien, 21 % des travailleurs du public sont en CDD, contre 14 % des salariés du privé,
- Pour les aides-soignants, 24 % sont en CDD dans la fonction publique, contre 13 % dans le privé ;
- Pour les professionnels de l’action culturelle et sociale, 52 % sont en CDD dans la fonction publique et 25 % dans le privé ;
- De même pour l’action sociale et l’orientation avec 18 % de CDD dans la fonction publique et 10 % dans le privé.
Toutefois, et pour des raisons différentes, les métiers qualifiés (ou très qualifiés) sont également concernés :
- 32 % des personnels d’études et de recherche sont en CDD dans le public contre 5 % dans le privé ;
- 20 % des médecins dans la fonction publique, contre 8 % dans le secteur privé ;
- 9 % des cadres de catégorie A, comme les attachés d’administration. Pourtant, dans le secteur privé, les cadres sont très peu employés en CDD (de l’ordre de 2 à 6 %).
Cette logique métier se retrouve mécaniquement par des recours aux contrats très divers selon les employeurs. Le secteur hospitalier propose très majoritairement des contrats de moins d’un an, tandis que l’État comporte relativement beaucoup de CDI, ce qui suggère des besoins moins conjoncturels :

Des contractuels plus précaires que dans le secteur privé

Les transformations de CDD en CDI sont plus faibles que dans le privé :

La transformation des contrats temporaires (CDD ou intérim) en CDI (ou emploi statutaire) un an plus tard est deux fois plus faible dans le public, par rapport au privé⁴.

« 26 % des agents de catégorie B et 16 % des agents de catégorie C ont accédé à un emploi durable un an après, contre 34 % des employés et 49 % des techniciens administratifs du privé. »

De manière générale :

« Les taux de transitions de l’emploi temporaire vers l’emploi durable des familles professionnelles publiques font partie des plus faibles observés parmi l’ensemble des métiers. »

Les contractuels ne restent pas dans la fonction publique

Selon les rapporteurs, il existe encore une étanchéité relativement forte entre les parcours des agents contractuels et ceux des fonctionnaires.

Pour les agents contractuels, le passage dans la fonction publique est le plus souvent perçu comme transitoire, pour accéder à un premier emploi ou dans l’attente de meilleures perspectives professionnelles.

Ainsi, dans la fonction publique d’État, seuls 10 % des contractuels deviennent titulaires dans un ministère (ou un établissement public) et 8 % rejoignent une autre fonction publique. Les autres rejoignent le secteur privé ou sont indemnisés au titre de l’assurance chômage⁵.

Les titularisations sont plus difficiles

Pour les agents contractuels désireux de rester dans la fonction publique, la titularisation est longue : en moyenne huit ans.

À l’inverse, cela signifie également que les durées d’exercices avec un statut contractuel s’allongent, sans les garanties offertes aux fonctionnaires :
- La progression salariale est plus incertaine pour les contractuels,
- La protection sociale peut être plus faible,
- La mobilité est moins facile, avec la nécessité de négocier et de signer un nouveau contrat à chaque changement de poste.
Les grands plans de titularisation sont terminés

Depuis 1983, quatre plans de titularisation ont été organisés. Ils ont permis à des milliers d’agents contractuels d’accéder à un statut de fonctionnaire.

Les modalités d’intégration étaient prévues dans la loi. Il pouvait s’agir d’un concours réservé ou d’un examen professionnel, voire d’une nomination directe par l’employeur :
- Environ 146 000 titularisations ont été permises par la loi dite « Le Pors » de 1983⁶ ;
- 60 000 pour le plan de 1996 issu de la loi dite « Perben⁷ » ;
- 30 000 pour le plan de 2001 issu de la loi dite « Sapin⁸ » ;
- Enfin, 54 000 agents pour le dernier grand plan de titularisation, prévu par la loi Sauvadet du 12 mars 2012⁹, portant sur les exercices 2013 à 2018.
La loi de transformation de la fonction publique de 2019 n’a pas renouvelé cette démarche. La principale finalité de cette loi étant de favoriser le recours aux contractuels et le maintien de leur statut dans la durée, notamment par l’accès plus aisé aux postes de direction de l’État.

La contractualisation de la fonction publique fragiliserait les relations de travail

S’agissant des rémunérations, un constat ambivalent

Les rémunérations des contractuels sont le plus souvent inférieures aux fonctionnaires.

Toutefois, dans certaines situations, il est plus intéressant d’être contractuel. On peut penser aux exemples récents s’agissant de l’intérim médical¹⁰, mais également de la circulaire dite « Borne » sur le recrutement d’agents contractuels dans les filières numériques¹¹.

Une très grande diversité de rémunérations

Les conditions de rémunérations des agents contractuels sont très diverses entre et au sein des ministères : selon le métier, le niveau de diplôme, parfois l’expérience antérieure.

Le salaire moyen net¹² sur 2022 des fonctionnaires était de 2 598 euros, contre 2 014 euros pour les contractuels.

Toutefois, cet écart présente des proportions diverses selon les versants de la fonction publique :
- Les différences de rémunérations sont importantes dans la fonction publique d’État. Le salaire moyen net est de 2 955 euros pour les fonctionnaires contre 2 080 euros pour les contractuels ;
- Les écarts sont plus faibles dans la fonction publique territoriale : 2 216 euros contre 1 923 euros.
Ces divergences tiennent pour partie à un effet de structure : au regard des emplois occupés par les contractuels et de la moyenne d’âge des fonctionnaires en poste¹³.

Il existerait ainsi un « double effet métier »¹⁴ :
- Les métiers les moins qualifiés garantissent un certain avantage salarial aux titulaires ;
- À l’inverse, pour les métiers les plus qualifiés, les contractuels disposent d’un avantage salarial sur les fonctionnaires.
Des évolutions de rémunérations contrastées

Pour la période de 2012 à 2021, le salaire moyen net des contractuels en EQTP progresse moins vite que celui des titulaires en termes réels (corrigés de l’inflation).

Mais ici encore, les ministères présentent des trajectoires singulières :
- Au sein de la fonction publique d’État, la dynamique globale des salaires des contractuels est très défavorable, en baisse de 5 % par rapport aux fonctionnaires.
- Inversement, le salaire moyen des contractuels progresse fortement dans la fonction publique hospitalière.
1. C’est cette ouverture dans le recrutement qui implique des niveaux très élevés de contractuels dans certains directions d’administration centrale comme la direction générale des entreprises ou dans une moindre mesure à la direction du budget. ↩
2. Essentiellement à l’Éducation nationale toutefois, ce qui brouille un peu l’analyse. ↩
3. Autrement dit, la proportion de contractuels dans les ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur est dans la moyenne. ↩
4. Enquête Emploi (2017-2019). ↩
5. Peyrin A. I., Signoretto C. et Joubert L. (2020), L’insertion des jeunes dans la fonction publique d’État, 1991-2015, Injep, « Notes et rapports », Rapport d’étude. ↩
6. La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. ↩
7. Premiers articles de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire. ↩
8. Premiers articles de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale ↩
9. Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ↩
10. Le rapport de la Cour des comptes sur l’intérim médical ayant été particulièrement critique à cet égard. ↩
11. Les rémunérations proposées dans la grille sont supérieures à celles proposées pour les titulaires. Voir à ce propos le billet sur les inspecteurs des finances publiques et des douanes exerçant dans des fonctions numériques. ↩
12. Calculé en équivalent temps plein. ↩
13. Voir le précédent billet consacré au rapport de la Cour des comptes sur le vieillissement des agents publics. ↩
14. Selon le rapport de la Cour des comptes de 2020 : « Les agents contractuels dans la fonction publique 2010-2019 ». ↩
17/03/2025
La crise de l’Université, ses conséquences sur la fonction publique
Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 6)

Temps de lecture : 7 minutes.

Suite de l’analyse du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique avec une analyse de deux éléments concomitants (et complémentaires) :
- La concurrence accrue du secteur privé pour le recrutement de jeunes diplômés ;
- La difficulté concomitante des universités à attirer de nouveaux profils, en particulier parmi les garçons.
Une fonction publique très féminisée

Ce caractère genré concerne les trois fonctions publiques et presque toutes les catégories

La féminisation des trois fonctions publiques est indéniable :
- La fonction publique hospitalière est composée à 90 % de femmes (notamment du fait du poids des effectifs d’infirmières et d’aides-soignantes) ;
- La fonction publique territoriale a un poids relativement stabilisé autour de 60 % ;
- Enfin, la fonction publique d’État présente la spécificité d’une féminisation continue, y compris sur les dernières années.
Dans les trois versants de la fonction publique, la féminisation concerne toutes les catégories d’emploi, à l’exception de l’encadrement supérieur (les A+, voir notamment l’article sur les ministères économiques et financiers) et des catégories B du ministère de l’Intérieur (gendarmes, policiers) et des Armées¹.

On peut souligner que ce point concerne en apparence toutes les grandes économies, avec une élévation du niveau scolaire des filles. Ce qui implique un intérêt plus élevé de ces dernières à rejoindre le secteur public, traditionnellement plus éduqué que le secteur privé.

Outre l’encadrement supérieur et les métiers régaliens, une part de femmes encore insuffisante dans les métiers informatiques

La fonction publique ne se distingue malheureusement pas du secteur privé dans la féminisation du personnel informatique.

Compte tenu du vivier de professionnels, par ailleurs souvent très éduqués, on aurait pu s’attendre à une féminisation plus élevée. Il n’en est donc rien :

Des agents publics toujours très diplômés par rapport au secteur privé

Le niveau de diplôme est substantiellement plus élevé dans le secteur public

« En 2022, 57 % des agents publics détiennent un diplôme du supérieur, contre 42 % dans le secteur privé. »

Ce niveau de diplôme est toutefois très hétérogène selon les fonctions publiques :
- 76 % des agents de la fonction publique d’État détiennent un diplôme du supérieur² ;
- 54 % dans la fonction publique hospitalière et
- 33 % dans la fonction publique territoriale³.
Depuis 2007, la fonction publique peine à recruter des jeunes diplômés

Des recrutements de jeunes en diminution

Le nombre de « jeunes débutants » (sortis de formation initiale trois ans auparavant) baisse de façon continue depuis plusieurs années :
- 84 % des jeunes diplômés sont employés dans le secteur privé en 2019, contre 16 % dans le secteur public.
- Depuis 2007, le taux d’emploi des « jeunes débutants » dans le secteur privé est en hausse de trois points, contre une baisse équivalente pour le secteur public.
« Cette moindre attraction affecte surtout la fonction publique d’État qui offre moins d’opportunités d’emploi sur cette période, avec une baisse marquée de ses effectifs. »

Parmi ces jeunes, une chute plus problématique encore du nombre de diplômés du supérieur

Depuis plusieurs années, les jeunes diplômés du supérieur se tournent davantage vers le secteur privé :

De 2007 à 2019, leur nombre a crû de 17 % dans le secteur privé et chuté de 29 % dans le secteur public.

L’écart de recrutements est encore plus flagrant lorsqu’on s’intéresse aux plus diplômés : ceux détenteurs d’au moins un bac +4 :

De 2007 à 2019, les effectifs de jeunes débutants diplômés de niveau bac +4 et plus ont augmenté de 63 % dans le secteur privé et baissé de 2 % dans le secteur public.

Les diplômes préparés pour rejoindre la fonction publique se distinguent du secteur privé

En effet, la fonction publique dispose de spécificités dans les diplômes du supérieur recrutés :
- 6 % des jeunes diplômés de la fonction publique relèvent de filières relevant des mathématiques, de l’ingénierie et des systèmes, contre 29 % pour le secteur privé⁴ ;
- 15 % des jeunes diplômés de la fonction publique relèvent de formation en gestion, contre 37 % dans le privé⁵.
Inversement, les jeunes diplômés du supérieur recrutés dans la fonction publique sont nettement plus souvent issus :
- De filières en sciences humaines et sociales⁶, dont est issue une grande partie du corps enseignants et
- De filières en sciences du vivant et de la terre⁷, dont sont issus les professionnels de santé.
Les « viviers traditionnels » des sciences du vivant et des sciences sociales peinent eux-mêmes à attirer les étudiants

Or, ces deux filières, sciences du vivant et sciences humaines et sociales, sont en difficulté. Elles peinent à attirer de nouveaux étudiants à hauteur des besoins :

Cette baisse d’attractivité est toutefois généralisable à l’ensemble de la sphère universitaire

L’ensemble des filières universitaires, qu’elles aient ou non traditionnellement la fonction publique comme débouché de prédilection, voient leur part relative s’affaiblir, face à la concurrence de l’enseignement supérieur privé.

Les rapporteurs soulignent également l’effet de l’introduction d’une sélection à l’entrée en Master 1 dans les universités à compter de 2017 (devenue définitive en 2020) :

Les projections réalisées par le SIES⁸ montrent que l’attractivité supérieure de l’enseignement supérieur privé devrait se prolonger, au détriment des universités :

« Les effectifs des étudiants inscrits à l’université en 2031 devraient être comparables à ceux de 2021 (en très légère baisse, de 0,1 % entre 2021 et 2031) alors que l’ensemble des inscrits de l’enseignement supérieur devrait connaître une hausse de 1,5 %. »

Certaines professions sont très concernées par cette diminution du vivier de recrutements : les professeurs, les cadres administratifs et les inspecteurs

La situation est encore plus problématique pour les étudiants en master des métiers de l’enseignement (qui prépare au concours d’enseignement du premier degré) :

Pour les catégories A, dont les besoins sont pourtant importants sur les années à venir, l’effondrement des effectifs en Institut de préparation à l’administration générale (IPAG) est également très inquiétant :

« Indépendamment du niveau d’études, les effectifs d’étudiants inscrits dans un IPAG ont ainsi presque été divisés par deux entre 2008 et 2016, avant de se stabiliser. »

Cette baisse n’est pas due à une diminution des effectifs, mais bien à un choix des étudiants :
1. Mais ces effectifs régaliens connaissent également une féminisation croissante, bien que plus tardive. ↩
2. 33 % des agents publics de l’État ont un niveau licence ou master 1, contre 11 % dans le privé. 31 % ont un master 2 ou un doctorat contre 15 % dans le privé (Rapport annuel de la DGAFP de 2024). ↩
3. La fonction publique territoriale accueille plus d’actifs peu diplômés que le secteur privé : 15 % de ses agents sont sans diplôme ou titulaires d’un diplôme de niveau CEP ou brevet des collèges, contre 14% des salariés du privé. 30 % d’un diplôme de niveau CAP, BEP ou équivalent, contre 21 % dans le privé (Rapport annuel de la DGAFP de 2024). ↩
4. Inclut notamment les mathématiques, les technologies numériques, industrielles et du bâtiment. ↩
5. Inclut notamment l’économie, le droit, les finances et le secrétariat. ↩
6. Inclut notamment la philosophie, l’histoire, la psychologie, la littérature et la géographie. ↩
7. Inclut notamment le sanitaire et social, la physique, la chimie et les sciences de la vie et de la terre (y compris agronomie et agriculture). ↩
8. SIES (2023), « Projection des effectifs dans l’enseignement supérieur pour les rentrées de 2022 à 2031 », Note d’information du SIES, n° 2023-04, avril. ↩
17/02/2025
L’attractivité de la fonction publique (introduction)
Temps de lecture : 10 minutes.

France stratégie a publié fin décembre 2024 un rapport très commenté sur la situation de la fonction publique.

Le constat dressé est alarmant, voire décourageant. On y découvre une fonction publique en crise profonde, marquée par un déclin profond de son attractivité :
- Les difficultés de recrutement sont majeures : 15 % des postes non pourvus en 2022 ;
- Ces difficultés résultent d’une dévalorisation des métiers et de conditions de travail jugées dégradées ;
- Les rémunérations et promotions se révèlent en moyenne moins intéressantes que dans le privé ;
- Plus inquiétant : on assiste également à un recul des inscriptions dans les filières universitaires, principal vivier de la fonction publique ;
- Enfin, toutes ces difficultés de recrutement et de fidélisation du personnel entrainent une dégradation des services publics : accueil des jeunes enfants, éducation, santé, justice.
Le rapport traite des trois fonctions publiques. Cependant, je m’attarderai principalement sur la situation de l’État.

Une crise de la FP profonde et multidimensionnelle

La crise d’attractivité traversée par la fonction publique française est multidimensionnelle et s’installe dans la durée. Elle concerne, dans des proportions variables, les trois versants de la fonction publique :
- La fonction publique d’État ;
- La fonction publique hospitalière ;
- La fonction publique territoriale.
Cette fragilisation s’observe désormais à tous les moments de la relation de travail :
- Avant l’embauche, avec un tarissement des viviers de recrutements et un moindre intérêt des jeunes vers les métiers du service public¹ ;
- Pendant le processus de recrutement, avec des proportions de renoncements de lauréats de concours plus élevées qu’auparavant ;
- Puis, au cours de carrière, avec une augmentation des départs volontaires, en particulier dans l’Education nationale.
« Le phénomène est d’autant plus préoccupant que la pénurie engendre la pénurie.

[…]

« Une spirale négative se met en place, reliant les difficultés de recrutement, la dégradation des conditions de travail, la moindre qualité du service et le manque d’attractivité. »

Une situation qui se dégrade

Une crise qui concerne l’ensemble des principaux métiers proposés par l’État

Dans la fonction publique d’État (FPE), les problèmes de recrutement affectent tout particulièrement les métiers des ministères qui recrutent le plus :
- Ministère de l’Éducation nationale (enseignants),
- Ministère de l’Intérieur (gardiens de la paix, gendarmes),
- Ministère de l’Économie et des Finances (inspection des finances publiques),
- Ministère de la Justice (surveillants pénitentiaires et, dans une moindre mesure, greffiers),
- Ministère des Armées (militaires du rang et sous-officiers²).
Mais, ces difficultés touchent également³ :
- Les fonctions support,
- L’administration générale et
- Les métiers très qualifiés des autres ministères (notamment les spécialistes du numérique).
« En 2022, ce sont 15 % des postes offerts aux concours de la fonction publique d’État qui n’ont pas été pourvus (contre 5 % en 2018)⁴. Un véritable décrochage s’observe depuis les années 2010. »

« Les postulants deviennent insuffisamment nombreux pour couvrir les besoins et les taux de sélectivité plongent : en moyenne, douze candidats se présentaient pour un poste aux concours externes de la FPE sur la période 2000-2010, ils ne sont plus que quatre en 2022. »

L’Education nationale est le ministère le plus exposé à la pénurie, mais les difficultés de recrutement sont généralisées

Les concours de recrutement d’enseignants connaissent, en effet, une désaffection importante. Toutefois, la baisse du nombre de candidats se constate pour l’ensemble des recrutements.

« Les taux de sélectivité sont en 2022 de six candidats pour un poste pour les autres concours de catégories A [hors enseignants], B et C, quand ils étaient respectivement de 22, 29 et 17 en 2000. »

En conséquence, pour l’Éducation nationale, le nombre de postes vacants mesurés à la rentrée scolaire connaît une hausse quasi constante :
- De 1 988 postes vacants en 2006,
- À 4 774 en 2023.
Le recours accru aux contractuels ne permet pas de compenser le manque de candidats aux concours.

Une nouvelle problématique : les départs volontaires

« On observe parallèlement une fragilisation croissante de la capacité de la fonction publique à retenir ses agents. »

En rappelant qu’en droit de la fonction publique, la démission unilatérale n’existe pas. Le fonctionnaire étant recruté par arrêté ministériel ou interministériel, l’administration doit accepter le départ de l’agent⁵.

Il s’agit donc d’un fait relativement nouveau par son ampleur et sa nature : marquant une forme de délitement du lien entre certains agents et leur administration.

Le tarissement des voies traditionnelles de recrutement

Le manque de candidats aux concours résulte, pour les cadres, d’un tarissement des effectifs d’étudiants dans les filières générales de l’université.

Le nombre d’inscrits en université devrait stagner jusqu’en 2031, selon les projections du ministère de l’Enseignement supérieur⁶.

À l’inverse, l’enseignement supérieur privé, moins susceptible de conduire à une carrière dans la fonction publique, continue de croître.

Une difficulté plus grande encore pour les formations dédiées à la préparation des concours de la fonction publique

Les étudiants se détournent en particulier des sciences de l’éducation, qui connaissent une chute marquée des inscriptions, autant en licence qu’en master :

De 2016 à 2023, les effectifs en master des métiers de l’enseignement, de l’éducation et de la formation ont baissé de 26 %.

Toutefois, le recul est également marqué pour les effectifs inscrits en Institut de préparation à l’administration générale (IPAG) :

De 2008 à 2020, le nombre d’étudiants inscrits en IPAG a baissé de 35 %.

Une jeunesse peu intéressée par l’emploi public

En creux, ce qui apparaît à la lecture du rapport est une forme de désintérêt diffus et profond (puisque partagé) pour la sphère publique :

« La part des sortants de formation initiale qui choisissent l’emploi public décroît, tous diplômes confondus. »

« La « troisième explosion scolaire », traduite par la croissance des effectifs des jeunes débutants diplômés du supérieur, y compris dans les disciplines les plus pourvoyeuses d’agents publics, comme les sciences humaines et sociales, semble ainsi s’être réalisée au seul profit du secteur privé. Le nombre de débutants diplômés du supérieur a, en effet, crû de 17 % dans le secteur privé, mais chuté de 29 % dans le secteur public de 2007 à 2019⁷. »

Les raisons de cette désaffection

Une dévalorisation des métiers

La majorité des agents publics rejoignent la fonction publique pour exercer un métier précis : policier, juge, greffier, enseignant, militaire, inspecteur (des finances publiques, du travail…). Or, ces métiers sont de plus en plus dévalorisés.

Les principaux éléments cités sont :
- Le manque de reconnaissance, alimenté par les discours politiques et médiatiques négatifs et par les exigences des citoyens ;
- La détérioration des conditions d’exercice ;
- Enfin, la représentation de ces métiers comme une « vocation », avec un sous-entendu sacrificiel suscitant : « davantage de compassion que d’envie ».
Une interrogation profonde sur le modèle d’emploi

Par ailleurs, la concurrence à l’œuvre dans la « quête de sens » des actifs est majeure. L’État n’y occupe plus la première place⁸.

Ce déclin de l’État s’inscrit dans une contestation de sa neutralité (et, peut-être plus encore, des exécutifs locaux), au profit d’organisations non gouvernementales, d’associations, voire d’entreprises à mission.

Le rapport relève également les difficultés inhérentes au recrutement par concours, en particulier par l’incertitude tenant au lieu de première affectation.

Dans ce cadre, le seul argument d’une garantie de l’emploi, qui plus est dans un contexte de baisse du chômage et d’une tension sur les recrutements dans le privé, ne permet pas d’attirer de jeunes actifs.

Le développement ambivalent du recrutement contractuel

Les contractuels bénéficient d’avantages qui semblent attrayants :
- Des modalités d’accès simplifiées (ce point a notamment été relevé dans un rapport récent de la Cour des comptes s’agissant de la direction du budget),
- Un recrutement local qui lève les contraintes de l’affectation géographique,
- Des niveaux de rémunération plus élevés que les titulaires dans certains cas.
Toutefois, la très grande majorité des jeunes entrés dans la FPE comme contractuels (CDD) n’y restent pas⁹. Par ailleurs, la part des titularisations tend à baisser.

Le recours accru aux contrats peut aussi conduire à fragiliser l’attractivité du statut lui-même.

Un double cadre de gestion s’installe durablement : celui des titulaires et celui des contractuels. Ces deux cadres évoluent en parallèle, potentiellement pourvoyeur d’inégalités, voire de rivalités.

Le modèle de gestion de la FP

Un instrument de promotion social pour les plus diplômés issus de milieux modestes

La fonction publique reste un débouché privilégié pour les diplômés des catégories modestes, et plus encore pour les femmes¹⁰.

Pour ces deux catégories, la « pénalité » pour l’accès aux postes d’encadrement est moindre dans le secteur public que dans le privé. Cette surreprésentation des enfants de catégories populaires parmi les cadres du public a eu en outre tendance à s’accentuer dans la période récente :

Pour autant, une difficulté à promouvoir en interne les moins diplômés

En dépit d’un recrutement socialement plus égalitaire (à niveau de diplôme égal), la fonction publique peine ensuite à promouvoir ses agents.

La logique de catégories, contestée encore récemment par le ministre chargé de la fonction publique¹¹, semble réduire pour partie les perspectives d’évolution professionnelle des agents les moins diplômés. Le passage d’une catégorie à l’autre suppose la réussite à des concours ou des examens professionnels, qui peuvent pénaliser les publics les moins qualifiés¹².

« Pour ceux qui commencent en bas de l’échelle, les perspectives d’évolution socioprofessionnelles se traduisant par un changement de catégorie et un accès aux échelons supérieurs de la hiérarchie sociale sont en définitive plus limitées que dans le privé. »

Des rémunérations devenues problématiques, en particulier pour les plus diplômés

L’évolution de la rémunération moyenne des agents publics a été inférieure à celle du privé tous les ans de 2011 à 2020 :

En s’attachant à une cohorte de jeunes actifs, on constate des évolutions du salaire médian particulièrement différenciées, alors même que la fonction publique est structurellement plus diplômée que le secteur public :

« De 2002 à 2019, le salaire médian des jeunes travaillant dans le secteur public a progressé en termes réels de 52 %, celui des jeunes du privé de 65 %. »

La fonction publique maintient globalement un positionnement salarial plus favorable au fil de la carrière que le privé pour les moins diplômés.

En revanche, pour les plus diplômés, les perspectives de progression salariale sont moindres dans la fonction publique :
- Pour les hommes diplômés, le secteur privé propose des perspectives salariales nettement plus profitables¹³ ;
- Pour les femmes, il existe un avantage salarial dans la fonction publique en début et milieu de carrière. Toutefois, cet intérêt s’estompe ensuite, en faveur du secteur privé.
Le rapport note également que la complexité du mode de rémunération dans le secteur public participe de la baisse d’attractivité.

Un déclin de l’autonomie et de la qualité de vie au travail

L’un des derniers avantages comparatifs encore en faveur des agents publics concerne l’autonomie au travail. Cependant, cette spécificité tend à se réduire, notamment pour les emplois plus qualifiés et pour les enseignants, alors même que le soutien hiérarchique reste faible comparé au privé.

Le rôle des collectifs de travail constitue également un atout du public :
- Les salariés du public se déclarent très souvent aidés par leurs collègues (87 %), davantage que dans le privé (79 %), et ce chiffre est en augmentation de 2013 à 2019.
C’est particulièrement vrai dans les métiers peu qualifiés (agents d’entretien, cuisiniers, jardiniers) ainsi que dans le secteur hospitalier, où les collectifs de travail jouent un rôle essentiel : 92 % des salariés s’y sentent soutenus par leurs collègues, contre 82 % de l’ensemble des salariés. Mais, ici encore, ces avantages sont susceptibles de se déliter sous l’effet de la multiplication des statuts et de l’intensification du travail.

Enfin, le temps de travail est plus faible que dans le privé, mais en contrepartie d’un travail sur des horaires plus fréquemment atypiques (soir et weekend). Cependant, une nouvelle fois, les différences entre le secteur public et le privé semblent se réduire.

Ce rapprochement des conditions de travail interroge. Régulièrement soulevé par la doctrine juridique, depuis l’apparition du statut jusqu’à la loi de transformation de la fonction publique, il ne cesse de soulever les débats. Ce clivage constitue d’ailleurs, pour Maya Bacache-Beauvallet, un sujet politique structurant du partage gauche-droite¹⁴.
1. On pourrait préciser que le moindre intérêt pour le service public concerne… le service public « du secteur public ». Le rapport met ainsi en avant une forme de concurrence dans la réponse au besoin de sens des actifs avec les secteurs associatifs et entrepreneuriaux. L’Etat n’a plus (s’il l’a déjà eu) : « le monopole de l’intérêt général ». ↩
2. Toutefois, les métiers techniques qui mobilisent des compétences spécifiques transposables dans le civil sont particulièrement difficiles à recruter. C’est le cas des informaticiens en cybersécurité et renseignement ou des ingénieurs dans le domaine de l’armement. ↩
3. Voir également le rapport de la Cour des comptes (2024), Le budget de l’État en 2023. Résultats et gestion, cité par France stratégie. ↩
4. DGAFP (2024), Rapport annuel sur l’état de la fonction publique – édition 2024. ↩
5. Par ailleurs, une démission n’ouvre pas droit au chômage (en code du travail comme au code général de la fonction publique). ↩
6. SIES (2023), « Projection des effectifs dans l’enseignement supérieur pour les rentrées de 2022 à 2031 », Note d’information du SIES, n° 2023-04, avril (cité dans le rapport de France stratégie). ↩
7. Ce constat, inquiétant, fait écho au billet de Luc Rouban sur le risque de paupérisation de la fonction publique. ↩
8. Ce qui peut apparaître très étrange pour nombre d’agents publics, convaincus du caractère essentiel de leurs missions. ↩
9. Élément également constaté à la direction générale des entreprises. ↩
10. Ces deux caractéristiques se combinant. ↩
11. Mais abandonnée depuis. ↩
12. Il faut toutefois préciser que les métiers de cadres dans la fonction publique d’État (mais également dans les autres fonctions publiques) nécessitent des compétences juridiques. Cela peut-être moins le cas dans les services, où les compétences requises pour l’accès à des fonctions supérieures peuvent être plus larges : commerciales, comptables, managériales… ↩
13. Le secteur privé est moins égalitaire que la fonction publique s’agissant de l’égalité femmes-hommes. ↩
14. Économie politique de l’emploi public, Édition Connaissances et Savoirs, Paris, 2006, 362 p. ↩
13/01/2025
La Direction générale des entreprises (en 5 minutes)
Temps de lecture : 5 minutes.

La Cour des comptes a publié ses observations définitives le 5 décembre 2024 consacrées à la Direction générale des entreprises.

La direction générale des entreprises est née en 2014 de la fusion de la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services. Elle constitue l’administration centrale de référence pour la conception et la mise en œuvre des politiques de soutien aux entreprises et des politiques économiques sectorielles.

Malgré son rôle d’impulsion fondamental dans l’accompagnement des entreprises, cette direction des ministères économiques et financiers demeure peu connue. Ces quelques éléments de synthèse permettront, je l’espère, de disposer d’une première image de son activité, de son histoire récente et des agents qui la compose.

Une direction au service des entreprises

Selon les termes du décret n° 2009-37 du 12 janvier 2009 modifié, elle :

« propose, met en œuvre et évalue les actions et les mesures, notamment financières, juridiques et scientifiques, propres à créer, sur le territoire national, un environnement favorable à la création et au développement des entreprises, notamment les petites ou moyennes entreprises et les entreprises de croissance, ainsi qu’au développement de l’industrie, du tourisme, du commerce, de l’artisanat, des services aux entreprises et aux personnes, de l’économie numérique, des communications électroniques et des professions libérales. Elle propose des mesures fiscales dans ces domaines. Elle concourt à la définition, à la mise en œuvre et à l’évaluation des politiques de compétitivité, d’innovation, d’accompagnement des mutations économiques, de développement de la compétitivité internationale des entreprises et d’attractivité du territoire français. »

Les moyens budgétaires à la disposition de la DGE

Les dépenses de la DGE sont importantes et principalement portés par trois programmes budgétaires :
- Le programme 134 (P134), « Développement des entreprises et régulations » ;
- Le programme 192 (P192), « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » ;
- Le programme 343 (P343), « Plan France Très haut débit ».
Au titre du plan de relance, la DGE a également géré de nouveaux programmes :
- Le programme 362 (P362), « Écologie » (en soutien aux stratégies de transformation énergétique) ;
- Le programme 363 (P363), « Compétivité » (consacré au secteur spatial, au numérique et à la souveraineté industrielle) ;
- Le programme 364 (P364), « Cohésion » (petites entreprises, zones rurales…).
Ces crédits sont désormais en extinction progressive.

Des crédits budgétaires en recul jusqu’à la pandémie de la COVID 19

Avant la crise sanitaire, ces programmes étaient en baisse et majoritairement orientés vers le financement des écoles et aides à l’innovation (P192), qui constituait 65 à 75 % des enveloppes gérées.

Le mouvement de concentration de ces aides à l’innovation vers la mission budgétaire d’investissements d’avenir amplifiait cette tendance baissière.

Une rupture avec le « quoiqu’il en coûte »

À la suite de la crise sanitaire de la COVID-19, les crédits gérés par la DGE sont multipliés par six :

De 1,13 milliard d’euros en 2017 (dont 0,76 milliard sur le P192) à 6,66 milliards d’euros en 2023.

Outre les effets de la relance budgétaire initiée par le Gouvernement, il convient de noter également un effet de périmètre avec le transfert à la DGE des crédits du programme 193 dédiés à la recherche spatiale à compter de 2021 (en jaune dans le graphique à suivre).

Une réorganisation profonde à compter de 2018

En 2018 et 2019, à la prise de fonctions du nouveau directeur général et quelques mois à peine avant la crise sanitaire, la DGE et son réseau régional ont connu une restructuration en profondeur.

Ces transformations visaient à répondre aux ambitions gouvernementales portées dans la démarche « Action publique 2022 » et aux circulaires du Premier ministre relatives à :
- La transformation et la réorganisation des administrations centrales (5 juin 2019) et
- L’organisation territoriale des services publics (24 juillet 2018 et 12 juin 2019).
Elles ont conduit à diviser par près de deux le nombre d’agents dans le réseau territorial¹ et à concentrer les effectifs à l’échelon central.

Les effets de la réorganisation sur le déploiement des agents

Les effectifs relevant de la DGE ont baissé d’un tiers de 2018 à 2023. Soit une baisse de 187 équivalents temps pleins travaillés.

Toutefois, cette baisse n’a pas été uniforme :
- Les effectifs en administration centrale ont augmenté de 6,1 % (+43,3 ETP),
- Tandis que les effectifs du réseau territorial diminuaient de 40 %.
La nouvelle composition de la DGE suite à la réforme

Les données pour l’année 2019 détaillées par service révèlent l’ampleur de la réorganisation opérée :

Près des deux tiers des effectifs du SISSE et du service de l’économie numérique ont été renouvelés, un tiers de ceux du service de l’industrie, du SCIDE et du secrétariat général.

Le remplacement des fonctionnaires de catégories A et B, par des contractuels recrutés au niveau A+

La moyenne d’âge est passée de 47,9 ans à 40,6 ans ; la part des plus de 50 ans de 52 % à 29 % et celle des contractuels de 22 % à 50 %.

En parallèle, un repyramidage des postes a été opéré :
- La part des agents titulaires et contractuels de catégorie A + représente désormais 38,7 % des effectifs, contre 23,5 % en 2018 ;
- Celle des agents de catégorie A est toutefois en régression à : 49,4 %, contre 52 % en 2018.
Les catégories A et A + regroupent ainsi 88 % des agents en 2023 contre 76 % en 2018.

« La forte hausse du nombre d’agents A+ résulte des modalités de recrutement des agents contractuels, dont la majorité sont recrutés sous ce statut qui leur garantit l’accès à un indice majoré plus élevé, à même de rendre leur rémunération plus attractive. »

Pour aller plus loin : Les hauts fonctionnaires des ministères économiques et financiers.

Du point de vue structurel : une bascule des effectifs vers le soutien au numérique

Certaines missions ont été abandonnées ou transférées :
- L’Agence du numérique a ainsi été transférée à l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT),
- La sous-direction de l’animation territoriale, de l’Europe et de l’International a été supprimée, ces missions étant redistribuées (et le cas échéant ajustées) ou arrêtées.
L’objectif de ces reconfigurations étant de renforcer les effectifs des services jugés prioritaires :
- L’économie numérique, avec un quasi-doublement des ETP ;
- L’industrie (+ 70,6 % des effectifs) et, dans une moindre mesure), le SISSE (Service de l’information stratégique et de la sécurité économique)é.
Lorsqu’on regarde en région, les bouleversements sont majeurs :

Des éléments qui demeurent encore à parfaire, malgré la réorganisation

Le taux de renouvellement du personnel est élevé, à 25 %. Si, comme le souligne la Cour, cela n’est pas inhabituel pour une direction d’administration centrale, il s’agit d’une critique récurrente de la part des partenaires².

Par ailleurs, l’articulation avec les autres directions d’administration centrale demeure perfectible. Notamment avec :
- La DGEFP sur les politiques de l’emploi et de la formation ;
- La DG Trésor, pour la publication de travaux de référence en matière économique ;
- Avec les directions métiers des ministères chargés de l’Environnement (pour les sujets liés à l’énergie, la construction…), l’Agriculture (pour le soutien aux entreprises agroalimentaires) ou encore l’Aviation civile…
1. Étant considéré, notamment, qu’il ressort des missions des conseils régionaux d’animer les politiques économiques locales. ↩
2. La mobilité en administration centrale est généralement favorisée après deux ou trois ans en poste. Si bien que les turn-over sont le plus souvent élevés, ce qui contraste en effet avec les longévités rencontrées parmi les dirigeants et salariés d’opérateurs de l’Etat, d’entreprises ou d’associations partenaires, les représentants de branches professionnelles ou de fédérations… ↩
06/01/2025
Le vieillissement de la fonction publique
Temps de lecture : 10 minutes.

Lecture d’un document récent¹ de la Cour des comptes consacré à : L’allongement de la vie professionnelle des agents dans une fonction publique vieillissante.

Le vieillissement des travailleurs n’est évidemment pas propre à la fonction publique². En revanche, compte tenu de l’importance des trois fonctions publiques françaises au regard de l’ensemble des actifs, un rapport n’était pas inutile.

Un vieillissement principalement lié aux réformes successives des retraites

À cet égard, le graphique présenté par la Cour est éclairant :

Cette pression du vieillissement est due à deux phénomènes conjugués :
- Un départ en retraite plus tardif,
- Une arrivée dans la fonction publique, également plus tardive.
On peut également y ajouter une politique de recrutements heurtée, qui a induit notamment sous le mandat de Nicolas Sarkozy, un vieillissement de la cohorte du fait du non-remplacement de l’ensemble des fonctionnaires partant en retraite :

Des agents qui partent en retraite de plus en plus tard

La Cour note ainsi que les agents civils sédentaires partent en moyenne à 63 ans et 8 mois.

Le report de l’agent de retraite à 64 ans n’aura donc qu’un effet très marginal sur la fonction publique :

« La dernière étude communiquée par les services de l’État à la Cour évalue le « gain » de ce report (de l’âge de retraite à 64 ans) à 150 M€ pour 2024 et 2025. Pour une masse salariale estimée à 153,6 milliards d’euros sur 2024. »

« Les différentes réformes de 2003, 2010 et 2014 ont progressivement repoussé l’âge de départ à la retraite des agents de la fonction publique. En 2006, 80 % des agents de catégorie sédentaire³ de la FPE partaient avant 61 ans, ils n’étaient plus que 10 % en 2022. Les agents de catégorie active enregistrent la même évolution : la part des fonctionnaires civils de catégorie active partant à la retraite après 55 ans est passée de 39 % en 2006 à 93 % en 2022. »

Des jeunes de moins en moins jeunes

L’âge moyen d’entrée dans la fonction publique d’État est en constante augmentation depuis plusieurs décennies :

« Pour les agents civils, l’âge moyen d’entrée passe de 23 ans en 1980 à 29 ans en 2020. Cette tendance qui a vocation à se poursuivre s’explique par l’augmentation de la durée des études (qui vaut aussi pour la population générale) et les effets des « doubles carrières » privé/public, de plus en plus fréquentes. »

Les agents de l’État sont particulièrement concernés, puisqu’il s’agit de la fonction publique structurellement la plus diplômée.

De 1980 à 2020, l’âge moyen d’entrée dans la fonction publique passe ainsi :
- De 26 à 31 ans pour la catégorie A,
- De 22 à 26 ans pour la catégorie B et
- De 23 à 27 ans pour la catégorie C.
Des différences marquées entre fonctions publiques

La moyenne d’âge des agents de la fonction publique d’État est de 44 ans. Ce qui correspond également à la moyenne d’âge de l’ensemble des agents des trois fonctions publiques.

Toutefois, en analysant plus précisément chaque fonction publique, des disparités se font jour :
- La moyenne d’âge de la fonction publique territoriale est de 46 ans, c’est la plus élevée des trois fonctions publiques ;
- À l’inverse, la moyenne d’âge de la fonction publique hospitalière est de 42 ans. Il s’agit de la fonction publique la plus jeune.
À titre de comparaison, la moyenne d’âge dans le secteur privé est de 41 ans. L’écart avec le secteur privé s’explique essentiellement par l’entrée plus tardive dans la fonction publique.

La situation spécifique des seniors et les diversités de situation entre les trois fonctions publiques

La proportion d’agents civils de plus de 50 ans est de 33 % pour l’État, contre une moyenne de 36 % pour l’ensemble des fonctions publiques. L’État se distingue donc par une fonction publique comportant relativement moins de « seniors ».

La spécificité de l’État tient aussi à la surreprésentation de catégories A et A+ parmi les agents de plus de 60 ans. Ces derniers connaissant par ailleurs une forte dynamique démographique :

« La situation des agents de plus de 60 ans différencie nettement la FPE du reste de la fonction publique : depuis 2010, leur part dans les effectifs est passée de 4 % à 9 % en 2021, elle devrait s’élever à l’échéance de 10 ans à 12 %, puis en 2040 à 14 %. »

À l’inverse, le vieillissement accéléré est plus marqué pour les agents de catégorie C dans les collectivités territoriales.

Le cas spécifique des agents administratifs de catégorie A (et A+) de l’État

Les agents administratifs de la fonction publique représentent près de 162 000 agents :
- 31 000 attachés d’administration de l’État ;
- 51 000 secrétaires administratifs et
- 80 000 adjoints administratifs.
Ces professions, vieillissantes, sont par ailleurs très féminisées (a fortiori pour les secrétaires administratifs et adjoints). L’âge moyen des secrétaires d’administration atteint déjà 50 ans.

Pour les attachés d’administration, le besoin de renouvellement à 10 ans serait estimé à environ 35 % des effectifs actuels, soit 11 000 agents.

La Cour des comptes ne le relève pas, mais il convient aussi de préciser la transformation profonde à l’œuvre dans les effectifs administratifs avec :
- Une suppression progressive des adjoints administratifs et
- Une réduction du nombre de secrétaires administratifs.
Cette recomposition, déjà détaillée dans une étude de la DARES de 2015, tient principalement à :
1. La numérisation croissante de l’activité administrative ;
2. Le besoin d’une expertise de plus en plus pointue et
3. Une modification des modalités de fonctionnement des administrations, avec une dynamique de projet, toujours plus marquée (cas de la Direction générale des entreprises, par exemple).
Une accélération récente du vieillissement des agents pour l’État

Le vieillissement accéléré des agents de l’Education nationale

Les enseignants de l’Education nationale constituent 80 % des agents de catégorie A de l’État.

Or, parmi les agents de l’Education nationale, les agents de plus de 60 ans passeraient de 6 % du total des effectifs aujourd’hui à 16 % en 2035. Soit un niveau légèrement au-dessus de leur proportion dans l’ensemble de la fonction publique d’État.

La situation du ministère de l’Intérieur

Le ministère de l’Intérieur emploie un peu plus de 300 000 agents, dans la très grande majorité des fonctionnaires :
- Ils appartiennent à la fonction militaire pour 34 % (les gendarmes) et
- À 45 % aux personnels actifs de la police.
Autrement dit : près de 80 % de ses agents relèvent de régimes dérogatoires de date de prise de la retraite. Malgré cela, une part significative des agents du ministère de l’Intérieur se concentre autour de la cinquantaine.

Ce vieillissement s’explique par une politique de recrutement non-linéaire :
- Des recrutements importants de 1998 à 2003,
- Suivis de baisses d’effectifs de 2007 à 2015,
- Puis, d’une nouvelle reprise des recrutements.
Un élément suscite toutefois une profonde interrogation, mais il ne fait malheureusement pas l’objet d’investigations plus approfondies de la Cour : la situation du réseau préfectoral.

Ce vieillissement accéléré semble signaler une profonde transformation à venir du réseau :

Les agents des ministères économiques et financiers (la DGFiP)

En raison de l’importance de leurs effectifs et de leur réseau déconcentré, un examen des grands corps d’inspection de Bercy s’imposait pour la Cour.

En effet :
- La direction générale des Finances publiques (DGFIP) réunit 95 000 agents, dont 1 500 A+ et
- La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), près de 17 000 agents.
À elles seules, ces deux directions représentent 87 % des emplois des ministères et financiers (MEF). Elles ont déjà fait l’objet d’un traitement par la Cour récemment, s’agissant de la gestion de ses informaticiens.

Une situation dégradée s’agissant de la DGFiP :

51 % des agents de la DGFiP ont plus de 50 ans et leur moyenne d’âge est de 48 ans⁴. Plus inquiétant, : cet âge moyen continue d’augmenter au fil des ans.

Le vieillissement est encore plus marqué pour les cadres supérieurs de la DGFiP (qui incluent les inspecteurs principaux, inspecteurs divisionnaires et administrateurs des finances publiques adjoints). 74,5 % d’entre eux ont plus de 55 ans et ils partent à la retraite, en moyenne, à 64,7 ans.

Une situation plus nuancée s’agissant des douanes :

La moyenne d’âge est de 46 ans et 1 mois pour les douanes. Soit un niveau légèrement supérieur à celui de l’ensemble de l’État. Toutefois, une part importante des effectifs de la DGDDI sont en catégorie active, ce qui est normalement de nature à baisser la moyenne d’âge du corps. Comme pour l’Intérieur, la situation en termes de ressources humaines est donc à surveiller.

Une évolution problématique des politiques de recrutement des hauts fonctionnaires

La Cour souligne les contradictions dans la gestion de l’encadrement supérieur

Des nominations de plus en plus jeunes aux plus hautes fonctions de l’État :

La Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) observe la tendance, davantage marquée, à nommer des agents toujours plus jeunes à des postes d’encadrement supérieur :

La tranche des 41-45 ans est la génération la plus représentée parmi les nominations effectuées sur des postes de cadres dirigeants en 2023 : directeurs d’administration centrale, délégués interministériels, secrétaires généraux des ministères, préfets, ambassadeurs, recteurs.

De même, et comme on l’a vu ici dans une autre étude de la Cour sur l’évolution des rémunérations des cadres dirigeants de Bercy : l’accélération des carrières est un point central de la réforme de l’encadrement supérieur. Cette accélération devant inciter les hauts fonctionnaires à occuper des postes d’emplois fonctionnels⁵.

Une réforme de la haute fonction publique qui interroge sur les conditions d’emploi des hauts fonctionnaires les plus âgés :

En retenant uniquement les 2 600 cadres dirigeants suivis par la DIESE précitée :
- 52 % des agents ont plus de 55 ans (et 10 % plus de 65 ans) ;
- 35 % ont entre 45 et 55 ans ;
- 13 % ont moins de 45 ans.
Au total, l’âge moyen de la population des cadres dirigeants en poste s’établit à 56 ans (hommes) et 54 ans (femmes), leur laissant une perspective de vie professionnelle d’au moins 12 ans.

La réforme de la haute fonction publique a induit des transformations considérables, avec une logique « d’emploi », dans une fonction publique encore largement de « carrière » :
- Création du corps des administrateurs de l’État et disparition des corps préfectoral, diplomatique et de l’ensemble des corps d’inspection :
  - Inspection générale des finances ;
  - Inspection générale des affaires sociales ;
  - Inspection générale de l’administration ;
  - Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche…
- Fonctionnalisation en conséquence de ces différents métiers⁶, induisant une concurrence entre les hauts fonctionnaires et les contractuels.
Ainsi, il n’y a plus de « droit au retour » du haut fonctionnaire dans son ancien corps (diplomatique, préfectoral, inspection générale…). Ce qui constitue un point d’attention pour la Cour :

Le risque de créer une masse d’agents sans affectation, indépendamment de la gestion frictionnelle traditionnelle des nominations, est non seulement plus grand, mais aussi plus visible.

Les propositions de la Cour pour accompagner ce vieillissement

La retraite progressive

La retraite progressive permet aux bénéficiaires de réduire progressivement leur activité à l’approche de la retraite sans perte substantielle de rémunération.

Au 1ᵉʳ janvier 2024, le nombre d’agents éligibles était estimé à 124 000. Les générations de 1958 à 1963 concentrent plus de 90 % des éligibles :
- 47 % d’entre eux relèvent du ministère de l’Éducation nationale,
- 13 % du ministère de l’Économie et des Finances.
Pour autant, la Cour s’interroge sur le dispositif actuel :
- L’incitation à la prise de temps partiels supérieurs à 50 % du temps de travail semble disproportionnée et peu compatible avec les nécessités de service ;
- Le coût de cette incitation n’est pas suffisamment évalué, notamment au regard des gains attendus ;
- L’impact sur les plafonds d’emplois soulève également une question ;
- Enfin, le message doit également être plus clair et transparent :
« Certes, la décision d’accorder une préretraite progressive est à la main de l’employeur, toutefois cette mesure risque d’être considérée comme un acquis social lié à l’aménagement des conditions de travail et non comme un instrument de régulation de l’emploi, une contrepartie de l’allongement des carrières à destination des agents qui ont du mal à l’approche de la retraite à effectuer un temps plein. »

Diversifier les emplois des administrateurs de l’État et s’interroger sur la sortie de la fonction publique

Une première proposition consistant à développer les fonctions d’ « experts de haut niveau »

Les emplois des administrateurs de l’État sont les suivants :
- En début de carrière : chargés de mission auprès d’un sous-directeur ou d’un directeur, adjoint auprès d’un chef de bureau ;
- Chef de bureau,
- Détaché sur un emploi fonctionnel.
Sauf à occuper un emploi fonctionnel, les perspectives de carrière sont donc réduites.

Par conséquent, la Cour préconise d’augmenter le nombre d’ « experts de haut niveau ». Certes, ces emplois sont fonctionnels (de ce fait, contingentés), mais leur nombre est aujourd’hui très réduit : moins d’une centaine de postes pour l’ensemble de l’État. Une première piste consisterait donc à augmenter le nombre de ces emplois afin de faire fructifier l’expérience des hauts fonctionnaires sans affectation.

On peut toutefois s’interroger sur la pertinence de cette analyse qui revient à inverser la réflexion sur les besoins d’une organisation de travail⁷.

Les autres propositions

D’autres perspectives sont esquissées par la Cour :
- La limitation des prolongations au-delà de la limite d’âge⁸ (actuellement 67 ans) ;
- L’utilisation des ruptures conventionnelles de façon ciblée.
La faiblesse des propositions de la Cour tient, il me semble, aux difficultés inhérentes aux réformes récentes de la fonction publique.

En effet, comme j’ai pu l’énoncer plus haut, la tension entre la fonction publique d’emploi et de carrière induit inévitablement un décalage :
- La fonction publique de carrière est assise sur le recrutement par concours d’un fonctionnaire, avec l’accès à des emplois fonctionnels en dernière partie de carrière⁹ et
- La fonction publique d’emploi est assise sur le principe de mise en concurrence des emplois d’encadrement supérieurs (avec les contractuels), en contrepartie d’une absence de droit à carrière¹⁰.
1. Délibéré le 30 septembre 2024. ↩
2. Voir notamment l’étude de l’INSEE consacrée au Vieillissement de la population active publiée au 1er décembre 2022, dans la revue Économie et Statistique, n° 355-356. ↩
3. Les agents « sédentaires » sont les agents qui ne sont pas « actifs ». Les agents « actifs » sont les agents qui exercent des fonctions présentant des risques particuliers ou des fatigues exceptionnelles : infirmiers, aides-soignants, douaniers, policiers, personnels pénitentiaires, contrôleurs aériens. ↩
4. Pour rappel, la moyenne d’âge est de 44 ans dans la FPE. ↩
5. Les emplois fonctionnels correspondent aux emplois les plus élevés des trois fonctions publiques. Pour l’Etat, il s’agit des préfets, recteurs, délégués interministériels, directeurs d’administration centrale et secrétaires généraux, chefs de service et sous-directeurs. ↩
6. Autrement dit, l’accès à une fonction se fait après le passage devant un comité de sélection. Le haut-fonctionnaire sélectionné est alors détaché sur l’emploi. Si c’est un contractuel qui est sélectionné, il signe un contrat sur une période déterminée. ↩
7. En clair : la Cour préconise de créer des emplois fonctionnels, donc particulièrement rémunérés, pour occuper des hauts fonctionnaires qui, sinon, seraient sans affectation. À l’évidence, ces créations d’emplois d’experts de haut niveau devront donc restées mesurées. ↩
8. De très nombreux hauts-fonctionnaires sollicitent une prolongation de la limite d’âge afin de pouvoir demeurer sur leurs fonctions. ↩
9. En tempérant d’emblée le principe s’agissant de la France du fait d’une politique de recrutement de hauts fonctionnaires dès la sortie de l’enseignement supérieur ou peu après. ↩
10. En tout cas, théoriquement. Dans la fonction publique étasunienne, les agents gouvernementaux disposent tout de même d’une sécurité de l’emploi et de grilles salariales. ↩
27/12/2024
Les directions d’administration centrale
Temps de lecture : 15 minutes.

L’organisation ministérielle

Chaque ministère est organisé de manière hiérarchique avec :
- Le cabinet du Ministre, composé d’une dizaine de collaborateurs directs, chargés de le conseiller et de préparer ses interventions, ainsi que du personnel administratif et technique (courriers, cuisine, résidence, transport…) ;
- Les administrations centrales et les services à compétence nationale ;
- Les services déconcentrés.
L’ancien ministère de la Marine.

Des prérogatives fixées dans le décret d’attribution du ministre

Le décret d’attribution du ministre liste l’ensemble des directions d’administrations centrales placées sous son autorité, ainsi que celles dont il dispose, mais sans autorité¹.

Point important : disposer d’une administration centrale emporte également le contrôle et le pilotage des administrations déconcentrées correspondantes.

Un indicateur de l’importance du ministre

Dans le champ social, les ministres « forts » sont ainsi souvent dotés d’une autorité sur les directions :
- De la sphère travail² et de son réseau déconcentré (les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités) et
- Sur celles liées à la Sécurité sociale et aux solidarités³, ce qui permet d’avoir une autorité directe sur les caisses nationales de sécurité sociale et notamment : la Caisse nationale d’assurance maladie, la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse nationale de l’assurance vieillesse, le réseau des Urssaf.
Pour le ministre de l’Intérieur, il est important d’avoir l’autorité directe sur la Direction générale des collectivités locales, etc.

Pour les ministres de l’Économie et des Affaires étrangères, des conflits sont récurrents sur le pilotage de la politique économique internationale. À cet égard, Laurent Fabius avait, en avril 2014, pesé de tout son poids pour disposer d’une autorité sur la Direction générale du trésor⁴.

Qu’est-ce qu’une administration centrale ?

L’administration centrale désigne l’ensemble des services d’un ministère disposant de compétences nationales (hors gestion directe de dispositif) et directement rattachés au ministre.

Elles sont le plus souvent installées en Ile-de-France, puisqu’elles sont chargées de mettre en œuvre la politique souhaitée par le ministre.

Des missions ayant un caractère « national »

L’alinéa 3 de l’article 2 du décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration dispose que :

« Sont confiées aux administrations centrales et aux services à compétence nationale les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial. »

L’alinéa 4 précise ensuite que :

« Les autres missions, notamment celles qui intéressent les relations entre l’État et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrés. »

Cette compétence nationale et ce rattachement au ministre (ou au Premier ministre) exclut donc :
- Les établissements publics, comme France travail⁵, dont la tutelle est exercée par une direction d’administration centrale ;
- Les « agences », ce qui recouvre le plus souvent des organisations nationales indépendantes, souvent des AAI (autorités administratives indépendantes), mais également des API (autorités publiques indépendantes) ;
- Les services déconcentrés, dont le ressort territorial ne couvre pas l’intégralité du territoire national.
Des missions portant sur la supervision générale des politiques publiques

L’article 3 du même décret dispose ainsi que :

« Les administrations centrales assurent, au niveau national, un rôle de conception, d’animation, d’appui des services déconcentrés, d’orientation, d’évaluation et de contrôle⁶. »

Ce recentrage sur l’animation des politiques nationales participe de la politique de déconcentration.

Ce faisant, sont ici exclues les « services à compétences nationales », chargés de la gestion d’un dispositif public (par exemple : les « Archives nationales⁷ »).

Un lien étroit avec le cabinet du Ministre

De tels services se trouvent en général à Paris, à l’exception de quelques-uns d’entre eux. Cet héritage est historique, il est l’expression de la centralisation du pouvoir, mais il facilite également les échanges réguliers entre le ministre et son administration.

En effet, les administrations centrales doivent mettre en œuvre les politiques du gouvernement :
- D’un point de vue juridique, par la préparation des projets de loi, de décrets et arrêtés, ainsi que les différents documents d’accompagnement juridique de ces textes (instructions, circulaires, « questions réponses »…) ;
- Au niveau budgétaire, en proposant un calibrage et un mode d’exécution budgétaire, puis en assurant leur exécution et leur contrôle ;
- Au titre de l’animation, en s’assurant de la compréhension des dispositifs et de l’engagement des services de l’État et des partenaires pour réaliser les objectifs du gouvernement.
Les réunions de travail ont bien changé.

Un éloignement progressif des administrations centrales

Les déménagements de nombreuses administrations centrales n’ont pas entrainé de déménagements des cabinets ministériels.

Cet éloignement, conjugué à une importance croissante prise par les cabinets, a pu conduire à une certaine dilution des responsabilités. Certains conseillers s’ingérant dans le travail d’administration centrale et faisant écran entre le directeur de l’administration concernée et le ministre⁸.

À noter : Emmanuel Macron, nouvellement élu en 2017, a souhaité rationaliser les cabinets ministériels en limitant strictement le nombre de conseillers par ministre⁹. L’objectif étant d’éviter les ingérences des conseillers ministériels sur le travail administratif.

L’organisation d’une administration centrale

La distinction entre les directions « métiers » et les directions « supports »

Les directions « métiers »

Les directions « métiers », souvent plus prestigieuses et historiques, sont responsables de politiques publiques.

On y trouve par exemple, pour les plus importantes (s’agissant des administrations civiles) :
- La direction générale du Trésor, chargée de concevoir et d’animer les politiques économiques et financières de la France, de gérer la dette et de représenter l’administration dans les organisations internationales ;
- La direction du Budget, chargée de préparer le budget de l’État et d’en suivre son exécution ;
- La direction générale des Finances publiques, en matière d’imposition et de recouvrement ;
- La direction générale de l’administration et de la fonction publique, chargée de piloter la politique interministérielle et inter-fonction publique de ressources humaines ;
- La direction générale des collectivités locales, chargée de rédiger la règlementation applicable aux collectivités locales (financements, droit de la fonction publique et des politiques publiques) ;
- La direction générale de la sécurité intérieure, chargée de lutter contre le terrorisme et l’ingérence ;
- La direction générale de l’armement, chargée de gérer les programmes d’équipement militaires, d’innovation et de défense technologique ;
- La direction des affaires civiles et du Sceau, chargée de l’élaboration des règles applicables au droit civil et commercial et de la régulation des professions judiciaires et juridiques ;
- La direction générale de l’énergie et du climat, pour la politique énergétique et la transition écologique ;
- La direction générale des affaires politiques et de sécurité des affaires étrangères ;
- La direction générale de la santé et la direction générale de l’offre de soins, pour élaborer les politiques publiques en matière de santé et l’organisation du système de santé ;
- La direction de la Sécurité sociale pour piloter les missions et politiques de financement des différentes branches : vieillesse, santé, famille, autonomie, recouvrement ;
- La direction générale du travail, pour organiser les rapports individuels et collectifs du travail ;
- Ou encore la direction générale de l’enseignement scolaire pour la politique éducative.
Une très grande diversité de directions « métiers »

Les directions d’administration centrales « historiques sont le plus souvent organisées autour d’une thématique. Celle-ci peut être très technique ou, à l’inverse, transversale et embrasser alors un périmètre large nécessitant de nombreuses interventions interministérielles.

La direction du budget dispose évidemment d’un positionnement unique, étant en interface avec l’ensemble des directions.

Toutefois, d’autres directions sont également très « extraverties ». C’est notamment le cas de la direction de la Sécurité sociale, de la direction générale des collectivités locales ou plus encore de la direction générale de l’administration et de la fonction publique.

Des difficultés à concilier des identités parfois très marquées

Selon Jacques Chevallier :

« L’administration centrale tend à se présenter, dans le cadre de chaque ministère, sous la forme d’une mosaïque de structures diversifiées, dotées d’une grande permanence, isolées les unes des autres et disposant chacune d’une logique propre de fonctionnement et de développement : de nombreux ministères, tels que celui de l’économie et des finances, mais aussi ceux de l’agriculture ou de l’éducation nationale, ont ainsi été constitués d’un assemblage de grandes directions anciennes, prestigieuses et très autonomes¹⁰. »

Pour l’auteur, cet enracinement des administrations centrales n’est pas sans poser de difficultés, alimentant une forme de sclérose et d’incohérence.

La multiplication des structures à l’occasion d’événements, plus ou moins conjoncturels, n’étant jamais remise en cause, ce qui peut aboutir à une bureaucratie incohérente et une inflation normative.

Les « secrétariats généraux »

Les directions dites « supports » sont désormais réunies en un « secrétariat général », ministériel ou interministériel (cas des affaires sociales).

Inauguré au ministère des Affaires étrangères (1920), généralisé sous Vichy, avant de disparaître dans les années 70.

Les secrétariats généraux perdureront toutefois dans les ministères des Armées et des Affaires étrangères, pour faire de nouveau l’objet d’une généralisation en 2014¹¹.

Ces secrétariats généraux comportent en général :
- Une direction des affaires financières (DAF) ;
- Une direction des affaires juridiques (DAJ) ;
- Une direction des ressources humaines (DRH) ;
- Une direction chargée de la communication ;
- Une direction chargée du pilotage des systèmes d’informations (DSI).
À noter : les directions d’animation interministérielles ne sont pas des directions « support », mais bien des directions « métiers ».

On y retrouve, par exemple, la direction générale de l’administration et de la fonction publique précitée, mais aussi la direction de l’immobilier de l’État, la direction des achats de l’État, la direction interministérielle du numérique.

Une structuration hiérarchique quasi immuable

Le décret n° 87-389 du 15 juin 1987 relatif à l’organisation des services d’administration centrale fixe les quelques dispositions applicables.

Une organisation des directions générales fixée par décret et arrêtés

Les missions de la direction générale et son organisation globale sont fixées par décret¹², le plus souvent pris en Conseil d’État et en conseil des ministres.

S’agissant de l’organisation des pouvoirs publics, l’accord du Premier ministre est évidemment essentiel.

Toutefois, l’organisation en sous-direction et bureau dépend d’un arrêté, à la main complète du ministre, au titre de l’organisation de ses services¹³.

L’organigramme de la DGCL est bien structuré et permet d’identifier les sous-directions et bureaux. ll n’y a pas de chefs de service toutefois, mais un directeur adjoint.

Le personnel d’administration centrale

Le décret n° 2019-1594 du 31 décembre 2019 relatif aux emplois de direction de l’État précise les règles applicables à la sélection, aux nominations et aux évaluations de ces agents.

Concrètement :
- Le directeur général (ou délégué général) a autorité sur l’ensemble des agents de la direction (ou délégation) ;
- Le chef de service a une autorité directe sur les sous-directeurs ;
- Le sous-directeur a une autorité directe sur les chefs de bureau (il est parfois question de mission) ;
- Les chefs de bureau (ou mission) sur leur(s) adjoint(s) et agents.
La fonction de chef de service est ancienne. Voici par exemple : M. Lesueur. Chef de service au ministère de l’Intérieur dans les années 20.

L’unité première de l’administration centrale est donc constituée du bureau (ou de la mission).

Un contingentement du nombre de cadres dirigeants longtemps prévu par la loi

Jusqu’au décret précité du 15 juin 1987, le nombre de cadres dirigeants étaient fixés dans la loi.

En effet, l’alinéa 2 de l’article 35 de la loi de finances du 13 avril 1900¹⁴ portant fixation du budget général des dépenses et recettes de l’exercice 1900 disposait que :

« Le nombre des emplois de chefs de service de chaque catégorie, savoir : directeurs généraux ou secrétaires généraux, chefs de division ou chefs de service, sous-directeurs, chefs de bureau, ne pourra être augmenté que par une loi. »

Désormais, les nominations ne sont plus encadrées par la loi, mais par le pouvoir règlementaire.

Cette perte de contrôle du Parlement a impliqué une hausse assez importante du nombre d’encadrants supérieurs. C’est le cas notamment de la Direction générale de l’économie.

Une nomination des directeurs par décret du président de la République délibéré en Conseil des ministres

Les directions d’administrations centrales sont dirigées par des directeurs nommés en conseil des ministres par le président de la République.

Cet emploi est donc particulièrement sensible politiquement et est l’un des plus élevés de l’administration¹⁵.

Cependant, étant nommés par le président de la République, les directeurs bénéficient d’une certaine stabilité de l’emploi¹⁶.

Une nomination des chefs de services et sous directeurs par arrêté ministériel

La nomination des sous-directeurs et des chefs de services est réalisée par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre dont relève l’emploi, conformément à l’article 22 du décret n° 2019-1954 du 31 décembre 2019 précité.

La nomination est prononcée pour une durée maximale de trois an. Cette nomination peut être renouvelée, pour une durée totale d’occupation de six ans maximum (article 12 du même décret).

À la première nomination, une période probatoire qui ne peut excéder six mois est prévue (article 13 du même décret).

Il peut être mis fin aux missions des sous-directeurs et des chefs de services à tout moment pour nécessité de service, mais cette décision doit alors être motivée (article 16 du même décret).

Résumé des principales directions d’administration centrale et de leur rattachement ministériel¹⁷ :

Premier ministre :

Le secrétariat général du gouvernement (SGG) ;
- Le secrétariat général du gouvernement (SGG) ;
- Le Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale (SGDSN) ;
- Le Secrétariat général des Affaires européennes (SGAE) ;
- La Direction interministérielle de la transformation publique ;
- Le Service d’information du Gouvernement (SIG) ;
- La Direction de l’information légale et administrative (DILA) ;
- Le Commissariat général à la stratégie et à la prospective (France stratégie).
Ministre de l’Intérieur
- La direction générale de la police nationale (DGPN) ;
- La direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) ;
- La direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) ;
- La direction générale des étrangers en France (DGEF) ;
- La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) ;
- La délégation à la sécurité routière.
Ministère de l’Économie et des finances
- La direction générale du Trésor (DGTrésor) ;
- La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ;
- La direction générale de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ;
- Le service à compétence nationale dénommé « Agence des participations de l’État » (APE) ;
- La direction générale des entreprises (DGE) ;
- Le délégué interministériel aux restructurations d’entreprises ;
- Le médiateur des entreprises ;
- La direction générale des Finances publiques (DGFiP) ;
- La direction du budget (DB) ;
- La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) ;
- La direction des achats de l’État (DAE) ;
- Les services de contrôle budgétaire et comptable ministériel (SCBCM) ;
- Les services à compétence nationale dénommés « TRACFIN », « Agence pour l’informatique financière de l’État » et « centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines » (CISIRH) ;
- La direction de l’immobilier de l’État (DIE) ;
- La délégation nationale à la lutte contre la fraude (DLNF) ;
- L’agence française anticorruption (AFC).
ministre de la fonction publique
- La direction interministérielle de la transformation publique (DITP) ;
- La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP).
ministre de l’Agriculture et de l’alimentation
- La direction générale de l’alimentation (DGAL) ;
- La direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER)
- La direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) ;
- La direction des pêches maritimes et de l’aquaculture (DPMA).
ministre de la Culture
- La direction générale des patrimoines (DGP) ;
- La direction générale de la création artistique (DGCA) ;
- La direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) ;
- La délégation à la langue française et aux langues de France.
ministre de la Transition écologique
- La Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) ;
- La Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) ;
- La Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) ;
- La Direction générale de la prévention des risques (DGPR) ;
- La Direction générale de l’aviation civile (DGAC).
ministre de l’Éducation nationale
- La direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO).
ministre de l’Enseignement supérieur
- La direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle (DGESUP) ;
- La direction générale de la recherche et de l’innovation.
ministre de la Justice
- La direction des services judiciaires ;
- La direction des affaires civiles et du sceau (DACS) ;
- La direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) ;
- La direction de l’administration pénitentiaire (DAP) ;
- La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ).
ministre des Solidarités et de la santé
- La direction générale de la santé (DGS) ;
- La direction générale de l’offre de soins (DGOS) ;
- La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) ;
- La direction de la Sécurité sociale (DSS) ;
- La direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) ;
- La mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives.
ministre des Sports
- La direction des sports ;
- La délégation interministérielle aux grands événements sportifs.
ministre du Travail
- La direction générale du travail (DGT) ;
- La délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ;
- La direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES).
ministre des Armées
- De l’état-major des armées ;
- Des organismes militaires et des services interarmées rattachés au chef d’état-major des armées ;
- Des états-majors de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l’air ;
- De la direction générale de l’armement (DGA) ;
- La direction générale des relations internationales et de la stratégie ;
- La direction générale du numérique et des systèmes d’information et de communication ;
- La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ;
- La délégation à l’information et à la communication de la défense ;
- La direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) ;
- La direction centrale du service de santé des armées ;
- La direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense ;
- Le contrôle général des armées.
ministre de l’Outre-mer
- La direction générale des outre-mer.
ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités (si ministère autonome)
- La direction générale des collectivités locales.
ministre des Affaires étrangères
- La direction générale des affaires politiques et de sécurité (DGAPS) ;
- La direction de l’Union européenne (DUE) ;
- La direction générale de la mondialisation, de la culture, de l’enseignement et du développement international (DGMCEDI) ;
- La direction générale de l’administration et de la modernisation (DGAM) ;
- La direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire.
1. Le ministre chargé de l’Industrie peut par exemple avoir autorité sur la direction générale de l’Economie, et peut disposer de la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle s’agissant des dispositifs de formation dans le champ de l’Industrie. ↩
2. Autrement dit, essentiellement : la direction générale du travail et la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle. ↩
3. La direction de la sécurité sociale et la direction générale de la cohésion sociale, essentiellement. ↩
4. Voir l’article 2 du décret d’attribution. Et pour une analyse, sur ce sujet et plus largement la politique étrangère de François Hollande, l’article de Christian Lequesne. La politique extérieure de François Hollande : entre interventionnisme libéral etnécessité européenne. 2014. hal-03460278 ↩
5. On peut toutefois imaginer l’importance de ces établissements publics dans la conduite des politiques ministérielles, certains d’entre eux représentant même la quasi-intégralité des crédits budgétaires d’un programme budgétaire. ↩
6. Ces dispositions ont donc ajouté la notion « d’appui aux services déconcentrés » qui n’existait pas dans la rédaction originelle de l’article 2 du décret n°92-604 du 1 juillet 1992 portant charte de la déconcentration. ↩
7. Les Archives nationales ont pour mission de « collecter, classer, inventorier, conserver, restaurer, communiquer et mettre en valeur les archives publiques ». ↩
8. Pour une affaire récente, voir la démission du directeur de l’administration pénitentiaire en 2017 :
  https://www.lemonde.fr/police-justice/article/2017/04/02/le-directeur-de-l-administration-penitentiaire-claque-la-porte_5104724_1653578.html ↩
9. Un premier décret n° 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels a été publié, moins de deux semaines après la victoire d’Emmanuel Macron à la présidentielle. L’actuel décret n° 2024-892 du 23 septembre 2024 reprend ce principe en limitant les cabinets d’un ministre à quinze membres, dix membres pour un ministre délégué et sept membres pour un secrétaire d’Etat. ↩
10. Jacques Chevallier, « La reconfiguration de l’administration centrale », Revue française d’administration publique 2005/4 (no116), p. 715-725. ↩
11. Décret n° 2014-834 du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères ↩
12. Article 2 du décret du 5 juin 1987 précité. ↩
13. CE, Jamart, 7 février 1936. ↩
14. Rétablies par la loi n°45-01 du 24 novembre 1945 relative aux attributions des ministres du Gouvernement provisoire de la République et à l’organisation des ministères ↩
15. Assez logiquement classé au premier niveau de l’arrêté du 23 novembre 2022 relatif à la répartition par niveaux des emplois relevant du décret n2022-1453 du 23 novembre 2022 relatif aux conditions de classement, d’avancement et de rémunération applicables à certains emplois supérieurs de la fonction publique de l’Etat. ↩
16. Jean-Denis Combrexelle a ainsi été directeur général du travail pendant treize ans de 2001 à 2014. ↩
17. Hors secrétariats généraux et inspections générales. Les périmètres proposés sont évidemment changeants et dépendent, comme énoncé plus haut, des décrets d’attribution des ministres. ↩
16/12/2024
Les lieux d’implantation des administrations centrales
Temps de lecture : 3 minutes.

Une implantation le plus souvent en Ile-de-France

Une raison historique

Au début de la IIIe République, comme on l’a vu avec le ministère du Travail, les services centraux des ministères étaient situés directement auprès du ministre, dans les « Palais de la République »¹.

Certains demeurent encore dans cette situation :
- C’est le cas pour de nombreuses administrations centrales du ministère de l’Intérieur, place Beauvau ;
- C’est aussi le cas pour d’importantes directions des ministères économiques et financiers (à « Bercy ») ;
- Ou pour le ministère de la Santé et des solidarités (avenue Duquesne).
Place Beauvau. Carte postale mise à disposition en ligne par la Bibliothèque Historique de la Ville de Paris.

Toutefois, la majorité des administrations centrales sont aujourd’hui à l’écart de leurs cabinets ministériels de tutelle et un mouvement de délocalisations a été engagé depuis le début des années 2000.

Une tendance à la délocalisation des administrations centrales

Dans une dynamique assez régulière (la plus récente étant celle de CAP 2022), des déménagements d’administrations centrales en dehors de Paris sont organisés.

Ces déménagements poursuivent trois objectifs :
- Rapprocher ces grandes administrations des français,
- Permettre davantage de mobilités aux agents publics en dehors de Paris,
- Rationaliser les implantations immobilières (et économiser des deniers publics).
Des délocalisations qui demeurent souvent aux bordures de Paris…

Ce mouvement implique également des déménagements réguliers… en bordure de Paris².

Les cas les plus emblématiques concernent évidemment le ministère des Armées, à Balard (Paris XV). C’est aussi le cas pour le ministère de la Justice (Paris XIX). Deux implantations situées au bord du périphérique.

De grands opérateurs comme Pôle emploi (désormais France travail) ou la Caisse nationale d’assurance maladie ont pris ce même chemin : le premier près des Lilas, la seconde, près de Montreuil. Dans les deux cas, au bord du périphérique et en conservant une adresse parisienne.

Lorsque des déménagements de directions d’administration centrale importantes sont effectués en dehors de Paris, le choix d’implantation est souvent la petite couronne francilienne.

Tel est le cas, par exemple, de la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) à Montreuil ou encore de la Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), à Levallois-Perret.

Le cas des administrations centrales en province

Lorsque les administrations centrales sont en dehors de l’Ile-de-France, il s’agit le plus souvent de démembrements d’administration :
- Le service central d’état civil du ministère des Affaires étrangères est à Nantes ;
- Des services de la direction générale des Finances publiques sont à Béthune et à Lens, d’autres déménagements sont encore prévus, notamment à Lille ;
- De même pour l’État-major des armées avec plusieurs lieux d’implantation en France.
En 2022, 3 907 emplois en administration centrale étaient ainsi exercés en dehors de Paris, selon la Direction interministérielle de la transformation publique. L’objectif étant de quasiment doubler ce nombre d’ici à 2027.
1. Ce qui rejoint le point précédent sur la concentration de ces administrations en Ile-de-France. ↩
2. On se retrouve ici, typiquement, dans des programmes de rationalisation budgétaire et organisationnelle. ↩
16/12/2024
Présentation de la direction du Budget en moins de dix minutes
Temps de lecture : 8 minutes.

« Miroir, dis-moi qui est la plus belle » : La Cour des comptes parle de la direction du Budget.

Lecture commentée du rapport de la Cour des comptes relatif à la préparation et au suivi du budget de l’État, ou comment : « redonner une place centrale à la maitrise de la dépense. »

Les missions de la direction du Budget

La Cour des comptes rappelle d’abord les principales missions de la direction du Budget :
- Assurer la coordination interministérielle dans l’élaboration et l’exécution des projets de loi de finances (les fameux « PLF ») ;
- Surveiller la soutenabilité de la programmation et de la gestion de chaque ministère par son réseau de CBCM et CBR¹.
La structuration de la direction du budget

La direction du budget comptait 382 agents à fin 2021 :
- 245 agents en administration centrale et
- 137 agents dans son réseau de comptables et contrôleurs budgétaires.
Celle-ci est composée quasi exclusivement de catégorie A (47 %) et A+ (43 %)². Ce point est toutefois de plus en plus commun entre les directions d’administration centrale. Il s’explique par la technicité croissante des sujets traités.

Particularités dans le champ administratif :
- Un taux de féminisation bas (43,2 % pour l’administration centrale), encore davantage marqué pour les emplois de direction et d’encadrement (moins du tiers) ;
- Comme évoqué plus haut, la quasi-parité s’agissant des catégories A entre les encadrants dits « supérieurs », ou : « A+ », et les autres catégories A, essentiellement des attachés d’administration de l’État.
À noter :

Sur la période récente, la direction du budget a légèrement évolué :
- Par la création d’un secrétariat général³ et
- Par l’ajout d’une fonction de « sous-directeur adjoint ». L’objectif étant de doter les sous-directeurs d’un adjoint afin de renforcer la fonction managériale et d’accroître les perspectives de promotion interne.
Une chaîne hiérarchique courte et une surreprésentation de hauts fonctionnaires

La Cour des comptes parle étrangement d’un « faible taux d’encadrement ». Ce qui semble être une erreur, ou alors le raisonnement est étrange, puisque dans les conclusions de la Cour, il est justement relevé que :

« 1,06 agent de catégorie A est encadré par 1 agent A+ en administration centrale. »

Une chefferie de bureau très exposée

Concrètement, l’essentiel du travail technique est réalisé au niveau du bureau sectoriel : par le chef de bureau et ses quelques agents⁴.

Le chef de bureau, comme pour les autres administrations centrales, se distingue par une expérience de plusieurs années. Autrement dit, de plusieurs cycles budgétaires. Cette expérience lui permet de disposer des réflexes à même de « sentir » les arbitrages sensibles et de prioriser les dossiers dans la conduite quotidienne du travail administratif.

Les agents de la direction

Commentaire :

Malgré la parité des effectifs entre les catégories A et A+, la Cour des comptes présente des développements quasi exclusivement consacrés aux seconds. Cette appréciation partielle nuit à la compréhension globale de la direction.

Une direction attractive, souvent considérée comme un « booster » de carrière pour les jeunes agents

La Cour des comptes note plusieurs éléments pouvant porter atteinte à l’attractivité de la direction :
- Des contraintes horaires et calendaires fortes ;
- Des tâches complexes et répétitives, notamment dans l’harmonisation des tableaux budgétaires, suite aux arbitrages ;
- Une moindre rémunération indemnitaire pour les administrateurs de l’État primo-affectés à la direction du budget : 29 400 euros de primes annuelles en 2021 contre une moyenne de 32 800 euros pour l’ensemble des administrateurs civils d’alors.
Pour autant, en dépit des contraintes, la direction « demeure attractive » selon la Cour, car elle offre ainsi une importante visibilité aux agents. Visibilité qui permet aux agents de prétendre à des évolutions professionnelles rapides.

Une direction particulièrement jeune

« L’âge moyen des agents de la direction en administration centrale (39,2 ans) est inférieur de 8,5 années à celui de l’ensemble des agents d’administration centrale des ministères économiques et financiers en 2021 (47,7 ans). L’âge moyen des cadres A+ de l’administration centrale (34,0 ans) en 2022 est particulièrement jeune, de plus de dix ans inférieur à la moyenne de celui des cadres A+ des ministères économiques et financiers (44,7 ans) : 25 % des cadres A+ ont moins de 30 ans et 52 % ont moins de 35 ans, alors que 78 % des cadres A (moyenne d’âge de 44 ans) et 90 % des cadres B et C ont plus de 35 ans. »

La Cour des comptes explique la jeunesse de cet encadrement supérieur par :
- Les modalités de recrutement de la direction en sortie d’école (élément partagé pour partie par la direction de la Sécurité sociale, notamment) ;
- Un moindre intérêt des agents expérimentés pour des fonctions exigeantes⁵ et sans responsabilités managériales importantes. Fonctions qui peuvent également présenter un caractère rébarbatif et théorique – éloigné des politiques publiques⁶.
D’où viennent les agents de la direction du budget ?

La moitié des cadres supérieurs sont des administrateurs de l’État formés à l’Institut national du service public (ex-ENA), un cinquième est issu de Polytechnique et plus du tiers est contractuels : recrutés en sortie de grandes écoles de commerce ou de Sciences Po Paris.

À titre marginal, la direction compte également quelques profils atypiques : fonctionnaires des assemblées, militaires, administrateurs territoriaux, commissaires.

S’agissant des cadres A, la direction recrute auprès :
- Des instituts régionaux d’administration (IRA) formant les attachés d’administration de l’État ;
- Des agents confirmés d’autres directions, et notamment de la direction générale des Finances publiques ou de la direction générale du Trésor, voire d’autres ministères, enfin
- Des contractuels, ayant le plus souvent assuré des fonctions financières dans le privé.
Où partent-ils ?

La Cour des comptes n’a répertorié que les mobilités des A+.

En 2018, à l’issue de leur passage dans la direction, ils rejoignaient dans 52 % des cas un ministère, dans 20 % un établissement public et dans 12 % le secteur privé.

Un recrutement de contractuels en concurrence avec l’INSP

Comme énoncé plus haut, le tiers de l’encadrement supérieur de la direction du budget est d’origine contractuelle.

À cet égard, la Cour s’interroge sur l’attractivité du concours de l’INSP pour ces profils. Ceux-ci sont souvent bien formés et peu désireux de perdre plusieurs années à préparer, puis suivre, la formation de l’INSP.

Par ailleurs, les contractuels peuvent désormais accéder aux emplois fonctionnels des directions d’administration centrale (autrement dit, aux postes de chefs de bureaux, et par la suite de sous-directeurs).

Un recrutement de contractuels qui soulève aussi une question vis-à-vis des catégories A

La Cour des comptes ne le note pas, mais cette situation crée aussi des inégalités avec les agents de catégorie A qui, pour certains, sont également sortis de grandes écoles (en particulier de Science Po Paris).

Une dizaine d’attachés principaux exercent ainsi des fonctions de chefs de bureau à la direction du budget. Leurs sujétions sont identiques à celles des administrateurs et des contractuels. Toutefois, leur carrière, dans ce corps de catégorie A, s’arrêtera là. En effet, les attachés d’administration, comme les inspecteurs des finances publiques… ne peuvent pas, statutairement, exercer des fonctions d’encadrement supérieur⁷.

Un fort turnover, facteur de risques pour la gestion des compétences

La part importante de contractuels, qui n’ont pas vocation à « faire carrière » (même s’ils le peuvent), couplé à un taux de rotation également élevé des fonctionnaires, nécessitent une incessante lutte pour conserver un niveau d’expertise approprié.

D’autant que les missions de la direction du budget impliquent des négociations budgétaires avec les ministères et un travail de représentation dans près de 250 conseils d’administration d’opérateurs et assimilés.

« Le taux de rotation annuel des agents de l’administration centrale de la direction est de 43 % pour les cadres A+ fin 2021, ce qui signifie que la durée d’occupation des postes n’est que légèrement supérieure à deux ans, sous-directeurs compris. Près d’un quart des effectifs est renouvelé par recrutement extérieur chaque année. Ce taux de rotation a pour effet de raccourcir le déroulement des carrières et de limiter le retour sur investissement de l’administration centrale puisqu’en moyenne, plus de 70 % des effectifs de la direction y passe moins de cinq ans. »

Une asymétrie dans les carrières proposées à l’encadrement supérieur

« Compte tenu de la rapidité du début de carrière, la direction peut proposer un poste de sous-directeur à des cadres A+ parfois âgés de moins de 35 ans et de retour de mobilité, ce qui peut poser difficulté pour dérouler ensuite une carrière, au même rythme, dans les autres administrations. »

La réflexion s’arrêtera là, encore une fois, et on ne s’interrogera pas sur les perspectives d’autres corps de la direction du budget.

Une tension liée à la formation en interne

Le taux de rotation élevé implique également une charge de travail plus importante pour les agents en poste, pour former les nouveaux arrivants.

Pour favoriser le développement des compétences, la direction encourage les départs en formation. Mais, l’objectif de deux jours par an n’était, à la date du rapport, atteint que par 14 % des agents.

Une autre initiative, plus installée, consiste à développer annuellement des travaux internes prospectifs et stratégiques destinés à réfléchir sur les thématiques budgétaires des bureaux sectoriels⁸.

Les agents du réseau de la direction du budget

Les onze départements du contrôle budgétaire (DCB) comptaient en 2021 131 agents, auxquels s’ajoutent 22 contrôleurs budgétaires en région (CBR) et en outre-mer.

Une structuration hiérarchique très différente de l’administration centrale

Les agents du DCB et du CBR appartiennent à une structure nettement plus classique, qui se rapprocherait de l’administration déconcentrée ou d’un service à compétence nationale.

On y trouve ainsi « seulement » 17 cadres A+, 78 catégories A, 28 catégories B et 8 agents de catégorie C.

L’âge moyen en DCB était de 51 ans en 2021 et seuls 40 % des agents y restaient moins de cinq années, pour une ancienneté moyenne de 8 ans.

Des postes techniques, plus comptable que budgétaire

Au total, près de 12 500 équivalents temps pleins (ETP) travailleraient sur une fonction de gestion budgétaire et financière au sein de l’État (hors fonctions comptables).

Dans ce cadre, les postes en DCB et CBR constituent des étapes importantes, permettant d’assumer des responsabilités financières dans les ministères ou leurs opérateurs.

Une attractivité moindre

« Les candidatures sont peu nombreuses et émanent essentiellement de la direction centrale et des autres DCB, attestant de la faible attractivité de ces fonctions budgétaires à l’extérieur de ce vivier. »

Les agents ressentent des charges de travail croissantes et moins valorisées dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique⁹. En dépit du reclassement de l’ensemble de ces emplois en experts de haut niveau de groupe II et des revalorisations indemnitaires associées.

Alors que la diversité des compétences est promue par la DGAFP, les agents des CBCM s’inquiètent d’être pénalisés par leur spécialisation.
1. Ces acronymes désignent les services du contrôle budgétaire et comptable ministériel (comptables et contrôleurs des dépenses placés au sein des secrétariats généraux des ministères) et les contrôleurs budgétaires régionaux, en régions. ↩
2. C’est-à-dire de cadres. ↩
3. Le secrétariat général, créé par arrêté du 15 novembre 2022, regroupe désormais les quatre entités chargées des fonctions supports de la direction (40 agents). ↩
4. Etant précisé que contrairement aux administrations centrales « classiques », ces agents sont statutairement qualifiés d’ « adjoints ». Cela leur ouvre droit à des indemnités supérieures. ↩
5. Les contraintes horaires et calendaires mentionnées plus haut. ↩
6. Il faut aimer Excel, les synthèses de « Jaunes » et les boucles de courriels. ↩
7. Et, plus spécifiquement, occuper un poste de sous-directeur, conformément au décret n° 2012-32 du 9 janvier 2012 relatif aux emplois de chef de service et de sous-directeur des administrations de l’Etat. ↩
8. Une réflexion annuelle similaire existe également dans l’autre grande direction financière de l’Etat : la direction de la sécurité sociale. ↩
9. Une nouvelle fois, bien que les cadres supérieurs ne représentent ici « que » 20 % des effectifs, la Cour sait leur prêter une oreille attentive. ↩
09/12/2024