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La Création du Ministère du Travail et son Installation Place Fontenoy
Temps de lecture : 9 minutes.

La cité ministérielle place Fontenoy est injustement méconnue, comparativement aux implantations du ministère de l’Intérieur, place Beauvau ou plus encore des ministères économiques et financiers rue de Bercy.

Un petit billet pour retracer l’histoire de la constitution de ce ministère et d’un grand projet de cité interministérielle en plein cœur de Paris.
L’Origine de la Création du Ministère du Travail et de la Prévoyance Sociale

Avant de parler de ses bâtiments, il convient de rappeler le fait générateur de la création du ministère du Travail.

En 1906, survient la plus grande catastrophe minière de l’histoire, donnant évidemment lieu à d’intenses revendications et affrontements au Parlement, et parmi les ouvriers et mineurs du nord de la France.

Les Suites de l’une des plus Grandes Catastrophes Minières de l’Histoire

Georges Clemenceau est à l’origine de la création du ministère du Travail par un décret signé le 25 octobre 1906, date de sa prise de fonction en qualité de président du Conseil.

Cette création s’inscrit donc dans un contexte particulier, puisqu’elle fait suite au terrible accident de la mine de Courrières le 10 mars 1906 qui a tué plus de 1 100 mineurs à l’occasion d’un « coup de grisou ». Cet accident, qui demeure l’un des plus meurtriers de l’histoire des mines (et qui est toujours le plus meurtrier d’Europe), marque durablement la région : des centaines de mineurs étant ensevelis vivants, sans pouvoir être dégagés à temps par les secouristes.

Un Mouvement Social Spontané qui Paralyse Toutes les Mines du Nord de la France

Rapidement, la négligence de la compagnie est soulignée. Les alertes répétées des mineurs ayant été formulées à la direction, sans qu’aucune mesure préventive ne soit prise. Pour autant, l’entreprise comme le gouvernement appellent à reprendre le travail pour maintenir la production.

Spontanément, les 50 000 mineurs de la région se déclarent en grève et paralysent la production de houille. Par ailleurs, des ouvriers s’activent pour maintenir les recherches de survivants, et près de trois semaines plus tard, treize mineurs sont sauvés¹.

Malgré les deux mois de grève en réponse aux 1 100 tués lors de la catastrophe, les 562 veuves, 1 133 orphelins et l’ensemble des familles d’ouvriers de la région se retrouvent finalement contraints de reprendre le travail, sans un seul acquis social (à l’exception de quelques augmentations de salaires).

Clemenceau est nommé ministre de l’Intérieur le 14 mars 1906, quatre jours après la catastrophe. Il se singularise alors par sa grande brutalité dans la gestion de la catastrophe, engageant l’armée pour briser les grèves.

Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France

Et, si cela vous intéresse : Catastrophe de Courrières — Wikipédia

Une fois président du Conseil, sa décision de donner à l’administration du travail le rang d’un ministère de plein exercice prend donc une dimension fortement symbolique², sans pour autant induire de véritables réformes pour les ouvriers.

Le Décret du 25 octobre 1906 Institue le Ministère du Travail et de la Prévoyance Sociale

Le nouveau ministère est formé par le transfert de différents services issus :
- Du ministère du Commerce et de l’Industrie (service du travail et service de l’assurance et de la prévoyance sociale),
- De l’Intérieur et des Travaux publics (service de la mutualité et service de l’assistance et de l’hygiène publiques).
Le Rattachement de Trois Directions Ministérielles

Ce nouveau ministère comporte trois directions (décret du 20 juillet 1907) :
- La direction du travail³, avec le bureau de l’office du travail, le bureau de l’inspection du travail et le bureau des associations professionnelles et des conseils de prud’hommes ;
- La direction de l’assurance et de la prévoyance sociales⁴ avec le bureau des retraites et des assurances, le bureau de l’épargne, le bureau de l’habitation à bon marché⁵ et du crédit mutuel ;
- La direction de la mutualité⁶ avec le bureau de l’administration générale des sociétés et le bureau de la statistique et des pensions.
Afin d’équilibrer le poids entre les différentes directions ministérielles, l’enseignement technique demeure attaché au ministre du Commerce, ce qui n’est pas sans susciter des interrogations au regard de ces liens indissociables de la politique du travail.

D’un point de vue purement administratif, cette réorganisation ne constitue pas nécessairement une réussite⁷, d’autant qu’elle s’effectue à budget constant avec un simple redéploiement du personnel.

Une Imbrication dès l’Origine très Forte entre le Ministère du Travail et la Prévoyance Sociale (Future Sécurité Sociale)

Concomitamment à la création de ce ministère, il convient, en effet, de mentionner le grand projet en discussion au Parlement :

Le projet de loi sur les retraites ouvrières et paysannes.

Ce projet, présenté par Paul Guieysse en 1901, est adopté par la Chambre des députés en février 1906⁸.

Après cette adoption, une quatrième direction dédiée aux retraites ouvrières et paysannes sera créée en 1911⁹. Elle marque et renforce la prépondérance de la prévoyance sur la politique de droit du travail. Une trentaine d’agents de la nouvelle direction s’ajoutent aux 140 précédents.

Cet élan perdurera jusqu’à la veille de la Première Guerre mondiale. En effet, après la loi du 29 juin 1894 créant une assurance maladie et vieillesse pour les mineurs, la loi du 25 février 1914 institue la création d’un service national de retraites pour les ouvriers mineurs. Service organisé autour d’une caisse autonome de retraite, que l’on retrouvera à la fin de cet article.

L’Installation du Ministère du Travail à l’Hôtel du Châtelet

L’immeuble de l’archevêché de Paris, autrement connu comme l’Hôtel du Châtelet, est désigné très opportunément (suite à la loi de séparation de l’Église et de l’État votée l’année précédente) comme le nouveau siège du ministère du Travail.

Guillaume Tronchet, notamment connu pour la réalisation du château Mont-Royal près de Chantilly et du Théâtre Ducourneau d’Agen (l’un des premiers bâtiments construits en ciment armé de France), est alors chargé, en tant qu’architecte des bâtiments civils de l’État, de cette installation.

Les bâtiments font l’objet d’une réfection et de réaménagements intérieurs afin de permettre l’installation des bureaux du cabinet et des services centraux du nouveau ministère. Une aile de l’ensemble est également occupée par les services de la mutualité.

Cette installation du ministre dans un hôtel particulier démontre par ailleurs la volonté de continuité du gouvernement républicain vis-à-vis de la représentation des institutions :
- Le ministre de la Guerre est ainsi à l’hôtel de Brienne depuis 1817 ;
- Le ministère de l’Instruction publique à l’hôtel de Rochechouart depuis 1828 ;
- Le ministère des Travaux publics à l’hôtel de Roquelaure depuis 1839.
L’édifice, sans être extravagant, se révèle charmant et agréable :

L’escalier d’honneur. Source : Cité de l’Architecture.

Bureau du ministre. Source : Cité de l’Architecture.

Ces photos sont à retrouver ici : LA CONSTRUCTION MODERNE – (citedelarchitecture.fr).

Le Grand Projet d’une Cité Interministérielle au Cœur de Paris

La Création d’une Cité Ministérielle du Travail

Rapidement, le petit hôtel du Châtelet n’est plus suffisant pour héberger tous les services du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale.

Or, des discussions et différents projets sont esquissés afin de construire une cité administrative interministérielle sur les terrains militaires autour des Invalides et de l’École militaire.

Trois ministères seront ainsi construits en quelques années :
- Le ministère du Travail, en 1930 ;
- Le ministère de la Marine marchande, en 1932 ; et, plus tardivement,
- Le ministère des Postes et des télécommunications (PTT) en 1939.
Pour plus d’informations sur ces différents projets : L’espace public au service du pouvoir : l’utopie de la cité ministérielle à Paris | 124-Sorbonne. Carnet de l’École Doctorale d’Histoire de l’art et Archéologie (hypotheses.org)

Sur cette photographie, on peut distinguer les terrains militaires aujourd’hui occupés par les ministères précités.

Source : Centenaire 1911-2011 des rues Lapparent-Vaudoyer-Heredia: 3- Bâtiments (centenairelvh.blogspot.com).

Un Bâtiment Spécialement Conçu pour l’Administration Centrale du Ministère du Travail et de la Prévoyance

Le siège des bâtiments administratifs du ministère du Travail est donc créé en 1929, place de Fontenoy, en huit mois seulement, par ce même Guillaume Tronchet. Il s’agit de la première réalisation ab initio d’un bâtiment à l’usage d’un service central ministériel, le tout étant financé par l’Allemagne au titre des dommages de guerre.

La construction se veut innovante et mobilise des ossatures en acier, du béton cellulaire et des briques armées pour parer l’intérieur des bâtiments. Les deux ailes construites rue d’Estrées et avenue de Lowendal se rejoignent en angle aigu sur la place Fontenoy, où se trouve l’entrée initiale du ministère. Le tout forme un V caractéristique, qui sera reproduit quelques mois plus tard avec le projet de la marine marchande.

Ce qu’en disait la commission municipale du vieux Paris alors : Procès-verbaux / Commission municipale du Vieux Paris | 1929 | Gallica (bnf.fr)

L’ouverture au public eut lieu le 1ᵉʳ octobre 1930. Le bâtiment comportait ainsi les services centraux du ministère, mais également une salle des guichets pour les assurés sociaux des départements de la Seine et de la Seine-et-Oise.

14 avenue Duquesne. Immeuble des Assurances sociales. Façade sur rue. Paris (VIIème arr.). Photographie d’Edouard Desprez. Plaque de verre, 1930. Département Histoire de l’Architecture et Archéologie de Paris

Un Bâtiment en Évolution Constante Depuis sa Création

Le bâtiment évoluera ensuite :
- En 1938, les deux ailes sont reliées entre elles par un grand hall central et font l’objet d’extensions ;
- En 1939, un bunker anti-aérien est aménagé en sous-sol (normalement visible lors des journées du patrimoine) ;
- Dans les années 1950, les deux ailes initiales des rues d’Estrées et Lowendal sont prolongées jusqu’à l’avenue Duquesne en reprenant l’esthétique d’origine :
Source : Centenaire 1911-2011 des rues Lapparent-Vaudoyer-Heredia: 3- Bâtiments (centenairelvh.blogspot.com).
- En 1971-1972, les deux ailes sont reliées sur l’avenue Duquesne par un bâtiment de style plus contemporain avec la réalisation d’une grande façade vitrée, œuvre de l’architecte Louis Aublet : le V est désormais fermé ;
- En 2004, cette façade constituée de modules verrier d’un seul tenant est reconstruite par l’architecte Jean-François Jodry (tout en respectant les plans de Louis Aublet) et devient progressivement l’entrée principale, puis unique du ministère. Le bâtiment fait ensuite l’objet d’une nouvelle transformation en 2012 par l’Agence FS Braun et associés, essentiellement sur l’aménagement intérieur (dépose des boiseries, transformation des cloisonnements, etc.).
Pour plus d’informations : visite du patrimoine (sante.gouv.fr)

Ce bâtiment accueille désormais les services du ministère de la Santé et, de nouveau depuis 2023-2024, du ministère du Travail¹⁰.

Les Autres Ministères place Fontenoy

Le Ministère de la Marine Marchande

Bâti sur un terrain acheté par l’ENIM (Etablissement National des Invalides de la Marine, organisme gérant la Sécurité sociale des marins) au ministère de la Défense, l’immeuble a été conçu par l’architecte des monuments historiques André Ventre (1874-1951), et achevé en 1931. Il sera plus tard surélevé.

Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

Il accueille aujourd’hui les services du Défenseur des droits et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Détail de l’entrée. Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

Le Ministère des Postes, Télégraphes et Téléphones (PTT)

Inauguré en mars 1939, le bâtiment est bâti à l’angle des avenues de Saxe et de Ségur et est l’œuvre de l’architecte Jacques Debat-Ponsan (1882-1942).

Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

Le bâtiment fera l’objet d’une profonde rénovation en 2014. Les bureaux de postes historiquement installés dans ce bâtiment déménageront rue Eblé, tandis que des services du Premier ministre prendront possession des locaux.

La Caisse Autonome de Retraite des Ouvriers Mineurs

On ne saurait oublier, un bâtiment administratif important, compte tenu (notamment) de la catastrophe de Courrières précitée. Situé à quelques centaines de mètres des locaux administratifs du ministère du Travail et inauguré sept ans plus tard, se trouve : la Caisse autonome de retraite des ouvriers mineurs.

La Caisse, peu après son inauguration. Source : gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France.

Ce bâtiment de trois étages a été construit en 1922 à l’angle des avenues de Suffren et Ségur par les architectes Charles Davidson et René Patouillard-Demoriane. Sa porte principale du 77 avenue de Ségur est en ferronnerie avec à son sommet une plaque de fonte qui montre un mineur actionnant sa pioche, plaque elle-même surmontée d’une sculpture d’un mineur casqué.

Détail de l’entrée. Source : https://patrimoine.secumines.org/histoire.

En 1948, le bâtiment a été surélevé de trois étages, le dernier étage étant en retrait.

Bien que la gestion du régime ait été transféré par décret aux services de la Caisse des dépôts et consignations en 2004, les locaux abriteront, jusqu’en 2010, les salariés du service de retraite des mines. Ils seront complètement intégrés dans les locaux de la CDC dans le XIIIᵉ arrondissement de Paris.

Pour en savoir plus : Le musée du Régime Minier – ps_immo_paris15_segur (secumines.org)
1. Loin d’être célébré, cette découverte tardive de survivants indignera les populations locales. ↩
2. Il s’agissait pour Clemenceau d’amadouer une partie de l’opinion publique et du Parlement, sans pour autant concéder des droits sociaux jugés trop importants. ↩
3. Correspondant à l’actuelle direction générale du travail. ↩
4. Qui correspondrait aujourd’hui à la direction de la sécurité sociale. ↩
5. Les « HBM » préfigurent les logements sociaux modernes. Ils sont alors très liés à la condition ouvrière et sont créés par des municipalités engagées (le socialisme municipal, notamment parisien) ou des fondations d’industriels. ↩
6. Ce champ pourrait recouper celui de l’actuelle direction de la sécurité sociale, mais également de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES). ↩
7. Certains services demeureront dans un premier temps dans les locaux de leur ministère originel. ↩
8. Le projet sera adopté par le Sénat en avril 1910. ↩
9. Par un décret du 27 novembre 1911. ↩
10. La direction générale du travail et la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle ↩
01/02/2026
Le Système Juridique Français en Cinq Minutes
Temps de lecture : 5 minutes.

Réflexions notamment issues de l’ouvrage Quel avenir pour le modèle juridique français dans le monde ? (2000) sous la direction de M. Rémy Cabrillac.
Un Droit Codifié

Le Symbole Constitué par le Code Civil

Pour Rémy Cabrillac¹, le code civil est l’emblème du droit français sur la scène juridique mondiale. Il incarne la permanence, l’esprit de synthèse, la clarté… en un mot : « l’accessibilité » du droit français.

Source : Pexels, Matreding

Pour autant, en dépit d’une permanence de façade, le droit civil évolue fortement, y compris par l’action jurisprudentielle.

« La réalité du droit français des obligations, par exemple, ne se trouve plus dans les seuls articles du Code civil, mais aussi dans les méandres des décisions de la Cour de cassation, ce qui brouille singulièrement la perception du modèle. »

Le modèle français n’en demeure pas moins une source de référence dans de nombreux pays. À la fois par l’attachement à la culture française, mais aussi par la volonté de disposer d’un contrôle modèle au système anglo-saxon dominant.

Les Atouts du Droit Français

Au-delà des postures, le droit français présente plusieurs avantages :
- Il est très évolutif (l’auteur cite l’exemple du PACS) ;
- Son style législatif est unique et constitue un équilibre entre la technique juridique et la compréhension générale, entre les grands principes et le détail ;
- Ce droit français bénéficie d’une codification quasi intégrale (voir l’article sur l’histoire de la codification française) et disponible en ligne — phénomène unique au monde ;
- Enfin, le droit français est teinté d’humanisme et conjugue toujours l’utilité avec la notion de justice² (en témoigne l’importance du droit précontractuel français).
La Dualité de Juridiction

Un Principe Né Sous l’Ancien Régime

Dès 1641, l’Édit de Saint-Germain en Laye de Louis XIII interdit aux cours judiciaires de se saisir des affaires administratives. Le mouvement est alimenté par les légistes monarchiques et vise à préserver l’autorité du Roi face à la noblesse.

Dis clairement : le Roi contrôle l’action de l’administration ; le juge règle les litiges entre particuliers et sanctionne les infractions.

Le Maintien de la Dualité au Nom de la Souveraineté Nationale et de la Séparation des Pouvoirs

La Révolution française maintient le principe, au nom cette fois de la souveraineté nationale, exprimée au sein de l’Assemblée nationale.

La loi des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, en ses articles 10 à 13³, distingue les fonctions judiciaires et administratives et interdit aux juges toute immixtion dans les fonctions législatives et exécutives.

La loi de 1790 doit beaucoup à Jacques Guillaume Thouret. Source : Gallica, BNF

Le décret du 16 fructidor an III (1795) réitère ensuite l’impossibilité pour les tribunaux de juger les actes de l’administration.

La Constitution du 22 frimaire an VIII (1799, relative au Consulat) prolonge le principe en empêchant le juge judiciaire de poursuivre un fonctionnaire, sauf à ce que le Conseil d’État le décide.

Enfin, par le décret du 11 juin 1806, une commission du contentieux est créée au sein du Conseil d’État⁴. En 1864, le recours pour excès de pouvoir est facilité et le juge se voit autoriser à réaliser les premiers contrôles de légalité.

La Consécration de la Juridiction Administrative Sous la IIIe République

L’article 9 de la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État maintient la séparation des juridictions, malgré de vifs débats. La loi dispose ainsi que :

« Le Conseil d’État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives. »

Le juge administratif, par l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889, impose sa compétence en l’absence de texte et rappelle qu’il juge, conformément à la loi précitée du 24 mai 1872, « en dernier ressort ». Ce faisant, le Conseil d’État abandonne la théorie dite du « ministre juge » et se délie du pouvoir exécutif. Le voilà indépendant, souverain.

Une Constitution Écrite et la Garantie de Droits Fondamentaux

La Révolution Française Inaugure le Mouvement Constitutionnaliste Français

En 1789, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen fait la part belle à la Loi, expression de la souveraineté nationale, tout en énumérant les droits de l’homme de première génération.

Le 3 septembre 1791, s’ensuivit la première Constitution française écrite.

Pour autant, il faudra attendre près de deux siècles pour qu’un contrôle constitutionnel se mette en place. À titre de comparaison, dès 1803, la Cour suprême américaine, dans la célèbre décision « Marbury contre Madison », introduit le contrôle constitutionnel.

Le Long Chemin Vers l’Émergence d’un Juge Constitutionnel

La Constitution du 4 octobre 1958 crée le régime de la Ve République et institue le Conseil constitutionnel.

Toutefois, les premières décisions du Conseil constitutionnel sont particulièrement rares. Malgré la décision du 16 juillet 1971 intégrant dans le « bloc de constitutionnalité » le Préambule de la Constitution de 1946 et la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le contrôle constitutionnel est épisodique.

De 1958 à 1974, le Conseil constitutionnel rend seulement neuf décisions sur la constitutionnalité de mesures législatives.

Grace à Valéry Giscard d’Estaing, un tournant est pris en 1974. Source : La Documentation française.

Il faut attendre 1974 et la possibilité d’une saisine de droit pour l’opposition parlementaire, voulue par le nouveau président de la République, pour que le juge constitutionnel voit son rôle s’accroître.

À compter de 1974, une trentaine de décisions sont ainsi rendues par an sur la constitutionnalité des lois. Ce nombre est néanmoins particulièrement faible par rapport aux autres démocraties libérales.

La création en 2010 d’une « question prioritaire de constitutionnalité » constitue indéniablement une véritable révolution libérale dans le système juridique français. Révolution tempérée toutefois par un système de filtre des cours juridictionnelles : Conseil d’État et Cour de cassation⁵.

La Contestation du Modèle Français

Des Transformations Multiples

Le droit français, comme probablement tous les droits nationaux européens, fait l’objet d’une profonde métamorphose. Plusieurs dynamiques sont à l’œuvre :
- L’essor du droit international, notamment en matière commerciale, environnementale, fiscale… et des droits fondamentaux ;
- Le rôle accru du droit de l’Union européenne ;
- Une place plus importante pour le droit contractuel⁶ ;
- L’émergence d’un contrôle de constitutionnalité affirmé.
La Plasticité du Droit

Pour Jean-Marc Baïssus, il n’existe pas de système juridique parfait. Chaque ensemble normatif est profondément marqué par son environnement, son histoire, etc.

« Tout système juridique est “situé”, c’est-à-dire qu’il est le fruit d’une situation politico-économique donnée. Le droit est fondamentalement un construit culturel, et, par conséquent, n’a pas naturellement vocation à devenir universel. L’histoire du droit nous montre de multiples influences qui s’expliquent par les échanges économiques, les conquêtes ou les colonisations, la science — que l’on pense à la résurgence du droit romain —, voire le pur hasard.

« De cette pluralité de systèmes, certains ont accédé au statut de référence, pour des raisons diverses, mais certainement pas en raison d’une démonstration scientifique de leur supériorité. »

En ce sens, et pour Jean-Marc Baïssus, le droit continental se caractérise par une place importante laissée à la loi, dans l’objectif de prévenir les conflits et à sécuriser juridiquement les acteurs⁷.

À l’inverse, le droit britannique ou étasunien évolue et vit par le contentieux juridique et le recours au juge.

Moins d’un acte notarié sur mille est contesté en France. Une transaction sur quatre l’est aux États-Unis⁸.
1. Professeur à la Faculté de droit et des sciences politiques de Montpellier (Laboratoire de droit privé) ↩
2. Le libéral sera, assez légitimement, choqué par cette prévalence de la « justice » en droit français. ↩
3. Toujours en vigueur : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000704777 ↩
4. Lentement, mais inexorablement, le contrôle du juge administratif s’installe. D’abord, du point de vue formaliste, avec le contrôle de la compétence de l’auteur d’un acte règlementaire (CE, Landrin, 4 mai 1826) ; puis, au respect du formalisme légal (CE, Dailly, 22 mars 1833). Le juge s’en tient alors à la légalité externe de l’acte : la compétence et le respect des procédures. ↩
5. En ce sens, le système juridique français incarne aussi une forme de conservatisme, voire de retard, par rapport aux États voisins. Conservatisme qui se constate aussi dans la très forte centralisation des instruments de régulation juridique. ↩
6. Y compris, au sein des relations institutionnelles publiques et du droit de la fonction public. ↩
7. D’où la notion, absurde en Common Law, de « vide juridique ». ↩
8. En rappelant que l’ouvrage, donc cette statistique, date du début 2000. ↩
11/12/2025
Les Grandes Étapes de la Codification Française
Temps de lecture : 3 minutes.
L’Ancien Régime

La codification française n’a pas commencé en 1804, mais puise ses racines dans l’Ancien Régime :
- Le « code du Roi Henri II », qui constitue une première compilation du droit applicable. Initié par une ordonnance royale de 1579 et achevé en 1587 ;
- Les grandes ordonnances de Colbert :
  - 1667, sur la procédure civile ;
  - 1669, sur les eaux et forêts ;
  - 1673, sur le commerce ;
  - 1681, sur la marine et
  - 1685, sur l’esclavage (le « code noir »).
Enfin, notons l’apport incontestable de la réflexion philosophique et juridique : Montesquieu, Rousseau, Voltaire… et Beccaria.

Cesare Beccaria tient ici une place évidemment singulière.

Les Codes Napoléoniens

Napoléon Bonaparte est à l’initiative de cinq grands codes, organisés comme pour le Code de Justinien en Livres, Titres et Chapitres :
- 1804, le Code civil ;
- 1806, le Code de procédure civile ;
- 1807, le Code de commerce ;
- 1808, le Code d’instruction criminelle ;
- 1810, le Code pénal.
Cette codification est le fruit d’une évolution de la pensée juridique et notamment de l’œuvre de Jean-Jacques-Régis Cambacérès.

Source : The McGill University Napoleon Collection – François Séraphin Delpech

La « Codification Dispersée »¹ de 1815 à 1948

Ces codes matérialisent la réussite de démarches isolées et ne s’inscrivent pas dans une vision d’ensemble.

On peut notamment relever :
- Le code forestier de 1827 ;
- Le code rural, initié en 1815 et codifié seulement à compter de 1881,
- Le code du travail, dont l’élaboration commence en 1901, jusqu’à la publication d’un dernier livre en 1927.
Quelques textes se verront également affubler du terme « code » sans pour autant revêtir le caractère abouti d’un véritable travail de codification. Tel est le cas du code du blé, du code du vin ou encore du code de la famille.

On assiste même à une décodification du droit français, particulièrement évident et regrettable en droit commercial.

« Les grandes lois sur les sociétés commerciales et le règlement judiciaire, par exemple, sont demeurées en dehors du Code de commerce de 1807, de sorte que celui-ci avait perdu environ les trois quarts de son volume initial et ne traitait plus que de questions relativement mineures. »²

La « Codification Systématique » de 1948

Le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics est notamment à l’origine d’un décret, signé le 10 mai 1948, dont l’objectif est de procéder à un vaste travail de codification du droit français.

Robert Schuman, président du Conseil et signataire du décret de 1948

La codification est alors conçue comme un élément de réforme administrative et d’amélioration de l’efficacité de l’administration. C’est d’ailleurs un inspecteur général des finances, M. Gabriel Ardant, qui est nommé premier rapporteur de la commission.

Cette réforme débouchera sur une quarantaine de codes, sur des domaines souvent importants :

⁃ Assurances

⁃ Aviation civile

⁃ Postes et télécommunications

⁃ Famille et aide sociale

⁃ Mutualité

⁃ Santé publique

⁃ Sécurité sociale

⁃ Communes

⁃ Domaines de l’Etat

⁃ Construction et habitation

⁃ Électoral

⁃ Voirie routière

⁃ Marchés publics

Une Nouvelle Vague de Codification au nom de la Sécurité Juridique

Le Conseil d’Etat publie en 1991 une étude sur la sécurité juridique. Le président de la section du rapport et des études, Guy Braibant, s’inquiète alors publiquement de ce qu’il considère être une détérioration de la qualité de la norme :

« En matière juridique, je crois que l’essentiel est que le droit soit clair, précis et traduit dans les textes (…) La solution que nous avons le plus développée pour améliorer la qualité de la norme, c’est la codification. »

Le décret du 10 mai 1948 évoquait la « simplification » du droit ; celui de 1989 ajoute la « clarification ».

On ne parle pas encore d’intelligibilité, ni d’accessibilité de la norme. Toutefois, la codification est conçue d’abord pour le citoyen.

À cette différence des objectifs, s’ajoute une évolution institutionnelle : la codification est désormais administrative et non plus parlementaire.

Pour marquer l’importance de ce nouvel élan de codification, la nouvelle commission de 1989 est placée sous l’autorité du Premier ministre Michel Rocard, parmi les services du Secrétariat général du gouvernement.

Par © European Union, 1998 – 2025, Attribution, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=164945739

Certaines lois demeurent toutefois incompatibles avec l’œuvre de codification, par leur importance historique et leur cohérence interne :
- La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;
- La loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ;
- La loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État ;
- La loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.
1. Expression de Daniel Labetoulle. ↩
2. Propos de Guy Braibant. ↩
11/12/2025
La naissance de l’administration centrale moderne sous l’Ancien régime
Temps de lecture : 8 minutes.

Éléments glânés à la lecture de l’ouvrage Histoire de l’administration de Yves Thomas.

Pour retrouver l’image ci-dessus, rendez-vous sur Gallica : Le Roy dans son Conseil

Au sommet : Les maîtres des requêtes

L’administration va grossir par son sommet, avec l’apparition des « maîtres des requêtes ». On en compte environ quatre-vingt sous le règne de Louis XIV.

Il s’agit de juristes chargés d’étudier les dossiers présentés au Roi et d’en faire rapport.

Pour être maître des requêtes, il faut en principe être âgé de plus de trente ans et avoir été en fonction pendant au moins six ans dans une Cour supérieure. Le prix de la charge est évidemment très élevé, d’autant que cet office est anoblissant — toutefois, l’essentiel des maitres de requête sont déjà d’origine noble (le plus souvent d’extraction ancienne). Par ailleurs, la majorité d’entre eux sont parisiens, mais pas tous :

M. De Lareyne. Source : bnl-bfm.limoges.fr Bibliothèque francophone multimédia de Limoges.

Parmi ces maîtres des requêtes seront recrutés les plus hauts fonctionnaires du Royaume : les conseillers d’État (une trentaine environ), mais également les intendants de province.

Il existe aussi des administrateurs plus spécialisés comme les intendants des Finances au Conseil royal des finances, mais leur rôle est plus circonscrit (tout en demeurant évidemment important).

Les officiers du Royaume

Sous l’Ancien Régime, la plupart des agents de la monarchie sont des officiers royaux. On distingue ici deux grands groupes :
1. Les officiers de justice, qui assurent une fonction juridictionnelle, mais qui peuvent également remplir à titre accessoire des fonctions administratives ;
2. Les officiers des finances (bientôt supplantés par les intendants des finances) qui ont la charge de la gestion des impôts directs — les impôts indirects étant perçus par une institution spécifique, la « Ferme générale ».
L’officier est nommé par le Roi par des lettres de provision renvoyant au statut de l’office, celui-ci étant établi par la loi royale ou la coutume. Cet office donne droit à rémunération, gages et souvent privilèges (exemption fiscale).

L’office est une charge patrimoniale, à la fois vénale et héréditaire.

L’hérédité de l’office a été institutée sous Henri IV et est acquise par le versement d’une taxe annuelle, dénommée « Paulette » du nom du financier Paulet qui l’inventa.

Les officiers sont censés avoir une reçu une formation juridique en faculté de droit. Ils semblent avoir en pratique et en moyenne une certaine compétence technique.

Le problème majeur de l’officier est son indépendance du Roi, qui empêche la prise de mesure disciplinaire et implique un très faible suivi des missions par le Roi.

Édit de 1705, portant création d’offices. Source : gallica.bnf.fr / BnF.

L’apparition des commissaires

Pour s’assurer du contrôle des fonctions jugées les plus importantes, la pratique du commissionnement se développe. Cette pratique, née au XIVe siècle, va bientôt concerner tous les grands postes de l’Etat : contrôleur général des finances, secrétaires d’Etat, conseillers d’Etat, premiers présidents des cours souveraines, ambassadeurs, lieutenant général de police de Paris et intendants de province.

Le commissaire est nommé par le Roi pour une mission en principe temporaire, spécifiée dans la lettre de commission. Cette charge est toujours révocable.

Le commissaire, qui exerce des fonctions supérieures, est le plus souvent choisi parmi les officiers royaux.

Le Conseil d’En-Haut

Ce Conseil comprend les plus hauts dignitaires du régime :
- Le chancelier, qui demeure un officier inamovible et dont l’origine de la fonction est la plus ancienne, chargé d’assurer la Justice. En cas de conflit, le Roi peut lui adjoindre un Garde des sceaux, évidemment commissionné, pour exercer les fonctions législatives ;
- Les secrétaires d’Etat, au nombre de quatre, qui acquièrent sous Louis XIV une véritable stature de « ministre ». Initialement responsables d’affaires « départies » par division géographique : chacun étant responsables des affaires relevant de certaines provinces et pays étrangers (d’où l’expression de « département ministériel »), auxquelles se sont surajoutées ensuite une répartition par matières : affaires étrangères, Maison du Roi, Guerre et Marine. Ce double portefeuille (matériel et géographique) explique l’absence de ministre de l’Intérieur jusqu’à la Révolution ;
- Le contrôleur général, créé en 1665 et attribué à Colbert, marque l’avènement de ce que certains ont qualifié de « monarchie administrative ».
Pour traiter leurs dossiers, les ministres se sont adjoints peu à peu des « bureaux », dans lesquels apparait une nouvelle catégorie d’agents de l’Etat : les « commis ». Nous avons là les ancêtres directs des agents publics contemporains des administrations centrales.

En 1775, le Contrôleur général compte plus de 150 commis dans les services ministériels. Ceux-ci sont recruté et révoqué par le ministre, ils dépendent entièrement de lui qui les rémunère comme il l’entend, au moyen d’une dotation que lui alloue le Roi.

Ces employés sont répartis dans des bâtiments parisiens et dans une aile de Versailles.

Peu à peu, les fonctions s’affinent et se spécialisent : est ainsi créé en 1716 le corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées chargé de la construction du grand réseau de routes royales. Ces derniers sont recrutés à partir de 1747 par l’Ecole des Ponts et Chaussées, sur concours, puis commissionnés par le Roi.

Cette école servira de prototypes aux corps d’ingénieurs suivants et constitue certainement l’élément le plus novateur dans la création d’une fonction publique professionnelle sous l’Ancien Régime.

Les intendants des province

La fonction d’intendant nait plus tardivement, au XVIe siècle. Il s’agit alors d’envoyer en « tournées » dans les provinces les maitres des requêtes afin de surveiller les autorités locales et en particulier les officiers.

Leur installation défintive dans les provinces est réalisée par Louis XIV. La Bretagne est la dernière pourvue, en 1689.

Censé impulser une forme de centralisation, leur action demeure toutefois un exercice enraciné dans les territoires. Certains intendants restent par exemple en fonction vingt ou trente ans dans leur province, avec l’obtention dans certains cas d’une transmission au fils par lettre de survivance royale.

A la fin de l’Ancien régime, on compte environ trente-trois intendances, aux frontières très irrégulières. Ces derniers peuvent par ailleurs disposer de subdélégués, appelés à devenir les futurs sous-préfets du régime républicain.

Peu à peu, les intendants gagnent en prérogative suivant le principe selon lequel il a seul compétence pour mettre en œuvre les nouvelles politiques royales en matière de travaux publics, d’urbanisme ou encore d’assistance qualifiées d’ « extraordinaires ».

M. De Meilhan, intendant du Hainault. Source : gallica.bnf.fr / BnF.

En 1641, un édit établit une distinction fondamentale entre le contentieux des affaires privées et celui des affaires publiques, interdisant au Parlement de Paris de prendre connaissance de toutes affaires : « qui peut concerner l’Etat, administration et gouvernement d’icelui que nous réservons à notre personne seule. »

L’intendant se voit ainsi dévolu des fonctions juridictionnelles en matière administrative, l’appel étant porté devant le Conseil du Roi.

Peu à peu, les officiers locaux perdent également des prérogatives historiques. En 1683, Louis XIV impose un système de tutelle financière des intendants sur les décisions prises par les villes. En 1704, les magistratures urbaines perdent leur caractère héréditaire.

Seuls la Bretagne et le Languedoc demeurent administrativement autonomes, avec notamment le privilège de lever l’impôt provincial.

A la veille de la Révolution, la monarchie a finalement jeté les bases de l’administration moderne :
- Une structure ministérielle,
- Une bureaucratie professionnelle et hiérarchisée,
- Un traitement juridique ad hoc des contentieux administratifs (le dualisme juridictionnel),
- Mais aussi selon l’auteur, Yves Thomas, une : « attitude de distance hautaine à l’égard des administrés. »
Un mouvement de recul est toutefois à l’œuvre à la fin de l’Ancien Régime, marqué par une volonté de renouer avec les Etats provinciaux autonomes, en opposition à l’absolutisme centralisateur monarchique. Sont ainsi évoqués en 1788 la constitution d’assemblées municipales, de district et provinciales, afin de renouer avec une forme de décentralisation du pouvoir. Il est évidemment trop tard.

La Révolution

L’abolition des privilèges dans la nuit du 4 août condamne la structure administrative monarchique.

Les offices sont supprimés et leurs titulaires indemnisés (en assignats…), le Conseil du Roi est remplacé par le Conseil d’Etat, la Chancellerie devient le ministère de la Justice, les secrétariats d’Etat voient leurs portefeuilles préservés et sont requalifiés en ministres des affaires étrangères, de la guerre et de la marine.

Seul le Contrôleur général est véritablement démantelé, symbolisant le « despotisme ministériel » d’un système monarchique défaillant. Une partie de ses attributions est confiée à un ministère des Contributions publiques, tandis que ses compétences de police sont rapprochées de celles dévolues à la Maison du Roi pour former le nouveau ministère de l’Intérieur. Enfin, est créé un service administratif, la Trésorerie nationale, chargée de procéder au paiement des dépenses de l’Etat.

Par ailleurs, les administrations centrales et les corps techniques demeurent.

Le nouveau régime souffre toutefois d’un déséquilibre : l’Assemblée ayant un pouvoir législatif sans borne, elle prive l’Exécutif de toute capacité d’instruction générale, bornant les ministres à la prise de décisions individuelles. Bientôt, par la création de comités, l’Assemblée elle-même interviendra dans le fonctionnement quotidien des ministères jusqu’à régenter directement l’administration à compter de 1792, et plus encore en 1793 avec le Comité de Salut public dirigé par Robespierre.

Comité central du salut public. Source : gallica.bnf.fr / BnF.

Du point de vue local, dès 1789 sont instituées les communes (loi d’organisation municipale du 14 décembre 1789), qui regroupent 44 000 collectivités, avec l’imposition d’un modèle unique d’organisation. A ces communes se superposent des départements, créés par la loi du 22 décembre 1789.

Ces derniers, au nom du principe d’unité nationale, ne sont pas des collectivités territoriales autonomes dotées de la personnalité morale, mais de simples circonscriptions administratives avec une fonction purement exécutives. Le découpage est effectué en tenant compte des provinces, les plus grandes étant divisées en plusieurs département (la Bretagne en cinq, par exemple), tandis que certains départements correspondent à une province, comme la Dordogne. En revanche, toute référence au passé est exclu dans la dénomination des départements qui emprunte exclusivement à la géographie.

Les trois niveaux d’administration : département, district et commune sont liés entre eux par une tutelle hiérarchique, qui se révèle rapidement assez formelle et peu opérationnelle.

Enfin, le nouveau régime républicain innove également dans sa sémantique. En 1790, apparait ainsi le terme « fonctionnaire » comme désignant l’agent de l’Etat détenteur d’une portion de la puissance. A celui-ci s’adjoint un « employé », simple exécutant, surtout présent en administration centrale et successeur direct des « commis ».

Toutefois, la différence fondamentale tient au statut de l’« employé ». Celui-ci dispose en effet, de par la loi, d’un système de rémunération et d’un régime de retraite tenant à matérialiser le lien entre l’Etat et ses agents. L’employé est transformé en véritable « agent public » dans son acception moderne, il n’appartient plus au ministre, mais à l’Etat.

Pour autant, l’essentiel des commis de l’Ancien Régime vont rester en place, à l’exception des nobles exerçant les fonctions dirigeantes. Le nombre d’agents publics se stabilise bientôt autour de six cents.
18/06/2024