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L’ouvrage de Maya Bacache-Beauvallet, publication de sa thèse soutenue en 2002, est particulièrement riche en références théoriques et permet de dégager de grandes réponses à de grandes questions évoquées ci-après : la dette publique (son origine et sa gestion), la mesure de l’efficacité de l’action publique, enfin la nature de l’emploi public (ses spécificités).

Une Crise de la Sphère Publique Inséparable de la Crise Budgétaire

Pour l’auteure, la crise de légitimité de la fonction publique s’explique pour partie par l’apparition d’un déficit budgétaire important et continu à compter de 1980. Cette crise financière concerne l’État, et par contagion, la sphère sociale qui n’est normalement pas constituée pour générer des dettes¹.

À cette crise budgétaire, s’ajoute une crise juridique, plus abondamment décrite par la littérature juridique, économique ou politiste² :

• Une crise de légitimité : par la multiplication des affaires judiciaires à l’égard d’élus nationaux ou locaux et d’un rapprochement progressif entre les droits publics et privés³,
• Une crise d’efficacité : en termes d’égalité devant le service public, d’égalité des chances…
  

Cette crise invite à la réflexion sur :

• Le périmètre de l’action publique : le versant libéral proposant de réguler des secteurs privatisés quand un versant interventionniste pose une supériorité de l’État dans la production directe de services ;
• Le mode d’organisation de l’État : un versant de la réflexion, inspiré par une (supposée) plus grande efficience du secteur privé, pose un rapprochement du statut du fonctionnaire du contrat de droit privé. Un versant opposé, incarné notamment par l’auteure, préconise au contraire le modèle de carrière pour les agents publics.
  

L’Absence de Consensus Économique sur les Effets des Déficits Budgétaires

L’auteure pointe les apories du débat économique :

• Les théoriciens néo-keynésiens mettent en évidence un effet récessif des politiques de contraction budgétaire ;
• La théorie néoclassique affirme la neutralité des déficits budgétaires sur la croissance.
  

Par ailleurs, à rebours des théories néo-keynésiennes, certains exemples d’ajustements budgétaires récents ont été expansionnistes. Ce qui ne s’explique par aucune des deux grandes théories économiques⁴.

La Psychologie des Acteurs a un Impact sur la Croissance Économique

Pour l’auteure, si les mécanismes mathématiques ne trouvent pas à s’appliquer, c’est que les mécanismes psychologiques (et spécifiquement les anticipations des acteurs) expliqueraient une part des divergences de comportement entre les pays.

« Il semblerait donc qu’on puisse faire des ajustements budgétaires sans coût en termes de croissance, mais ceci a certaines conditions portant sur l’importance et les modalités de l’ajustement. »

Comment Diminuer la Dette d’un Pays ?

L’auteure identifie⁵ plusieurs marqueurs d’une politique efficace de désendettement :

• Un gouvernement fort : les gouvernements majoritaires sont plus efficaces que les coalitions ;
• Le choix d’une diminution des dépenses : les ajustements sont plus efficaces lorsqu’ils portent sur les dépenses plutôt que sur les recettes.
  

« Un gouvernement qui accepte de réduire ces dépenses envoie le signal qu’il est prêt à réduire les dépenses et les impôts futurs et renverse ainsi les anticipations. »

Les Théories Expliquant l’Augmentation du Déficit Budgétaire

Les économistes expliquent les dérapages budgétaires de plusieurs manières.

La Théorie du « Tax and Spend »

Thèse incarnée par Reagan : si on réduit les impôts, on prive le Congrès de la possibilité de voter de futures dépenses. Autrement dit, l’augmentation du déficit permet de freiner les dépenses. 

Les travaux économiques⁶ tendent à démontrer que cette théorie n’a pas induit de baisses des dépenses publiques, mais accroît plutôt le déficit budgétaire.

La Théorie du Déficit

Variante de la théorie du tax and speed. Le principe est ici qu’un déficit, une dette, permet de lier le gouvernement successif.

« Un des résultats étonnant est que les gouvernements de droite ont tendance à augmenter le déficit pour empêcher les gouvernements de gauche de dépenser⁷. »

La Théorie du « Public Choice »

Théorie de Buchanan et de Wagner, selon laquelle le déficit permet d’obtenir le soutien de l’électorat en augmentant les dépenses et en baissant les prélèvements obligatoires (impôts et contributions sociales).

« Les hommes politiques qui proposent une hausse des dépenses sont réélus alors que ceux qui proposent une baisse des dépenses ou une hausse des impôts sont battus aux élections. Les contraintes institutionnelles ont changé : la fin du système de l’étalon-or, l’affaiblissement de la morale victorienne, l’influence keynésienne, le délitement des règles et des liens intergénérationnels ont rendu moins coûteux politiquement le recours aux déficits. »

Cette théorie n’explique néanmoins que partiellement la réalité, puisque des pays ont mené des ajustements budgétaires réussis.

La Théorie de la Redistribution Intergénérationnelle

Théorie proche de celle du public choice, selon laquelle une génération bénéficie de dépenses publiques payées par la génération suivante (égoïsme générationnel).

Pour l’auteure, cette théorie ne rend pas compte de la diversité des situations.

Les Problèmes de Gouvernance

Une gouvernance instable et en minorité a tendance à accroître l’endettement, notamment dans les cas suivants :

• Mandats courts et alternances politiques fréquentes⁸ ;
• Conflits entre partis politiques et au sein des coalitions gouvernementales⁹ ;
• Un nombre de partis au gouvernement particulièrement élevé¹⁰.
  

La Théorie de la Guerre d’Usure

La théorie de la guerre d’usure¹¹ dispose que chaque acteur (la théorie parle de « joueurs ») comprend la nécessité d’une réforme et de juguler la dette, mais que ces acteurs marchandent pour reporter le poids de l’ajustement budgétaire sur une autre catégorie.

« Les groupes se livrent alors une guerre d’usure pour déterminer la part de chacun dans le règlement du déficit budgétaire, guerre d’usure qui se traduit par un retard dans la réalisation de l’ajustement. »

Caractéristiques des joueurs :

⁃ Pour le maintien ou l’augmentation des dépenses publiques : les agents publics¹², la population profitant des transferts (et notamment les retraités) ;

⁃ Pour la baisse des dépenses publiques : les employeurs, les professions libérales, les associations patronales.

À l’évidence, ce mécanisme, s’il est purement rationnel au titre de chaque acteur, aboutit à une gestion collective totalement irrationnelle du problème. Tout retard dans la gestion du déficit et de la dette aggravant la situation, donc la difficulté à trouver un accord.

Cette théorie permet aussi de déterminer une priorité : diminuer les dépenses.

« La croissance de la charge de la dette est dissymétrique selon que l’on considère un ajustement par les dépenses ou un ajustement par les recettes. En effet, le coût de l’ajustement par les dépenses augmente moins vite que le coût de l’ajustement par les recettes¹³. »

En précisant que ces données sont bornées : le niveau d’imposition maximal est fini, de même pour le niveau minimal de dépenses publiques¹⁴.

Comment Évaluer la Performance du Service Public ?

L’auteure s’engage ensuite dans une réflexion stimulante sur la performance dans le service public.

Elle souligne le fait que nous nous retrouvons face à une aporie. Les politiques publiques sont complexes et portent en elles une multiplicité d’objectifs :

Quel peut être l’objectif pour la Justice, par exemple ? Le temps pour juger une affaire ? Le nombre de recours ? La légalité de la décision (taux de réformation) ? Le coût complet ? L’égal accès ?…

Puis, à la difficulté de construire un objectif s’ajoute celui de construire un indicateur…

Compte tenu de la pluralité de finalités, deux possibilités s’offrent à l’analyste :

• La multiplication des indicateurs, afin de couvrir de manière exhaustive une activité donnée. Mais, à l’évidence, cette multiplicité d’indicateurs empêche toute opérationnalité ;
• La création d’un indicateur unique, synthétique, pondérant un ensemble d’indicateurs. Construction aussi sensible que complexe.
  

Par ailleurs, tous les indicateurs peuvent contenir des effets pervers et des externalités négatives. Cette gestion par indicateur impliquant une logique de croissance, qui n’est pas nécessairement compatible avec les objectifs de politique publique.

« Parfois, il peut être plus important de limiter les effets non désirables que d’augmenter la production de biens désirables. »

L’auteure cite le cas d’un programme de 1988 dans le district de Columbia visant à diminuer les délais de jugement… ce qui a entraîné une augmentation du recours au juge.

« Les biens publics sont souvent de nature symbolique et se prêtent difficilement à la construction d’indicateurs précis de performance. »

Comment Payer les Fonctionnaires ?

L’auteure relève d’abord que la structure de rémunérations des fonctionnaires est généralement rigide et que si la part de primes est élevée, elle est en définitive peu corrélée aux résultats.

Une Rémunération des Agents Publics Supposée Inefficace

La théorie économique postule une inefficience du mode de rémunérations des agents publics :

• Dans le secteur privé, les salariés sont intéressés aux bénéfices et peuvent facilement être licenciés ;
• Dans le secteur public, les salaires sont fixes, ce qui serait doublement désincitatif : parce qu’il n’incite pas à l’effort (le hasard moral) et puisqu’il fait fuir les plus productifs¹⁵ (sélection adverse).
  

Pour Maya Bacache-Beauvallet, ces arguments sont réversibles :

• La rémunération des fonctionnaires est spécifique, car leur fonction l’est. Il n’exerce pas une activité économique ;
• Les fonctionnaires recherchent l’exercice de fonctions particulières (policier, juge, professeur), plutôt qu’une rémunération plus attractive¹⁶ ;
• Les fonctionnaires dépendent, par nature, de très gros employeurs. Par nature, leur mode de rémunération est en moyenne plus rigide qu’un salarié du secteur privé (plus souvent employé dans une petite ou moyenne entreprise) ;
• Enfin, le secteur public privilégie la qualité sur le coût.
  

Les Spécificités du Travail Public

« Trois arguments, explique la faiblesse de l’usage des primes pour certains services : la coproduction, l’incomplétude des contrats et l’aversion à l’inégalité »

En développant les trois éléments :

• La coproduction implique que dans beaucoup de situations le fonctionnaire agit avec l’usager (élève, citoyen…). Proposer la totalité du bénéfice à l’agent est ici inefficient ;
• Le contrat incomplet encourage l’agent à améliorer l’indicateur de performance et non le véritable objectif (écart entre la portée de l’indicateur et la portée beaucoup plus grande des objectifs poursuivis)¹⁷ ;
• Enfin, l’arbitrage entre efficacité et égalité détermine in fine le montant optimal des primes.
  
  

Le Consommateur et l’Usager

Pour l’auteure, la relation marchande serait plus simple : une prestation. Tandis que la relation d’interaction, plus courante dans le secteur public, implique un accompagnement, donc un forfait.

« Notre principale hypothèse est de concevoir le consommateur du service public, non comme un simple client, mais comme un “usager” du service public au sens où il est à la fois le citoyen, demandant le bien et le coproducteur du bien. Nous définissons l’usager comme un des producteurs du service public. »

Le cas topique est celui des professeurs, construire un indicateur de résultats serait en même temps :

• Trop volatile pour constituer un système de mesure pertinent et
• Comporterait un effet pervers en incitant le fonctionnaire à servir les usagers les plus utiles, productifs, au regard de son indicateur¹⁸.
  

« Une réforme des rémunérations des fonctionnaires ne passe donc pas nécessairement par l’introduction de primes variables avec la performance. »

On peut alors objecter que le secteur privé comporte de telles interactions complexes¹⁹, tandis que le secteur public comporte, inversement, de nombreuses prestations simples :

• En administration centrale, dans la production du droit ;
• Dans les services de gestion et les services supports, etc.
  

Enfin, il y a aussi il me semble un biais psychologique à prendre en compte : les agents publics veulent voir leur travail récompensé par une évaluation de leur performance²⁰.

Des Propositions Cohérentes avec les Métiers Publics

Compte tenu de ces distinctions, l’auteure élabore une série de trois préconisations :

1. Faire participer les usagers plus étroitement à la mesure des résultats des services publics ;
2. Construire des indicateurs de performance plus proches des vrais objectifs de politique publique, par exemple, en permettant aux usagers d’évaluer non pas tant le résultat que l’effort du fonctionnaire ;
3. Enfin, par la construction d’un mode de rémunération valorisant en même temps l’efficacité et l’égalité de traitement entre les usagers.
   

Comment Sélectionner les Fonctionnaires ?

L’Importance du Salaire

Plusieurs études convergent sur une relation entre le salaire et le nombre de candidats, donc la sélectivité.

Ainsi, une baisse relative de la rémunération des agents publics entraînerait une baisse du nombre de candidats²¹.

D’ailleurs, le niveau de rémunération dans le secteur public serait, à tâche comparable, plus élevé que dans le secteur privé²². Ce différentiel serait toutefois en diminution depuis 1970.

La Gauche Embauche Plus et Paie Moins, la Droite Embauche Moins et Paie Plus

Il existe une corrélation significative entre les gouvernements de gauche et le taux de croissance de l’emploi public.

Cependant, les gouvernements de droite se distinguent également par une corrélation, s’agissant cette fois de la croissance du salaire moyen dans les administrations publiques.

« Par conséquent, on observe que, dans 17 pays de l’OCDE de 1970 à 2001, l’emploi augmente plus vite sous les gouvernements de gauche, ce qui était attendu, mais aussi que le salaire moyen des fonctionnaires augmente plus vite sous les gouvernements de droite. Ce fait entre en contradiction avec la vision d’un monde politique linéaire allant de la gauche vers la droite et représentant les agents des plus pauvres aux plus riches. »

Autre statistique étonnante, il y a autant de grèves de fonctionnaires, que les gouvernements soient de gauche ou de droite.

La Politique de Gestion des Fonctionnaires est Structurante et Constitue un Point de Clivage Gauche-Droite

Pour schématiser :

• La droite défend un État restreint, mais plus efficace (productif), avec des fonctionnaires mieux payés ;
• La gauche propose un État interventionniste, avec des fonctionnaires plus nombreux, mais moins bien payés.
  

On sait par ailleurs que la fonction publique a pu être, par le passé, traditionnellement acquise au vote de gauche²³ ; ce constat est toutefois nettement plus nuancé aujourd’hui.

Par ailleurs, l’auteure note également une forte polarisation en la matière. Le centre est relativement indifférent aux grands débats, tandis que les extrêmes du champ politique peuvent s’allier (objectivement) contre le modèle de fonction publique, conçue comme une représentation de la classe moyenne²⁴.

La Préférence de l’Auteure pour les Qualifications, plutôt que pour l’Emploi

« La rémunération des fonctionnaires détermine la qualité des fonctionnaires recrutés. Les salaires des juges n’ont pas d’incidence sur la durée moyenne des processus. En revanche, ils déterminent la qualité des juristes qui se présentent aux carrières de juges²⁵. »

Autrement dit, et comme l’énonce Mme Bacache-Beauvallet :

« L’état ne peut pas vouloir embaucher les plus qualifiés et fixer à cette fin un salaire bas. »

Ce faisant, l’auteure évacue le sujet du nombre d’agents publics.

En Conclusion

L’auteure aboutit à trois propositions normatives :

1. Mettre en place des procédures de coopération avec les fonctionnaires et ne pas alimenter une guerre d’usure ;
2. Maintenir des primes de productivité faibles ;
3. En revanche, sélectionner les plus productifs et pour ce faire augmenter le niveau des salaires, quitte à réduire le nombre de fonctionnaires.
   

« On ne devrait pas chercher à payer les fonctionnaires suivant leur productivité, mais suivant un salaire essentiellement fixe. On ne devrait pas recruter plus d’agents publics, mais au contraire réduire le nombre de fonctionnaires afin de pouvoir mieux les payer, et ainsi sélectionner les agents les plus productifs. Si la réforme de l’État réside bien dans la gestion de sa main-d’œuvre et non pas dans la délimitation de ses frontières d’intervention, elle devrait d’abord concerner la sélection des fonctionnaires et non seulement leur mode d’incitation. »

1. La théorie de l’amortisseur social implique un retour à l’équilibre une fois la crise passée. ↩
2. On pense, à l’évidence, au livre de Pierre Rosanvallon, La crise de l’État providence. ↩
3. Un rapprochement juridique, par les sources constitutionnelles et européennes ; un rapprochement aussi par les modalités d’action : le droit des affaires public, le recours aux délégations de service public au secteur privé, le développement du contractualisme dans la fonction publique… et inversement, le développement des entreprises à missions et le foisonnement associatif dans le secteur privé. Enfin, un rapprochement dans le pilotage et le contrôle : le développement du reporting, de la recherche de performance. ↩
4. L’auteure cite trois exemples : le Danemark sur la période 1983 à 1986, l’Irlande de 1986 à 1989 et la Suède à compter de 1995. ↩
5. En s’appuyant notamment sur l’étude d’Alesina et Perotti de 1995. ↩
6. Gramlich, 1989. ↩
7. C’est notamment le cas pour les dépenses de sécurité. Les dépenses sociales sont aussi très sensibles à cette théorie. Une nouvelle dépense empiète mécaniquement les marges de manœuvre du gouvernement suivant. ↩
8. Alesina et Perotti, 1995. ↩
9. Roubini et Sachs, 1989 ; Alesina et Perotti, 1995. ↩
10. Jonoppulos et Perotti, 1999 ↩
11. Notamment formulée par Alesina et Drazen, 1991. ↩
12. Les agents publics, au sein de l’OCDE, se distinguent des salariés du secteur privé par plusieurs caractéristiques :
    – Ils sont en moyenne plus qualifiés ;
    – Ils sont plus souvent cadres ;
    – Ils sont nettement plus syndiqués et cette syndicalisation ne tient pas à un effet de composition. C’est même l’inverse : sur proportion de femmes, minorités et cadres, traditionnellement moins syndiqués. ↩
    
13. Des dépenses trop élevées et trop dynamiques sont, à l’évidence, beaucoup plus difficiles à juguler qu’une base fiscale trop faible. ↩
14. La structure de recettes (prélèvements obligatoires) et de dépenses du pays est donc à prendre en compte. ↩
15. La théorie économique pose le comportement rationnel des acteurs. Économiquement, il n’est pas rationnel de vouloir devenir policier ou magistrat quand on peut être mieux payé comme avocat ou directeur des affaires juridiques ; pas plus qu’il n’est rationnel de vouloir devenir professeur de mathématiques quand on peut être ingénieur dans une grande entreprise. ↩
16. Cet attrait du métier est en effet très prégnant dans la fonction publique française, comme l’a notamment révélé le rapport de France stratégie sur l’attractivité dans la fonction publique de décembre 2024. ↩
17. Un professeur ou un policier, avec une politique de rendements, peut être amené à sélectionner les actions faciles pour améliorer son indicateur plutôt qu’à défendre une vision universelle de sa mission. ↩
18. La réflexion peut être poursuivie pour les enquêteurs de police ou les magistrats : comment valoriser les affaires les plus difficiles, dont le temps d’instruction est plus long ? ↩
19. La formation professionnelle, le coaching et toute démarche d’accompagnement : un avocat, un médecin, un bon commercial… À cet égard, l’ensemble de ces prestations forfaitaires sont hautement concurrentielles et assises sur une évaluation continue, par les pairs et par les usagers. ↩
20. Évaluation de la performance qui peut être également collective : https://www.lemonde.fr/emploi/article/2024/05/24/remuneration-au-merite-des-fonctionnaires-le-cercle-de-reflexion-le-sens-du-service-public-propose-d-instituer-un-interessement-fonde-sur-des-objectifs-collectifs_6235203_1698637.html#:~:text=48%2520%2525%2520des%2520agents%2520se%2520disent,contre%252016%2520%2525%2520le%2520m%C3%A9rite%2520individuel. ↩
21. Keueger (1988) à propos des employés fédéraux étasuniens. Il convient toutefois de souligner la spécificité du modèle américain, par rapport aux modèles européens. ↩
22. En particulier pour les femmes et les moins diplômés. Constat que l’on peut toujours retrouver dans la fonction publique contemporaine : https://www.leslegistes.fr/les-salaires-dans-la-fonction-publique-en-2025/. Ces éléments sont cependant critiqués : 1° les métiers ne seraient pas pleinement comparables, 2° il n’y aurait pas de prise en compte suffisante des diplômes, 3° la dispersion des revenus étant plus faible, les comparaisons sont faussées, 4° enfin, les salariés du public travaillent, par nature, pour des grandes organisations. ↩
23. Rouban (1999) : le vote régulier à gauche obtient 66% dans la FP et 46% dans le privé. ↩
24. Autrement dit, le fonctionnaire est une représentation du bourgeois intellectuel. Un dominant pour les plus bas niveaux de revenus et de qualification, qui ont de plus en plus tendance à voter pour des partis populistes de droite. Un dominé, mais une entrave, pour les hauts niveaux de revenus et de qualifications. ↩
25. Buscaglia et Dakolias (1999). ↩