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Démographie et finances publiques
Retour sur le rapport de la Cour des comptes de décembre 2025 consacré à la démographie et à ses effets sur les finances publiques.

Temps de lecture : 13 minutes.

En introduction, la Cour des comptes rappelle que cet enjeu démographique est désormais prégnant dans ses analyses :
- Sur la situation des finances publiques (février et juillet 2025) et
- Sur le système de retraite (février et avril 2025).
Par ailleurs, le contexte européen, voire international, est désormais celui d’un vieillissement généralisé des populations¹.

Je précise enfin que je traite essentiellement de l’une des composantes de ce bouleversement démographique : le vieillissement. La seconde composante, celle liée à l’immigration, me semble, en effet, plus délicate à traiter en termes de dépenses publiques. Nous le verrons durant cette lecture.
Le Vieillissement Accéléré de la France

Fin 2024, la France comptait 68,6 millions d’habitants, répartis au sein d’environ 30 millions de ménages. La population française se caractérise par une structure par âge marquée par un vieillissement progressif

Le graphique relatif au solde naturel français illustre ce basculement démographique.

Les Raisons de ce Bouleversement Démographique

L’Allongement de l’Espérance de Vie (le Vieillissement « Par le Haut »).

En 2024, l’espérance de vie à la naissance atteint un niveau historiquement élevé : 85,6 ans pour les femmes et 80,0 ans pour les hommes, soit un gain d’environ 20 ans par rapport à 1946.

Le vieillissement « par le haut » de la population française s’illustre notamment par l’augmentation du nombre de retraités :
- En 2022, 17 millions de personnes percevaient une pension de retraite de droit direct d’au moins un régime français,
- En 2000, c’était le cas de 12,1 millions de personnes (4,9 millions de moins).
Un autre instrument de mesure particulièrement sensible est celui de la perte d’autonomie, que l’on peut restreindre au nombre de bénéficiaires de l’APA² :

La Baisse des Naissances (le Vieillissement « Par le Bas »)

L’indice conjoncturel de fécondité est ainsi passé de 2,02 enfants par femme en 2010 à 1,62 en 2024 (soit, 162 enfants pour 100 femmes), soit une réduction de près de 20 % en quatorze ans. Ce niveau n’avait jamais été aussi bas depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, à l’exception des années 1993 et 1994.

Ces évolutions s’accompagnent d’un recul de l’âge moyen des mères, qui s’établit désormais à 31 ans pour l’ensemble des naissances (contre 27 ans en 1975) et à 29 ans pour le premier enfant (contre 24 ans en 1975).

La Hausse des Flux Migratoires

Depuis 2017, le solde migratoire a toujours été supérieur à 127 000, contrastant avec un solde de 68 000 personnes par an de 1996 à 2016. En conséquence, leur part dans la population est passée de 7,5 % (part relativement stable des années 1970 à 1990) à près de 10,7 % en 2023.

En 2022, 40 % des immigrés sont originaires d’Europe (dont une partie d’Ukraine) et 35 % d’Afrique.

Par ailleurs, ces immigrés sont plus diplômés :
- En 2022, 54 % des immigrés âgés de 25 ans ou plus étaient titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur,
- Ils étaient 47 % dans cette situation en 2010 et 41 % en 2006.
D’autre part, alors que l’immigration était essentiellement masculine jusque dans les années 1970, elle est dorénavant en majorité féminine³.

Inversement, l’émigration augmente également. Elle concerne en particulier des jeunes diplômés, avec près de 110 000 départs en 2022, le plus souvent vers des pays de l’OCDE⁴ (à 85 %).

Les Projections Démographiques Françaises

Les rapporteurs présentent le scénario central de l’INSEE⁵, le plus communément utilisé, construit sur les fondamentaux suivants :
- Un indice conjoncturel de fécondité de 1,8 (alors que l’on sait que le dernier indice calculé est de 1,6 et que cet indice est en baisse continue depuis vingt ans) ;
- Une espérance de vie à la naissance de 90 ans pour les femmes et de 87,5 ans pour les hommes ;
- Un solde migratoire positif de 70 000 personnes (soit un solde très bas, la moitié de celui constaté aujourd’hui).
Dans ce scénario, la part des français de plus de 65 ans passerait de 21,4 % en 2024 à 28,9 % de la population en 2070. En conséquence, le ratio de dépendance des 65 ans et plus par rapport à la population en âge de travailler (20-64 ans) passerait ainsi de 38 % à 54 %.

Développer nos Richesses Dans un Contexte de Vieillissement de la Population

Le calcul du PIB par tête utilisé par la Cour des comptes

Une Production de Richesse Plus Difficile

Le niveau de vie moyen, mesuré en termes de produit intérieur brut (PIB) par habitant, repose sur :
- La productivité du travail,
- Le taux d’emploi,
- Le ratio de dépendance démographique (rapport entre la population en âge de travailler et le reste de la population⁶).
Dit autrement, la hausse du ratio de dépendance démographique implique mécaniquement une dégradation de la croissance potentielle de la France (et de 2/3 des pays du monde).

Les Facteurs à Mobiliser

Face à la dégradation du ratio d’un des éléments de calcul, la Cour préconise logiquement de renforcer les autres éléments.

1. L’augmentation du taux d’emploi

En France, le taux d’emploi des 15-64 ans a progressé pour atteindre 68,8 % en 2024, soit un ratio semblable à celui de 1980 (celui-ci s’étant fortement dégradé sur les années 1980 et 1990). Il reste toutefois en deçà du taux moyen de la zone euro (70 % en 2023).

La Cour note que le décalage de l’âge de départ en retraite augmente mécaniquement le taux d’emploi⁷.

2. L’apport migratoire

Le solde migratoire français (différence entre les départs et les arrivées) est en moyenne de 150 000 de 2019 à 2021. Il représente 90 % de la croissance démographique française.

La Cour se contente de relever que la personne immigrée en emploi contribue au fonctionnement de l’économie et à sa croissance.

3. Les mutations technologiques

Un effet induit par la raréfaction de la main-d’œuvre, constaté empiriquement, est le développement de l’automatisation et de la robotisation des processus de production⁸.

La Cour relève à cet égard un paradoxe, les entreprises les plus compétitives et les plus robotisées sont celles qui embauchent le plus, tandis que celles en retard se révèlent rapidement en difficulté. Cependant, toutes choses égales par ailleurs, la robotisation se substitue progressivement aux emplois les moins qualifiés.

Les Autres Impacts du Vieillissement sur la Création de Richesse

Population plus âgée et productivité

Le vieillissement de la population emporte ici deux grandes conséquences :
- La Cour cite tout d’abord une méta-analyse selon laquelle les effets sur la productivité seraient croissants jusqu’à 40 ans, puis décroissant à compter de 49 ans ;
- Par ailleurs, le vieillissement de la population induit une augmentation de la part des services dans l’économie, or ce secteur est moins sensible aux gains de productivité.
Le cas particulier de l’épargne des retraités

En contradiction avec la théorie des cycles de la vie⁹, la Cour évoque une « sur-épargne » des retraités¹⁰, essentiellement liée à deux facteurs :
- L’incertitude sur la durée de vie et l’anticipation de dépenses futures (autonomie, santé) ;
- L’illiquidité du patrimoine des ménages (essentiellement immobilier, ce qui incite à conserver et à épargner des valeurs liquides).
Les Effets du Vieillissement sur les Recettes de l’État et la Protection Sociale

L’Effet sur les Recettes Publiques : une Moindre Participation des Retraités au Financement de la Protection Sociale

Toutes choses égales par ailleurs, une augmentation de la population équivaut à une augmentation des recettes publiques, peu importe l’indicateur utilisé.

Cependant, malgré une baisse de la population active en âge de travailler de 2011 à 2023 (de 38 à 37,2 millions), les recettes publiques ont augmenté de 17,3 %.

Il y a toutefois un effet sur les recettes publiques de l’augmentation de retraités. Les revenus du patrimoine étant moins socialisés que les revenus du travail. Or, le patrimoine des français est principalement le patrimoine des retraités : En 1986, le patrimoine net médian des trentenaires était de 45 % plus élevé que celui des plus de 70 ans ; en 2015, il était trois fois plus faible.

La Cour constate toutefois une augmentation du taux d’effort en matière de protection sociale sur les plus âgés :
- De 1979 à 2019, ce taux a plus que doublé pour les 60-79 ans (passant de 12 % à 26 %), voire triplé pour les plus de 80 ans (de 7 % à 22 %)¹¹ ;
- Dans le même temps, il augmentait également pour les 20-39 ans et les 40-59 ans, mais dans des proportions moindres (passant d’environ 30 % en 1979 à 38 % en 2019).
Le rééquilibrage intergénérationnel du financement de la protection sociale s’explique par :
- La montée en puissance des impôts sociaux, notamment de la contribution sociale généralisée (CSG) à partir des années 1990 ;
- Les politiques d’exonérations de cotisations sur les bas salaires dans les années 2000, qui ont allégé le poids des cotisations sociales des salariés.
La Cour appelle donc à fiscaliser et à socialiser davantage les revenus du patrimoine et de la consommation. Toutefois, la Cour prévient que cela ne suffira pas.

L’Effet-Ciseaux Induit par la Baisse des Recettes et l’Augmentation des Dépenses

« En l’état de la législation, ces trois effets compensateurs — hausse du rendement des droits de succession, maintien des recettes de la fiscalité indirecte assise sur la consommation des ménages, hausse du rendement de la fiscalité de l’épargne — ne sont pas suffisants pour contrebalancer le freinage des recettes publiques induit par la décroissance de la population active, hors immigration. »

Un Effet Négligeable de l’Immigration sur les Prélèvements Obligatoires

D’un point de vue théorique, l’immigration devrait contribuer positivement aux recettes publiques et, plus largement, à l’équilibre des finances publiques. En effet, plus des deux tiers des dépenses publiques dépendent de l’âge et les immigrés sont majoritairement en âge de travailler.¹²

La Cour relève cependant que les études économiques disponibles suggèrent un effet de l’immigration sur les recettes publiques plus nuancé et incertain qu’anticipé¹³.

Les études macroéconomiques du Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) ou de France stratégie évaluent l’impact de l’immigration sur le produit intérieur brut a un effet de -0,3 % à -0,5 % de point de PIB¹⁴.

Les Effets du Vieillissement sur les Dépenses Publiques

Les Dépenses Sensibles au Vieillissement sont Très Importantes et Très Dynamiques

En analysant les dépenses sur les vingt-cinq dernières années (de 1998 à 2023) : 40 % des dépenses publiques sont sensibles au vieillissement de la population. Elles croissent continûment sur la période, avec un volume de dépenses en augmentation de 11 % en part de PIB sur la période.

Premier poste de dépenses de la protection sociale, les pensions de vieillesse et de survie représentaient, en effet, 353 milliards d’euros en 2023, soit 13,4 % du PIB¹⁵. À titre de comparaison, le budget du ministère de la Justice pour 2023 était de 9,6 milliards d’euros.

À l’inverse, les dépenses sensibles à la natalité, qui recouvrent essentiellement les dépenses publiques d’éducation et les dépenses de politique familiale, représentaient 12,8 % des dépenses publiques en 2023, contre 15 % en 1998, soit un repli de 15,1 %.

En effet, les dépenses de transfert sont concentrées sur les plus de 60 ans, compte tenu de l’importance des dépenses de retraite et de santé pour les plus âgés.

L’Insuffisante Prise en Compte de la Démographie dans les Projections Budgétaires

Malgré l’abondance de recherches et de données, la Cour constate un déficit d’information des décideurs publics en matière démographique, en particulier pour les dépenses de santé et d’autonomie¹⁶.

Or, les plus de 60 ans représentent la moitié des dépenses de santé et l’augmentation de cette classe d’âge expliquerait le quart de l’augmentation des dépenses de santé¹⁷.

De manière similaire, mais encore plus préoccupante, les projections réalisées sur l’évolution des dépenses liées à la perte d’autonomie convergent toutes sur l’ampleur de leur progression à venir. À titre d’exemple, les dépenses liées à l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA) ont déjà été multipliées par 2,6 en euros constants depuis la création de l’aide en 2002¹⁸.

Pour autant, les travaux menés par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de la Santé et la direction générale du Trésor montrent l’inadéquation entre l’offre d’établissements et services médico-sociaux et les besoins des personnes dépendantes¹⁹.

À l’inverse, les dépenses d’éducation pourraient fortement diminuer en France, de 4,8 points de PIB aujourd’hui à 3,9 points à l’horizon 2070, selon un rapport de la Commission européenne sur le vieillissement.

D’autres dépenses sont a priori sensibles à l’effet démographique, sans qu’une réflexion approfondie ne soit à l’œuvre : la famille, le logement.

Trois Questions pour Conclure

Comment Faire Face à la Diminution de la Population en Âge de Travailler ?

La contraction de la population active à venir s’exprimera en termes réels et en termes relatifs, alors même que notre système de financements publics est assis sur les revenus du travail²⁰.

Il s’agit ici, pour la Cour, de renforcer le taux d’activité des jeunes, ainsi que leur niveau de formation. Plus globalement, le niveau de compétence moyen des actifs sera déterminant pour augmenter la productivité globale.

À cet égard, la Cour relève que le travail qualifié est plus taxé et socialisé que le travail non qualifié.

La bataille des compétences reste à mener.

Par ailleurs, il faudra, toutes choses égales par ailleurs, travailler plus sur le temps de la vie active. Plus d’heures par semaine, avec moins de ruptures et plus longtemps²¹.

Quelle Solidarité Face à la Hausse des Dépenses Liées au Vieillissement ?

La Cour s’interroge sur le rôle de la prévention et de la stratégie de soins, qui plus est face à l’augmentation des affections de longue durée liées au mode de vie.

Mais, plus fondamentalement, qui paie ?

« Même si l’offre de travail augmentait nettement, il ne sera pas nécessairement possible que la solidarité nationale finance seule l’intégralité des dépenses de protection sociale correspondant au vieillissement. En effet, les enjeux financiers en cause présenteront à la fois un caractère massif et une dynamique extrêmement soutenue. En outre, un surcroît de transferts à destination d’une population âgée serait susceptible de soulever des enjeux d’équité intergénérationnelle si l’on considère que cette population a bénéficié, toutes choses égales par ailleurs, de conditions de retraite (âge de départ, niveau des pensions, espérance de vie à la retraite) favorables en comparaison des générations précédentes, mais également, de façon inédite, des suivantes. »

« Dans ce contexte, il appartiendra aux pouvoirs publics et aux partenaires sociaux de déterminer dans quelle mesure le financement de la protection sociale pourrait s’appuyer, davantage qu’autrefois, sur des financements privés, collectifs ou individuels, obligatoires ou facultatifs. La question de la plus ou moins grande mutualisation des risques et du caractère facultatif ou obligatoire de la couverture est centrale pour en assurer une diffusion large, en garantir l’équité sociale et limiter les inégalités intragénérationnelles. »

La Cour propose ainsi trois scénarios :
- Augmenter de nouveau la solidarité intergénérationnelle à travers une taxation accrue du travail (baisse de compétitivité, baisse du niveau de vie des actifs) ;
- Accroitre la taxation sociale des revenus, à travers notamment la hausse de la CSG ou de la TVA, ce qui aurait, par son universalité, l’intérêt de faire contribuer les inactifs ;
- Enfin, faire peser la dépendance sur la solidarité intragénérationnelle en renforçant la contribution à la protection sociale de la population qui en est la principale bénéficiaire, avec une assiette conçue à dessein. Autrement dit, il reviendrait aux retraités de financer la dépendance²².
Quel Levier Face à la Chute de la Natalité ?

« La chute de la natalité, si elle venait à se confirmer ou à s’aggraver, incarne un défi d’une autre nature qui soulève une série de questions délicates pour l’action publique. »

La Cour relève que cette politique, auparavant consensuelle, est plutôt considérée aujourd’hui sous le prisme de la liberté individuelle. Pour autant, la jeunesse est indissociable de la soutenabilité de notre édifice sociofiscal. Ne pas agir, ou tenter d’agir, est impensable.

La grande question est donc celle des leviers, s’agissant d’une décision prise sur des motifs multifactoriels : emplois, revenus, logement, prix et disponibilité des services de garde d’enfants, mais également à partir de facteurs subjectifs et de croyances collectives.

En outre, tous les différents leviers envisageables ne présentent pas une efficacité équivalente. À cet égard, la direction générale du Trésor note que les dispositifs visant à faciliter l’équilibre entre vie privée et vie professionnelle semblent être des déterminants explicatifs plus importants dans la décision d’avoir un enfant que les prestations familiales monétaires.

Sans être une solution miracle, la mise à disposition de solutions d’accueil du jeune enfant est donc une piste privilégiée.
1. L’indice conjoncturel de fécondité mondial était calculé à 2,3 en 2021, et la baisse de cet indice s’est accélérée selon l’Institut national d’études démographiques. 2/3 de la population mondiale vit désormais dans un pays sous le seuil de renouvellement des générations. https://www.ined.fr/fr/publications/editions/population-et-societes/baisse-massive-de-la-fecondite-mondiale-en-20-ans-illustree-en-cartes/ ↩
2. Allocation personnalisée pour les personnes âgées, versée en fonction du niveau de perte d’autonomie de la personne. ↩
3. Le taux de féminisation des personnes immigrées était en moyenne, de 2006 à 2023, de 52 %. ↩
4. En premier lieu la Suisse, le Luxembourg et le Royaume-Uni. ↩
5. L’INSEE présente dans ces projections près de 26 scénarios. Le scénario central est censé être le scénario médian, reprenant l’ensemble des projections centrales des différents sous jacents. ↩
6. Ce qui implique qu’une jeunesse très nombreuse est aussi source de dégradation du PIB par tête. Toutefois, cette jeunesse contribuera ensuite à l’enrichissement collectif une fois en âge de travailler. Cet effort des actifs est donc une forme d’investissement. ↩
7. Le sujet est actuellement très irritant, mais il devra être de nouveau discuté si l’on souhaite financer de manière réaliste notre modèle social. ↩
8. Les pays les plus avancés dans la robotisation de leur économie sont aussi les pays avec la démographie la plus vieillissante : le Japon et la Corée du Sud. ↩
9. Théorie dite de Modigliani selon laquelle il y aurait un cycle d’épargne au cours de la vie de l’individu :
  – un endettement des plus jeunes,
  – une épargne des actifs, et en particulier de 30 à 50 ans,
  – puis de nouveau une désépargne en retraite, notamment dans les systèmes de retraite par capitalisation. ↩
10. Par ailleurs, les retraités concentrent le patrimoine, puisqu’ils détiennent à eux seuls 60 % du patrimoine total (données de 2010), mais ce patrimoine est essentiellement composé d’immobilier (70 %). ↩
11. La Cour relève toutefois que la progression du taux d’effort des plus âgés ne s’est pas accompagnée d’une dégradation de leur niveau de vie relatif. Ce qui témoigne de l’attention des pouvoirs publics au niveau de vie des retraités. ↩
12. Dans son rapport au Parlement de juillet 2019, France Stratégie souligne que 53 % de la population immigrée appartient à la tranche des 25-54 ans, contre 36 % pour la population autochtone. ↩
13. Leur niveau de prélèvements obligatoires serait par exemple inférieur de quinze à vingt pour cent aux français. En conséquence, leurs revenus plus faibles impliquent une plus grande dépendance aux aides sociales et moins de cotisations, du fait des allègements sur les bas salaires. ↩
14. On imagine toutefois la complexité de telles études et projections économiques. ↩
15. Dit autrement, près de un euro sur quatre ne nos prélèvements obligatoires est à destination de nos retraités. ↩
16. Ainsi, à partir d’une étude lexicographique, la Cour relève la très grande faiblesse des analyses gouvernementales en matière démographique. Sur 630 000 mots issus des lois de programmation pluriannuelle (avec leurs annexes) et des programmes de stabilité français, seules 340 occurrences sont relatives à la démographie, soit une fréquence de 0,05%. ↩
17. L’effet sur les dépenses d’auxiliaires médicaux, de transports et de soins hospitaliers est encore plus manifeste. Le taux de croissance des dépenses de santé serait également lié à l’augmentation de la population générale, l’innovation thérapeutique, l’augmentation globale de la consommation de soins et peut-être un moindre état de santé de la population. ↩
18. L’Insee a estimé qu’au début des années 2050, 2,8 millions de personnes de plus de 60 ans devraient se trouver en perte d’autonomie, contre 2,0 millions aujourd’hui. ↩
19. Alors que seulement 350 places ont été créées annuellement de 2018 à 2024, il conviendrait d’en créer plus de 95 000 d’ici à 2030 pour assurer un niveau de prise en charge similaire à celui d’aujourd’hui. Soit un besoin de 16 000 places supplémentaires par an. Le besoin pour 2040 est lui estimé à 300 000 places. La marche semble insurmontable. ↩
20. La question de la révolution du financement des dépenses publiques est abyssale. Outre la dépendance aux revenus du travail, il convient de noter la diminution progressive des revenus issus de la fiscalisation du pétrole. Les effets de l’intelligence artificielle sur le travail seront aussi à surveiller. ↩
21. Ce qui signifie travailler plus tard dans sa vie professionnelle, mais aussi probablement plus tôt. L’apprentissage constitue ici, indéniablement, une clé pour notre avenir. ↩
22. Il pourrait s’agir d’une contribution assise sur leurs revenus de remplacement (retraite et patrimoine), voire d’une assurance obligatoire. ↩
26/01/2026
Bacache-Beauvallet- Économie politique de l’emploi public (2006)
Temps de lecture : 13 minutes.

L’ouvrage de Maya Bacache-Beauvallet, publication de sa thèse soutenue en 2002, est particulièrement riche en références théoriques et permet de dégager de grandes réponses à de grandes questions évoquées ci-après : la dette publique (son origine et sa gestion), la mesure de l’efficacité de l’action publique, enfin la nature de l’emploi public (ses spécificités).
Une Crise de la Sphère Publique Inséparable de la Crise Budgétaire

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Pour l’auteure, la crise de légitimité de la fonction publique s’explique pour partie par l’apparition d’un déficit budgétaire important et continu à compter de 1980. Cette crise financière concerne l’État, et par contagion, la sphère sociale qui n’est normalement pas constituée pour générer des dettes¹.

À cette crise budgétaire, s’ajoute une crise juridique, plus abondamment décrite par la littérature juridique, économique ou politiste² :
- Une crise de légitimité : par la multiplication des affaires judiciaires à l’égard d’élus nationaux ou locaux et d’un rapprochement progressif entre les droits publics et privés³,
- Une crise d’efficacité : en termes d’égalité devant le service public, d’égalité des chances…
Cette crise invite à la réflexion sur :
- Le périmètre de l’action publique : le versant libéral proposant de réguler des secteurs privatisés quand un versant interventionniste pose une supériorité de l’État dans la production directe de services ;
- Le mode d’organisation de l’État : un versant de la réflexion, inspiré par une (supposée) plus grande efficience du secteur privé, pose un rapprochement du statut du fonctionnaire du contrat de droit privé. Un versant opposé, incarné notamment par l’auteure, préconise au contraire le modèle de carrière pour les agents publics.
L’Absence de Consensus Économique sur les Effets des Déficits Budgétaires

L’auteure pointe les apories du débat économique :
- Les théoriciens néo-keynésiens mettent en évidence un effet récessif des politiques de contraction budgétaire ;
- La théorie néoclassique affirme la neutralité des déficits budgétaires sur la croissance.
Par ailleurs, à rebours des théories néo-keynésiennes, certains exemples d’ajustements budgétaires récents ont été expansionnistes. Ce qui ne s’explique par aucune des deux grandes théories économiques⁴.

La Psychologie des Acteurs a un Impact sur la Croissance Économique

Pour l’auteure, si les mécanismes mathématiques ne trouvent pas à s’appliquer, c’est que les mécanismes psychologiques (et spécifiquement les anticipations des acteurs) expliqueraient une part des divergences de comportement entre les pays.

« Il semblerait donc qu’on puisse faire des ajustements budgétaires sans coût en termes de croissance, mais ceci a certaines conditions portant sur l’importance et les modalités de l’ajustement. »

Comment Diminuer la Dette d’un Pays ?

L’auteure identifie⁵ plusieurs marqueurs d’une politique efficace de désendettement :
- Un gouvernement fort : les gouvernements majoritaires sont plus efficaces que les coalitions ;
- Le choix d’une diminution des dépenses : les ajustements sont plus efficaces lorsqu’ils portent sur les dépenses plutôt que sur les recettes.
« Un gouvernement qui accepte de réduire ces dépenses envoie le signal qu’il est prêt à réduire les dépenses et les impôts futurs et renverse ainsi les anticipations. »

Les Théories Expliquant l’Augmentation du Déficit Budgétaire

Les économistes expliquent les dérapages budgétaires de plusieurs manières.

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La Théorie du « Tax and Spend »

Thèse incarnée par Reagan : si on réduit les impôts, on prive le Congrès de la possibilité de voter de futures dépenses. Autrement dit, l’augmentation du déficit permet de freiner les dépenses.

Les travaux économiques⁶ tendent à démontrer que cette théorie n’a pas induit de baisses des dépenses publiques, mais accroît plutôt le déficit budgétaire.

La Théorie du Déficit

Variante de la théorie du tax and speed. Le principe est ici qu’un déficit, une dette, permet de lier le gouvernement successif.

« Un des résultats étonnant est que les gouvernements de droite ont tendance à augmenter le déficit pour empêcher les gouvernements de gauche de dépenser⁷. »

La Théorie du « Public Choice »

Théorie de Buchanan et de Wagner, selon laquelle le déficit permet d’obtenir le soutien de l’électorat en augmentant les dépenses et en baissant les prélèvements obligatoires (impôts et contributions sociales).

« Les hommes politiques qui proposent une hausse des dépenses sont réélus alors que ceux qui proposent une baisse des dépenses ou une hausse des impôts sont battus aux élections. Les contraintes institutionnelles ont changé : la fin du système de l’étalon-or, l’affaiblissement de la morale victorienne, l’influence keynésienne, le délitement des règles et des liens intergénérationnels ont rendu moins coûteux politiquement le recours aux déficits. »

Cette théorie n’explique néanmoins que partiellement la réalité, puisque des pays ont mené des ajustements budgétaires réussis.

La Théorie de la Redistribution Intergénérationnelle

Théorie proche de celle du public choice, selon laquelle une génération bénéficie de dépenses publiques payées par la génération suivante (égoïsme générationnel).

Pour l’auteure, cette théorie ne rend pas compte de la diversité des situations.

Les Problèmes de Gouvernance

Une gouvernance instable et en minorité a tendance à accroître l’endettement, notamment dans les cas suivants :
- Mandats courts et alternances politiques fréquentes⁸ ;
- Conflits entre partis politiques et au sein des coalitions gouvernementales⁹ ;
- Un nombre de partis au gouvernement particulièrement élevé¹⁰.
La Théorie de la Guerre d’Usure

La théorie de la guerre d’usure¹¹ dispose que chaque acteur (la théorie parle de « joueurs ») comprend la nécessité d’une réforme et de juguler la dette, mais que ces acteurs marchandent pour reporter le poids de l’ajustement budgétaire sur une autre catégorie.

« Les groupes se livrent alors une guerre d’usure pour déterminer la part de chacun dans le règlement du déficit budgétaire, guerre d’usure qui se traduit par un retard dans la réalisation de l’ajustement. »

Caractéristiques des joueurs :

⁃ Pour le maintien ou l’augmentation des dépenses publiques : les agents publics¹², la population profitant des transferts (et notamment les retraités) ;

⁃ Pour la baisse des dépenses publiques : les employeurs, les professions libérales, les associations patronales.

À l’évidence, ce mécanisme, s’il est purement rationnel au titre de chaque acteur, aboutit à une gestion collective totalement irrationnelle du problème. Tout retard dans la gestion du déficit et de la dette aggravant la situation, donc la difficulté à trouver un accord.

Cette théorie permet aussi de déterminer une priorité : diminuer les dépenses.

« La croissance de la charge de la dette est dissymétrique selon que l’on considère un ajustement par les dépenses ou un ajustement par les recettes. En effet, le coût de l’ajustement par les dépenses augmente moins vite que le coût de l’ajustement par les recettes¹³. »

En précisant que ces données sont bornées : le niveau d’imposition maximal est fini, de même pour le niveau minimal de dépenses publiques¹⁴.

Comment Évaluer la Performance du Service Public ?

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L’auteure s’engage ensuite dans une réflexion stimulante sur la performance dans le service public.

Elle souligne le fait que nous nous retrouvons face à une aporie. Les politiques publiques sont complexes et portent en elles une multiplicité d’objectifs :

Quel peut être l’objectif pour la Justice, par exemple ? Le temps pour juger une affaire ? Le nombre de recours ? La légalité de la décision (taux de réformation) ? Le coût complet ? L’égal accès ?…

Puis, à la difficulté de construire un objectif s’ajoute celui de construire un indicateur…

Compte tenu de la pluralité de finalités, deux possibilités s’offrent à l’analyste :
- La multiplication des indicateurs, afin de couvrir de manière exhaustive une activité donnée. Mais, à l’évidence, cette multiplicité d’indicateurs empêche toute opérationnalité ;
- La création d’un indicateur unique, synthétique, pondérant un ensemble d’indicateurs. Construction aussi sensible que complexe.
Par ailleurs, tous les indicateurs peuvent contenir des effets pervers et des externalités négatives. Cette gestion par indicateur impliquant une logique de croissance, qui n’est pas nécessairement compatible avec les objectifs de politique publique.

« Parfois, il peut être plus important de limiter les effets non désirables que d’augmenter la production de biens désirables. »

L’auteure cite le cas d’un programme de 1988 dans le district de Columbia visant à diminuer les délais de jugement… ce qui a entraîné une augmentation du recours au juge.

« Les biens publics sont souvent de nature symbolique et se prêtent difficilement à la construction d’indicateurs précis de performance. »

Comment Payer les Fonctionnaires ?

L’auteure relève d’abord que la structure de rémunérations des fonctionnaires est généralement rigide et que si la part de primes est élevée, elle est en définitive peu corrélée aux résultats.

Une Rémunération des Agents Publics Supposée Inefficace

La théorie économique postule une inefficience du mode de rémunérations des agents publics :
- Dans le secteur privé, les salariés sont intéressés aux bénéfices et peuvent facilement être licenciés ;
- Dans le secteur public, les salaires sont fixes, ce qui serait doublement désincitatif : parce qu’il n’incite pas à l’effort (le hasard moral) et puisqu’il fait fuir les plus productifs¹⁵ (sélection adverse).
Pour Maya Bacache-Beauvallet, ces arguments sont réversibles :
- La rémunération des fonctionnaires est spécifique, car leur fonction l’est. Il n’exerce pas une activité économique ;
- Les fonctionnaires recherchent l’exercice de fonctions particulières (policier, juge, professeur), plutôt qu’une rémunération plus attractive¹⁶ ;
- Les fonctionnaires dépendent, par nature, de très gros employeurs. Par nature, leur mode de rémunération est en moyenne plus rigide qu’un salarié du secteur privé (plus souvent employé dans une petite ou moyenne entreprise) ;
- Enfin, le secteur public privilégie la qualité sur le coût.
Les Spécificités du Travail Public

« Trois arguments, explique la faiblesse de l’usage des primes pour certains services : la coproduction, l’incomplétude des contrats et l’aversion à l’inégalité »

En développant les trois éléments :
- La coproduction implique que dans beaucoup de situations le fonctionnaire agit avec l’usager (élève, citoyen…). Proposer la totalité du bénéfice à l’agent est ici inefficient ;
- Le contrat incomplet encourage l’agent à améliorer l’indicateur de performance et non le véritable objectif (écart entre la portée de l’indicateur et la portée beaucoup plus grande des objectifs poursuivis)¹⁷ ;
- Enfin, l’arbitrage entre efficacité et égalité détermine in fine le montant optimal des primes.
Le Consommateur et l’Usager

Pour l’auteure, la relation marchande serait plus simple : une prestation. Tandis que la relation d’interaction, plus courante dans le secteur public, implique un accompagnement, donc un forfait.

« Notre principale hypothèse est de concevoir le consommateur du service public, non comme un simple client, mais comme un “usager” du service public au sens où il est à la fois le citoyen, demandant le bien et le coproducteur du bien. Nous définissons l’usager comme un des producteurs du service public. »

Le cas topique est celui des professeurs, construire un indicateur de résultats serait en même temps :
- Trop volatile pour constituer un système de mesure pertinent et
- Comporterait un effet pervers en incitant le fonctionnaire à servir les usagers les plus utiles, productifs, au regard de son indicateur¹⁸.
« Une réforme des rémunérations des fonctionnaires ne passe donc pas nécessairement par l’introduction de primes variables avec la performance. »

On peut alors objecter que le secteur privé comporte de telles interactions complexes¹⁹, tandis que le secteur public comporte, inversement, de nombreuses prestations simples :
- En administration centrale, dans la production du droit ;
- Dans les services de gestion et les services supports, etc.
Enfin, il y a aussi il me semble un biais psychologique à prendre en compte : les agents publics veulent voir leur travail récompensé par une évaluation de leur performance²⁰.

Des Propositions Cohérentes avec les Métiers Publics

Compte tenu de ces distinctions, l’auteure élabore une série de trois préconisations :
1. Faire participer les usagers plus étroitement à la mesure des résultats des services publics ;
2. Construire des indicateurs de performance plus proches des vrais objectifs de politique publique, par exemple, en permettant aux usagers d’évaluer non pas tant le résultat que l’effort du fonctionnaire ;
3. Enfin, par la construction d’un mode de rémunération valorisant en même temps l’efficacité et l’égalité de traitement entre les usagers.
Comment Sélectionner les Fonctionnaires ?

L’Importance du Salaire

Plusieurs études convergent sur une relation entre le salaire et le nombre de candidats, donc la sélectivité.

Ainsi, une baisse relative de la rémunération des agents publics entraînerait une baisse du nombre de candidats²¹.

D’ailleurs, le niveau de rémunération dans le secteur public serait, à tâche comparable, plus élevé que dans le secteur privé²². Ce différentiel serait toutefois en diminution depuis 1970.

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La Gauche Embauche Plus et Paie Moins, la Droite Embauche Moins et Paie Plus

Il existe une corrélation significative entre les gouvernements de gauche et le taux de croissance de l’emploi public.

Cependant, les gouvernements de droite se distinguent également par une corrélation, s’agissant cette fois de la croissance du salaire moyen dans les administrations publiques.

« Par conséquent, on observe que, dans 17 pays de l’OCDE de 1970 à 2001, l’emploi augmente plus vite sous les gouvernements de gauche, ce qui était attendu, mais aussi que le salaire moyen des fonctionnaires augmente plus vite sous les gouvernements de droite. Ce fait entre en contradiction avec la vision d’un monde politique linéaire allant de la gauche vers la droite et représentant les agents des plus pauvres aux plus riches. »

Autre statistique étonnante, il y a autant de grèves de fonctionnaires, que les gouvernements soient de gauche ou de droite.

La Politique de Gestion des Fonctionnaires est Structurante et Constitue un Point de Clivage Gauche-Droite

Pour schématiser :
- La droite défend un État restreint, mais plus efficace (productif), avec des fonctionnaires mieux payés ;
- La gauche propose un État interventionniste, avec des fonctionnaires plus nombreux, mais moins bien payés.
On sait par ailleurs que la fonction publique a pu être, par le passé, traditionnellement acquise au vote de gauche²³ ; ce constat est toutefois nettement plus nuancé aujourd’hui.

Par ailleurs, l’auteure note également une forte polarisation en la matière. Le centre est relativement indifférent aux grands débats, tandis que les extrêmes du champ politique peuvent s’allier (objectivement) contre le modèle de fonction publique, conçue comme une représentation de la classe moyenne²⁴.

La Préférence de l’Auteure pour les Qualifications, plutôt que pour l’Emploi

« La rémunération des fonctionnaires détermine la qualité des fonctionnaires recrutés. Les salaires des juges n’ont pas d’incidence sur la durée moyenne des processus. En revanche, ils déterminent la qualité des juristes qui se présentent aux carrières de juges²⁵. »

Autrement dit, et comme l’énonce Mme Bacache-Beauvallet :

« L’état ne peut pas vouloir embaucher les plus qualifiés et fixer à cette fin un salaire bas. »

Ce faisant, l’auteure évacue le sujet du nombre d’agents publics.

En Conclusion

L’auteure aboutit à trois propositions normatives :
1. Mettre en place des procédures de coopération avec les fonctionnaires et ne pas alimenter une guerre d’usure ;
2. Maintenir des primes de productivité faibles ;
3. En revanche, sélectionner les plus productifs et pour ce faire augmenter le niveau des salaires, quitte à réduire le nombre de fonctionnaires.
« On ne devrait pas chercher à payer les fonctionnaires suivant leur productivité, mais suivant un salaire essentiellement fixe. On ne devrait pas recruter plus d’agents publics, mais au contraire réduire le nombre de fonctionnaires afin de pouvoir mieux les payer, et ainsi sélectionner les agents les plus productifs. Si la réforme de l’État réside bien dans la gestion de sa main-d’œuvre et non pas dans la délimitation de ses frontières d’intervention, elle devrait d’abord concerner la sélection des fonctionnaires et non seulement leur mode d’incitation. »
1. La théorie de l’amortisseur social implique un retour à l’équilibre une fois la crise passée. ↩
2. On pense, à l’évidence, au livre de Pierre Rosanvallon, La crise de l’État providence. ↩
3. Un rapprochement juridique, par les sources constitutionnelles et européennes ; un rapprochement aussi par les modalités d’action : le droit des affaires public, le recours aux délégations de service public au secteur privé, le développement du contractualisme dans la fonction publique… et inversement, le développement des entreprises à missions et le foisonnement associatif dans le secteur privé. Enfin, un rapprochement dans le pilotage et le contrôle : le développement du reporting, de la recherche de performance. ↩
4. L’auteure cite trois exemples : le Danemark sur la période 1983 à 1986, l’Irlande de 1986 à 1989 et la Suède à compter de 1995. ↩
5. En s’appuyant notamment sur l’étude d’Alesina et Perotti de 1995. ↩
6. Gramlich, 1989. ↩
7. C’est notamment le cas pour les dépenses de sécurité. Les dépenses sociales sont aussi très sensibles à cette théorie. Une nouvelle dépense empiète mécaniquement les marges de manœuvre du gouvernement suivant. ↩
8. Alesina et Perotti, 1995. ↩
9. Roubini et Sachs, 1989 ; Alesina et Perotti, 1995. ↩
10. Jonoppulos et Perotti, 1999 ↩
11. Notamment formulée par Alesina et Drazen, 1991. ↩
12. Les agents publics, au sein de l’OCDE, se distinguent des salariés du secteur privé par plusieurs caractéristiques :
  – Ils sont en moyenne plus qualifiés ;
  – Ils sont plus souvent cadres ;
  – Ils sont nettement plus syndiqués et cette syndicalisation ne tient pas à un effet de composition. C’est même l’inverse : sur proportion de femmes, minorités et cadres, traditionnellement moins syndiqués. ↩
13. Des dépenses trop élevées et trop dynamiques sont, à l’évidence, beaucoup plus difficiles à juguler qu’une base fiscale trop faible. ↩
14. La structure de recettes (prélèvements obligatoires) et de dépenses du pays est donc à prendre en compte. ↩
15. La théorie économique pose le comportement rationnel des acteurs. Économiquement, il n’est pas rationnel de vouloir devenir policier ou magistrat quand on peut être mieux payé comme avocat ou directeur des affaires juridiques ; pas plus qu’il n’est rationnel de vouloir devenir professeur de mathématiques quand on peut être ingénieur dans une grande entreprise. ↩
16. Cet attrait du métier est en effet très prégnant dans la fonction publique française, comme l’a notamment révélé le rapport de France stratégie sur l’attractivité dans la fonction publique de décembre 2024. ↩
17. Un professeur ou un policier, avec une politique de rendements, peut être amené à sélectionner les actions faciles pour améliorer son indicateur plutôt qu’à défendre une vision universelle de sa mission. ↩
18. La réflexion peut être poursuivie pour les enquêteurs de police ou les magistrats : comment valoriser les affaires les plus difficiles, dont le temps d’instruction est plus long ? ↩
19. La formation professionnelle, le coaching et toute démarche d’accompagnement : un avocat, un médecin, un bon commercial… À cet égard, l’ensemble de ces prestations forfaitaires sont hautement concurrentielles et assises sur une évaluation continue, par les pairs et par les usagers. ↩
20. Évaluation de la performance qui peut être également collective : https://www.lemonde.fr/emploi/article/2024/05/24/remuneration-au-merite-des-fonctionnaires-le-cercle-de-reflexion-le-sens-du-service-public-propose-d-instituer-un-interessement-fonde-sur-des-objectifs-collectifs_6235203_1698637.html#:~:text=48%2520%2525%2520des%2520agents%2520se%2520disent,contre%252016%2520%2525%2520le%2520m%C3%A9rite%2520individuel. ↩
21. Keueger (1988) à propos des employés fédéraux étasuniens. Il convient toutefois de souligner la spécificité du modèle américain, par rapport aux modèles européens. ↩
22. En particulier pour les femmes et les moins diplômés. Constat que l’on peut toujours retrouver dans la fonction publique contemporaine : https://www.leslegistes.fr/les-salaires-dans-la-fonction-publique-en-2025/. Ces éléments sont cependant critiqués : 1° les métiers ne seraient pas pleinement comparables, 2° il n’y aurait pas de prise en compte suffisante des diplômes, 3° la dispersion des revenus étant plus faible, les comparaisons sont faussées, 4° enfin, les salariés du public travaillent, par nature, pour des grandes organisations. ↩
23. Rouban (1999) : le vote régulier à gauche obtient 66% dans la FP et 46% dans le privé. ↩
24. Autrement dit, le fonctionnaire est une représentation du bourgeois intellectuel. Un dominant pour les plus bas niveaux de revenus et de qualification, qui ont de plus en plus tendance à voter pour des partis populistes de droite. Un dominé, mais une entrave, pour les hauts niveaux de revenus et de qualifications. ↩
25. Buscaglia et Dakolias (1999). ↩
11/08/2025