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  • Le temps de travail des agents publics ?

    Le temps de travail des agents publics ?

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 13)

    Temps de lecture : 6 minutes.

    Le temps de travail

    Peu d’indicateurs de qualité de l’emploi placent la fonction publique dans une situation nettement plus favorable que le secteur privé. La conciliation des temps fait partie de ces exceptions. Les fonctionnaires et agents publics déclarent une durée annuelle de travail plus faible (même si les comparaisons demeurent très difficiles). Surtout, ils sont en général plus satisfaits de l’équilibre vie privée, vie professionnelle. Cependant, au sein de cet agrégat, certaines professions publiques sont en grande tension, notamment les directeurs d’établissement scolaire, les professionnels du soin et de la sécurité.

    La durée annuelle du travail est inférieure dans la fonction publique

    La durée annuelle effective de travail des salariés à temps complet du privé est de 1698 heures, contre 1 632 heures pour les agents de la fonction publique (hors enseignants)1 :

    • 1 684 heures pour les agents de l’État ;
    • 1 599 heures pour les agents de collectivités territoriales (soit près de trois semaines travaillées d’écart) et
    • 1 622 heures pour les agents du secteur hospitalier.

    Cet écart est essentiellement lié au :

    • Nombre de jours d’arrêt maladie, en moyenne plus élevé dans la fonction publique (et tout particulièrement dans la fonction publique territoriale) ;
    • Par un nombre plus élevé de jours de congés annuels (congés payés, RTT ou CET)2 et
    • Dans une moindre mesure, par le recours plus élevé à la formation professionnelle.

    Toutefois, de 2006 à 2023, on constate une réduction progressive de cet écart de temps de travail annuel : celui-ci n’est plus que de 3,6 %, quand il était de 8 % en 2006.

    Le travail en horaires atypiques est plus répandu dans la fonction publique

    • 57 % des agents hospitaliers ont travaillé au moins une fois le samedi lors des quatre dernières semaines, contre 36 % dans le privé ;
    • 53 % des agents hospitaliers ont travaillé au moins une fois le dimanche sur la même période, contre 18 % dans le privé ;
    • 45 % des agents de l’État (enseignants compris) et une proportion similaire dans le secteur hospitalier ont subi lors des quatre dernières semaines une « contrainte horaire élevée », contre 25 % dans le privé.

    Des durées longues de travail (supérieures à 44 heures par semaine) plus répandues pour certains métiers

    Une situation relativement plus favorable pour les cadres administratifs

    • 32 % des cadres de catégorie A déclarent travailler plus de 44 heures par semaine ;
    • Un pourcentage inférieur à quasiment tous les métiers de cadres dans le privé3, où les réponses vont de 43 % dans les transports à 57 % dans le commerce.

    Des contrastes dans le monde enseignement

    Les enseignants sont dans l’ensemble moins concernés par les durées longues de travail. Mais, au sein du secteur de l’enseignement, certains corps ou métiers sont nettement plus exposés :

    • 41 % des enseignants du supérieur déclarent de telles durées de travail ;
    • 78 % pour les directeurs d’établissement. Identifiés comme l’un des trois métiers les plus exposés parmi les 225 familles professionnelles.

    Pour rappel, le temps de travail des enseignants ne se résume pas aux heures de présence devant les élèves :

    Une intensité au travail particulièrement élevée dans les métiers de la sécurité et du soin

    • 33 % des professionnels publics des métiers de la sécurité déclarent travailler sur des durées longues. Ce pourcentage est très inférieur pour les agents de sécurité privée ;
    • 71 % des médecins du secteur hospitalier déclarent travailler plus de 44 heures par semaine. Une proportion semblable à celle des médecins libéraux, mais deux fois supérieure à celle des médecins salariés du secteur privé (34 %).

    Le recours au temps partiel

    Un recours en apparence comparable au secteur privé

    La part des agents de la fonction publique travaillant à temps partiel est comparable aux salariés du privé :

    • 18 % dans le public ;
    • 17 % dans le privé.

    Ce recours est plus répandu parmi les contractuels (28 %) et dans la fonction publique territoriale (23 %)4.

    Un recours un peu plus égalitaire entre les hommes et les femmes dans la fonction publique

    Les femmes sont plus concernées par le temps partiel que les hommes dans la fonction publique, mais l’écart de recours est moindre que dans le privé :

    • 24 % des femmes et 8 % des hommes travaillent à temps partiel dans le secteur public (soit un écart de 16 points) ;
    • Contre respectivement 28 % et 7 % dans le privé (un écart de 21 points).

    Un télétravail un peu plus choisi et pour une durée hebdomadaire en moyenne plus longue que dans le privé

    Le temps partiel à 80 % concerne 36 % des femmes du secteur public, contre 21 % du privé. Inversement, 25 % des femmes à temps partiel dans le privé occupent un emploi inférieur au mi-temps, contre 12 % dans le public.

    Par ailleurs, 6 % des agents du secteur public disent « subir » leur temps partiel, contre 8 % dans le secteur privé5.

    Le recours au télétravail

    Le recours au télétravail est possible depuis 2012 dans la fonction publique. Il est néanmoins demeuré marginal jusqu’à la crise sanitaire de 2020.

    Le décret du 5 mai 2020 continuait de laisser une marge de manœuvre importante aux administrations publiques. Cependant, l’accord du 13 juillet 2021 relatif à la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique a bousculé les employeurs en imposant un « droit au télétravail », sauf à justifier d’une impossibilité pour raison de service6.

    Désormais, l’autorisation de télétravail peut être délivrée pour un recours régulier ou ponctuel. Concrètement, la quotité de travail pouvant être exercée sous forme de télétravail régulier ou ponctuel peut varier jusqu’à trois jours maximum par semaine, voire davantage dans certaines circonstances.

    À l’occasion de la crise sanitaire, le télétravail a été généralisé très rapidement dans la fonction publique. Toutefois, il demeure moins pratiqué que dans le secteur privé :

    • 19 % des agents publics pratiquaient le télétravail en 2023, contre 6 % en 2019 ;
    • 26 % des salariés de droit privé pratiquaient le télétravail en 2023, alors qu’ils étaient 9 % en 2019.

    Sur la conciliation

    Une conciliation des temps en moyenne plus favorable dans le secteur public

    Les métiers publics sont en général plus favorables s’agissant de la conciliation des temps personnels et familiaux avec le temps de travail :

    • 12 % des enseignants et 13 % des cadres de catégorie A de l’administration se déclarent en difficulté de conciliation ;
    • Ce pourcentage est de 17 % dans la population générale de salariés (et de 14 à 23 % pour les cadres privés).

    Pour ces fonctionnaires, essentiellement de catégorie A et B, et travaillant dans le secteur administratif, la conciliation constitue même « l’avantage principal » de la fonction publique.

    Toutefois, ici encore, certains métiers publics sont très exposés aux difficultés de conciliation

    • 35 % des chefs d’établissement dans l’Education nationale déclarent des difficultés à concilier leur vie professionnelle avec leurs besoins personnels et familiaux.
    • 37 % des agents publics des métiers de la sécurité (armée, police, pompiers) sont concernés. Contre 28 % pour les agents de sécurité privée.
    • 39 % pour les infirmières et 38 % pour les médecins du secteur public, contre 19 % dans les deux cas pour leurs homologues du secteur privé.
    1. Les durées travaillées varient également selon les caractéristiques sociodémographiques. Les hommes et les agents de moins de 30 ans ont une durée de travail annuelle supérieure à celle des femmes et des autres classes d’âge. Par construction, la composition de la fonction publique présente donc un premier biais. ↩
    2. 31,7 jours de congés en moyenne pour les agents publics contre 25,5 jours pour les salariés du privé. Cette différence tient aux choix de lisser conserver les régimes horaires hebdomadaires antérieurs aux 35 heures. ↩
    3. Sauf agriculture. ↩
    4. Et les deux phénomènes se conjuguent : 37 % des contractuels de la fonction publique sont à temps partiel. ↩
    5. Cette même enquête (Emploi, 2019) révèle que 13 % des répondants du secteur public disent « choisir » leur temps partiel, contre 10 % des répondants du privé. ↩
    6. A titre d’exemple, 4) du 1. : « Hors circonstances exceptionnelles et télétravail ponctuel, lorsque l’administration souhaite mettre fin à une autorisation de télétravail, sa décision, communiquée par écrit, doit être précédée d’un entretien et motivée au regard de l’intérêt du service. » Par ailleurs, l’administration doit respecter un délai de prévenance d’au moins deux mois (sauf période probatoire).
      Et, plus loin : « Les nécessités de service peuvent également justifier, sous réserve du respect d’un délai de prévenance, l’exigence d’un retour sur site pendant un jour de télétravail. Lorsqu’un retour sur site apparaît impératif pour plusieurs jours consécutifs, il peut être procédé à une suspension provisoire de l’autorisation de télétravail. Cette suspension doit être motivée par des nécessités de service. »
      La souplesse est donc à la main du travailleur (absence de motivation et délai raccourci), tandis que l’administration doit justifier ses décisions dans le cadre d’une procédure contradictoire et se voit imposer un délai de prévenance relativement long. ↩
  • Être contractuel dans la fonction publique en 2025

    Être contractuel dans la fonction publique en 2025

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 10)

    Temps de lecture : 7 minutes.

    Une fonction publique duale : les fonctionnaires et les contractuels

    Le développement du nombre de contractuels a profondément changé la politique de ressources humaines et la perception des métiers du service public. Il est particulièrement critiqué par les rapporteurs qui considèrent le système actuel comme :

    > « créateur d’inégalité de traitement tant en termes de rémunération et que de perspectives de carrière. »

    Par ailleurs, ce recours aux contractuels est généralisé, bien que dans des proportions variables entre les trois versants de la fonction publique.

    Les causes du développement de la contractualisation dans les trois versants de la fonction publique sont multiples

    Les réformes récentes ont toutes visé à favoriser le recrutement de contractuels. Principalement, pour deux raisons :

    • Pallier les besoins de recrutement par un nombre insuffisant de titulaires, principalement en lien avec les problèmes d’attractivité évoqués dans des précédents billets ;
    • Disposer d’agents pour des besoins temporaires ou en réponse à des besoins précis.

    Outre ces motivations concrètes, les représentations d’un recrutement par contrat sont également plus favorables :

    • Le recruteur dispose d’un panel de candidats plus importants pour faire son choix (fonctionnaires et… l’ensemble des actifs intéressés pour rejoindre son service)1, ce qui lui permet également de recruter davantage en fonction du profil des candidats ;
    • Les recrutements sont plus rapides qu’une affectation d’un agent par concours ;
    • La durée de recrutement fixée dans le contrat permet au recruteur de ne pas renouveler le contrat en cas d’insatisfaction ou pour des raisons budgétaires ;
    • Inversement, recruter un agent localement peut aussi être potentiellement plus stable que de voir le poste pourvu par un lauréat de concours venu d’une autre région.

    Point de situation dans la fonction publique d’État

    21 % des agents de l’État étaient contractuels en 2022 (24,5 % sans les militaires), et 63 % des agents des établissements publics administratifs (Agences régionales de santé, France travail).

    Plus l’employeur est autonome, plus il recourt à des non-titulaires. Les deux tiers des agents non titulaires sont affectés dans des établissements publics2, contre seulement 13 % des agents titulaires.

    Des situations très différentes selon les ministères

    • L’Éducation nationale et l’Enseignement supérieur (écoles, universités…) comptent 24 % de contractuels3. Toutefois, compte tenu de la taille de ces ministères, ils concentrent près des deux tiers des 546 000 agents contractuels de l’État ;
    • Les ministères dits « régaliens » (et les établissements sous leur tutelle) présentent de plus faibles taux de recours aux contractuels : 7 % pour l’Intérieur, 11 % pour l’Économie et 15 % pour la Justice.

    Les contractuels publics sont plus précaires que dans le privé

    Le recours aux contrats à durée déterminée (CDD), plutôt qu’à durée indéterminée, est plus fréquent dans le secteur public. Il concerne 14 % des agents publics contre 8 % des salariés du secteur privé (auxquels il convient d’ajouter 3 % de salariés en intérim).

    Cette spécificité s’explique aussi par le fait que l’emploi durable est censé être occupé par un fonctionnaire.

    Le recours au CDD concerne, dans le secteur public, tout particulièrement les emplois peu qualifiés

    Le recours à des contrats courts concerne davantage les emplois peu qualifiés :

    • Pour les agents d’entretien, 21 % des travailleurs du public sont en CDD, contre 14 % des salariés du privé,
    • Pour les aides-soignants, 24 % sont en CDD dans la fonction publique, contre 13 % dans le privé ;
    • Pour les professionnels de l’action culturelle et sociale, 52 % sont en CDD dans la fonction publique et 25 % dans le privé ;
    • De même pour l’action sociale et l’orientation avec 18 % de CDD dans la fonction publique et 10 % dans le privé.

    Toutefois, et pour des raisons différentes, les métiers qualifiés (ou très qualifiés) sont également concernés :

    • 32 % des personnels d’études et de recherche sont en CDD dans le public contre 5 % dans le privé ;
    • 20 % des médecins dans la fonction publique, contre 8 % dans le secteur privé ;
    • 9 % des cadres de catégorie A, comme les attachés d’administration. Pourtant, dans le secteur privé, les cadres sont très peu employés en CDD (de l’ordre de 2 à 6 %).

    Cette logique métier se retrouve mécaniquement par des recours aux contrats très divers selon les employeurs. Le secteur hospitalier propose très majoritairement des contrats de moins d’un an, tandis que l’État comporte relativement beaucoup de CDI, ce qui suggère des besoins moins conjoncturels :

    Des contractuels plus précaires que dans le secteur privé

    Les transformations de CDD en CDI sont plus faibles que dans le privé :

    La transformation des contrats temporaires (CDD ou intérim) en CDI (ou emploi statutaire) un an plus tard est deux fois plus faible dans le public, par rapport au privé4.

     « 26 % des agents de catégorie B et 16 % des agents de catégorie C ont accédé à un emploi durable un an après, contre 34 % des employés et 49 % des techniciens administratifs du privé. »

    De manière générale :

     « Les taux de transitions de l’emploi temporaire vers l’emploi durable des familles professionnelles publiques font partie des plus faibles observés parmi l’ensemble des métiers. »

    Les contractuels ne restent pas dans la fonction publique

    Selon les rapporteurs, il existe encore une étanchéité relativement forte entre les parcours des agents contractuels et ceux des fonctionnaires.

    Pour les agents contractuels, le passage dans la fonction publique est le plus souvent perçu comme transitoire, pour accéder à un premier emploi ou dans l’attente de meilleures perspectives professionnelles.

    Ainsi, dans la fonction publique d’État, seuls 10 % des contractuels deviennent titulaires dans un ministère (ou un établissement public) et 8 % rejoignent une autre fonction publique. Les autres rejoignent le secteur privé ou sont indemnisés au titre de l’assurance chômage5.

    Les titularisations sont plus difficiles

    Pour les agents contractuels désireux de rester dans la fonction publique, la titularisation est longue : en moyenne huit ans.

    À l’inverse, cela signifie également que les durées d’exercices avec un statut contractuel s’allongent, sans les garanties offertes aux fonctionnaires :

    • La progression salariale est plus incertaine pour les contractuels,
    • La protection sociale peut être plus faible,
    • La mobilité est moins facile, avec la nécessité de négocier et de signer un nouveau contrat à chaque changement de poste.

    Les grands plans de titularisation sont terminés

    Depuis 1983, quatre plans de titularisation ont été organisés. Ils ont permis à des milliers d’agents contractuels d’accéder à un statut de fonctionnaire.

    Les modalités d’intégration étaient prévues dans la loi. Il pouvait s’agir d’un concours réservé ou d’un examen professionnel, voire d’une nomination directe par l’employeur :

    • Environ 146 000 titularisations ont été permises par la loi dite « Le Pors » de 19836 ;
    • 60 000 pour le plan de 1996 issu de la loi dite « Perben7 » ;
    • 30 000 pour le plan de 2001 issu de la loi dite « Sapin8 » ;
    • Enfin, 54 000 agents pour le dernier grand plan de titularisation, prévu par la loi Sauvadet du 12 mars 20129, portant sur les exercices 2013 à 2018.

    La loi de transformation de la fonction publique de 2019 n’a pas renouvelé cette démarche. La principale finalité de cette loi étant de favoriser le recours aux contractuels et le maintien de leur statut dans la durée, notamment par l’accès plus aisé aux postes de direction de l’État.

    La contractualisation de la fonction publique fragiliserait les relations de travail

    S’agissant des rémunérations, un constat ambivalent

    Les rémunérations des contractuels sont le plus souvent inférieures aux fonctionnaires.

    Toutefois, dans certaines situations, il est plus intéressant d’être contractuel. On peut penser aux exemples récents s’agissant de l’intérim médical10, mais également de la circulaire dite « Borne » sur le recrutement d’agents contractuels dans les filières numériques11.

    Une très grande diversité de rémunérations

    Les conditions de rémunérations des agents contractuels sont très diverses entre et au sein des ministères : selon le métier, le niveau de diplôme, parfois l’expérience antérieure.

    Le salaire moyen net12 sur 2022 des fonctionnaires était de 2 598 euros, contre 2 014 euros pour les contractuels.

    Toutefois, cet écart présente des proportions diverses selon les versants de la fonction publique :

    • Les différences de rémunérations sont importantes dans la fonction publique d’État. Le salaire moyen net est de 2 955 euros pour les fonctionnaires contre 2 080 euros pour les contractuels ;
    • Les écarts sont plus faibles dans la fonction publique territoriale : 2 216 euros contre 1 923 euros.

    Ces divergences tiennent pour partie à un effet de structure : au regard des emplois occupés par les contractuels et de la moyenne d’âge des fonctionnaires en poste13.

    Il existerait ainsi un « double effet métier »14 :

    • Les métiers les moins qualifiés garantissent un certain avantage salarial aux titulaires ;
    • À l’inverse, pour les métiers les plus qualifiés, les contractuels disposent d’un avantage salarial sur les fonctionnaires.

    Des évolutions de rémunérations contrastées

    Pour la période de 2012 à 2021, le salaire moyen net des contractuels en EQTP progresse moins vite que celui des titulaires en termes réels (corrigés de l’inflation).

    Mais ici encore, les ministères présentent des trajectoires singulières :

    • Au sein de la fonction publique d’État, la dynamique globale des salaires des contractuels est très défavorable, en baisse de 5 % par rapport aux fonctionnaires.
    • Inversement, le salaire moyen des contractuels progresse fortement dans la fonction publique hospitalière.

    1. C’est cette ouverture dans le recrutement qui implique des niveaux très élevés de contractuels dans certains directions d’administration centrale comme la direction générale des entreprises ou dans une moindre mesure à la direction du budget. ↩
    2. Essentiellement à l’Éducation nationale toutefois, ce qui brouille un peu l’analyse. ↩
    3. Autrement dit, la proportion de contractuels dans les ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur est dans la moyenne. ↩
    4. Enquête Emploi (2017-2019). ↩
    5. Peyrin A. I., Signoretto C. et Joubert L. (2020), L’insertion des jeunes dans la fonction publique d’État, 1991-2015, Injep, « Notes et rapports », Rapport d’étude. ↩
    6. La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. ↩
    7. Premiers articles de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire. ↩
    8. Premiers articles de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale ↩
    9. Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ↩
    10. Le rapport de la Cour des comptes sur l’intérim médical ayant été particulièrement critique à cet égard. ↩
    11. Les rémunérations proposées dans la grille sont supérieures à celles proposées pour les titulaires. Voir à ce propos le billet sur les inspecteurs des finances publiques et des douanes exerçant dans des fonctions numériques. ↩
    12. Calculé en équivalent temps plein. ↩
    13. Voir le précédent billet consacré au rapport de la Cour des comptes sur le vieillissement des agents publics. ↩
    14. Selon le rapport de la Cour des comptes de 2020 : « Les agents contractuels dans la fonction publique 2010-2019 ». ↩

    Deux jeunes gens dos à dos
  • Les parcours de carrière offerts par la fonction publique

    Les parcours de carrière offerts par la fonction publique

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 9)

    Temps de lecture : 6 minutes.

    Le chapitre sur les parcours de carrière du rapport de France stratégie est très dense. Outre les informations détaillées dans le précédent article sur le recrutement, ce chapitre comporte également des informations sur la mobilité des agents publics et le rapport aux contractuels.

    Voici donc ici esquissés quelques éléments de synthèse en rapport avec les mobilités professionnelles, les possibilités d’avancement et de formation et quelques comparaisons avec le secteur privé.

    Des possibilités de mobilité, d’avancement et de formation professionnels en apparence comparables avec le secteur privé

    « Les possibilités de mobilité professionnelle, d’avancement et de formation ne sont pas systématiquement défavorables au secteur public, voire peuvent y être plus fréquentes. Toutefois, elles sont rarement synonymes d’ascension professionnelle rapide comme cela peut être plus souvent le cas dans le secteur privé. »

    Un accès à la formation professionnelle aisé pour les agents publics

    L’accès à la formation est relativement aisé dans la fonction publique. Il est même substantiellement plus élevé pour les exécutants et les cadres moyens ou intermédiaires du secteur public par rapport au secteur privé1.

    Il convient toutefois de relever une singularité, le caractère souvent fermé de ces formations : l’offre de formation disponible n’est pas aussi abondante que dans le secteur privé.

    À titre d’exemple, le Compte personnel de formation (CPF) des agents publics nécessite l’accord de l’administration. Le salarié de droit privé bénéficie de son côté d’une liberté de choix presque totale, sans besoin d’en référer à son employeur2.

    De même, le Conseil en évolution professionnel (CEP) est une mission assurée en interne, avec des garanties permettant d’assurer la confidentialité des échanges et la professionnalisation des agents publics. Le salarié de droit privé bénéficie lui d’un service dédié, externe à l’entreprise, puisque assuré par des prestataires sélectionnés par appel d’offres des pouvoirs publics.

    Par ailleurs, et contrairement au secteur privé, il n’existe pas de classification des emplois et des compétences dans une grille dédiée d’une convention collective. Les grilles indiciaires du secteur public concernent des corps, pas des métiers. En conséquence, le passage d’un diplôme n’entraîne pas de droits à rémunérations pour l’agent public. Seul le passage d’échelon (à l’ancienneté), de grade ou de corps (promotion interne) peut, avec l’occupation d’un emploi à sujétions, procurer une rémunération supplémentaire3.

    Des perspectives de mobilité en apparence favorables

     « Les familles professionnelles publiques connaissent de fait plutôt plus de promotions et d’améliorations de revenus que les métiers comparables du privé. Ainsi, les agents de catégorie A connaissent plus de promotions et d’améliorations de leurs revenus que la majorité des emplois de cadres du privé. Il en est de même pour les agents de catégorie B ou pour des métiers comparables dans le privé, à l’exception notable des enseignants (toujours par rapport aux cadres). »

    Toutefois, si les agents publics évoluent globalement davantage que leurs collègues du privé, leurs rémunérations demeurent généralement moindres, en particulier pour les métiers qualifiés. L’exemple le plus évident concerne les filières informatiques (voir l’article sur les informaticiens des ministères économiques et financiers).

    Des changements importants de carrière relativement rares

    Une progression relativement plus homogène et moins rapide que dans le secteur privé

    L’autre singularité de la fonction publique est de proposer un modèle de progression de carrière plutôt incrémental4 : la progression est continue, mais plutôt modeste.

     « Une carrière publique permet des promotions régulières, mais n’implique pas nécessairement de changement de catégorie d’emploi. »

    Cet effet est particulièrement marqué pour les emplois les moins qualifiés :

    • 25 % des salariés du secteur privé entrés sur le marché du travail comme employés exercent une profession intermédiaire ou sont devenus cadres en 2015 ;
    • Ce ratio est de 21 % dans le secteur public.

    « En raisonnant à caractéristiques d’entrée sur le marché du travail et socio-démographiques comparables, l’écart entre ces deux populations baisse légèrement, mais la probabilité de devenir cadre ou profession intermédiaire reste inférieure à celle du secteur privé de 13 %. »

    Des mobilités « très ascendantes » nettement plus difficiles dans le secteur public

    Les écarts sont encore plus importants pour les mobilités très ascendantes :

     Un employé du public a 48 % de chances en moins de devenir cadre qu’un employé du privé aux mêmes caractéristiques.

    L’accès au grade de catégorie A (par exemple : le corps des attachés d’administration) est relativement verrouillé par le système de concours, en dépit d’un accès plus aisé à la formation professionnelle.

    Une fonction publique globalement moins discriminante que le secteur privé

    Les trajectoires très ascendantes du secteur privé bénéficient essentiellement aux hommes

    Les trajectoires de mobilité « très ascendantes » du secteur privé se révèlent très discriminantes :

    « En raisonnant toujours à caractéristiques du premier emploi et socio-démographiques comparables, on observe que les femmes ayant débuté comme employées dans le secteur privé ont une probabilité près de 23 points inférieurs de devenir cadre ou profession intermédiaire qu’un homme, contre 10 points seulement dans le secteur public. »

    À titre d’exemple :

    79 % des femmes et 84 % des hommes diplômés d’un Bac + 3 et plus deviennent cadres dans le secteur public ; soit 5 points d’écart.

    Elles sont seulement 53 % (contre 74 % des hommes) dans le secteur privé, soit un écart de plus de 20 points.

    Toutefois, en creusant l’analyse, on constate de fortes divergences entre fonction publique s’agissant de la promotion des femmes

    Dans la fonction publique d’État, les femmes ont une probabilité plus élevée d’être cadre que dans le secteur privé. Mais, si on s’attache à analyser chaque fonction publique, les fonctions publiques territoriales et hospitalières se révèlent davantage « discriminantes » que le secteur privé.

    Les métiers techniques sont très féminisés dans ces fonctions publiques (santé, travail social et administratif). À l’inverse, l’encadrement est nettement masculin.

    La fonction publique d’État est de son côté déséquilibrée par le poids du corps enseignant, mais l’encadrement supérieur présente également une sur-proportion d’hommes.

    L’égalité des chances offerte par le secteur public est occultée

    La fonction publique est un instrument de promotion sociale, en particulier pour les jeunes diplômés issus de milieux populaires et les femmes5. Cette caractéristique semble ignorée du grand public et des agents publics eux-mêmes.

    L’attractivité de la fonction publique pour les femmes

    Ainsi, les femmes ont une probabilité de travailler dans le secteur public de 11 points supplémentaires par rapport aux hommes.

    « Avoir un parent ouvrier ou employé (versus « avoir un parent cadre ») accroît la probabilité de travailler dans le secteur public d’environ 4 points lorsqu’il s’agit du père et de 2 à 3 points pour la mère. »

    L’attractivité de la fonction publique pour les jeunes diplômés

    Si la surqualification dans la fonction publique est réelle6, elle n’est pas spécifique au secteur public et est similaire dans le secteur privé

    Par ailleurs, le diplôme protègerait davantage du déclassement dans le secteur public que dans le secteur privé. En particulier pour les femmes :

    Cette égalité des chances n’est pas intégrale

    Pour les descendants d’immigrés, la probabilité d’être agent public est négative de 2 points. Une hypothèse pourrait être la méconnaissance des métiers de la fonction publique par ce public, ce qui rejoint le constat dressé dans le précédent billet sur une relative autarcie du secteur public.

    De même, le recrutement social des enseignants du secondaire et du supérieur est très favorisé :

    54 % des professeurs du secondaire et du supérieur sont issus de familles à dominante cadre ou intermédiaire, proportion supérieure à celle observée parmi les cadres du privé et du public.

    À titre de comparaison, 13 % des enseignants du premier degré (école maternelle et primaire) sont issus de familles de cadres7.

    1. 23 % des catégories B et 16 % des catégories C sont partis en formation au cours du dernier trimestre, contre des niveaux entre 7 % et 16 % pour les secrétaires, secrétaires de direction ou encore les techniciens administratifs ↩
    2. La seule limite est que la formation soit inscrire au Répertoire national des certifications professionnelles. Autrement dit, qu’elle soit certifiante. ↩
    3. Il me semblait important de rappeler cette différence, puisque les rapporteurs de France stratégie ne le font pas. ↩
    4. À l’exception probablement des cadres supérieurs, comme on a pu le voir dans un précédent billet sur le vieillissement des agents publics. ↩
    5. Gollac S. et Hugrée C. (2015), « Avoir trente ans dans le secteur public en 1982 et en 2002 les transformations d’une filière de promotion sociale par le diplôme », Revue française d’administration publique, n° 153, p. 23-43. En conservant la nuance évoquée plus haut pour les fonctions publiques territoriales et hospitalières. ↩
    6. L’Insee estime ainsi qu’un quart des fonctionnaires de l’État de catégorie B et trois quarts de catégorie C sont surdiplômés. On compte même 5 % de docteurs parmi les agents de catégorie B. ↩
    7. 27 % sont mêmes issus d’une famille à dominante ouvrière ou mono-active. Taux nettement plus élevé que pour les professeurs du secondaire ou les cadres du privé. ↩
    Image d’un escalator
  • Quel avenir pour le recrutement par concours et la fonction publique de carrière ?

    Quel avenir pour le recrutement par concours et la fonction publique de carrière ?

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 8)

    Temps de lecture : 10 minutes.

    Suite de l’analyse du rapport de France stratégie avec un chapitre long et dense qui s’interroge sur le parcours de carrière des agents publics. Il s’agira ici de revenir sur le principe statutaire et sa consécration dans le recrutement par concours.

    Dans deux prochains billets, nous nous attarderons plus longuement sur les contractuels eux-mêmes et sur les parcours professionnels des agents publics.

    Qu’est-ce que le « statut de la fonction publique » ?

    Un principe inscrit dans la loi

    Le droit à la carrière

    Les rapporteurs rappellent tout d’abord le principe statutaire de garantie de l’emploi et de la carrière1 :

    La garantie de l’emploi2 protège le fonctionnaire contre l’arbitraire en empêchant les mutations pour des raisons autres que l’intérêt du service et en limitant les licenciements à des circonstances particulièrement graves : faute grave, insuffisance professionnelle…

    La garantie de la carrière pose le principe que les fonctionnaires sont recrutés dans un corps de la fonction publique et qu’ils disposent, au sein de ce corps, d’une forme de « carrière automatique ou minimale » — indépendamment des missions exercées3. L’évolution des rémunérations évolue pour partie à l’ancienneté (progression dans une grille indiciaire par échelon), et, éventuellement, par le passage d’un grade supérieur (notamment par examens professionnels).

    Cette garantie de l’emploi et de la carrière vise à protéger les agents publics des ingérences, au nom des principes de neutralité et d’égalité des citoyens devant le service public.

    La séparation du grade et de l’emploi

    L’autre principe pivot du statut est celui de la séparation du grade et de l’emploi :

    Le fonctionnaire est titulaire de son grade et non de son emploi. Autrement dit, le fonctionnaire dispose du droit d’occuper des fonctions compatibles avec son grade4. En revanche, l’administration dispose des emplois qu’elle peut modifier à tout moment.

    La situation d’un fonctionnaire est qualifiée de statutaire et règlementaire :

    • Les modalités de recrutement et d’évolution de la carrière du fonctionnaire sont définies dans le décret règlementant son corps,
    • Tandis que les emplois correspondant à ce corps dépendent d’une organisation administrative règlementaire.

    Inversement, le salarié de droit privé et le contractuel de droit public5 sont recrutés sur un emploi considéré, pour une tâche et des fonctions précises. Tout changement substantiel du contrat du salarié ou du contractuel de droit public nécessite donc un avenant ou un nouveau contrat.

    En contrepartie : un recrutement par concours et des obligations

    Les fonctionnaires sont le plus souvent6 recrutés par concours avec un niveau de sélectivité relativement élevé.

    Il s’ensuit une période de stage, généralement longue (le plus souvent un an). Durant cette période, l’employeur public peut se séparer à tout moment du stagiaire.

    Enfin, le statut de fonctionnaire implique plusieurs obligations :

    • L’interdiction d’exercer d’autres fonctions (principe de non-cumul des rémunérations), avec quelques exceptions ;
    • L’obligation de réaliser les tâches confiées et d’informer le public, de veiller à la continuité du service ;
    • L’obligation de réserve (y compris en dehors du service) et de respecter le secret professionnel ;
    • L’obligation d’impartialité et de neutralité (y compris la laïcité) ;
    • L’obligation de probité et d’intégrité (des dispositions pénales s’appliquent spécifiquement aux agents publics) ;
    • L’obéissance hiérarchique7.

    Le foisonnement de statuts : l’émiettement de la fonction publique

    Le modèle français de fonction publique figure encore comme l’exemple topique d’une fonction publique de carrière. Toutefois, l’emploi public est de plus en plus protéiforme.

    En effet, à l’analyse, le premier constat est celui d’une profusion de cadres d’emploi pour les agents publics :

    • Les « classiques » : fonctionnaires (y compris les fonctionnaires stagiaires), militaires (régis par le Code de la défense) et magistrats ;
    • Les « contractuels de droit public » : agents en contrat à durée déterminée et indéterminée. On les retrouve de plus en plus dans les administrations, y compris dans les directions d’administration centrale (comme la Direction générale des entreprises ou la Direction du budget) ;
    • Les vacataires : rémunérés à la tâche (ils ne disposent pas de congés payés ni depuis droit à titularisation) ;
    • Les salariés de droit privé : comme les agents de France travail, mais également les agents des caisses de sécurité sociale ou des établissements publics industriels et commerciaux comme la SNCF ou la RATP ;
    • Les « autres statuts » : ouvriers d’État, contrats aidés, médecins hospitaliers, enseignants de l’enseignement privé sous contrat, apprentis, assistantes maternelles (dans les collectivités), individus en engagement ou volontariat de service civique.

    Un constat : « l’emploi à vie » n’est plus attractif pour les jeunes générations

     La promesse d’un « emploi à vie » n’est pas attrayante

    La promesse d’un emploi garanti a perdu de son importance pour une multitude de raisons :

    • Le déclin général des projections à long terme du fait des crises successives depuis le début des années 2000 (crise écologique, guerres, difficultés démocratiques). Ce qui induit une préférence pour le présent8 ;
    • La multiplication du nombre de métiers en tension9 qui fragilise l’argument d’une meilleure sécurité de l’emploi pour le secteur public10 ;
    • Plus généralement, le privé est vu comme offrant davantage de perspectives ;
    • Enfin, une conception plus répandue selon laquelle la stabilité de l’emploi est considérée comme un risque : celui de perdre en compétences. Une carrière stable est vue comme « statique ».

    La stabilité de l’emploi demeure un élément distinctif et un argument pour les salariés les plus fragiles

    Cependant, pour les salariés du privé, la stabilité de l’emploi public reste un élément fort et différenciant :

    84 % des salariés du privé citent la sécurité de l’emploi comme un attrait des carrières de fonctionnaire11.

    La sécurité de l’emploi demeure recherchée par les salariés les plus vulnérables sur le marché du travail : seniors, salariés peu qualifiés ou jeunes issus de milieux populaires.

    Les fluctuations du chômage ne jouent plus sur l’attractivité de la fonction publique : celle-ci ne constitue plus un « refuge »

     La hausse du niveau de chômage de 2008 à 2017 n’enraye pas la chute du taux de sélectivité des concours qui continue à décroître. Malgré la hausse du chômage et en présence d’une augmentation du nombre de postes offerts dans les fonctions publiques, le nombre de candidats n’augmente pas.

    En dehors de la sécurité de l’emploi, les « avantages » offerts par les employeurs publics semblent peu élevés pour les actifs

    Une protection sociale globalement moins favorable, en particulier s’agissant de la protection sociale complémentaire12

     « Lorsque l’on compare les dispositifs en vigueur (…) les différences avec le secteur privé (en matière de santé, de retraite, ou d’autres avantages sociaux indirects, CESU, garde d’enfants, etc.) ne sont globalement pas à l’avantage de la fonction publique. Ces avantages, souvent mis en avant comme des compensations à des rémunérations réputées moins attractives, ne constituent plus une réelle différenciation. »

    À cet égard, les rapporteurs notent une culture différente s’agissant, par exemple, de la protection sociale complémentaire. Celle-ci est quasiment inexistante dans les discussions et représentations des agents publics. À l’inverse, pour les salariés du privé, il s’agit d’un élément d’appréciation important de la qualité de l’emploi.

     « La culture de la protection sociale complémentaire n’a pas (encore) imprégné le secteur public. »

    Plus largement :

    S’agissant de l’action sociale (garde d’enfant, loisirs-vacances, restauration, accompagnement social) : « au regard des effectifs globaux, le nombre de personnes concernées et les montants financiers qui y sont consacrés restent anecdotiques. »

    Des droits à retraite similaires entre les agents publics et les salariés de droit privé

    Deux différences importantes subsistent s’agissant des retraites :

    • Une prise en compte de la pénibilité au titre des catégories actives (ensemble des corps de la police nationale, infirmiers et sages-femmes, sapeurs-pompier, contrôleurs aériens, égoutiers…) plus généreuse dans la fonction publique (que le compte personnel de prévention des salariés) et permettant des départs anticipés13 ;
    • Un mode de calcul de la pension assis sur le traitement indiciaire (donc, hors primes) des derniers mois d’activité contre un calcul sur les 25 meilleures années pour les salariés.

    Toutefois, ces différences de règles de calcul ne conduisent pas à des montants de retraite en moyenne plus avantageux pour les fonctionnaires14. Par ailleurs, les âges de départ en retraite sont aussi similaires entre la fonction publique et le secteur privé (article sur le vieillissement de la fonction publique).

    Un recrutement par concours très contesté

    Le constat général dressé par les rapporteurs est celui d’une relative inadaptation des concours. Ils seraient :

    • Mal connus ;
    • Adossés à des épreuves inadaptées et trop théoriques ;
    • Avec un déroulement complexe et trop formalisé ;
    • Pour des postes à pourvoir en trop faible nombre, ce qui présente un caractère décourageant.

    Les modalités de recrutement se sont diversifiées, mais le concours demeure la voie d’accès principale à la fonction publique

    Au-delà du concours classique, « externe » et dédié aux jeunes diplômés, les modes de recrutement se sont pourtant diversifiés :

    • Le « troisième concours » est né en 1990 et est dédié aux salariés bénéficiant d’une expérience professionnelle de même nature que celle exercée à l’issue du concours ;
    • Le Pacte (Parcours d’accès aux carrières de la fonction publique), créé en 2005, permet à un jeune peu ou pas diplômé ou à un chômeur de longue durée d’accéder à une qualification, puis à un emploi de catégorie C dans la fonction publique15 ;
    • Enfin, l’accès direct sans concours est commun pour les recrutements de catégorie C.

    Par ailleurs, depuis 2018, le dispositif Prépas talents permet, sous conditions de ressources, à des étudiants, jeunes diplômés et demandeurs d’emploi d’accéder à une aide à la préparation aux concours de la fonction publique (aide à la fois financière, au logement, mais aussi accès à des dispositifs du tutorat renforcé)16.

    Pour autant, le concours demeure la voie d’accès normale à l’ensemble des grands métiers publics : enseignants, forces de sécurité, infirmiers, personnels d’inspection et d’administration…

    Des concours qui ne garantissent pas contre les discriminations

    Les rapporteurs citent les travaux du rapport du professeur Yannick L’Horty de 201617 pour conclure au caractère pour partie discriminant du mode de recrutement par concours :

    « Les femmes, les personnes nées hors de France métropolitaine, ou encore celles qui résidant dans une ville avec une forte emprise de ZUS, [ont] moins de chances de réussir les écrits puis les oraux de nombreux concours, tandis qu’à l’inverse les chances de succès sont plus élevées toutes choses égales par ailleurs pour les personnes qui habitent Paris et celles qui vivent en couple. »

    Des concours qui accentuent les disparités territoriales

    L’autre difficulté inhérente au concours est l’affectation sur le premier poste. Or, les postes disponibles pour les primo-affectés sont en majorité difficiles et le plus souvent dans les territoires les moins attractifs :

    • Les grandes métropoles régionales (Rennes, Nantes, Lille, Strasbourg, Lyon, Marseille, Toulouse et Bordeaux) et les façades maritimes18 reçoivent proportionnellement moins de primo-affectés ;
    • À l’inverse, les départements franciliens connaissent un fort turn-over et des besoins en recrutements croissants.

    Ce phénomène de turn-over élevé pour les territoires les moins attractifs et de départ des plus anciens vers les territoires les plus favorisés s’auto-entretient.

    Les jeunes ne restent pas sur leur poste et préfèrent partir assez vite :

    Pour pallier les difficultés de recrutements dans les territoires les plus difficiles, l’administration recrute localement des contractuels

    Le recrutement de contractuels se développe, tout particulièrement dans les territoires les moins attractifs19.

    En retour, ce recrutement de contractuels accentue la désaffection des concours :

    Les fonctionnaires en première affectation doivent le plus souvent déménager pour rejoindre un lieu d’affectation inconnu à la réussite du concours.

    Les contractuels disposent du choix de leur lieu d’exercice et sont dispensés de la sélection par concours.

    Outre le recrutement de contractuels, les rapporteurs citent la possibilité ouverte par la loi de transformation de la fonction publique de 2019 de recruter des fonctionnaires par la voie de concours nationaux à affectation locale. Toutefois, ce dispositif est encore peu développé et n’a concerné, à la date de rédaction du rapport, qu’une cinquantaine de corps et près de 10 000 agents20.

    Une gestion des fonctionnaires également problématique sur le long terme

    Le cas de l’Éducation nationale est particulièrement symptomatique pour les rapporteurs :

     « La crainte est double : elle concerne l’affectation sur le premier poste, mais elle porte également sur la possibilité d’obtenir ultérieurement une mutation en vue de rejoindre l’académie ou l’établissement de son choix. Or, les étudiants ou futurs enseignants jugent le système ou l’algorithme utilisé pour les campagnes de postes particulièrement opaque, source d’inégalités de traitement et d’incohérences manifestes. Cette perception d’une procédure sans règles claires entretient un sentiment d’arbitraire et d’inefficacité dans la gestion des ressources humaines, appuyé par de nombreux exemples jugés aberrants de personnels dont l’affectation semble contraire à toute logique. »

    1. Principes attachés au modèle de la fonction publique dite « de carrière » qui implique l’existence de corps de la fonction publique. À l’inverse, la fonction publique dite « de l’emploi » repose sur un recrutement de gré à gré en fonction des besoins de l’employeur, sans droit à carrière spécifique. ↩
    2. Ce que des journalistes et commentateurs désignent, paresseusement, par « emploi à vie ». Il conviendrait plutôt, en effet, de parler de « droit à carrière », puisque le fonctionnaire a justement vocation à occuper une succession d’emplois. ↩
    3. On distingue ici la rémunération indiciaire, assise sur les fameuses grilles indiciaires des différents corps de fonctionnaires (professeur des écoles, gradés et gardiens de la paix, attaché d’administration, inspecteur des finances publiques…) et la rémunération en primes liées aux fonctions et sujétions. La seconde part de la rémunération, de loin la plus dynamique, est assise sur la réalité des fonctions exercées. Toutefois, pour certaines professions, comme les magistrats ou le corps enseignants, la part indemnitaire demeure essentielle. ↩
    4. Un inspecteur des finances publiques ne peut pas être affecté dans une fonction d’agent d’accueil. ↩
    5. Dans un format qui ressemble aux principes de la fonction publique d’emploi, à l’inverse d’une fonction publique de carrière. ↩
    6. Hors catégorie C de la fonction publique territoriale, notamment. ↩
    7. Sauf en cas d’un ordre manifestement illégal et de nature à troubler l’ordre public. ↩
    8. Les sociologues Castel et Bergeron interrogés par les rapporteurs rapprochent cette préférence pour le présent d’une anxiété quant à l’avenir : « on ne se projette pas dans un monde incertain ». ↩
    9. A titre d’exemple, plus de 40 % des entreprises rencontraient des difficultés de recrutements selon la DARES dans son point sur la situation du marché du travail au 3e trimestre 2024. ↩
    10. Voire le renverse, puisqu’en raisonnant du point de vue de l’individu, l’employabilité et la désirabilité des recruteurs quant aux compétences rares est mieux rémunérée dans les secteurs privés que dans le secteur public. ↩
    11. Enquête Opinion-Way- Indeed (2023), « L’attractivité du secteur public chez les salariés français : entre réalité et désillusion », juin. Enquête réalisée sur un panel de 1 594 salariés représentatifs des salariés du secteur public (4 %) et du secteur privé (60 %). ↩
    12. Il convient cependant de relever les travaux récents du ministère de la fonction publique en la matière afin de prévoir une protection sociale complémentaire pour les agents publics de l’État, puis à terme, des autres fonctions publiques. ↩
    13. Ces « avantages » existent en Belgique, mais pourraient être remis en cause par le nouveau Gouvernement. Une réflexion pourrait s’ouvrir sur la responsabilité de l’administration dans le reclassement des agents publics concernés sur des fonctions moins exposées. ↩
    14. Voir à ce sujet Drees (2022), « Retraite : règles de la fonction publique et du privé. Comparaison du calcul des droits à la retraite à l’aide du modèle Trajectoire », Les dossiers de la Drees, n° 103, novembre. ↩
    15. Mais cette voie d’accès reste marginale, en 2021 elle a permis de recruter 200 personnes pour 300 postes offerts selon le Rapport annuel sur l’état de la fonction publique de 2023. ↩
    16. En 2021, environ 700 étudiants étaient inscrits aux préparations des concours de catégorie A, 400 aux concours de catégorie A+ et 350 pour les concours de catégorie B. Depuis 2018, le taux de réussite progresse régulièrement (9 % en 2018-2019 et 23 % en 2021-2022). ↩
    17. L’Horty Y. (2016), Les discriminations dans l’accès à l’emploi public, Rapport au Premier ministre, juin. ↩
    18. Et plus encore pour les façades maritimes du sud et de l’ouest de la France. Ce qui, par ailleurs, peut poser des difficultés de mobilités pour les agents en poste, les opportunités étant plus rares. ↩
    19. L’exemple le plus évident est la pratique du job dating par le rectorat de Versailles. ↩
    20. Une autre difficulté tient aussi aux lieux de formation des lauréats des concours. À cet égard, l’initiative récente visant à développer auprès de l’Institut régional de Lille un lieu de formation à Nanterre pour les attachés d’administration est probablement salutaire. ↩

    Étudiant en examen
  • Une crise des valeurs du service public ?

    Une crise des valeurs du service public ?

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 7)

    Temps de lecture : 9 minutes.

    Dans ce nouveau chapitre issu du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique, les rapporteurs interrogent les valeurs du service public.

    Ces valeurs constituent la première source d’engagement des jeunes fonctionnaires1.

    Pour autant, parmi l’ensemble des jeunes interrogés, les valeurs du service public sont peu partagées, leur contenu étant le plus souvent flou, voire ambivalent. Par ailleurs, l’administration renvoie généralement une image inspirant la défiance.

    L’affaiblissement, voire la disparition des « valeurs du service public »

    Une fonction publique mystérieuse

    Les premiers constats dressés par les auteurs font état d’une fonction publique très peu connue. Une part importante de la population ignore les distinctions entre les trois fonctions publiques et ne peut pas lister des administrations et leurs fonctions.

    Les principales connaissances sont celles du quotidien et de quelques éléments généraux égrainés çà et là :

    « La compréhension du fonctionnement et de l’organisation de la fonction publique apparaît très lacunaire et s’appuie principalement sur les expériences des usagers ou celles de leurs proches. Souvent négatives, ces dernières amplifient l’image d’un univers distant et hermétique, mais aussi dégradé et privé de moyens. »

    « Les confusions sur le périmètre s’accompagnent d’une méconnaissance totale du poids et de l’organisation de la fonction publique. Les personnes interrogées ne savent à peu près rien du statut et de ses justifications et principes. »

    Une fonction publique en apparence fermée

    Cette méconnaissance tient aussi à une forme de repli de l’administration. Les étudiants interrogés effectuent peu ou pas de stage dans la sphère publique, celle-ci étant peu présente durant la scolarité2 ou plus tard dans les salons professionnels (sauf pour quelques grands métiers).

    Dans ce contexte, avoir un parent fonctionnaire constitue donc un moyen privilégié pour connaître la sphère publique, ce qui explique par ailleurs le phénomène de « reproduction statutaire. »

    « La fonction publique apparaît comme un univers opaque, lointain, « à part », qu’on peine à envisager dans le cadre de son choix de carrière. »

    Une fonction publique à l’image ambivalente

    Cette ambivalence se retrouve à deux niveaux :

    • Tout d’abord, la fonction publique est souvent jugée « datée » :

    « La fonction publique pâtit de la persistance de l’image d’un univers poussiéreux, lent et ennuyeux3. »

    • D’autre part, même lorsque certains métiers publics sont valorisés, la représentation de l’engagement du fonctionnaire est souvent attachée à une forme de compassion :

     « Se superpose ainsi l’image attachée aux métiers « de vocation », « indispensables », « utiles », voire « essentiels ». Cependant, ceux-ci sont aussi perçus comme « sacrificiels » et souffrant d’une dégradation de leurs conditions de travail et d’un manque de reconnaissance (…). Soignants, policiers, mais aussi enseignants, sont ainsi l’objet d’une forme de commisération assez largement partagée. »

    86 % des sondés interrogés dans le cadre de l’enquête OpinionWay pour Indeed estiment que les enseignants « ont du mérite ». 85 % qu’il faut améliorer leurs conditions de travail.(…) Un tel contraste suscite chez certains d’entre eux des formes d’admiration proches de la compassion pour un métier pris entre « bénévolat » et éthique du « sacrifice » et aujourd’hui « dévalorisé ». »

     « On arrive ainsi à ce paradoxe, que les métiers considérés comme « les plus essentiels » sont aussi ceux… qui font partie des moins attractifs et font le moins rêver les jeunes (à l’exception de médecin). »

    Une forte défiance vis-à-vis de l’employeur public

    Une crise du service public attachée à la crise du politique

    La défiance vis-à-vis des institutions semble, en effet, fortement corrélée à la défiance vis-à-vis du personnel politique :

     70 % des Français4 n’ont pas confiance dans la politique (dont 24 % « pas du tout »).

    Mécaniquement, les institutions politiques comme la présidence de la République, le Parlement et le Gouvernement recueillent des scores de confiance particulièrement faibles (le plus souvent inférieurs à 25 %).

    Pour les auteurs, la fonction publique pâtit sévèrement de cette défiance :

    Comment vouloir travailler pour des institutions dont on n’a pas confiance ?

    En conséquence : un attachement au métier plutôt qu’à l’administration

    Certains agents publics, en particulier dans les grandes collectivités ou certaines administrations de l’État, ont le sentiment de travailler davantage pour les élus plutôt que pour les usagers.

    En réaction, les agents se définissent plutôt par leur métier, que par leur statut d’agent public5. Ce qui leur permet d’offrir un peu de recul à leurs fonctions, de se raccrocher à la source de leur engagement et de se distinguer d’une politisation qui peut parfois les embarrasser dans leur quotidien.

    Le concept de « motivation de service public »

    Un concept créé dans les années 90 et présentant en France quelques spécificités

    Ce concept de « Motivation de service public » (MSP) a été créé et défini par les auteurs américains James Perry et Lois Recascino Wise en 1990. Il pourrait se rapprocher6 des notions d’habitus notamment développées par Luc Rouban, mais également des travaux sociologiques de Philippe d’Iribarne sur une forme de noblesse dans l’engagement de l’agent public français.

    Le concept de Perry et Wise insiste sur la spécificité des motivations altruistes des agents publics et propose une échelle servant à la mesurer, qui comprend plusieurs dimensions :

    S’agissant du cas français, s’ajoute une spécificité : celle d’un attachement très fort à la figure de l’État

    La motivation de service public « à la française » est principalement alimentée par un attachement fort à l’intérêt général et aux services publics, ainsi que par la place centrale de l’État, comme pourvoyeur de richesse et de cohésion sociale.

    On note toutefois un premier hiatus :

    • Les salariés du privé attendent de l’exemplarité ;
    • Les agents publics veulent poursuivre un but d’intérêt général.

    Une réalité concrète pour les agents publics : on ne devient généralement pas fonctionnaire par hasard

    Travailler pour la fonction publique relève le plus souvent d’un choix explicite :

     « 84 % des jeunes agents publics et élèves fonctionnaires disent travailler dans la fonction publique par choix7. »

    Cette « utilité sociale » est génératrice d’une certaine fierté professionnelle :

    • 86 % des salariés français estiment que le secteur public permet d’exercer « des métiers qui ont du sens » (84 % dans le secteur privé et 90 % dans le secteur public8 — ces derniers étant évidemment les premiers concernés)
    • 72 % des agents publics sont fiers de leur emploi (contre 64,6 % dans le secteur privé)9 ;
    • 83 % des agents publics se sentent « utiles », contre 68,5 % des salariés du secteur privé. Ce sentiment est particulièrement fort pour les professions en contact avec le public : accueil de jeunes enfants, animation, enseignement, action sociale, santé10.

    Des motivations différentes selon les statuts (et niveaux de diplôme)

     « Différemment incarnées selon les métiers et les secteurs, les motivations de service public sont également variables et inégalement réparties chez les agents selon leurs diplômes et leur position (encadrant ou non). »

    Les rapporteurs citent les travaux de Céline Desmarais et de Claire Edey Gamassou qui montrent une diversité de motivations11 :

    Ressorts affectifs Ressorts rationnels et normatifs
    Exécutants Compassion, abnégation, voire sacrifice de soi Peu d’intérêt pour les valeurs du service public et les politiques publiques (vision métier)
    Encadrants de proximité Compassion Valeurs du service public
    Experts Neutre Valeurs du service public, goût pour les politiques publiques
    Cadres managers Nul : peu ou pas de relations directes avec des personnes identifiables, vision d’un citoyen abstrait Valeurs du service public, goût pour les politiques publiques, motivations politiques (forte perméabilité des hauts fonctionnaires et des représentants politiques)
    Motivations selon Céline Desmarais et Claire Edey Gamassou

    Autrement dit, plus le niveau hiérarchique est élevé, plus la motivation est liée à des éléments théoriques12.

    Par ailleurs, de cette même conception du service public découle l’idée que le « principe » (théorique) est supérieur au « service » (individuel)13.

    Toutefois, il semblerait que :

    • La conception unitaire du service public soit de plus en plus disputée et que
    • Les sollicitations des citoyens tiennent davantage à considérer les situations individuelles et à exiger une efficacité démontrable14.

    Une concurrence accrue dans la défense de l’intérêt général

    L’État n’est plus associé à l’intérêt général

    Les nouvelles générations ne sont pas moins « altruistes », la difficulté proviendrait plutôt d’un affaissement de l’idée du service public administratif :

    « Les pouvoirs publics manquent de crédibilité pour incarner une promesse de sens particulièrement élevée. L’utilité sociale et l’intérêt général sont aussi (voire, selon certains, surtout) servis ailleurs. »

    Seuls 3 % des Français associent spontanément l’intérêt général à l’État et aux pouvoirs publics15.

    « Ainsi, paradoxalement, les pouvoirs et la fonction publics n’apparaissent pas forcément les mieux placés pour donner un débouché aux aspirations de ceux qui ont de fortes motivations de service public et pour lesquels l’intérêt général est un déterminant important de l’attractivité. »

    À l’inverse, le secteur privé et le troisième secteur (associatif, mutualiste…) est jugé nettement plus favorablement

    Si les finalités d’intérêt général portées par l’État et les collectivités publiques sont concurrencées (voire éclipsées) par le secteur privé16, le quotidien en entreprises ou en associations est également jugé plus favorablement :

     « Les enquêtes d’opinion montrent que le secteur non lucratif (…) est largement plus reconnu que l’État, en tant qu’employeur, sur les dimensions « sens du travail et des missions », « valeurs de l’organisation » et « impact du travail sur la vie des citoyens ». Pour les deux premiers points, même les grandes entreprises privées sont mieux notées que l’État employeur. »

    Le secteur public peine également à convaincre l’ensemble de ses agents

    L’attachement au sens est autant une force qu’un point de fragilité dans la fonction publique. Il peut être « porteur d’un risque élevé de désillusion et de désenchantement » :

    49 % des salariés du public (fonctionnaires et contractuels) qui souhaitent rejoindre le secteur privé le veulent car « ils ont le sentiment que ce qu’ils font dans le secteur public n’a plus de sens ».

    L’enquête du collectif « Nos services publics » de 2021 montre ainsi un décalage entre les motivations d’entrée dans le service public (l’intérêt général pour 69 % des sondés) et un sentiment d’absurdité17 dans leur travail ressenti « régulièrement » par 80 % des personnes interrogées.

    Une « perte de sens » dans la fonction publique qui reste à analyser

    Comme le soulignent les rapporteurs, la littérature académique envisage le plus souvent cette perte de sens comme liée à la Nouvelle gestion publique. Autrement dit, le rapprochement des modes de gestion du secteur public d’autres modes de gestion : critères de performance et d’efficacité productive, rémunérations au mérite, etc.

    Or, force est de constater18 que le mode de gestion public est systématiquement dévalorisé par les jeunes diplômés et, semble-t-il, par une proportion significative d’agents publics.

    Si le mode de gestion privé était si décrié, pourquoi les jeunes diplômés et certains agents publics, préfèrent le secteur privé ou le troisième secteur ?

    Au-delà des arguties politiques, de mon point de vue, une question de management se pose : l’exemplarité, la transparence, la confiance et la quête de sens paraissent désormais être des critères essentiels aux travailleurs. Tout particulièrement lorsque ceux-ci sont très diplômés.

    1. En particulier ceux de catégorie A et B de l’État. L’enquête Nos services publics citée plus bas, ainsi que celle réalisée par la CFDT s’agissant des jeunes fonctionnaires confirment ce point. ↩
    2. Qui connait par exemple le fonctionnement administratif de l’Éducation nationale ? La répartition des compétences entre les collectivités et l’État et au sein de l’État, les différentes fonctions du rectorat ? ↩
    3. Une pensée pour la scène finale de l’Auberge espagnole : https://www.youtube.com/watch?v=fj7gYzQaiUM ↩
    4. Cevipof (2024), « En quoi les Français ont-ils confiance aujourd’hui ? Le baromètre de la confiance politique », 15e vague, février ↩
    5. « Je suis professeur / policier / infirmier / jardinier / juriste… » ↩
    6. Dans leurs versions françaises. ↩
    7. CFDT (2022), Résultats de la quatrième enquête focus jeunes, décembre (enquête réalisée auprès de 1 000 jeunes agents, titulaires, stagiaires, contractuels, étudiants, des trois versants de la fonction publique). ↩
    8. Sondage OpinionWay de 2023. ↩
    9. Pény P. et Simonpoli S. (2022), Conférence sur les perspectives salariales de la fonction publique, op. cit., p. 12. ↩
    10. Rapport Pény et Simonpoli (2022) précité. ↩
    11. En reprenant les classifications établies dans la théorie des « Motivations du service public ». ↩
    12. Selon ces mêmes auteurs, et c’est dichotomie se retrouve dans les travaux ici présentés par les rapporteurs, il existe une « mythologie du service public à la française » qui synthétise des aspirations diverses : entre d’une part le service concret du citoyen pour les agents d’exécution et, d’autre part, une dimension plus abstraite et politique de place de l’État dans la société, notamment incarnée par les hauts fonctionnaires. ↩
    13. En effet, la compassion français est plutôt assise sur des principes théoriques, supposant que l’État doit assurer la défense de l’intérêt général. Ce faisant, la compassion directe (philanthropie) est faible en France. L’État joue donc un rôle véritablement unique en France en portant des valeurs et un impératif de solidarité assurés directement par d’autres acteurs ailleurs (populations, secteurs associatifs, églises, voire entreprises). ↩
    14. La démonstration de l’efficacité implique la contestation du ressort uniquement théorique de l’action publique. ↩
    15. Étude BVA pilotée par la mission APIE (Appui au patrimoine immatériel de l’État) pour la DGAFP (2020), Attractivité de l’État employeur ; 1 000 personnes interrogées, 18-45 ans représentatifs de la population française, en février-avril 2020 ↩
    16. Et le troisième secteur. ↩
    17. Lié notamment au manque de moyens, au poids de la structure ou de la hiérarchie, ou encore au manque de reconnaissance. On peut, ici (les rapporteurs ne le font pas), rapprocher les éléments cités plus haut s’agissant de la distinction entre une masse de fonctionnaires au contact du public et animée par des motivations concrètes et une interprétation plus intellectuelle et abstraite des décideurs. ↩
    18. Les rapporteurs ne traitent pas spécifiquement les critiques de cette interprétation du tournant « managerial » comme explicatif de la perte d’attractivité des collectivités publiques. ↩

    Des galets en équilibre
  • La crise de l’Université, ses conséquences sur la fonction publique

    La crise de l’Université, ses conséquences sur la fonction publique

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 6)

    Temps de lecture : 7 minutes.

    Suite de l’analyse du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique avec une analyse de deux éléments concomitants (et complémentaires) :

    • La concurrence accrue du secteur privé pour le recrutement de jeunes diplômés ;
    • La difficulté concomitante des universités à attirer de nouveaux profils, en particulier parmi les garçons.

    Une fonction publique très féminisée

    Ce caractère genré concerne les trois fonctions publiques et presque toutes les catégories

    La féminisation des trois fonctions publiques est indéniable :

    • La fonction publique hospitalière est composée à 90 % de femmes (notamment du fait du poids des effectifs d’infirmières et d’aides-soignantes) ;
    • La fonction publique territoriale a un poids relativement stabilisé autour de 60 % ;
    • Enfin, la fonction publique d’État présente la spécificité d’une féminisation continue, y compris sur les dernières années.

    Dans les trois versants de la fonction publique, la féminisation concerne toutes les catégories d’emploi, à l’exception de l’encadrement supérieur (les A+, voir notamment l’article sur les ministères économiques et financiers) et des catégories B du ministère de l’Intérieur (gendarmes, policiers) et des Armées1.

    On peut souligner que ce point concerne en apparence toutes les grandes économies, avec une élévation du niveau scolaire des filles. Ce qui implique un intérêt plus élevé de ces dernières à rejoindre le secteur public, traditionnellement plus éduqué que le secteur privé.

    Outre l’encadrement supérieur et les métiers régaliens, une part de femmes encore insuffisante dans les métiers informatiques

    La fonction publique ne se distingue malheureusement pas du secteur privé dans la féminisation du personnel informatique.

    Compte tenu du vivier de professionnels, par ailleurs souvent très éduqués, on aurait pu s’attendre à une féminisation plus élevée. Il n’en est donc rien :

    Des agents publics toujours très diplômés par rapport au secteur privé

    Le niveau de diplôme est substantiellement plus élevé dans le secteur public

    « En 2022, 57 % des agents publics détiennent un diplôme du supérieur, contre 42 % dans le secteur privé. »

    Ce niveau de diplôme est toutefois très hétérogène selon les fonctions publiques :

    • 76 % des agents de la fonction publique d’État détiennent un diplôme du supérieur2 ;
    • 54 % dans la fonction publique hospitalière et
    • 33 % dans la fonction publique territoriale3.

    Depuis 2007, la fonction publique peine à recruter des jeunes diplômés

    Des recrutements de jeunes en diminution

    Le nombre de « jeunes débutants » (sortis de formation initiale trois ans auparavant) baisse de façon continue depuis plusieurs années :

    • 84 % des jeunes diplômés sont employés dans le secteur privé en 2019, contre 16 % dans le secteur public.
    • Depuis 2007, le taux d’emploi des « jeunes débutants » dans le secteur privé est en hausse de trois points, contre une baisse équivalente pour le secteur public.

     « Cette moindre attraction affecte surtout la fonction publique d’État qui offre moins d’opportunités d’emploi sur cette période, avec une baisse marquée de ses effectifs. »

    Parmi ces jeunes, une chute plus problématique encore du nombre de diplômés du supérieur

    Depuis plusieurs années, les jeunes diplômés du supérieur se tournent davantage vers le secteur privé :

    De 2007 à 2019, leur nombre a crû de 17 % dans le secteur privé et chuté de 29 % dans le secteur public.

    L’écart de recrutements est encore plus flagrant lorsqu’on s’intéresse aux plus diplômés : ceux détenteurs d’au moins un bac +4 :

    De 2007 à 2019, les effectifs de jeunes débutants diplômés de niveau bac +4 et plus ont augmenté de 63 % dans le secteur privé et baissé de 2 % dans le secteur public.

    Les diplômes préparés pour rejoindre la fonction publique se distinguent du secteur privé

    En effet, la fonction publique dispose de spécificités dans les diplômes du supérieur recrutés :

    • 6 % des jeunes diplômés de la fonction publique relèvent de filières relevant des mathématiques, de l’ingénierie et des systèmes, contre 29 % pour le secteur privé4 ;
    • 15 % des jeunes diplômés de la fonction publique relèvent de formation en gestion, contre 37 % dans le privé5.

    Inversement, les jeunes diplômés du supérieur recrutés dans la fonction publique sont nettement plus souvent issus :

    • De filières en sciences humaines et sociales6, dont est issue une grande partie du corps enseignants et
    • De filières en sciences du vivant et de la terre7, dont sont issus les professionnels de santé.

    Les « viviers traditionnels » des sciences du vivant et des sciences sociales peinent eux-mêmes à attirer les étudiants

    Or, ces deux filières, sciences du vivant et sciences humaines et sociales, sont en difficulté. Elles peinent à attirer de nouveaux étudiants à hauteur des besoins :

    Cette baisse d’attractivité est toutefois généralisable à l’ensemble de la sphère universitaire

    L’ensemble des filières universitaires, qu’elles aient ou non traditionnellement la fonction publique comme débouché de prédilection, voient leur part relative s’affaiblir, face à la concurrence de l’enseignement supérieur privé.

    Les rapporteurs soulignent également l’effet de l’introduction d’une sélection à l’entrée en Master 1 dans les universités à compter de 2017 (devenue définitive en 2020) :

    Les projections réalisées par le SIES8 montrent que l’attractivité supérieure de l’enseignement supérieur privé devrait se prolonger, au détriment des universités :

    « Les effectifs des étudiants inscrits à l’université en 2031 devraient être comparables à ceux de 2021 (en très légère baisse, de 0,1 % entre 2021 et 2031) alors que l’ensemble des inscrits de l’enseignement supérieur devrait connaître une hausse de 1,5 %. »

    Certaines professions sont très concernées par cette diminution du vivier de recrutements : les professeurs, les cadres administratifs et les inspecteurs

    La situation est encore plus problématique pour les étudiants en master des métiers de l’enseignement (qui prépare au concours d’enseignement du premier degré) :

    Pour les catégories A, dont les besoins sont pourtant importants sur les années à venir, l’effondrement des effectifs en Institut de préparation à l’administration générale (IPAG) est également très inquiétant :

     « Indépendamment du niveau d’études, les effectifs d’étudiants inscrits dans un IPAG ont ainsi presque été divisés par deux entre 2008 et 2016, avant de se stabiliser. »

    Cette baisse n’est pas due à une diminution des effectifs, mais bien à un choix des étudiants :

    1. Mais ces effectifs régaliens connaissent également une féminisation croissante, bien que plus tardive. ↩
    2. 33 % des agents publics de l’État ont un niveau licence ou master 1, contre 11 % dans le privé. 31 % ont un master 2 ou un doctorat contre 15 % dans le privé (Rapport annuel de la DGAFP de 2024). ↩
    3. La fonction publique territoriale accueille plus d’actifs peu diplômés que le secteur privé : 15 % de ses agents sont sans diplôme ou titulaires d’un diplôme de niveau CEP ou brevet des collèges, contre 14% des salariés du privé. 30 % d’un diplôme de niveau CAP, BEP ou équivalent, contre 21 % dans le privé (Rapport annuel de la DGAFP de 2024). ↩
    4. Inclut notamment les mathématiques, les technologies numériques, industrielles et du bâtiment. ↩
    5. Inclut notamment l’économie, le droit, les finances et le secrétariat. ↩
    6. Inclut notamment la philosophie, l’histoire, la psychologie, la littérature et la géographie. ↩
    7. Inclut notamment le sanitaire et social, la physique, la chimie et les sciences de la vie et de la terre (y compris agronomie et agriculture). ↩
    8. SIES (2023), « Projection des effectifs dans l’enseignement supérieur pour les rentrées de 2022 à 2031 », Note d’information du SIES, n° 2023-04, avril. ↩
    Dôme de l’Université de Panthéon Assas
  • Les besoins de recrutements de la fonction publique

    Les besoins de recrutements de la fonction publique

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 5)

    Temps de lecture : 4 minutes.

    Nouvelle analyse du rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique avec un regard centré sur les besoins en recrutements :

    • Au niveau global, les trois fonctions publiques confondues ;
    • Les différences entre les fonctions publiques ;
    • Les différences avec le secteur privé et les spécificités au sein de ces fonctions publiques.

    La fonction publique dans l’emploi total

    En 2019, un travailleur sur cinq est un agent public de l’un des trois versants de la fonction publique :

    • 9 % travaillent pour la fonction publique d’État (professeurs, policiers, militaires, inspecteurs des finances publiques, douanes… agents administratifs) ;
    • 7 % travaillent pour la fonction publique territoriale ;
    • 5 % travaillent pour la fonction publique hospitalière.

    Une relative concentration des emplois sur certaines familles professionnelles

    La notion de familles professionnelles

    La nomenclature des familles professionnelles a été créée dans les années 80 par la direction statistique du ministère du Travail en rapprochant les statistiques de l’INSEE de celles gérées par l’opérateur chargé du placement dans l’emploi (désormais France travail).

    Une famille professionnelle réunit des métiers présentant des niveaux de qualification identiques et relevant de compétences professionnelles proches.

    Les métiers publics et les familles professionnelles

    20 familles professionnelles (sur 83) couvrent la quasi-totalité de l’emploi public (93 %), le secteur public présente donc une concentration des emplois sur certaines familles professionnelles.

    Les besoins de recrutement des trois fonctions publiques : État, territoriale et hospitalière

    Le déséquilibre général ne semble pas insurmontable, bien que des divergences existent entre les fonctions publiques

    Les besoins de recrutements de la fonction publique prise au global ne sont pas inquiétants. Toutefois, la situation diverge entre catégorie d’employeurs :

    • La fonction publique d’État occupe une position relativement favorable, ses besoins de recrutements étant plus faible ;
    • La fonction publique hospitalière devrait être confrontée à un « déséquilibre modéré », compte tenu d’un nombre de jeunes professionnels importants en début de carrière. L’enjeu du secteur hospitalier tient à la fidélisation de son personnel ;
    • Enfin, la fonction publique territoriale est la plus en difficulté, avec une population d’agents vieillissante, des métiers techniques (comme on l’a vu dans le précédent billet) et en concurrence directe avec le secteur privé.

    L’analyse par métier peut être également préoccupante

    Lorsqu’on regarde les déséquilibres par famille de métiers, le constat global apparaît plus nuancé, avec de vraies spécificités selon les métiers :

    « Le besoin en cadre B et A est par exemple très problématique. »

     « Dans ces métiers, les effectifs de jeunes débutants devraient être insuffisants pour remplacer les nombreux postes laissés vacants par les seniors ou nouvellement créés. »

    L’analyse par besoins de recrutements dans les familles de métiers n’exclut pas un recoupement par employeurs, avec de nouvelles divergences pour des qualifications pourtant similaires :

    Le cas spécifique des collectivités territoriales

    Une population vieillissante, confrontée à d’importants départs en retraite

    Sur les besoins au titre des départs en retraite :

     « Les collectivités territoriales devraient être confrontées à des départs massifs : plus d’un tiers de leurs postes seraient laissés vacants par les seniors, soit une augmentation de 6 points de pourcentage par rapport à la décennie passée (2008-2019). »

    Trois familles professionnelles représentent près de la moitié de l’emploi des collectivités territoriales :

    • Les agents d’entretien (éboueurs, nettoyage de locaux, petit entretien, etc.) ;
    • Les employés administratifs de la fonction publique (officier ou officière d’état civil par exemple), et
    • Les professions intermédiaires administratives de la fonction publique (gestion financière et des ressources humaines par exemple).

    Des besoins importants du fait de l’évolution de la société

    A ces départs en retraite plus élevés que dans le privé répond des besoins également plus élevés que dans le privé :

    Comme énoncé en introduction du rapport de France stratégie, différents éléments se conjuguent comme l’emploi des femmes et entraînent une augmentation des besoins sociaux auxquelles les collectivités et le secteur hospitalier devront répondre :

    « Le vieillissement de la population implique des besoins de santé et de services de maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie en forte augmentation : on compte entre 275 000 et 490 000 seniors supplémentaires en situation de dépendance entre 2020 et 2030 selon les scénarios de la DREES1. »

    En conséquence :

    « Ce sont dans les collectivités locales que la part des besoins de recrutement devra être – en pourcentage de l’emploi 2019 – la plus importante des secteurs publics et privé. Leur dynamique passée d’emploi a été plus forte que dans les autres versants en raison notamment des transferts de compétences qui ont accompagné les lois de décentralisation. Prolongée à 2030, cette tendance aboutirait à une création d’emploi du même ordre de grandeur que dans le reste de l’économie. Si on l’ajoute aux départs très nombreux des seniors, quatre postes actuels sur dix devraient être à pourvoir d’ici 2030, contre trois sur dix en moyenne. »

    Et peu de jeunes pour y répondre

    La problématique essentielle des collectivités tient en effet au vivier : peu de jeunes sont intéressés et ont réalisé un cursus scolaire les destinant à rejoindre le secteur territorial.

    1. DREES 2024, protection et besoins des populations âgées dépendantes entre 2015 et 2050. ↩
    Entretien de recrutement
  • La baisse du taux de sélectivité dans la fonction publique et ses effets

    La baisse du taux de sélectivité dans la fonction publique et ses effets

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 4)

    Temps de lecture : 6 minutes.

    Disclaimer : Comme France stratégie a déjà pu l’expliquer en introduction de son étude, il est difficile d’évaluer l’attractivité d’une profession ou d’un secteur. Dans le secteur public, l’attractivité repose sur des éléments divers et polymorphes, par ailleurs, l’appareil de mesure peut également faire défaut.

    La fonction publique territoriale présente une singularité supplémentaire puisque 83 % de ses recrutements concernent des agents de catégorie C. Or, ces derniers sont le plus souvent recrutés sans concours (dans 87 % des cas).

    Une baisse importante du taux de sélectivité aux concours de la fonction publique depuis 2007

    Cette baisse du taux de sélectivité tient également à une élévation du niveau de recrutements des agents publics

    France stratégie s’appuie notamment sur l’exemple de la profession enseignante, dont le niveau de recrutement, en particulier dans le premier degré, n’a cessé d’augmenter :

    « Cette élévation continue du diplôme requis pour devenir enseignant a eu pour conséquence non seulement de transformer la morphologie et la sociologie du corps enseignant, mais aussi de réduire à plusieurs reprises, et parfois du jour au lendemain, le vivier disponible, mettant « hors-jeu » – temporairement ou définitivement – l’ensemble des prétendants ne possédant pas le niveau exigé. Elle a aussi contribué à une forme de baisse d’attractivité relative, en raison de la concurrence de débouchés de carrières perçues comme plus rémunératrices ou plus valorisantes. »

    D’autres exemples concourent dans le même sens, avec une élévation plus ou moins forte du niveau de diplôme et une catégorisation en conséquence.

    On peut citer, pêle-mêle :

    • Le passage en catégorie A des infirmiers en 2009, à la suite de la réingénierie de leur formation désormais de niveau licence1 ;
    • À partir de 2010 pour les gardiens de la paix, avec un recrutement en catégorie B ;
    • Enfin, en 2022, la recatégorisation en catégorie B des auxiliaires de puériculture.

    L’attractivité de la fonction publique et le marché de l’emploi

    La fonction publique était très dépendante des conjonctures économiques jusqu’à la fin des années 2000, mais ce phénomène semble s’être estompé. La « protection de l’emploi » offerte par la fonction publique ne parait plus être un argument déterminant.

    « À la différence des phénomènes observés au cours des dernières décennies, les difficultés de recrutement s’inscrivent désormais dans le temps et paraissent depuis au moins dix ans être devenues relativement inélastiques à la conjoncture. »

    Ce constat est similaire pour la fonction publique territoriale, mais dans une proportion toutefois moindre.

    De 2011 à 2022, le nombre de candidats présents aux concours externes de la fonction publique territoriale a baissé de 20 % et le nombre de postes offerts a quant à lui augmenté de 30 %.

    Mécaniquement, l’évolution du taux de sélectivité est en forte baisse, tous concours et fonction publique confondus

    En témoigne, cette représentation, hors enseignants, du taux de sélectivité dans la fonction publique d’État. Ce qui souligne également le caractère global du défaut d’attractivité :

    Ce manque d’attractivité concerne également la filière administrative, en très forte tension : l’exemple des attachés d’administration de l’État

    « Les taux de sélectivité des concours aux instituts régionaux d’administration (IRA), qui rassemblent 9 % seulement des candidats présents aux concours de catégorie A hors enseignement, divergent assez sensiblement de la moyenne. Les fortes fluctuations des taux de sélectivité de ces concours au cours des cinq dernières années reflètent d’importants mouvements aussi bien dans le nombre d’admis2 que dans le nombre de candidats. Depuis 2020 néanmoins, le nombre d’admis augmente sensiblement (de 402 à 485) alors que celui des candidats connaît une chute marquée (d’environ 4 600 à environ 3 500). »

    La comparaison avec le secteur privé démontre la spécificité de l’administration

    « L’enquête Besoins de main-d’œuvre (BMO) de France Travail interroge les employeurs chaque année sur les projets de recrutement et sur les difficultés de recrutement anticipées. Il est donc possible de comparer ces difficultés en distinguant le secteur privé de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. »

    Ce manque d’attractivité et les difficultés de recrutements entraînent une dégradation des conditions de travail

    La première conséquence est une forte augmentation de l’intérim

    À cet égard, la situation de la fonction publique hospitalière est particulièrement inquiétante.

    La deuxième répercussion est l’augmentation des emplois non pourvus

    « Depuis 2011, dans la FPE, le nombre de recrutements externes est inférieur au nombre de postes offerts. En 2022, ce sont 15 % des postes offerts qui n’ont pas été pourvus. »

    Les ministères les plus en difficulté sont les plus gros recruteurs :

    • Le ministère de l’Education nationale ;
    • Le ministère de l’Intérieur (9 % des recrutements de la fonction publique d’État) ;
    • Les ministères des Finances et de la Justice (8 % des recrutements chacun).

    Les emplois non pourvus dans la fonction publique d’État

    Dans son rapport global sur l’exécution budgétaire publié en 20243, la Cour des comptes mentionne ainsi que :

     « Malgré deux lois de finances initiales qui prévoyaient une progression des emplois en 2021 et 2022, ces deux derniers exercices s’étaient achevés sur des baisses d’effectifs de respectivement -3 750 ETP en 2021 et de -5 765 ETP en 2022 du fait de difficultés de recrutements. »

    La Cour signale également des difficultés de recrutement dans l’administration générale et territoriale de l’État avec des recrutements de contractuels de plus en plus importants sur des postes et missions pérennes (normalement réservés aux fonctionnaires).

    Ce point fait notamment écho à un autre rapport de la Cour des comptes sur le vieillissement de la fonction publique, dressant une image inquiétante de certaines administrations, et tout particulièrement les préfectures.

    Une attractivité également fonction des territoires :

    Les départements franciliens sont davantage en tension (et au-delà jusqu’à l’Oise, l’Eure, l’Eure et Loire et l’Orne), ainsi que la Haute-Savoie. Inversement, les départements de l’ouest et du sud de la France sont nettement plus attractifs et recrutent plus aisément.

    Les emplois non pourvus dans la fonction publique territoriale

    Dans la fonction publique territoriale, les difficultés de recrutement sont particulièrement aiguës dans les territoires ruraux et sur quelques professions.

    Dix métiers sont particulièrement en tension, dont beaucoup en contact direct avec la population :

    1. Les animateurs éducatifs dans l’accompagnement périscolaire,
    2. Les agents d’interventions techniques polyvalents en milieu rural,
    3. Les ouvriers de maintenance des bâtiments,
    4. Les animateurs enfance-jeunesse,
    5. Les agents de restauration,
    6. Les secrétaires de mairie,
    7. Les jardiniers,
    8. Les agents de services polyvalents en milieu rural,
    9. Les assistants éducatifs petite enfance,
    10. Les policiers municipaux.

    Les emplois non pourvus dans la fonction publique hospitalière

    Sur ce point, il convient de signaler le caractère international de cette pénurie. L’Union européenne est tout particulièrement concernée, mais c’est aussi le cas du Royaume-Uni ou des États-Unis.

    Enfin, l’émergence d’un nouveau phénomène : la démission

    Les recruteurs constatent davantage d’abandons suite aux concours

    Traditionnellement, le nombre de lauréats aux concours et le nombre d’agents reçus et effectivement titularisés étaient relativement similaires. Désormais, cet écart s’accentue.

    « Dans la police nationale, on constate (…) ces dernières années une augmentation du taux de déperdition après concours qui peut atteindre 15 % pour les gardiens de la paix, convoqués pour prendre leur poste près de 4 à 5 mois après leur concours »

    Pour les infirmières, la perte de futurs soignants potentiels se constate durant leur formation.

    « Les étudiants en formation d’infirmière sont trois fois plus nombreux à abandonner en première année en 2021 (10 %) qu’en 2011 (3 %)4. »

    Les départs volontaires sont également en forte croissance

    « Entre 2014 et 2021, les effectifs de fonctionnaires sortant de la fonction publique pour autre motif qu’un départ en retraite ont augmenté de 47 %. »

    Cette augmentation des départs, volontaires ou non, est pour partie due à un « effet de composition » : l’augmentation du nombre de contractuels (notamment constaté récemment dans un rapport sur la Direction générale des entreprises, par exemple), le plus souvent en contrat à durée déterminée, ce qui implique davantage de turn-over.

    Toutefois, et pour ne prendre que cet exemple, le cas des démissions de professeurs est symptomatique d’un bouleversement du rapport à l’institution :

    1. Un mouvement identique avait été réalisé en 2014 par le reclassement en catégorie A des sages femmes. ↩
    2. 370 en 2017, 205 en 2018 et 2019, plus de 400 depuis 2020. ↩
    3. Cour des comptes (2024), Le budget de l’État en 2023. Résultats et gestion, rapport, avril. ↩
    4. DREES, 2023, Etudes et résultats n° 1266. ↩

    Chaises vides dans une salle
  • Une pénurie durable d’agents publics ?

    Une pénurie durable d’agents publics ?

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 3)

    Temps de lecture : 8 minutes.

    L’emploi public ne cesse d’augmenter, pourquoi ?

    L’augmentation des besoins en agents publics tient à plusieurs explications :

    • Un vieillissement de la société : les plus de 60 ans représentant aujourd’hui près de 28 % des Français (et les plus de 75 ans : 10 %) contre 18 % (et 6 %) quarante ans plus tôt ;
    • Un nombre de jeunes encore élevé : le nombre de jeunes de moins de 20 ans (et notamment ceux de moins de 15 ans) auxquels sont associés des besoins de services d’éducation oscillent autour de 15,5 millions depuis le début des années 1990 (contre 16,5 millions durant les années 1970 et 1980)1 ;
    • La poursuite de l’augmentation du taux d’activité des femmes, ce qui induit de nouveaux besoins dans le secteur des services – en particulier dans l’accueil des jeunes enfants et les services à la personne.
    • Enfin, le choix de l’emploi public pour répondre à tous ces défis.

    Une augmentation générale de l’emploi dans les secteurs public et privé

    Outre les spécificités tenant au secteur public esquissées dans le paragraphe précédent, il convient de relever que l’augmentation du taux d’emploi et du nombre de personnes en activité est générale :

    Sur les trente dernières années (1991-2022), l’emploi total, public et privé, a progressé plus vite (+28 %) que la population active (près de 20 %), compte tenu de la baisse marquée du taux de chômage.

    Mécaniquement, l’emploi public est donc également en hausse :

    Des créations d’emploi dans le privé plus élevées sur la période récente

    Jusqu’à une période récente, l’emploi public connaissait une dynamique plus forte que le secteur privé. Toutefois, depuis le début des années 2000, le secteur privé a été plus dynamique grâce à une forte accélération des créations d’emploi.

    La croissance du secteur privé n’est pas linéaire, contrairement à celui du secteur public. Néanmoins, le taux de croissance annuel moyen du secteur public, souvent supérieur à 1 % avant 2005, est autour de 0,5 % depuis cette date, avec parfois des destructions d’emplois.

    Le cas spécifique des ingénieurs informatiques : un recul dans le secteur public à rebours des évolutions du secteur privé

    Si le nombre d’agents publics est globalement en hausse continue, il convient de relever une anomalie : celle des ingénieurs informatiques.

    « La part de ces emplois n’a cessé de croître sur le marché de l’emploi, passant de 2,73 % en 2009 à 4,6 % en 2023. En revanche, cette croissance de l’emploi ne se constate pas dans le secteur public, y compris pour le métier d’ingénieurs de l’informatique. Leurs effectifs y ont même baissé alors que pour la même période ils augmentaient pour les actifs du secteur privé. »

    En conséquence, les services informatiques sont très largement externalisés dans le secteur public

    Au premier semestre 2022, pour l’activité courante des ministères, le taux d’externalisation variait ainsi de 25 % à 75 % selon les ministères.

    Pour les grands projets informatiques, le taux médian était de 60 %, variant de 0 % à 93 %. Un quart des projets dépassait un taux de 75 %. En conséquence, les dépenses d’externalisation de l’État ont crû régulièrement depuis 2018.

    Le positionnement de la France sur la scène internationale en matière d’emplois publics

    La place de la France en termes d’emplois publics se situe : dans une « moyenne haute », sans être atypique.

    Toutefois, en comme l’a récemment souligné l’OCDE, les comparaisons internationales sont délicates. En Allemagne, par exemple, la santé est financée par l’impôt, mais de nombreux emplois ne sont pas comptabilités comme « public » car les paiements sont indirects.

    « Si la France a une dépense publique élevée, c’est d’abord en raison d’une forte mutualisation des risques sociaux et de prestations sociales élevées. En revanche, en termes de dépenses publiques de fonctionnement, et d’emploi public, la position de la France n’apparaît pas particulièrement atypique2. »

    La féminisation de la fonction publique

    Le rapport cite notamment les travaux de Cédric Hugrée et Sybille Gollac qui tendent à démontrer que le développement de l’État social et du secteur public a été central dans l’accès des femmes au salariat. Et, il l’est encore davantage dans l’accès des femmes au salariat qualifié dans la deuxième moitié du XXe siècle.

    « Sur les 6,4 millions d’emplois supplémentaires entre 1960 et 2017, 5,9 millions sont occupés par des femmes. »

    La longue marche des femmes vers le salariat au cours du XXe siècle

    La part des femmes parmi les agents publics augmente fortement tout au long du XXe siècle, en commençant par les catégories d’exécution et les cadres intermédiaires :

    « Au début des années 1960, Alain Darbel et Dominique Schnapper dénombraient, dans les administrations centrales, 11 % de femmes parmi les agents de catégorie A, 50 % parmi les B et 70 % parmi les C. »

    Ces chiffres sont évidemment à mettre en parallèle avec les données récentes en administration centrale, y compris dans des directions pourtant relativement moins féminisées comme celles des ministères économiques et financiers.

    L’évolution des normes permettant de lever les barrières à l’entrée des femmes dans la fonction publique

    Cette féminisation de la fonction publique s’accompagne d’évolutions successives du droit3 :

    • Inscription du principe de non-discrimination dans le statut général des fonctionnaires en 1959 ;
    • Limitation des corps de fonctionnaires autorisés à recruter distinctement des hommes et des femmes en 1975,
    • Enfin, la suppression progressive des exceptions à cette règle, en particulier par la loi du 7 mai 1982.

    « Dans la fonction publique d’État, les femmes sont majoritaires dans toutes les catégories d’emploi au tournant du siècle. En 2008, elles représentent 58 % des agents civils de l’État, 53 % hors enseignement. Elles sont alors également majoritaires parmi les personnels non titulaires, soit 60 % en 2008, hors enseignants. Elles sont les plus nombreuses dans les ministères sociaux (éducation, santé, travail – entre 65 % et 71 %) et moins nombreuses à l’Intérieur ou à l’Équipement (respectivement 32 % et 28 %), la nature des filières et des métiers étant évidemment diverse. »

    L’exemple frappant est la féminisation de l’Éducation nationale

    La croissance des effectifs désormais portée par les contractuels

    Une évolution du nombre de contractuels particulièrement remarquable sur la période récente

    De 1996 à 2021, les effectifs de la fonction publique ont augmenté de 23,4 % :

    • La croissance est d’abord portée, jusqu’en 2007, par l’augmentation du nombre de fonctionnaires ;
    • Puis, à partir de 2007, par les contractuels. Le nombre de fonctionnaires et militaires étant même en diminution de 2,3 % sur la période (1,6 % si l’on retient uniquement les fonctionnaires civils).

    La part de contractuels parmi l’ensemble des effectifs connaît ainsi une augmentation régulière :

    • Après une relative stabilité du milieu des années 1990 jusqu’aux années 2000 autour de 14,5 %,
    • La part de contractuels augmente au début des années 2000 jusqu’à atteindre 17 % en 2010.

    Toutefois, ce niveau élevé de contractuels n’est pas inédit et est équivalent à ceux relevés dans les 1970.

    Une reconnaissance juridique d’un état de fait : l’augmentation du nombre de contractuels

    La situation des contractuels a longtemps été un « angle mort juridique », n’étant pas couvert par le Code du travail et très peu par le droit de la fonction publique4. Leur protection sociale est faible et les contrats peuvent être renouvelés sans limites, contrairement aux salariés de droit privé.

    C’est le droit communautaire qui, transposé dans la loi du 26 juillet 2005, fixe à six la durée maximale des contrats à durée déterminée, impliquant l’apparition d’une bizarrerie conceptuelle et juridique dans le paysage statutaire : le contractuel en contrat à durée indéterminée.

    La fonction publique de l’État présente une trajectoire heurtée avec, comme énoncé plus haut, une augmentation relativement constante du nombre de contractuels et, à rebours, une baisse, plus ou moins rapide, du nombre de fonctionnaires.

    Ces évolutions sont particulièrement marquantes dans l’Éducation nationale :

    Un objectif politique de réduction du nombre de fonctionnaires et de promotion du management inspiré du secteur privé

    Outre ce changement législatif, il convient de relever une terminologie politique mouvante avec une succession depuis les années 2000 des politiques de « modernisation » et l’assignation d’objectifs « managériaux » aux agents publics. À cet égard, la Revue générale des politiques publiques (RGPP) de 2007 marque un tournant :

    • La réduction du nombre de fonctionnaires devient un objectif gouvernemental et
    • Le ministère de la Fonction publique, généralement placé auprès du Premier ministre, est désormais rattaché au ministère du Budget.

    Les résultats de cette politique de réduction du nombre de fonctionnaires pour l’État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière

    De 2002 à 2012, les effectifs de fonctionnaires de l’État sont en baisse, puis, de 2012 à 2022, on observe un équilibre entre recrutements et départs.

    Dans la fonction publique territoriale, se dessine, au contraire, une forte hausse des effectifs, puis un ralentissement. L’augmentation du nombre d’agents publics est dorénavant exclusivement imputable aux recrutements de contractuels.

    En dépit du ralentissement de cette croissance, sur une période relativement longue et en comparaison avec les autres pays de l’OCDE, la France présente une dynamique d’évolution du nombre d’agents publics territoriaux supérieure à la moyenne :

    Les filières de la fonction publique territoriale qui ont connu une croissance la plus forte de 2010 à 20175 sont celles :

    • De l’animation, notamment dans le périscolaire et l’extrascolaire (+ 59 % d’effectifs) ;
    • De la police municipale (+ 16 %) ;
    • Du médicosocial, dont les auxiliaires de puériculture pour l’accueil de jeunes enfants (+ 16 %) ;
    • Du médico-technique, ce qui comprend les vétérinaires, biologistes ou techniciens paramédicaux (+14 %).

    Enfin, dans le secteur hospitalier, l’augmentation des effectifs est continue, avec une évolution substantielle au début des années 2000 : l’essor du nombre de contractuels :

    • 80 % de la croissance des effectifs de 2005 à 2021 est portée par les recrutements de contractuels ;
    • La part des contractuels dans l’emploi total passe ainsi de 8 % en 1996 à 11 % en 2000, 16 % en 2010 et près de 22 % en 2022.

    1. Toutefois, leur part relative baisse depuis une dizaine d’années (INSEE). ↩
    2. Le constat de France stratégie est à nuancer cependant, la France présentant, sur la quasi-intégralité des typologies de dépenses (exception faite des dépenses de sécurité intérieure), un niveau de dépenses supérieur à la moyenne de l’OCDE. ↩
    3. Sans compter l’action du juge administratif, dès 1936. ↩
    4. Ce qui, in fine était le cas de l’ensemble des agents publics sous la IIIe République. ↩
    5. Chiffres issus du rapport du Conseil national de la fonction publique territoriale ↩

    Un désert de sable
  • Attractivité de la fonction publique : l’émergence d’un problème public

    Attractivité de la fonction publique : l’émergence d’un problème public

    Le rapport de France stratégie sur l’attractivité de la fonction publique (vol. 2)

    Temps de lecture : 5 minutes.

    Deuxième volet d’une série d’articles consacrés au rapport remis par France stratégie en décembre 2024 sur l’attractivité de la fonction publique.

    Dans ce chapitre introductif, les chercheurs tendent à démontrer que la question de l’attractivité s’impose désormais dans le débat public. Pour autant, ce problème n’est pas nouveau, ses ressorts sont complexes et nécessitent une remise en cause probablement profonde des administrations et de leurs chefs de service.

    Une dénonciation ancienne du « trop grand nombre de fonctionnaires »

    Les rapporteurs précisent d’abord que le néologisme « bureaucratie » a été créé par l’économiste physiocrate Vincent de Gournay (1712-1758). L’objet de ce concept était déjà de dénoncer l’influence, jugée trop importante, des fonctionnaires sur la vie sociale et économique du pays. En spécifiant qu’alors, l’administration de l’État monarchique était très (très) modeste.

    Ces premiers éléments rappellent à l’évidence les travaux d’Émilien Ruiz, notamment rassemblés dans son ouvrage Trop de fonctionnaires dont est tiré le graphique suivant :

    Le souci de bien recruter et bien former

    La sélection par concours et la création d’écoles spécialisées dès le début du XIXe siècle

    La compétence et la formation des agents deviennent progressivement un critère de recrutement avec l’affermissement de l’État.

    Les ministères chargés de l’Équipement et des Armées sont les premiers à développer une logique de concours, puis de formation préalable au recrutement :

    • L’École des ponts et chaussées est fondée en 1747 ;
    • L’École polytechnique en 17941 ;
    • L’École spéciale militaire de Saint-Cyr en 1803 et
    • L’école Navale en 1830.

    La logique de sélection et de formation des agents publics compétents est ensuite graduellement adoptée dans les administrations civiles. Dès 1835, un concours est ainsi mis en place pour l’accès à la magistrature2.

    Un long chemin vers la généralisation du concours

    Une montée en puissance progressive du milieu du XVIIIe jusqu’à la fin de la IIIe République

    Dès 1844, un rapport propose de sélectionner au mérite, par concours, examen ou diplôme les agents publics.

    Cette effervescence intellectuelle et libérale permettra la création quatre ans plus tard, en 1848, de la première École nationale d’administration pour sélectionner les agents administratifs de l’État.

    Toutefois, cette école survivra à peine quelques mois et il faudra attendre la Troisième République pour voir le système de concours émerger de nouveau.

    Une consécration juridique à compter de la moitié du XXe siècle

    Le souci de sélection et de formation se renforce sous Vichy dans une approche punitive et culpabilisante. Les fonctionnaires étant tenus pour partie responsable de la débâcle.

    Le concours devient alors un fondement du recrutement des fonctionnaires3 :

    L’article 27 de la « loi » du 14 septembre 1941 dispose ainsi que :

    « Nul ne peut être admis à un emploi de début s’il n’a satisfait aux épreuves d’un concours ou aux examens de sortie d’une école lorsque le recrutement est assuré par cette voie. »

    Pour autant, ici comme ailleurs, les « valeurs » portés par Vichy se révèlent à l’usage très peu suivi d’effets.

    Le régime a besoins de bras pour réaliser ses « missions » et, pour ce faire, non seulement il recrute des agents publics, mais il le fait davantage encore que sous la IIIe République, en dehors des modes de recrutements traditionnels :

    • En 936, l fonction publique comptait 106 000 agents non titulaires (19,7 % de l’emploi public) ;
    • En 1946, ils étaient 356 000 (40 %).

    Le principe de sélection par concours sera réaffirmé dans le statut de 1946 (premier statut républicain de la fonction publique), puis par le statut général de 1983. Toutefois, il ne présente pas de caractère constitutionnel4.

    Un problème d’attractivité ancré dans l’histoire de la fonction publique

    Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, des difficultés recrutements pour la quasi-totalité des ministères

    De 1952 à 1964, la population française augmente de près de cinq millions et demi de personnes. Nous sommes alors en plein « baby boom ». Assez logiquement, d’importantes administrations voient leurs effectifs augmenter fortement :

    • Le ministère de l’Éducation nationale double ainsi ses effectifs, dans un contexte d’augmentation du nombre de jeunes suite aux naissances d’après-guerre et de l’essor d’une scolarisation de masse de ces derniers ;
    • Le ministère des Postes et des télécommunications recrute près de 57 000 postiers.

    Cependant, le nombre total d’agents publics dans les autres ministères (Armées, Intérieur, Santé et Travaux publics notamment) connaît une croissance particulièrement faible, de l’ordre de 1 000 recrutements par an. Cette très faible croissance s’explique par les difficultés de recrutement de l’administration.

    Ces difficultés de recrutements sont dues au trop faible nombre de candidats

    Le nombre de candidats aux concours de la fonction publique de catégorie A (cadre) et B (cadre intermédiaire) est particulièrement bas sur la période.

    Jean-Luc Bodiguel et Luc Rouban recensent ainsi :

    « 162 candidats inspecteurs élèves des impôts pour 360 postes en 1960, 16 candidats inspecteurs de la Sécurité sociale pour 32 postes en 1958. »

    Il en va de même pour les écoles de service public comme l’ENA (1945) et l’ENM (1958) :

    « En 1964, la Magistrature était bien heureuse d’avoir deux candidats pour un poste [5 pour 1 en 1953] .(…) Situation identique à l’ENA où, entre 1957 et 1960, on ne put, au concours étudiant, pourvoir qu’à 155 postes pour 162 offerts, malgré la faiblesse du taux de sélection : 1 reçu pour 3,5 candidats. »

    La situation actuelle en terme d’attractivité

    Une tension généralisée dans les recrutements (secteur privé et public)

    Il convient de relever tout d’abord l’augmentation du taux d’emploi et la baisse du chômage.

    Huit métiers sur dix (représentant 87 % de l’emploi) sont en tension forte ou très forte selon la DARES5.

    Mécaniquement, la concurrence est donc plus forte entre les entreprises, associations et administrations dans le recrutement de salariés qualifiés. Plus encore, lorsque les métiers ou compétences sont comparables

    Un phénomène qui demeure toujours difficile à qualifier

    Les rapporteurs soulignent ainsi qu’avant 2009, il n’existe aucune base de données fiable sur le nombre d’agents des services publics.

    Par ailleurs, le sujet souffre également d’une difficulté dans le choix des indicateurs :

    • Les emplois vacants ?
    • La durée de vacance desdits emplois ?
    • Le nombre de candidats au concours ?
    • Le turn-over dans les structures ?

    Enfin, les comparaisons internationales sont encore plus complexes. La Commission européenne6 éprouve également des difficultés :

    « Les offices statistiques nationaux et les institutions internationales n’utilisent pas les mêmes définitions et méthodologies, ce qui entraîne des incohérences entre les pays et confirme la nécessité d’améliorer la validité et la cohérence des données dans ce domaine. »

    1. Les écoles d’ingénieurs créées sous la monarchie (dont celles des ponts et chaussées) sont conservées, en étant intégrées au parcours des polytechniciens. ↩
    2. Toutefois, la création d’une école, l’École nationale de la magistrature, n’est réalisée qu’en 1958. En précisant également que les magistrats financiers de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, ainsi que les magistrats administratifs ne disposent pas d’école de formation dédiées. ↩
    3. Le premier statut de la fonction publique est créé par le régime de Vichy, toutefois, l’idée statutaire traverse toute la IIIe République. ↩
    4. C’est le principe d’égal accès en fonction des « capacités » du citoyen qui revêt un caractère constitutionnel, conformément à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (voir notamment la décision du juge constitutionnel du 28 janvier 2011, n° 2010-94). ↩
    5. DARES Résultats, n° 59, novembre 2023. ↩
    6. Commission européenne (2017), « A comparative overview of public administration characteristics and performance in EU28 ». ↩

    Étagères de livres