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Catégorie : Finances publiques

  • Comptes Publics : « En Finir Avec le N’importe Quoi (Qu’il En Coûte) » ? De Guillaume Hannezo

    Comptes Publics : « En Finir Avec le N’importe Quoi (Qu’il En Coûte) » ? De Guillaume Hannezo

    Temps de lecture : 17 minutes.

    Dans Comptes publics : en finir avec le n’importe quoi (qu’il en coûte), Guillaume Hannezo (de la Fondation Jean Jaurès) développe une thèse centrale : la France est entrée dans une crise budgétaire structurelle d’une ampleur inédite sous la Ve République.

    L’auteur formule son point de vue de manière claire et argumentée sur la situation française et s’inquiète de l’absence de prise en compte de cette réalité budgétaire par une partie substantielle des forces politiques françaises.

    Outre les constats, l’auteur propose d’écarter plusieurs idées reçues sur la manière de conduire le désendettement français. En effet, il évalue le quantum d’économies nécessaires à la stabilisation de la dette à un minimum de cent milliards d’euros. Pour atteindre cette cible, il dresse des pistes supposant un changement radical du paradigme politique français :

    • La diminution des retraites versées (notamment aux plus aisées) et
    • Une augmentation généralisée et importante de la fiscalité des ménages.

    L’Explosion des Dépenses et des Déficits Depuis 2010

    Des Déficits Budgétaires d’une Ampleur Historique

    L’un des premiers constats de l’auteur consiste à relativiser les précédents historiques régulièrement invoqués dans le débat public. L’augmentation des dépenses publiques décidée en 1981 sous François Mitterrand est restée dans les mémoires comme un « festival de dépenses ».

    Or, selon Guillaume Hannezo, la relance du programme commun de 1981 ne représentait qu’environ 2 % du PIB, partiellement compensée par une hausse de 0,7 % des recettes publiques.

    À titre de comparaison, de 2017 à 2024, près de 63 milliards d’euros de recettes annuelles ont été supprimés sous la présidence d’Emmanuel Macron, pour un total de près de 3 % du PIB.

    Ce point (la forte baisse des prélèvements obligatoires depuis 2018) est bien visible dans le graphique ci-dessus, issu du rapport de la Cour des comptes de février 2026 sur la situation des finances publiques.
    Ce point (la forte baisse des prélèvements obligatoires depuis 2018) est bien visible dans le graphique ci-dessus, issu du rapport de la Cour des comptes de février 2026 sur la situation des finances publiques.

    Par ailleurs, en termes de déficit, la situation économique était nettement plus favorable en 1983 qu’elle ne l’est aujourd’hui1 :

    • La politique socialiste de 1981 a provoqué un dérapage du déficit de 2,4 points de PIB, passant de 0,4 % de déficit en 1981 à 2,8 % en 1983 – le déficit en étant stabilisé à compter de 1983.
    • Les mandats d’Emmanuel Macron (de 2017 à 2025) ont conduit le déficit de 2,3 % du PIB en 2018 à 5,8 % en 2024, soit un dérapage de 3,5 points, sans perspective de stabilisation2.

    À cet égard, l’auteur insiste sur le fait que les dépenses liées à la covid-19 étaient conjoncturelles et ne figurent plus dans les comptes publics de 2024 et 2025. Le déséquilibre budgétaire actuel ne s’explique pas par la crise sanitaire3.

    « Bref, en “taille de relance”, ou “taille de dérapage”, et hors covid, Emmanuel Macron a fait plus que François Mitterrand en 1981. »

    Déficits publics et crises (en gris)
    Déficits publics et crises (en gris)

    Cette situation budgétaire est liée essentiellement à trois raisons :

    1. Le vieillissement de la société, ce qui implique des dépenses de retraites et de santé très élevée (près de la moitié des dépenses totales) ;
    2. Une baisse des impôts inédite depuis 2018 ;
    3. Enfin, une augmentation de la dépense publique, de 56,4 % en 2018 à 57,2 % en 2024.

    La Diminution de la Contrainte Budgétaire Avec l’Arrimage en Zone Euro

    Pour Guillaume Hannezo, cette dérive des comptes publics s’explique principalement par l’intégration monétaire européenne.

    La création de l’euro a temporairement allégé la contrainte extérieure pesant sur les États européens, en permettant des politiques budgétaires divergentes sans sanction immédiate des marchés4.

    Dans ce contexte, les gouvernements successifs auraient progressivement intégré l’idée selon laquelle la dette publique pouvait croître sans conséquence réelle. Les mesures budgétaires récentes dépasseraient ainsi très largement les précédents historiques :

    • la réforme des 35 heures en 1998 a représenté un coût d’environ 1 % du PIB ;
    • la loi TEPA5 de 2007, un coût d’environ 0,6 % ;
    • le CICE6 de 2012, 0,9 % ;
    • tandis que les seuls allègements fiscaux sous Emmanuel Macron représenteraient près de 3 % du PIB.

    La Fuite en Avant des Partis Politiques

    Malgré une situation économique morose, qui plus est avec des déficits à plus de 5 % du PIB7, les programmes politiques populistes proposent un catalogue de dépenses inédit en période de paix8 :

    • La NUPES promettait environ 300 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, soit près de 12 % du PIB, en 2022 ;
    • Le Nouveau Front populaire proposait, en 2024, une relance à 6 % du PIB, alors même que le déficit public atteignait déjà un niveau historiquement élevé hors crise économique mondiale ;
    • Le Rassemblement national, au même moment, présentait un programme représentant environ 100 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, soit 4 % du PIB.

    L’auteur s’étonne de cette surenchère budgétaire qui ne semble pourtant pas produire d’efficacité électorale. En effet, en dépit de dépenses publiques en augmentation et de baisses d’impôts inédites sur la période récente, seul un français sur cinq a une opinion favorable d’Emmanuel Macron depuis 20249.

    Malgré la baisse des prélèvements obligatoires (graphique précité de la Cour des comptes), les années Macron sont marquées par un haut niveau de dépenses publiques. Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.
    Malgré la baisse des prélèvements obligatoires (graphique précité de la Cour des comptes), les années Macron sont marquées par un haut niveau de dépenses publiques. Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

    Une Société Redistributive Devenue Illisible

    L’auteur explique le manque d’effet de la dépense publique dans l’opinion à la complexification extrême de la société redistributive française10. Selon lui, plus personne ne sait réellement qui contribue et qui bénéficie du système.

    Chaque catégorie sociale aurait désormais le sentiment d’être perdante :

    • Les classes moyennes se considèrent trop taxées ;
    • Les retraités estiment avoir cotisé toute leur vie ;
    • Les propriétaires ne se perçoivent pas comme riches malgré la valorisation de leur patrimoine ;
    • Les actifs considèrent financer un système dont ils bénéficieront moins demain.

    Dans ce cadre, les discours politiques en appellent constamment à des figures abstraites — le milliardaire, la grande entreprise, le fraudeur — afin d’éviter d’assumer le coût réel du modèle social.

    Pour l’auteur, cette logique relève d’une défaite idéologique des partis de gouvernement : l’achat de voix par la dépense publique se serait progressivement substitué à toute doctrine cohérente.

    L’Endettement Français Constitue Désormais un Risque Majeur

    Une Divergence Croissante Avec l’Allemagne

    L’auteur rappelle que la progression de la dette française était comparable à celle allemande jusqu’à une période récente. Durant les années 1990 et 2000, le niveau de dette publique française demeurait relativement proche de celui de l’Allemagne — en rappelant que l’Allemagne était confrontée, sur la période, au coût considérable de la réunification.

    Le décrochage intervient à partir des années 2010. L’écart entre les deux économies traduisant désormais des divergences structurelles profondes.

    Par ailleurs, si un endettement n’est pas mauvais en soi11, il convient de rappeler que la dette française finance principalement des dépenses sociales et non des investissements productifs.

    La dette ne prépare pas la croissance future, mais sert à maintenir artificiellement le niveau de vie des français.

    Avec la fin des politiques monétaires ultra-accommodantes de la Banque centrale européenne, la question du coût de la dette redevient centrale, compte tenu d’un coût réel de plus en plus élevé12.

    Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.
    Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

    À très court terme, la charge de la dette va devenir le premier poste budgétaire de l’État.

    La charge des intérêts atteindrait environ 55 milliards d’euros en 202513, devenant ainsi le deuxième poste budgétaire de l’État derrière l’Éducation nationale.

    L’auteur souligne que la période de taux extrêmement faibles n’a pas été utilisée pour désendetter la France. Au contraire, la dette a continué d’augmenter fortement.

    Or, à mesure que les anciennes obligations arrivent à maturité, elles sont refinancées à des taux nettement supérieurs. Avec un taux moyen de financement estimé à 3,5 %, les 3 400 milliards d’euros de dette française pourraient à terme représenter près de 120 milliards d’euros de charges d’intérêts annuelles.

    Une Dégradation Progressive de la Signature Française

    La France fait face à une augmentation progressive de la charge de sa dette, alors même qu’elle ne parvient plus depuis 1979 à équilibrer ses comptes publics. Il s’ensuit une forme d’asphyxie progressive de l’économie.

    En conséquence, les marchés financiers commencent déjà à intégrer un risque spécifique français. De 2018 à 2025, l’écart de taux avec l’Allemagne est passé d’environ 30 points de base à 70 ou 80 points.

    Dans le même temps, l’écart de financement avec l’Italie est totalement résorbé.

    « La France paie maintenant sa dette plus cher que l’Espagne, la Grèce, le Portugal et l’Italie. »

    Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.
    Source : Rapport de la Cour des comptes de février 2026.

    Pour Guillaume Hannezo, cette évolution est extrêmement inquiétante. Dans une union monétaire, un écart de taux durable avec l’Allemagne signifie que les investisseurs considèrent désormais la dette française comme sensiblement plus risquée.

    L’auteur évoque explicitement le risque d’une nouvelle crise européenne des dettes souveraines dont la France serait cette fois l’épicentre.

    La situation est à ce point exceptionnelle que certaines grandes entreprises françaises, pourtant en concurrence permanente sur les marchés mondiaux, empruntent à des taux inférieurs à ceux de l’État français.

    La France conjugue ainsi un solde budgétaire très dégradé et la troisième dette la plus importante de l’UE derrière l’Italie et la Grèce - tous deux en excédents primaires. Source : Bulletin économique n° 2 de 2026 de la Banque centrale européenne.
    La France conjugue ainsi un solde budgétaire très dégradé et la troisième dette la plus importante de l’UE derrière l’Italie et la Grèce – tous deux en excédents primaires. Source : Bulletin économique n° 2 de 2026 de la Banque centrale européenne.

    Un Ajustement Budgétaire Historique de 100 à 120 Milliards d’Euros

    Un Objectif de Stabilisation de la Dette

    Selon l’auteur, le retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB nécessite un effort minimal d’environ 85 milliards d’euros.

    Mais, ce montant doit être majoré, car il ne prend pas en compte :

    • La hausse future du coût de la dette ;
    • Le vieillissement démographique ;
    • Les effets récessifs des mesures de redressement.

    L’objectif retenu par Guillaume Hannezo serait donc plus ambitieux : dégager de 100 à 120 milliards d’euros afin de stabiliser la dynamique de dette.

    L’auteur insiste sur un point essentiel : cet objectif ne vise pas à réduire le stock de dette.

    « (Cet objectif) se limite à arrêter la spirale, pour que la dette n’augmente pas plus vite que la richesse nationale. »

    Le raisonnement repose sur une hypothèse de financement à 3,5 %, une inflation à 2 % et une croissance économique de 1,5 %14.

    Un Changement Radical de Paradigme Politique

    Pour l’auteur, un tel ajustement supposerait un véritable « changement d’univers », « l’effet de la comète sur une population de dinosaures ».

    Depuis plusieurs décennies, la vie politique française fonctionne sur une logique de soutien permanent du pouvoir d’achat par l’endettement public. Le nouveau paradigme induit par le décrochage budgétaire français implique au contraire le sur-financement de l’État français (l’excédent primaire).

    L’auteur prend ici l’exemple sur des économies en excédent primaire sur les exercices récents, comme la Grèce, mais surtout l’Italie :

    Guillaume Hannezo oppose ici symboliquement un modèle « keynésien15 » à un modèle « kennedyen » :

    « Ne te demande pas ce que l’État peut payer pour toi, mais demande-toi ce que tu peux payer pour l’État16. »

    Photo de Florida Memorysur Unsplash.
    Photo de Florida Memorysur Unsplash.

    L’ajustement envisagé représenterait environ 4 000 euros d’effort annuel par foyer fiscal, soit une baisse de 6 à 7 % du revenu disponible.

    Etant tenu compte de besoins essentiels et nouveaux de la France sur les prochaines décennies :

    • Hausse des dépenses militaires,
    • Besoins continus s’agissant des dépenses de santé (que l’auteur juge très peu pilotables, notamment sur les affections de longue durée),
    • Besoins éducatifs de la population dans un contexte de compétition élevée sur les marchés internationaux.

    Le Dernier Plan de Rigueur Français Date de 1958

    L’auteur rappelle que le dernier effort budgétaire d’ampleur comparable remonte au plan Pinay de 1958 à 1962.

    Antoine Pinay, qui sera le dernier ministre des l’économie et des finances de la IVe et le premier de la Ve. Il restera associé au nouveau franc, « le franc Pinay ». Source : Le Progrès.
    Antoine Pinay, qui sera le dernier ministre des l’économie et des finances de la IVe et le premier de la Ve. Il restera associé au nouveau franc, « le franc Pinay ». Source : Le Progrès.

    Celui-ci réduisit le déficit d’environ 4 à 5 % du PIB en 1958 à 0,5 % en quelques années grâce à :

    • Une forte hausse de la fiscalité, directe (dont des augmentations pour les hauts revenus et les entreprises) et indirecte (TVA) ;
    • Une désindexation des prestations ;
    • Un gel des recrutements publics et la désindexation du point d’indice.

    Il convient toutefois de rappeler que l’inflation sur la période est de près de 7 % par an, ce qui a facilité grandement l’ajustement budgétaire.

    L’auteur en tire plusieurs enseignements :

    • Les redressements budgétaires importants supposent toujours une rupture politique forte ;
    • Ils reposent principalement sur des mesures générales et massives ;
    • Ils impliquent nécessairement une baisse du niveau de vie ;
    • Les ajustements reposent d’abord sur la fiscalité.

    Les Illusions du Débat Public Français

    Le Mythe du « Train de Vie de l’État »

    L’auteur considère que le débat public se nourrit largement de « rhétoriques sur l’accessoire », qui alimente une forme de déni collectif.

    Le discours sur le « train de vie de l’État » serait selon lui profondément incohérent. Les Français réclameraient simultanément davantage de sécurité, de soins, de retraites et de protection sociale tout en dénonçant abstraitement les dépenses publiques.

    On cherche depuis des années à couper l’État de toute réalité, comme s’il s’agissait d’une entité abstraite qui prenait l’argent des français et disposerait d’une forme de trésor caché.

    Or, la structure des dépenses publiques françaises montrerait que l’essentiel des écarts avec les pays voisins provient des dépenses sociales :

    • Retraites ;
    • Santé ;
    • Chômage ;
    • Prestations familiales.
    Source : Usages de l’argent public : les dépenses publiques par fonction en 2024, INSEE, Première n°2093, 5 février 2026.
    Source : Usages de l’argent public : les dépenses publiques par fonction en 2024, INSEE, Première n°2093, 5 février 2026.

    La quasi-totalité de l’écart de dépenses publiques vient de nos dépenses sociales et tout particulièrement des retraites et de la santé, tandis que la part des dépenses de fonctionnement de l’État diminue relativement dans le PIB17.

    Le Mirage des Économies Massives sur la Fonction Publique

    Guillaume Hannezo juge largement fantaisistes les estimations consistant à promettre des dizaines de milliards d’euros d’économies par réduction du nombre de fonctionnaires ou simplification administrative.

    Le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, en incluant l’État et les collectivités territoriales18, ne représenterait qu’environ 800 millions d’euros d’économies — contre une cible de 100 milliards d’euros.

    L’auteur insiste également sur le faible coût moyen des jeunes agents publics, notamment dans la fonction publique territoriale19.

    Par ailleurs, ces politiques posent beaucoup de questions :

    • Les coupes dans les services publics sont-elles soutenables ? L’exemple québécois montre que les réductions brutales d’effectifs ont conduit à des réembauches ultérieures et à des difficultés dans la continuité du service20 ;
    • Le privé est-il spontanément plus efficace que le service public ? L’exemple de l’assurance santé permet d’en douter : les mutuelles présentent 8 milliards d’euros de charges contre 6,7 milliards d’euros pour l’ensemble du système de financement public21, alors que leur part financière est très réduite et qu’elles ne sont pas exposées aux charges de service public (carte vitale, lutte contre la fraude, conventionnements nationaux…) ;
    • Quand bien même le privé serait-il plus efficace, pourquoi cela serait utile de privatiser ? Même en supposant d’importants gains de productivité, la marge moyenne du secteur privé est de 10 %22, pour une dépense qui demeurera in fine à la charge de l’usager.

    Ces questions n’excluent toutefois pas une analyse des politiques publiques devenues obsolètes (ne nécessitant plus d’action publique) ou inopérantes.

    Le Discours sur « les Cadeaux aux Entreprises »

    L’auteur précise d’abord que les politiques de baisse de charges et de soutien aux entreprises ont accompagné :

    • Une baisse du chômage ;
    • Une hausse de l’investissement ;
    • Une amélioration de l’attractivité française.

    Mais, il refuse l’idée selon laquelle ces politiques s’autofinanceraient totalement.

    Pour autant, il critique aussi les analyses présentant les aides aux entreprises comme un « trésor caché » facilement récupérable.

    Le résultat net après impôts des entreprises françaises soumises à l’impôt sur les sociétés atteignait environ 112 milliards d’euros en 2023. Dans ces conditions, récupérer brutalement 50 milliards d’aides reviendrait mécaniquement à déstabiliser l’investissement, l’emploi et les salaires.

    L’auteur rappelle également que les allègements de cotisations sociales constituent des aides aux entreprises, mais également un soutien indirect à l’emploi et aux rémunérations.

     « Restons logiques : comment les entreprises pourraient-elles “profiter” de 200 ou 250 milliards d’euros d’aides publiques si elles ne font que 110 milliards d’euros de résultat ? Et quelle est la proposition pratique pour reprendre 200 milliards d’euros d’aides sur ces 100 milliards d’euros de résultats ? »

    La taxation des entreprises du CAC 40 n’est pas davantage opérante, les 2/3 de leurs profits étant réalisés à l’étranger, donc taxés à l’étranger dans le cadre des 140 conventions fiscales bilatérales et multilatérales signées par la France23.

    L’Argument Selon Lequel « il Suffit de Travailler Plus »

    Le report de l’âge de départ à la retraite constitue, selon l’auteur, une mesure structurellement nécessaire. Tous les pays européens y recourent afin d’améliorer le ratio entre cotisants et retraités.

    Cependant, les gains budgétaires à court terme demeureraient relativement limités24.

    Même un allongement significatif de la durée de cotisation ne produirait qu’environ 8 milliards d’euros d’économies d’ici à 2032, selon la Cour des comptes.

    La suppression de deux jours fériés n’aurait représenté qu’environ 4 milliards d’euros.

    « Le “travailler plus”, à solde migratoire inchangé, poussé dans tous ses retranchements par un gouvernement qui y investirait un fort capital politique, peut contribuer pour 5 à 10 % à la résolution de l’impasse. C’est une contribution appréciable, mais pas décisive. »

    Les Limites du « il Suffit de Taxer Les Riches »

    L’auteur considère qu’il est historiquement et moralement légitime de taxer davantage les patrimoines les plus élevés, tout particulièrement en période de crise budgétaire où les plus précaires souffrent davantage.

    Il évoque notamment quelques pistes budgétaires :

    • L’imposition des plus-values latentes ;
    • La réforme du pacte Dutreil ;
    • Le rétablissement d’un ISF élargi ;
    • Une taxation temporaire des très hauts revenus.

    Toutefois, en allant aux limites constitutionnelles et économiques, ces mesures ne produiraient au mieux que de 10 à 15 milliards d’euros de recettes supplémentaires.

    Les très hauts patrimoines sont par ailleurs très concentrés et fortement mobiles à l’échelle internationale. Les travaux, notamment de Gabriel Zucman, sont donc très théoriques25.

    Une Réduction Durable du Pouvoir d’Achat Comme Horizon Politique

    Pourquoi la France n’est pas Encore en Crise Ouverte

    L’auteur souligne le paradoxe français : malgré des finances publiques très dégradées, la France ne subit pas encore de crise comparable à celle de la Grèce.

    Plusieurs facteurs expliqueraient cette situation :

    • Personne ne souhaite un défaut français qui provoquerait une crise mondiale (un choc quinze fois supérieur à la crise grecque) ;
    • La sortie de l’euro est pratiquement impossible pour la France, compte tenu de l’importance de sa monnaie et du niveau de structuration de l’euro ;
    • Les partenaires européens26 et la BCE demeurent implicitement garants du système ;
    • L’économie française conserve des fondamentaux importants : une économie diversifiée, une balance des comptes internationaux équilibrée (les français sont très investis à l’international), une épargne des ménages très abondante et un État fonctionnel, peu corrompu.

    Toutefois, cette relative protection pourrait conduire à une forme d’illusion collective sur la gravité réelle de la situation.

    Les Retraites Comme Principal Gisement d’Ajustement

    Pour Guillaume Hannezo, la plus grande difficulté dans une politique d’ajustement budgétaire est l’effet multiplicateur de la dépense publique.

    En conséquence, il convient de proposer un ajustement :

    • Brutal, pour qu’il soit crédible et
    • Avec le moindre effet multiplicateur, donc en priorisant les poches d’épargnes pour éviter toute récession grave.

    Partant de ce constat, le principal levier budgétaire résiderait dans les retraites.

    La France consacre, en effet, 14,7 % de son PIB aux pensions, contre 12,3 % en moyenne dans l’Union européenne (11,6 % en Allemagne et 15 % pour l’Italie — le plus haut niveau).

    Le problème du financement des retraites ne vient pas de l’âge de départ, mais surtout du niveau de remplacement particulièrement élevé des pensions françaises : 72 % en France contre 61 % en moyenne dans l’OCDE.

    Selon l’auteur, cette générosité expliquerait que les retraités disposent en moyenne d’un niveau de vie comparable, voire supérieur, à celui des actifs.

    L’analyse des comportements d’épargne constitue pour lui un indicateur essentiel : le taux d’épargne continuerait d’augmenter après la retraite jusqu’à atteindre environ 25 % des revenus au-delà de 75 ans.

    « Si le revenu public adossé à une catégorie d’inactifs est non utilisé pour un quart, c’est qu’il est très supérieur aux besoins. »

     « Retraçons donc la boucle dans son intégralité : les retraites sont le premier poste de dépenses publiques ; la France s’endette de 3 à 4 points de PIB de plus que ses voisins (…) dont 2 à 3 viennent de ce qu’elle a choisi de verser des retraites assurant à leurs bénéficiaires un niveau de vie en moyenne égal ou supérieur (selon les conventions de calcul) à celui des actifs. »

    Ensuite, comme cette sur-épargne est concentrée chez les retraités aisés : « À travers le déficit budgétaire, tous les actifs de la génération suivante s’endettent pour un profit que recevront… les héritiers des classes bourgeoises. »

    Les Mesures Envisagées par l’Auteur

    Plusieurs pistes sont évoquées :

    • Désindexation partielle des retraites à partir d’un seuil moyen ;
    • Suppression de l’abattement fiscal des retraités pour frais professionnels ;
    • Hausse de la CSG ;
    • Modulation du reste à charge des dépenses de santé en fonction des revenus (les retraités étant les premiers consommateurs de soins) ;
    • Avance sur héritage pour financer la dépendance ;
    • Suppression du privilège fiscal sur l’assurance-vie ;
    • Taxation ou réduction des pensions les plus élevées.

    Selon l’auteur, réduire de moitié l’épargne des retraités dégagerait environ 40 milliards d’euros.

    Une Hausse Massive des Impôts à Base Large

    Le second grand levier résiderait dans l’augmentation des impôts à base large.

    On ne peut pas choisir de socialiser beaucoup les dépenses de retraite, de santé, d’éducation… et ne pas avoir la pression fiscale correspondante.

    À cet égard, l’impôt le plus large et anormalement bas au regard de nos voisins présentant un niveau de dépenses publiques similaires est la TVA.

    La TVA est particulièrement intéressante pour l’auteur27 :

    • Impôt à rendement élevé ;
    • Fiscalité difficilement contournable ;
    • Faible impact sur la compétitivité extérieure ;
    • Taxation également des importations.

    Avec un rendement de 7 à 10 milliards d’euros par point, une hausse de 3 à 5 points de TVA dégagerait plusieurs dizaines de milliards d’euros.

    La CSG constituerait aussi une option avec un rendement estimé de 14 à 15 milliards d’euros par point.

    Les Français Savent cet Ajustement Inéluctable

    L’auteur, en conclusion, évoque le fait que depuis la crise de la covid-19, le taux d’épargne des ménages continue d’augmenter. Il atteignait plus de 18,5 % des revenus sur 2025. Pour Guillaume Hannezo, cette hausse ne traduit pas une prospérité rassurante, mais une inquiétude croissante des ménages face à un avenir perçu comme instable.

    Source : Banque de France, Épargne des ménages au Q3 2025
    Source : Banque de France, Épargne des ménages au Q3 2025

    Cette situation témoigne d’une forme de réalisme inquiet des français, conscient que la situation n’est pas tenable et que demain sera plus dur qu’aujourd’hui.

    Apparté : Un manque notable dans l’étude de l’auteur, l’absence de toute référence à la politique monétaire, pourtant essentielle dans le traitement à venir des crises d’endettement.

    1. L’auteur compare toutefois des situations très divergentes, avec une croissance économique française encore relativement forte sur la période et, surtout, une inflation très élevée, favorable au désendettement. Par ailleurs, la conjoncture économique mondiale se révèle très favorable à compter de 1983, ce qui bénéficiera à la France comme aux autres pays occidentaux. ↩
    2. Si le déficit est en net recul, à 5,1 % du PIB sur 2025, il se stabiliserait à 5 % sur 2026, soit un niveau très problématique compte tenu des coûts d’emprunts et de l’absence d’amélioration notable de la balance des paiements. ↩
    3. Ce qui est différent s’agissant du stock (de la dette), dont une partie est en effet attribuable à la période 2020-2023. ↩
    4. La France a régulièrement été confrontée à des crises monétaires, dont celle intervenue en 1983 et obligeant l’État à abandonner sa politique budgétaire expansionniste. Ainsi, le Royaume-Uni, dans une situation pourtant plus favorable (moins de dette, moins de déficit, moins de chômage) a été lourdement sanctionné sur les marchés financiers lors de la tentative de baisse radicale de la fiscalité menée par le gouvernement de Liz Truss en 2022. ↩
    5. Loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat du 21 août 2007, dont la principale mesure était la défiscalisation et la réduction des cotisations sociales applicables aux heures supplémentaires (« travaillez plus, pour gagnez plus »), auxquelles s’ajoutaient d’autres mesures de réductions des prélèvements fiscaux (notamment sur les plus riches). ↩
    6. Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, qui figurait dans le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi de 2012, visait à réduire la pression fiscale sur les entreprises de l’ordre de 20 milliards d’euros. ↩
    7. Dans la pensée Keynésienne, le déficit public peut permettre d’initier une relance économique, or la croissance française est atone, de seulement 0,9 % en 2025. ↩
    8. Sont évoqués par l’auteur les programmes présentés lors des élections présidentielles de 2022 ou des élections législatives de 2024. ↩
    9. Soit avant le dérapage des comptes publics de mai-juin 2024. Le cinquième d’opinion favorable semble désormais être le socle de popularité du chef de l’État. ↩
    10. On pourrait ajouter les dépenses masquées : la santé, l’éducation, la défense, la sécurité, la justice, ainsi que toutes les aides publiques et notamment socio-fiscales. L’exemple topique est celui de « l’aide à la pompe » financée par l’État en 2022 et absolument invisible par le consommateur. ↩
    11. La politique austéritaire allemande en présence de taux réels négatifs demeure, par exemple, un mystère. ↩
    12. L’auteur rappelle que les États sont présumés immortels et qu’ils peuvent faire rouler leur dette — ne jamais rembourser le principal. Toutefois, le sujet n’est pas le stock, mais le financement du flux (évoqué ci-après). Comment faire face à des augmentations de charges d’intérêts aussi élevées dans une économie vieillissante et sans croissance ? ↩
    13. Charges réévaluées par la Cour des comptes en février 2026 à 64,9 milliards d’euros. ↩
    14. Objectif de croissance économique qui ne sera probablement pas atteint sur 2026 et 2027. ↩
    15. Étant rappelé que dans le modèle de John Maynard Keynes, le déficit budgétaire est conjoncturel et lié à une atonie de l’économie intérieure. ↩
    16. Discours inaugural de John Fitzgerald Kennedy, prononcé le vendredi 20 janvier 1961. ↩
    17. L’État se paupérise à mesure que la sphère sociale progresse dans la structure de dépenses. ↩
    18. Une économie de personnels dans la santé est évidemment totalement illusoire. ↩
    19. 21 000 euros par an en moyenne, soit sensiblement le même montant que la pension moyenne annuelle de retraite (18 000 euros). ↩
    20. Il sera intéressant de suivre l’exemple du « DOGE » américain sur l’exercice 2025. ↩
    21. Confer la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale d’assurance maladie. ↩
    22. Par ailleurs, en situation de monopole, le secteur privé n’a aucun intérêt à baisser sa marge. ↩
    23. L’auteur rappelle également que ces entreprises sont pour une large partie d’entre elles détenues par des actionnaires étrangers. Il reviendrait à ces derniers de tirer les conclusions d’un siège social aussi coûteux. ↩
    24. Pour ne pas dire négatif tant la politique consiste le plus souvent à faire des « cadeaux » avant de mettre en oeuvre ensuite les mesures difficiles. ↩
    25. Cependant les taxations de grandes fortunes se multiplient, notamment aux États-Unis avec les État de Californie, Washington ou à New York. ↩
    26. Concrètement, en cas de crise, il reviendrait à l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et les Pays-Bas de conduire la politique de désendettement français. ↩
    27. À condition toutefois d’augmenter à proportion les taux réduits et super réduits, ainsi que d’analyser ses effets en dynamique : compte tenu de l’évolution des minimas sociaux et des prestations sociales. L’auteur en appelle donc à une vraie baisse du pouvoir d’achat des ménages. Il n’évoque pas, par ailleurs, les risques de fraudes. ↩
  • Démographie et finances publiques

    Démographie et finances publiques

    Retour sur le rapport de la Cour des comptes de décembre 2025 consacré à la démographie et à ses effets sur les finances publiques.

    Temps de lecture : 13 minutes.

    En introduction, la Cour des comptes rappelle que cet enjeu démographique est désormais prégnant dans ses analyses :

    • Sur la situation des finances publiques (février et juillet 2025) et
    • Sur le système de retraite (février et avril 2025).

    Par ailleurs, le contexte européen, voire international, est désormais celui d’un vieillissement généralisé des populations1.

    Je précise enfin que je traite essentiellement de l’une des composantes de ce bouleversement démographique : le vieillissement. La seconde composante, celle liée à l’immigration, me semble, en effet, plus délicate à traiter en termes de dépenses publiques. Nous le verrons durant cette lecture.

    Le Vieillissement Accéléré de la France

    Fin 2024, la France comptait 68,6 millions d’habitants, répartis au sein d’environ 30 millions de ménages. La population française se caractérise par une structure par âge marquée par un vieillissement progressif

    Le graphique relatif au solde naturel français illustre ce basculement démographique.

    Les Raisons de ce Bouleversement Démographique

    L’Allongement de l’Espérance de Vie (le Vieillissement « Par le Haut »).

    En 2024, l’espérance de vie à la naissance atteint un niveau historiquement élevé : 85,6 ans pour les femmes et 80,0 ans pour les hommes, soit un gain d’environ 20 ans par rapport à 1946.

    Le vieillissement « par le haut » de la population française s’illustre notamment par l’augmentation du nombre de retraités :

    • En 2022, 17 millions de personnes percevaient une pension de retraite de droit direct d’au moins un régime français,
    • En 2000, c’était le cas de 12,1 millions de personnes (4,9 millions de moins).

    Un autre instrument de mesure particulièrement sensible est celui de la perte d’autonomie, que l’on peut restreindre au nombre de bénéficiaires de l’APA2 :

    La Baisse des Naissances (le Vieillissement « Par le Bas »)

    L’indice conjoncturel de fécondité est ainsi passé de 2,02 enfants par femme en 2010 à 1,62 en 2024 (soit, 162 enfants pour 100 femmes), soit une réduction de près de 20 % en quatorze ans. Ce niveau n’avait jamais été aussi bas depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, à l’exception des années 1993 et 1994.

    Ces évolutions s’accompagnent d’un recul de l’âge moyen des mères, qui s’établit désormais à 31 ans pour l’ensemble des naissances (contre 27 ans en 1975) et à 29 ans pour le premier enfant (contre 24 ans en 1975).

    La Hausse des Flux Migratoires

    Depuis 2017, le solde migratoire a toujours été supérieur à 127 000, contrastant avec un solde de 68 000 personnes par an de 1996 à 2016. En conséquence, leur part dans la population est passée de 7,5 % (part relativement stable des années 1970 à 1990) à près de 10,7 % en 2023.

    En 2022, 40 % des immigrés sont originaires d’Europe (dont une partie d’Ukraine) et 35 % d’Afrique.

    Par ailleurs, ces immigrés sont plus diplômés :

    • En 2022, 54 % des immigrés âgés de 25 ans ou plus étaient titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur,
    • Ils étaient 47 % dans cette situation en 2010 et 41 % en 2006.

    D’autre part, alors que l’immigration était essentiellement masculine jusque dans les années 1970, elle est dorénavant en majorité féminine3. 

    Inversement, l’émigration augmente également. Elle concerne en particulier des jeunes diplômés, avec près de 110 000 départs en 2022, le plus souvent vers des pays de l’OCDE4 (à 85 %).

    Les Projections Démographiques Françaises

    Les rapporteurs présentent le scénario central de l’INSEE5, le plus communément utilisé, construit sur les fondamentaux suivants :

    • Un indice conjoncturel de fécondité de 1,8 (alors que l’on sait que le dernier indice calculé est de 1,6 et que cet indice est en baisse continue depuis vingt ans) ;
    • Une espérance de vie à la naissance de 90 ans pour les femmes et de 87,5 ans pour les hommes ;
    • Un solde migratoire positif de 70 000 personnes (soit un solde très bas, la moitié de celui constaté aujourd’hui).

    Dans ce scénario, la part des français de plus de 65 ans passerait de 21,4 % en 2024 à 28,9 % de la population en 2070. En conséquence, le ratio de dépendance des 65 ans et plus par rapport à la population en âge de travailler (20-64 ans) passerait ainsi de 38 % à 54 %.

    Développer nos Richesses Dans un Contexte de Vieillissement de la Population

    Le calcul du PIB par tête utilisé par la Cour des comptes
    Le calcul du PIB par tête utilisé par la Cour des comptes

    Une Production de Richesse Plus Difficile

    Le niveau de vie moyen, mesuré en termes de produit intérieur brut (PIB) par habitant, repose sur :

    • La productivité du travail,
    • Le taux d’emploi,
    • Le ratio de dépendance démographique (rapport entre la population en âge de travailler et le reste de la population6).

    Dit autrement, la hausse du ratio de dépendance démographique implique mécaniquement une dégradation de la croissance potentielle de la France (et de 2/3 des pays du monde).

    Les Facteurs à Mobiliser 

    Face à la dégradation du ratio d’un des éléments de calcul, la Cour préconise logiquement de renforcer les autres éléments.

    1. L’augmentation du taux d’emploi

    En France, le taux d’emploi des 15-64 ans a progressé pour atteindre 68,8 % en 2024, soit un ratio semblable à celui de 1980 (celui-ci s’étant fortement dégradé sur les années 1980 et 1990). Il reste toutefois en deçà du taux moyen de la zone euro (70 % en 2023).

    La Cour note que le décalage de l’âge de départ en retraite augmente mécaniquement le taux d’emploi7.

    2. L’apport migratoire

    Le solde migratoire français (différence entre les départs et les arrivées) est en moyenne de 150 000 de 2019 à 2021. Il représente 90 % de la croissance démographique française.

    La Cour se contente de relever que la personne immigrée en emploi contribue au fonctionnement de l’économie et à sa croissance.

    3. Les mutations technologiques

    Un effet induit par la raréfaction de la main-d’œuvre, constaté empiriquement, est le développement de l’automatisation et de la robotisation des processus de production8. 

    La Cour relève à cet égard un paradoxe, les entreprises les plus compétitives et les plus robotisées sont celles qui embauchent le plus, tandis que celles en retard se révèlent rapidement en difficulté. Cependant, toutes choses égales par ailleurs, la robotisation se substitue progressivement aux emplois les moins qualifiés.

    Les Autres Impacts du Vieillissement sur la Création de Richesse

    Population plus âgée et productivité

    Le vieillissement de la population emporte ici deux grandes conséquences :

    • La Cour cite tout d’abord une méta-analyse selon laquelle les effets sur la productivité seraient croissants jusqu’à 40 ans, puis décroissant à compter de 49 ans ;
    • Par ailleurs, le vieillissement de la population induit une augmentation de la part des services dans l’économie, or ce secteur est moins sensible aux gains de productivité.

    Le cas particulier de l’épargne des retraités

    En contradiction avec la théorie des cycles de la vie9, la Cour évoque une « sur-épargne » des retraités10, essentiellement liée à deux facteurs :

    • L’incertitude sur la durée de vie et l’anticipation de dépenses futures (autonomie, santé) ;
    • L’illiquidité du patrimoine des ménages (essentiellement immobilier, ce qui incite à conserver et à épargner des valeurs liquides).

    Les Effets du Vieillissement sur les Recettes de l’État et la Protection Sociale

    L’Effet sur les Recettes Publiques : une Moindre Participation des Retraités au Financement de la Protection Sociale

    Toutes choses égales par ailleurs, une augmentation de la population équivaut à une augmentation des recettes publiques, peu importe l’indicateur utilisé.

    Cependant, malgré une baisse de la population active en âge de travailler de 2011 à 2023 (de 38 à 37,2 millions), les recettes publiques ont augmenté de 17,3 %.

    Il y a toutefois un effet sur les recettes publiques de l’augmentation de retraités. Les revenus du patrimoine étant moins socialisés que les revenus du travail. Or, le patrimoine des français est principalement le patrimoine des retraités : En 1986, le patrimoine net médian des trentenaires était de 45 % plus élevé que celui des plus de 70 ans ; en 2015, il était trois fois plus faible.

     La Cour constate toutefois une augmentation du taux d’effort en matière de protection sociale sur les plus âgés :

    • De 1979 à 2019, ce taux a plus que doublé pour les 60-79 ans (passant de 12 % à 26 %), voire triplé pour les plus de 80 ans (de 7 % à 22 %)11 ;
    • Dans le même temps, il augmentait également pour les 20-39 ans et les 40-59 ans, mais dans des proportions moindres (passant d’environ 30 % en 1979 à 38 % en 2019).

    Le rééquilibrage intergénérationnel du financement de la protection sociale s’explique par :

    • La montée en puissance des impôts sociaux, notamment de la contribution sociale généralisée (CSG) à partir des années 1990 ;
    • Les politiques d’exonérations de cotisations sur les bas salaires dans les années 2000, qui ont allégé le poids des cotisations sociales des salariés.

    La Cour appelle donc à fiscaliser et à socialiser davantage les revenus du patrimoine et de la consommation. Toutefois, la Cour prévient que cela ne suffira pas.

    L’Effet-Ciseaux Induit par la Baisse des Recettes et l’Augmentation des Dépenses

     « En l’état de la législation, ces trois effets compensateurs — hausse du rendement des droits de succession, maintien des recettes de la fiscalité indirecte assise sur la consommation des ménages, hausse du rendement de la fiscalité de l’épargne — ne sont pas suffisants pour contrebalancer le freinage des recettes publiques induit par la décroissance de la population active, hors immigration. »

    Un Effet Négligeable de l’Immigration sur les Prélèvements Obligatoires

    D’un point de vue théorique, l’immigration devrait contribuer positivement aux recettes publiques et, plus largement, à l’équilibre des finances publiques. En effet, plus des deux tiers des dépenses publiques dépendent de l’âge et les immigrés sont majoritairement en âge de travailler.12

    La Cour relève cependant que les études économiques disponibles suggèrent un effet de l’immigration sur les recettes publiques plus nuancé et incertain qu’anticipé13.

    Les études macroéconomiques du Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) ou de France stratégie évaluent l’impact de l’immigration sur le produit intérieur brut a un effet de -0,3 % à -0,5 % de point de PIB14.

    Les Effets du Vieillissement sur les Dépenses Publiques

    Les Dépenses Sensibles au Vieillissement sont Très Importantes et Très Dynamiques

    En analysant les dépenses sur les vingt-cinq dernières années (de 1998 à 2023) : 40 % des dépenses publiques sont sensibles au vieillissement de la population. Elles croissent continûment sur la période, avec un volume de dépenses en augmentation de 11 % en part de PIB sur la période.

    Premier poste de dépenses de la protection sociale, les pensions de vieillesse et de survie représentaient, en effet, 353 milliards d’euros en 2023, soit 13,4 % du PIB15. À titre de comparaison, le budget du ministère de la Justice pour 2023 était de 9,6 milliards d’euros.

    À l’inverse, les dépenses sensibles à la natalité, qui recouvrent essentiellement les dépenses publiques d’éducation et les dépenses de politique familiale, représentaient 12,8 % des dépenses publiques en 2023, contre 15 % en 1998, soit un repli de 15,1 %.

    En effet, les dépenses de transfert sont concentrées sur les plus de 60 ans, compte tenu de l’importance des dépenses de retraite et de santé pour les plus âgés.

    L’Insuffisante Prise en Compte de la Démographie dans les Projections Budgétaires

    Malgré l’abondance de recherches et de données, la Cour constate un déficit d’information des décideurs publics en matière démographique, en particulier pour les dépenses de santé et d’autonomie16.

    Or, les plus de 60 ans représentent la moitié des dépenses de santé et l’augmentation de cette classe d’âge expliquerait le quart de l’augmentation des dépenses de santé17.

    De manière similaire, mais encore plus préoccupante, les projections réalisées sur l’évolution des dépenses liées à la perte d’autonomie convergent toutes sur l’ampleur de leur progression à venir. À titre d’exemple, les dépenses liées à l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA) ont déjà été multipliées par 2,6 en euros constants depuis la création de l’aide en 200218.

    Pour autant, les travaux menés par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de la Santé et la direction générale du Trésor montrent l’inadéquation entre l’offre d’établissements et services médico-sociaux et les besoins des personnes dépendantes19.

    À l’inverse, les dépenses d’éducation pourraient fortement diminuer en France, de 4,8 points de PIB aujourd’hui à 3,9 points à l’horizon 2070, selon un rapport de la Commission européenne sur le vieillissement.

    D’autres dépenses sont a priori sensibles à l’effet démographique, sans qu’une réflexion approfondie ne soit à l’œuvre : la famille, le logement.

    Trois Questions pour Conclure

    Comment Faire Face à la Diminution de la Population en Âge de Travailler ?

    La contraction de la population active à venir s’exprimera en termes réels et en termes relatifs, alors même que notre système de financements publics est assis sur les revenus du travail20.

    Il s’agit ici, pour la Cour, de renforcer le taux d’activité des jeunes, ainsi que leur niveau de formation. Plus globalement, le niveau de compétence moyen des actifs sera déterminant pour augmenter la productivité globale.

    À cet égard, la Cour relève que le travail qualifié est plus taxé et socialisé que le travail non qualifié.

    La bataille des compétences reste à mener.

    Par ailleurs, il faudra, toutes choses égales par ailleurs, travailler plus sur le temps de la vie active. Plus d’heures par semaine, avec moins de ruptures et plus longtemps21.

    Quelle Solidarité Face à la Hausse des Dépenses Liées au Vieillissement ?

    La Cour s’interroge sur le rôle de la prévention et de la stratégie de soins, qui plus est face à l’augmentation des affections de longue durée liées au mode de vie.

    Mais, plus fondamentalement, qui paie ?

     « Même si l’offre de travail augmentait nettement, il ne sera pas nécessairement possible que la solidarité nationale finance seule l’intégralité des dépenses de protection sociale correspondant au vieillissement. En effet, les enjeux financiers en cause présenteront à la fois un caractère massif et une dynamique extrêmement soutenue. En outre, un surcroît de transferts à destination d’une population âgée serait susceptible de soulever des enjeux d’équité intergénérationnelle si l’on considère que cette population a bénéficié, toutes choses égales par ailleurs, de conditions de retraite (âge de départ, niveau des pensions, espérance de vie à la retraite) favorables en comparaison des générations précédentes, mais également, de façon inédite, des suivantes. »

     « Dans ce contexte, il appartiendra aux pouvoirs publics et aux partenaires sociaux de déterminer dans quelle mesure le financement de la protection sociale pourrait s’appuyer, davantage qu’autrefois, sur des financements privés, collectifs ou individuels, obligatoires ou facultatifs. La question de la plus ou moins grande mutualisation des risques et du caractère facultatif ou obligatoire de la couverture est centrale pour en assurer une diffusion large, en garantir l’équité sociale et limiter les inégalités intragénérationnelles. »

    La Cour propose ainsi trois scénarios :

    • Augmenter de nouveau la solidarité intergénérationnelle à travers une taxation accrue du travail (baisse de compétitivité, baisse du niveau de vie des actifs) ;
    • Accroitre la taxation sociale des revenus, à travers notamment la hausse de la CSG ou de la TVA, ce qui aurait, par son universalité, l’intérêt de faire contribuer les inactifs ;
    • Enfin, faire peser la dépendance sur la solidarité intragénérationnelle en renforçant la contribution à la protection sociale de la population qui en est la principale bénéficiaire, avec une assiette conçue à dessein. Autrement dit, il reviendrait aux retraités de financer la dépendance22.

    Quel Levier Face à la Chute de la Natalité ?

     « La chute de la natalité, si elle venait à se confirmer ou à s’aggraver, incarne un défi d’une autre nature qui soulève une série de questions délicates pour l’action publique. »

    La Cour relève que cette politique, auparavant consensuelle, est plutôt considérée aujourd’hui sous le prisme de la liberté individuelle. Pour autant, la jeunesse est indissociable de la soutenabilité de notre édifice sociofiscal. Ne pas agir, ou tenter d’agir, est impensable.

    La grande question est donc celle des leviers, s’agissant d’une décision prise sur des motifs multifactoriels : emplois, revenus, logement, prix et disponibilité des services de garde d’enfants, mais également à partir de facteurs subjectifs et de croyances collectives.

    En outre, tous les différents leviers envisageables ne présentent pas une efficacité équivalente. À cet égard, la direction générale du Trésor note que les dispositifs visant à faciliter l’équilibre entre vie privée et vie professionnelle semblent être des déterminants explicatifs plus importants dans la décision d’avoir un enfant que les prestations familiales monétaires.

    Sans être une solution miracle, la mise à disposition de solutions d’accueil du jeune enfant est donc une piste privilégiée.

    1. L’indice conjoncturel de fécondité mondial était calculé à 2,3 en 2021, et la baisse de cet indice s’est accélérée selon l’Institut national d’études démographiques. 2/3 de la population mondiale vit désormais dans un pays sous le seuil de renouvellement des générations. https://www.ined.fr/fr/publications/editions/population-et-societes/baisse-massive-de-la-fecondite-mondiale-en-20-ans-illustree-en-cartes/ ↩
    2. Allocation personnalisée pour les personnes âgées, versée en fonction du niveau de perte d’autonomie de la personne. ↩
    3. Le taux de féminisation des personnes immigrées était en moyenne, de 2006 à 2023, de 52 %. ↩
    4. En premier lieu la Suisse, le Luxembourg et le Royaume-Uni. ↩
    5. L’INSEE présente dans ces projections près de 26 scénarios. Le scénario central est censé être le scénario médian, reprenant l’ensemble des projections centrales des différents sous jacents. ↩
    6. Ce qui implique qu’une jeunesse très nombreuse est aussi source de dégradation du PIB par tête. Toutefois, cette jeunesse contribuera ensuite à l’enrichissement collectif une fois en âge de travailler. Cet effort des actifs est donc une forme d’investissement. ↩
    7. Le sujet est actuellement très irritant, mais il devra être de nouveau discuté si l’on souhaite financer de manière réaliste notre modèle social. ↩
    8. Les pays les plus avancés dans la robotisation de leur économie sont aussi les pays avec la démographie la plus vieillissante : le Japon et la Corée du Sud. ↩
    9. Théorie dite de Modigliani selon laquelle il y aurait un cycle d’épargne au cours de la vie de l’individu :
      – un endettement des plus jeunes,
      – une épargne des actifs, et en particulier de 30 à 50 ans,
      – puis de nouveau une désépargne en retraite, notamment dans les systèmes de retraite par capitalisation. ↩
    10. Par ailleurs, les retraités concentrent le patrimoine, puisqu’ils détiennent à eux seuls 60 % du patrimoine total (données de 2010), mais ce patrimoine est essentiellement composé d’immobilier (70 %). ↩
    11. La Cour relève toutefois que la progression du taux d’effort des plus âgés ne s’est pas accompagnée d’une dégradation de leur niveau de vie relatif. Ce qui témoigne de l’attention des pouvoirs publics au niveau de vie des retraités. ↩
    12. Dans son rapport au Parlement de juillet 2019, France Stratégie souligne que 53 % de la population immigrée appartient à la tranche des 25-54 ans, contre 36 % pour la population autochtone. ↩
    13. Leur niveau de prélèvements obligatoires serait par exemple inférieur de quinze à vingt pour cent aux français. En conséquence, leurs revenus plus faibles impliquent une plus grande dépendance aux aides sociales et moins de cotisations, du fait des allègements sur les bas salaires. ↩
    14. On imagine toutefois la complexité de telles études et projections économiques. ↩
    15. Dit autrement, près de un euro sur quatre ne nos prélèvements obligatoires est à destination de nos retraités. ↩
    16. Ainsi, à partir d’une étude lexicographique, la Cour relève la très grande faiblesse des analyses gouvernementales en matière démographique. Sur 630 000 mots issus des lois de programmation pluriannuelle (avec leurs annexes) et des programmes de stabilité français, seules 340 occurrences sont relatives à la démographie, soit une fréquence de 0,05%. ↩
    17. L’effet sur les dépenses d’auxiliaires médicaux, de transports et de soins hospitaliers est encore plus manifeste. Le taux de croissance des dépenses de santé serait également lié à l’augmentation de la population générale, l’innovation thérapeutique, l’augmentation globale de la consommation de soins et peut-être un moindre état de santé de la population. ↩
    18. L’Insee a estimé qu’au début des années 2050, 2,8 millions de personnes de plus de 60 ans devraient se trouver en perte d’autonomie, contre 2,0 millions aujourd’hui. ↩
    19. Alors que seulement 350 places ont été créées annuellement de 2018 à 2024, il conviendrait d’en créer plus de 95 000 d’ici à 2030 pour assurer un niveau de prise en charge similaire à celui d’aujourd’hui. Soit un besoin de 16 000 places supplémentaires par an. Le besoin pour 2040 est lui estimé à 300 000 places. La marche semble insurmontable. ↩
    20. La question de la révolution du financement des dépenses publiques est abyssale. Outre la dépendance aux revenus du travail, il convient de noter la diminution progressive des revenus issus de la fiscalisation du pétrole. Les effets de l’intelligence artificielle sur le travail seront aussi à surveiller. ↩
    21. Ce qui signifie travailler plus tard dans sa vie professionnelle, mais aussi probablement plus tôt. L’apprentissage constitue ici, indéniablement, une clé pour notre avenir. ↩
    22. Il pourrait s’agir d’une contribution assise sur leurs revenus de remplacement (retraite et patrimoine), voire d’une assurance obligatoire. ↩
  • La situation et les perspectives des finances publiques – juillet 2024

    La situation et les perspectives des finances publiques – juillet 2024

    Temps de lecture : 10 minutes.

    Examen du dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 2024de la Cour des comptes

    La France occupe une situation singulière et fait l’objet d’une procédure de déficit excessif par la Commission européenne

    S’agissant de la dette publique, et selon les données d’Eurostat, la France présente en 2023 un ratio d’endettement plus élevé de 22 points de PIB que la moyenne de la zone euro. Ce différentiel est encore plus élevé avec l’Allemagne : l’écart étant de 47 points de PIB.

    Par rapport à des pays similaires, la France présente une dette publique légèrement supérieure à celle de l’Espagne (+2,9 points de PIB), mais l’Italie demeure à un niveau encore très supérieur à la France et à l’ensemble de l’Union européenne avec un ratio d’endettement de 137 points de PIB.

    Extrait du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

    L’Italie, la Belgique, la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie et Malte figurent parmi les pays concernées par une procédure pour déficit excessif, comme la France.

    La trajectoire de déficit de la France analysée par la Cour

    Selon la nouvelle trajectoire du programme de stabilité 2024-2027, le déficit public serait réduit de 1 point en 2025, passant de 5,1 à 4,1 points de PIB1.

    Il serait ensuite ramené à 3,6 points de PIB en 2026 puis repasserait très légèrement sous le seuil des 3 % pour s’établir à 2,9 points de PIB en 2027. Il serait ainsi supérieur de 0,7 point en 2024 au niveau prévu dans la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 et excèderait de 0,2 point la cible de cette loi de programme en 2027.

    Extrait du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

     Une trajectoire maintenue malgré une décélération de la croissance

    Cette trajectoire de déficit modifie, par ailleurs, la répartition prévisionnelle de celui-ci entre ses composantes conjoncturelle et structurelle, amenant de fait à moins compter sur la croissance économique et à programmer un effort structurel plus important que celui prévu en loi de programmation des finances publiques.

    La trajectoire du programme de stabilité repose en effet sur des hypothèses de croissance révisées à la baisse en 2024 (de 1,4 % à 1,0 %) et en 2025 (de 1,7 % à 1,4 %), les prévisions pour 2026 et 2027 demeurant identiques à celles de la loi de programmation des finances publiques (respectivement 1,7 % et 1,8 %).

    La réduction du déficit structurel est plus marquée (2,3 points contre 1,4 point dans la loi de programmation des finances publiques sur la période 2024-2027) et repose sur des efforts très importants de maîtrise durable de la dépense mais également de hausse pérenne des prélèvements obligatoires.

    Une trajectoire particulièrement peu volontariste selon la Cour

    La comparaison des programmes de finances publiques des quatre principales économies de la zone euro montre que la trajectoire prévue par la France est peu ambitieuse. Sur la période 2024-2027, celle-ci affiche systématiquement l’objectif de déficit public le plus élevé et reste le seul pays à ne pas viser un déficit inférieur ou égal au seuil de 3 % en 2026.

    A titre de comparaison, la Cour cite l’exemple de l’Italie qui, malgré un déficit public de 7,2 % de PIB en 2023, prévoit de le ramener à 4,3 % en 2024 et d’atteindre la cible des 3% en 2026.

    La Cour note ainsi que, contrairement à ses partenaires, la France ne parvient pas, au cours de la période de programmation, à réduire significativement son niveau de dette par rapport au point haut atteint en 2020.

    En 2025, selon les programmes de stabilité, la dette publique française excèderait ainsi de 15,2 points de PIB son niveau d’avant-crise, contre +3,7 points en Allemagne, +5,9 points en Espagne et +4,7 points en Italie.

    La dette publique italienne demeurerait toutefois la plus élevée, à proximité de 140 % de PIB (en légère progression depuis 2024).

    Extraits du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

    Des hypothèses économiques très optimistes selon la Cour

    La Cour considère que les hypothèses macroéconomiques du Gouvernement, même abaissées, demeurent trop optimistes, s’agissant de la croissance potentielle comme de la croissance effective.

    Le Gouvernement présente ainsi un objectif de retour au plein emploi à l’horizon 2027 sous l’effet favorable des « réformes structurelles sur le marché du travail ». L’impact de la réforme des retraites est ainsi estimé à +200 000 emplois occupés et l’impact de la réforme de la contracyclicité de l’assurance-chômage à +100 000 à 150 000 emplois à moyen terme.

    Le programme de stabilité fait également l’hypothèse que les réformes récentes2 permettront d’atteindre le plein-emploi, sans en évaluer véritablement les impacts.

    Ce retour au plein emploi projeté par le Gouvernement se traduirait par une baisse du taux chômage jusqu’à son niveau le plus bas depuis plus de 40 ans, alors que la Banque de France, dans ses dernières prévisions, anticipe au contraire une remontée du taux de chômage à 7,8 % fin 2024 et un maintien à ce niveau en 2025.

    La Cour note par ailleurs que les tensions sur le marché du travail rencontrées au 1er trimestre 20233 avec un taux de chômage à 7,1 % suggère l’hypothèse que la France ait approché son niveau structurel et que la poursuite de sa diminution supposerait des gains du système de formation et d’accompagnement des demandeurs d’emploi nettement supérieurs aux réformes passées.

    Par ailleurs, la France est confrontée à une forte chute de sa productivité, dont les raisons sont probablement multifactorielles, mais qui impliquent de sérieux doutes sur les estimations de croissance potentielle à 1,35 % présentée par le gouvernement. Un horizon de 1 % par an parait pour la Cour plus réaliste.

    La Cour note à cet égard, s’agissant de la croissance effective, une hypothèse de croissance pour 2025 du programme de stabilité (revue à la baisse à 1,4 %) qui se situe dans la fourchette haute des prévisions disponibles (1,3 % pour le Consensus forecasts et pour la Commission européenne, 1,2 % pour l’OCDE, 1,4 % pour le FMI).

    Quant à la croissance moyenne de 1,75 % sur la période 2026-2027, celle-ci excède très largement celle du Consensus forecasts (1,3 %), de la Commission européenne (0,5 %) et du FMI (1,5 %).

    Ce rythme élevé de progression de l’activité résulterait en particulier, selon le programme de stabilité présenté par le Gouvernement, de la conjonction de deux hypothèses particulièrement optimistes :

    • Un retour du taux d’épargne des ménages à proximité de son niveau d’avant-crise que les enquêtes de conjoncture actuelles ne permettent pas d’anticiper ; et
    • Une hausse du pouvoir d’achat liée à un retour – hypothétique – au plein emploi et à une dynamique des salaires portée par des gains de productivité d’une ampleur inédite depuis la crise sanitaire.

    Enfin, il doit être relevé que ni le programme de stabilité, ni la loi de programmation des finances publiques n’explicitent l’impact macroéconomique des mesures d’ajustement structurel prévues tant en économies de dépenses qu’en hausses d’impôts, alors que celles-ci, de par leur ampleur, auront nécessairement un effet dépressif sur l’activité économique qu’il convient d’estimer et de prendre en compte4.

    L’avis de la Cour sur le fond des mesures proposées dans le pacte de stabilité

    La trajectoire du programme de stabilité pour 2025-2027 repose sur une augmentation du taux de prélèvements obligatoires de 43,6 points en 2024 à 43,9 points en 2025 puis 44,1 points en 2026 et 2027.

    Autrement dit, des hausses d’impots.

    Ces hausses d’impôts sont fixées à hauteur de 15 milliards d’euros en 2025 (0,5 point de PIB) et à 6,2 milliards d’euros en 2026 (0,2 point de PIB), soit 21,2 milliards à l’horizon 2026.

    L’extinction du bouclier tarifaire y contribuera à hauteur de 4 milliards d’euros en 2025, mais le reste des mesures envisagées, de l’ordre de 17 milliards d’euros, n’est pas précisé, alors même que certaines baisses pérennes d’impôt avaient été annoncées, comme la poursuite de la baisse graduelle de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au rythme de 1 milliard d’euros par an ou des mesures en faveur de classes moyennes pour 2 milliards d’euros.

    Le programme de stabilité prévoit une croissance de la dépense publique en valeur5 de 1,8 % en 2025, 2,6 % en 2026 et 2,1 % en 2027. Le coût des mesures exceptionnelles adoptées en réponse aux crises successives (sanitaire, énergétique) se replierait de 12 milliards d’euros en 2024 à 3 milliards d’euros en 2025 et se stabiliserait à ce niveau en 2026 et 2027, ce montant correspondant à la chronique prévue des dépenses de relance.

    Parallèlement, la charge de la dette augmenterait régulièrement sur la période, préemptant une part croissante de la dépense publique, de l’ordre de 8 milliards d’euros en 2025 et 2026 et de 12 milliards d’euros en 2027 pour atteindre 83 milliards d’euros à cet horizon, soit un niveau comparable à celui prévu dans la loi de programmation des finances publiques alors même que le niveau de dette publique serait supérieur de 80 milliards d’euros. Cela s’explique par des hypothèses de taux revues à la baisse par rapport à la loi de programmation des finances publiques (3,2 % contre 3,5 % dans la loi de programmation pour les taux longs en 2024, du fait de l’accalmie récente, mais avec une remontée à un niveau supérieur à l’hypothèse de ladite loi en toute fin de période – 3,6 % contre 3,5 % dans la loi de programmation).

    Hors dépenses exceptionnelles et hors charge d’intérêts, la dépense devrait donc progresser en moyenne de 1,9 % en valeur et 0,2 % en volume par an entre 2025 et 2027.

    Or, la Cour des comptes notes qu’une telle maîtrise de la dépense « impliquerait un effort d’économie sans précédent », correspondant à des économies de l’ordre de 50 milliards d’euros en 2027 par rapport à la trajectoire de dépenses des exercices précédents.

    Toutefois, la Cour émet des toutes sur la sincérité de cette programmation :

    • La moitié de l’effort serait effectué en toute dernière année (en 2027) et
    • Le gouvernement ne documente pas cet effort, pourtant inédit sur la période récente. Seuls sont précisés les impacts budgétaires de la réforme des retraites et de la réforme de l’assurance-chômage, avec respectivement 3,5 milliards d’euros d’économies pour l’une (nettes des mesures d’accompagnement et dispositifs dérogatoires) et 4,2 milliards d’euros pour l’autre, soit un total de 7,7 milliards d’euros pour 2027. 

    Par ailleurs, même en tenant intégralement compte de ce qui constituerait un « coup de frein sur plusieurs années sans équivalent récent » de la dépense publique, la Cour des comptes relève que celle-ci continuerait de croître, en valeur comme en volume.

    Extrait du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

    Une trajectoire par ailleurs très incertaine au regard de la multiplication des besoins de financement auquel est confronté l’Etat

    La Cour relève l’addition récente de lois de programmation sectorielles6, qui devrait couvrir jusqu’au tiers des dépenses de l’Etat à horizon 2027 et contribue à rigidifier la dépense.

    De surcroît, la montée en puissance du financement de la transition écologique n’est pas suffisamment pris en compte et entretient une sous-estimation « systématique » selon la Cour de l’évolution de la dépense publique.

    Chaque année, les prévisions pluriannuelles sont en effet actualisées à l’occasion du rapport économique social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances, permettant de constater l’écart des trajectoires envisagées en loi de programmation (courbes orange) avec la réalité des dépenses constatées (courbe noire) :

    Extrait du rapport de la Cour des comptes de juillet 2024.

    En synthèse, la Cour identifie « trois fragilités majeures » :

    • Des hypothèses de croissance très optimistes à moyen terme, particulièrement sur les deux dernières années ;
    • Une inflexion de la dépense publique hors mesures exceptionnelles et hors charge de la dette qui représenterait à l’horizon 2027 un effort sans précédent d’économies de l’ordre de 50 milliards d’euros par an, et
    • Des hausses de prélèvements obligatoires de plus de 20 milliards d’euros sur la période 2025-2027, d’une ampleur également inédite depuis une dizaine d’années.

    « Plus encore qu’au moment de l’adoption de la loi de programmation des finances publiques et de la loi de finances initiale pour 2024, les marges de sécurité apparaissent inexistantes et la moindre mauvaise surprise conjoncturelle ou réalisation budgétaire et fiscale en deçà des objectifs se traduira par l’échec à ramener le déficit sous les 3 % et par une augmentation continue du ratio d’endettement au cours de la période.»

    1. Nous vous présumer au 23 septembre 2024 qu’il n’en sera rien. ↩
    2. L’accompagnement des bénéficiaires du revenu de solidarité active, la constitution du réseau « France Travail », le service public de la petite enfance et la réforme des lycées professionnels. ↩
    3. Une tension sur la quasi-intégralité des métiers, en particulier qualifiés, entraînant une pénurie de personnels particulièrement grave et inattendue, désormais en voie de résorption, sans être pour autant effacée. ↩
    4. Sans trop m’avancer, il me semble compliqué d’anticipé cet effet récessif, mais, en effet, une projection aurait été utile. Au-delà de cette construction technique, il semble compliqué d’anticiper des mécanismes macro-économiques portant des corrections importantes sans une présentation des ajustements par le Gouvernement. ↩
    5. L’évolution en valeur est l’évolution non corrigée de l’inflation prévisionnelle. L’évolution en volume est l’évolution corrigée. ↩
    6. Intérieur, armées, recherche, justice, énergie et climat. ↩
  • Les aides à la presse imprimée en France

    Les aides à la presse imprimée en France

    Temps de lecture : 10 minutes.

    Un rapport de l’Inspection générale des finances publié en novembre 2023, portait sur la distribution de la presse imprimée.

    Outre la synthèse ici proposée, vous pouvez aussi vous appuyer sur les : « chiffres clés, statistiques de la culture – 2023 » publié par le ministère de la culture.

    Enfin, le Sénat a également contribué aux réflexions sur ce sujet avec un rapport déposé en 2021 et proposant déjà une vaste réforme du système d’aide à la presse.

    Un secteur dont l’importance tient notamment aux enjeux démocratiques en matière de libre circulation des opinions et idées

    Le secteur de la presse fait depuis longtemps l’objet d’une attention soutenue de la part des pouvoirs publics au regard des enjeux de pluralisme que revêt plus particulièrement la presse quotidienne nationale (dite « PQN ») d’information politique et générale.

    On pense inévitablement à la grande loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881, symbole de ce républicanisme libéral porté par la IIIe République, mais il convient aussi ajouter la mise à disposition d’un service postal national unifié et opérationnel, matérialisé par la création d’un ministère dédié dès 1879 (ministère des postes, télégraphes et téléphones) et permettant la diffusion de la presse sur le territoire national.

    Toutefois, contrairement à l’inspiration libérale de la IIIe République, le législateur entend depuis la IVe République veiller à la diversité des titres de presse et à leur diffusion sur l’ensemble du territoire, en subventionnant le cas échéant, et parfois fortement, ces titres de presse.

    L’origine de notre système tient à la loi Bichet de 1947 introduisant un droit pour tous les quotidiens de la presse nationale d’être distribué sur l’intégralité du territoire et permettant la création des Nouvelles messageries de la presse parisienne, le distributeur historique et bénéficiant d’un monopole légal (devenu Presstalis en 2011 et désormais France messagerie).

    Cet interventionnisme légal est même reconnu par le juge constitutionnel qui a ainsi reconnu un objectif de valeur constitutionnelle au regard de l’enjeu démocratique que constitue la pluralité de la presse.

    Le rapport cite ainsi le considérant n° 38 de la décision du Conseil constitutionnel n°84-181 DC du 11 octobre 1984 : « Considérant que le pluralisme des quotidiens d’information politique et générale (…) est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; qu’en effet la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s’adressent ces quotidiens n’était pas à même de disposer d’un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères différents ; qu’en définitive l’objectif à réaliser est que les lecteurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu’on puisse en faire l’objet d’un marché »1.

    Les différents titres de presse et les obligations associées s’agissant de la diffusion

    Le rapport rappelle les distinctions existantes entre quatre grandes familles de presse imprimée :

    • La presse quotidienne nationale (PQN),
    • La presse quotidienne régionale (PQR) et la presse hebdomadaire régionale (PHR) ;
    • La presse magazine et
    • La presse gratuite.

    Si la loi confère à tout éditeur la liberté d’assurer lui-même la diffusion de ses propres journaux et publications, elle prévoit en revanche que lorsqu’un éditeur décide de ne pas s’auto-distribuer et donc de se grouper avec d’autres éditeurs pour la distribution en vue de la vente au numéro, il doit alors adhérer à une société coopérative de groupage de presse (ci-après « société coopérative » ou « coopérative »).

    Ces coopératives sont détenues par les éditeurs et doivent conclure un contrat de groupage auprès d’une société agréée de distribution de presse ou SADP (ci-après « messagerie » ou « messagerie de presse »), dont elles peuvent être actionnaires : les messageries gèrent ainsi les opérations commerciales et logistiques de la distribution de la presse imprimée en vue de sa vente au numéro. L’objectif est évidemment, dans un marché en rétractation, de mutualiser les moyens afin de permettre un minimum d’économie d’échelle.

    La PQN et la presse magazine nationale, destinées par nature à être distribuées sur la totalité du territoire français, font appel au système de distribution par des messageries, qui assurent la couverture du territoire national avec une forte capillarité (desserte de 20 000 points de vente en 2023), en dépit d’une rétraction constante du réseau depuis plusieurs années (-33% du nombre de points de vente depuis 2010).

    De leur côté, la presse gratuite et la presse régionale (quotidienne ou hebdomadaire) s’auto-distribuent.

    Le mécanisme de distribution et les acteurs aux différents niveaux

    Dans le cas du groupage pour la vente au numéro, les titres une fois imprimés sont acheminés par une messagerie (dite « niveau 1 ») qui assure leur regroupement et qui livre une soixantaine de dépositaires (dits « niveau 2 ») répartis sur le territoire.

    Le niveau 2 est principalement chargé de constituer des lots pour la distribution et d’acheminer les exemplaires dans les points de vente tenus par des diffuseurs ou marchands de presse (dits « niveau 3 »).

    Au niveau 1, deux messageries sont concurrentes :

    • D’une part, France Messagerie (anciennement Presstalis jusqu’à sa mise en liquidation en juillet 2020), qui a un monopole de fait sur la distribution des quotidiens nationaux car elle est la seule société à proposer cette prestation2 ;
    • D’autre part, les Messageries Lyonnaises de Presse (MLP), concurrent historique de la première, mais spécialisée dans les hebdomadaires.

    Les dépenses publiques destinées à la presse

    Le programme budgétaire de l’Etat portant les aides directes à la presse imprimée est le programme 180, « Presse et médias », porté par le ministère de la culture.

    Les inspecteurs généraux rapportent 199 millions d’euros d’aides directes :

    • Des aides à la diffusion : avec 72,2 millions d’euros d’aides aux exemplaires postés, 35,1 millions d’euros aux aides portées (distribution effectuées au domicile, mais par un service autre que La Poste), 2,4 millions d’euros d’aide aux réseaux de portages, 11,7 millions d’euros d’exonérations de charges pour les vendeurs colporteurs et les porteurs de presse ;
    • Des aides au pluralisme : pour 23,2 M€ ;
    • Des aides à la « modernisation » : pour 27,9 millions d’euros, dont 27 millions d’euros comme aide à la distribution de la presse quotidienne nationale d’information politique et générale vendue au numéro en France (versement effectué au prorata des numéros vendus par publication3, en précisant que les titres de presse reversent ensuite près de 9 millions d’euros de cette enveloppe à France messagerie sous forme de subvention d’exploitation ;
    • Des aides à la modernisation des diffuseurs de presse : pour 6 millions d’euros ;
    • Un Fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP) : pour 15,4 millions d’euros ;
    • Enfin, un Fonds de soutien à l’émergence et à l’innovation dans la presse : pour 5 millions d’euros.

    Soit un total de 149,7 millions d’euros complété par un versement à La Poste de 40 millions d’euros en 2023 (crédits de paiement du programme 134 ouvert au titre du projet de loi de finances pour 2023) destinés à compenser les tarifs préférentiels de distribution de la presse.

    En complément de ces dépenses directes et de la compensation pour le service postal, le secteur bénéficie d’aides indirectes sur le plan fiscal :

    • Une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à taux super-réduit : 2,10 % en métropole et 1,05% en Guadeloupe, Martinique et à La Réunion pour la presse imprimée et numérique ;
    • L’exonération de contribution économique territoriale (CET) pour les diffuseurs de presse ;
    • Une déduction fiscale, sous la forme d’une déduction spéciale sur l’impôt sur le revenu ou l’impôt sur les sociétés pour les investissements dans les entreprises de presse ;
    • Une réduction d’impôt des particuliers pour dons effectués en faveur des entreprises de presse ;
    • Une réduction d’impôts des particuliers pour souscription au capital des entreprises de presse : ces entreprises doivent éditer des publications ou services de presse en ligne d’IPG ou consacrées pour une large part à l’IPG.

    En dépit de ces aides, une presse quotidienne nationale qui peine et un secteur qui se transforme au profit du numérique

    Comme le montre la mission, le secteur est en pleine recomposition avec l’essor du numérique au détriment du papier.

    Extrait du rapport IGF-IGAC.

    Par ailleurs, l’essentiel de la valeur produite dans le secteur de la distribution de la presse nationale est désormais le fait des publications magazine dont la distribution est assurée pour 80% par les Messageries Lyonnaises de Presse (MLP). En rappelèrent que la presse magazine et MLP ne touchent aucune aide de l’État pour leur distribution au numéro.

    La presque quotidienne régionale (PQR), pour sa part, poursuit son auto-distribution, sans aide de l’État, et restructure ses imprimeries. Son canal de vente au numéro souffre certes également, avec une baisse de 78 % entre 2000 et 2022 (cf. graphique 2) mais moins que la PQN, avec laquelle la recherche de synergies est contrastée.

    En termes de chiffre d’affaires, le secteur de la presse quotidienne représente 2,5 Md€ en 2021, dont 592,2 millions d’euros pour la PQN et 1,9 milliards d’euros pour la presse quotidienne régionale.

    Extrait du rapport IGF-IGAC.

    En résumé, les rapporteurs notent une situation paradoxale : les quotidiens nationaux ont une diffusion toujours plus large, par le biais du numérique, mais ont toujours plus de mal à être rentables, du fait de la difficulté à monétiser cette diffusion numérique et des coûts associés au support papier. La difficulté tient à ce que l’impression et la distribution de la PQN sont des industries de coûts fixes. La baisse de volumes rend l’amortissement toujours plus difficile, en particulier pour le support papier.

    Les surcoûts inhérents à la diffusion de la PQN

    La distribution des quotidiens nationaux engendre des surcoûts spécifiques pour France Messagerie (et précédemment Presstalis), inhérents à cette activité. On parle de « flux chauds ».

    Ces surcoûts sont par exemple ceux associés au travail de nuit, au travail le dimanche, à des pics d’activité pour assurer le traitement en un temps court des exemplaires imprimés dans la nuit, etc. La gestion des flux de magazines, considérés comme plus « froids », présente moins de contraintes, et donc moins de surcoûts inhérents.

    Par ailleurs, compte tenu de ces contraintes, il n’apparaît pas envisageable de confier en l’était à La Poste la diffusion de la presse quotidienne nationale4.

    Une rentabilité plus faible du numérique

    la hausse de la diffusion numérique ne génère pas des recettes équivalentes à la diffusion papier, comme en témoigne le graphique 4. Ainsi, la diffusion numérique représentait en 2020 56 % de la diffusion totale, mais seulement 28 % du chiffre d’affaires, alors que la tendance est inversée pour le papier.

    Extrait du rapport IGF-IGAC.

    Un vieillissement accéléré du lectorat

    La tendance du marché est lourde, et semble irrémédiable avec l’évolution rapide des usages et un vieillissement plus rapide de la population de lecteurs de PQN imprimée que celui de la population globale.

    Ainsi, la mission a pu établir qu’entre 1997 et 2018, l’âge moyen du lecteur s’informant chaque jour ou presque avec de la presse quotidienne papier a augmenté de 14 années, à 65 ans. Sur la même période, l’âge moyen de la population française a augmenté de 3,5 ans, à 41,5 ans.

    Seuls les journaux Aujourd’hui en France et L’Équipe sont diffusés sur une large partie du territoire national avec une assiette de plus de 17 000 points de vente.

    Par ailleurs, la situation présente aussi de fortes vulnérabilités à très court terme

    En effet, en dépit de son monopole, France Messagerie, subit fortement l’attrition de la vente au numéro, qui devrait se poursuivre, voire s’accélérer, dans les prochaines années.

    Or, pour faire face à ces enjeux, la structure ne dispose d’aucun levier de développement, n’étant quasiment pas diversifiée. Sans la subvention d’exploitation de 9 millions d’euros évoquée plus haut, le résultat opérationnel serait nul et le résultat d’exploitation négatif selon les inspecteurs. Avec une activité en repli, des coûts largement fixes qui ne peuvent être que faiblement réduits sans réorganisation profonde, il est peu probable que la structure puisse se maintenir à moyen terme en l’état.

    S’agissant des imprimeries, des tendances négatives se dégagent également avec un système sur le point ou déjà en surcapacité.

    Au niveau des diffuseurs (niveau 3, constitué des kiosquiers et maisons de la presse), des tensions sur les conditions d’exercice du métier et sur le modèle économique nuisent à l’attractivité de la profession :

    • On constate un vieillissement de la profession ;
    • Une marginalisation des recettes liées à la presse, qui ne constituent plus que la quatrième source de revenus5 ;
    • Le volume d’heures travaillées est en constante augmentation ;
    • Se faisant, le nombre de publications est souvent plus faible ce qui induit une boucle négative : diminution de l’offre induisant une diminution des revenus potentiels.
    1. Au regard du très faible nombre de lecteurs, on peut toutefois s’interroger sur le maintien de cet « objectif ». Inversement, on peut souligner la très grande diversité d’opinions désormais accessible aux citoyens par les nombreux canaux disponibles : dans la presse numérique, via les chaînes de télévisions, les émissions de radiophonies, etc. ↩
    2. Monopole qui n’empêche donc pas les déboires financiers réguliers de cet opérateur, nécessitant en conséquences des aides régulières de l’Etat afin de maintenir la continuité de ces activités. ↩
    3. On retrouve ici les grands titres de la presse nationale : Aujourd’hui en France, La Croix, Les Échos, Le Figaro, L’Humanité, Libération, Le Monde, L’Opinion et le Journal du Dimanche. ↩
    4. L’horaire de tournée des facteurs n’est pas compatible avec la livraison matinale des points de vente pour la presse quotidienne, et le sera encore moins dans le schéma logistique que La Poste met actuellement en place. ↩
    5. A mettre en rapport avec la possibilité désormais offerte par la ville de Paris de permettre au kiosquier de vendre des « souvenirs », des boissons, etc. ↩
  • Comment est financée la sécurité sociale ?

    Comment est financée la sécurité sociale ?

    Temps de lecture : 10 minutes.

    Petite lecture du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, à travers le : « Chapitre II : dès règles à clarifier et à stabiliser. »

    Un billet assez technique, mais qui permet de brosser à grands traits les principaux financements de la sécurité sociale, leur diversité, les évolutions à l’œuvre et les questions pourtant fondamentales que ces techniques de financement impliquent vis-à-vis des prestations servies.

    La sécurité sociale est historiquement financée par des cotisations

    À leur création, en 1945, les régimes de sécurité sociale, organisés par statut professionnel ou par profession, versaient, aux actifs, aux anciens actifs retraités ou invalides et à leurs ayants droit, des prestations en contrepartie de cotisations prélevées sur les revenus du travail.

    L’histoire de la sécurité sociale est en effet indissociable de l’histoire du droit du travail, donc des cotisations versées par les employeurs et les salariés.

    Toutefois, cinq évolutions majeures ont bouleversé cette architecture financière

    Ces cinq évolutions majeures sont intervenues au cours du temps, mais se sont accélérées depuis le début des années 2000 :

    1. Une partie des prestations (remboursements de frais de santé et prestations familiales en premier lieu) a été généralisée à l’ensemble de la population, acquérant ainsi un caractère universel sans lien avec l’activité professionnelle et ses revenus ;
    2. Des droits de retraite, dits non contributifs, ont été accordés sans la contrepartie de cotisations ;
    3. L’impôt, sous des formes diverses (contribution sociale généralisée – CSG, autres impôts et taxes affectés), a pris une place croissante dans les recettes de la sécurité sociale afin d’alléger le coût du travail peu qualifié, d’améliorer la compétitivité des entreprises et de donner du pouvoir d’achat à certains salariés ;
    4. De nombreux régimes spéciaux ont été absorbés par le régime général des salariés (se faisant, le régime général s’est aussi considérablement complexifié) ;
    5. Les missions de la sécurité sociale ont été étendues au risque de dépendance.

    Pour la Cour des comptes, ces transformations de grande ampleur se sont accompagnées d’une complexification et d’une instabilité croissantes des circuits de financement. Les comptes de la sécurité sociale (567 milliards d’euros de charges nettes en 2021, soit 24,6% du produit intérieur brut français) ont perdu, de ce fait, en clarté et en cohérence (I).

    En conséquence, la Cour appelle à une prise en compte plus affirmée des notions de contributivité, d’assurance et d’universalité permettrait d’améliorer la lisibilité et le 

    pilotage financier de la sécurité sociale (II).

    S’agissant de la perte de cohérence de l’architecture financière (I) :

    En résumé, la Cour note les éléments suivants :

    • Une chute de la part des cotisations (266,1 Md€ en 2021) dans les recettes (produits nets) des régimes de base de la sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) : de 90% des produits à la fin 1980 à 50% en 2021 ;
    • En contrepartie d’une augmentation forte des impôts (207,6 Md€ en 2021) avec en premier lieu la CSG (19,7% des recettes en 2021), la TVA (8,2%) et d’autres impôts et taxes affectées (10,3%) ;
    • Enfin, il convient aussi d’intégrer la contribution d’équilibre de l’État au régime des pensions des fonctionnaires (contribution au titre du Compte d’affectation spéciale pour les Pensions), assimilée1 à des cotisations employeur (7,8 %).

    Cette volonté de réduire la part des cotisations vise à répondre à trois enjeux des pouvoirs publics :

    1. Alléger le coût du travail faiblement qualifié, pour favoriser l’emploi ;
    2. Améliorer la compétitivité des entreprises ;
    3. Augmenter le salaire net des actifs pour améliorer le pouvoir d’achat.

    Des taux réduits de cotisations s’appliquent jusqu’à 2,5 Smic pour les cotisations maladie et jusqu’à 3,5 Smic pour les cotisations famille (celles-ci étant exclusivement patronales). 

    À ces allègements généraux, estimés par le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de juillet 2022 à 55 Md€ en 2021 pour les régimes de base de sécurité sociale, s’ajoutent des allègements ciblés de cotisations en faveur de certains publics (apprentis, jeunes en difficulté d’insertion…), territoires (outre-mer, zones franches urbaines et de

    revitalisation territoriale, Corse) ou secteurs d’activité (aides à domicile), pour 6,6 Md€ en 2021 au titre de ces mêmes régimes (hors mesures d’urgence liées à la crise sanitaire).

    Les allègements représentent au total de l’ordre de 20 % de l’assiette des cotisations.

    Lorsque l’on analyse la situation de nos voisins, on ne peut que constater la singularité française qui opère une forme de changement de paradigmes en rejoignant les pays du sud de l’Europe (Italie, Espagne, Portugal et Grèce) dans un mix de financement à moitié contributif et à moitié fiscal2.

    Au bout du chemin se trouve les modèles britannique, irlandais et nordiques avec une part contributive proche de 38% des recettes :

    Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.

    Toutefois, le modèle de financement au sein des branches est également très hétérogène, avec un caractère contributif encore très marqué pour l’AT-MP et dans une moindre mesure pour la branche famille et, à l’inverse, une branche maladie et (de manière archétypale pour ce dernier exemple) une branche autonomie essentiellement financées par transferts.

    Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.

    Concernant la branche maladie (77,3 Md€ de cotisations en 2021)

    La création de la couverture maladie universelle de base (CMU-B) en 1999, puis celle de la protection universelle maladie (Puma) en 2016 ont conduit à l’universalisation de la prise en charge des frais de santé, à des niveaux identiques pour tous les régimes, à quelques exceptions près (une dizaine de régimes professionnels, dont les principaux, les mines et la SNCF, devraient fermer). En conséquence, seules les prestations en espèces (indemnités journalières maladie et maternité, pensions d’invalidité), qui se sont élevées à 21,7 Md€ en 2021, conservent un caractère contributif.

    La persistance d’un financement par cotisations allant au-delà de la contrepartie de ces prestations peut être considérée comme une incohérence. Sauf à considérer que la branche concourt à la santé des actifs, auquel cas, la part de financements peut sembler proportionnée.

    Concernant la branche famille

    La Cour relève un poids des cotisations très élevé (qui tient probablement à l’héritage des « sur-salaires » versés aux travailleurs avec enfants préalablement à 1945), alors que les prestations versées sont quasi-exclusivement non-contributives (à l’exception de la PreParE3.

    Pour la branche vieillesse

    A rebours des cas précédents, les prestations sont ici essentiellement contributives. Toutefois, la part des cotisations apparaît au contraire relativement faible (54,8 % en 2021) pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (et 64,9 % pour le régime général).

    Ce faible volume de cotisation traduit notamment la compensation de la réduction générale de cotisations par l’affectation d’impôts et de taxes (8,4 % des recettes) et certaines particularités du financement de cette branche comme la contribution de l’État employeur au régime de retraite des fonctionnaires (16 %), les subventions d’équilibre de l’État aux régimes spéciaux de retraite de la SNCF, de la RATP, des mines et des marins (2,9 %) et les transferts reçus de la branche famille et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) en vue du financement de droits et de prestations de retraite à caractère non contributif (11,1 %).

    Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.

     En particulier, les droits familiaux de retraite ont deux financeurs :

    1. Les régimes de retraites financent les majorations de durées d’assurance pour enfant ;
    2. Tandis que l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et les majorations de pensions pour trois enfants sont financées par la branche famille (sauf exceptions).

    Cette diversité de situations affaiblit la justification d’un financement d’une partie des majorations par la branche famille, majorations ayant un caractère universel. 

    Par ailleurs, l’ensemble des financements que la branche famille prend en charge au titre des droits non contributifs de retraite représente désormais près d’un cinquième de ses dépenses. Ces financements sont par ailleurs significativement supérieurs aux prestations financées et contribuent donc à réduire le déficit de la branche du fait des populations concernées (les générations parties à la retraite ont moins contribué à l’AVPF que les générations actuelles).

    Par ailleurs la composition des transferts de l’Etat aux branches est également complexe et mouvante, avec pas moins de 40 impôts et taxes recensées dans la LFSS pour 2022.

    Les propositions de la Cour (II)

    La Cour énumère plusieurs propositions afin d’améliorer la lisibilité et le pilotage des comptes sociaux :

    1. Réexaminer les affectations d’impôts à la sécurité sociale en fonction de leurs finalités : la Cour cible en particulier des taxes à faible rendement (taxe sur les véhicules de société, prélèvement sur les jeux et paris en ligne, etc.4), la contribution sociale de solidarité des sociétés, mais également la taxe sur les salaires qui est marquée par l’instabilité de sa répartition entre branches ;
    2. Rationaliser les transferts internes à la sécurité sociale :
      1. en prévoyant notamment la création de sections comptables distinctes s’agissant du financement des droits et prestations à caractère non contributif de retraite, avec une section dédiée aux contributions ayant une contrepartie contributives et une section dédiée aux recettes fiscales actuellement affectées au Fonds de solidarité vieillesse au titre du minimum vieillesse et à la branche famille pour l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), des périodes assimilées et de majorations de pensions pour trois enfants et plus. En dépenses, elle accueillerait les prestations non contributives du minimum vieillesse et l’estimation du coût actuel des droits non contributifs qu’elle prendrait en charge au titre de l’année écoulée.
    Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.
    1. La Cour préconise également le regroupement au sein d’une même branche du financement des indemnités maternité et paternité, aujourd’hui assuré par les branches maladie et famille5.La Cour propose que la branche famille soit désignée au motif que les indemnités journalières maternité et paternité ont une destination familiale et que, n’ayant pas vocation à être régulées, elles ne sont pas comprises dans l’Ondam, contrairement aux indemnités maladie et AT-MP. Une autre option serait de faire supporter leur financement entièrement par la branche maladie, les CPAM assurant leur liquidation et leur paiement, ce qui conduirait à mettre fin au transfert de la branche famille à la branche maladie au titre du congé paternité6.
    2. Accorder les financements des branches au degré d’universalisation de leurs prestations :
      1. A cet égard et pour la Cour, la priorité doit être donnée à la refonte des financements de la branche famille puisque les cotisations sociales patronales y prennent une place prépondérante alors que les avantages retirées par les entreprises et leurs salariés sont faibles. En effet, l’essentiel des prestations services par les CAF sont universelles (comme pour les allocations familiales) ou, inversement, à destination des publics les plus précaires (par exemple, l’allocation de rentrée scolaire). Si les cotisations patronales étaient ramenées à hauteur des dépenses destinées à aider les familles à concilier vie personnelle et vie professionnelle (dépenses au titre de l’accueil individuel et collectif du jeune enfant), la branche famille connaîtrait une baisse importante de ses recettes.
      2. Pour leur part, les cotisations qui cesseraient d’être affectées à la branche famille pourraient être réattribuées soit à la branche vieillesse, en renforçant ainsi la part des cotisations dans son financement, aujourd’hui faible (voir supra), soit au financement des prestations en espèces de la branche maladie (indemnités journalières maladie et pensions d’invalidité). Le financement de ces dernières prestations est aujourd’hui assuré de manière indistincte par des cotisations patronales, de la CSG et d’autres impôts, alors qu’il s’agit de prestations à caractère contributif dont les dépenses appellent un effort accru de régulation.
    3. Redéfinir les conditions du pilotage financier des branches selon la nature de leurs prestations :
      1. La Cour préconise de regrouper au sein d’une même branche les prestations en espèces versées par l’assurance maladie au titre des risques maladie et AT-MP (assurance accidents du travail et maladies professionnelles), du fait du besoin de pilotage de la dépense et de la forte similarité dans certains secteurs d’activité entre les deux arrêts de travail. Ici encore, la Cour préconise l’existence de deux sections comptables.
      2. Différencier les règles d’affectation des recettes et d’équilibre financier selon la nature des branches de prestations : pour les branches contributives (retraites) ou à vocation assurantielle (prestations en espèces), un strict équilibre des soldes se justifie par l’objectif d’équité intergénérationnelle entre les bénéficiaires, avec un horizon temporel de moyen terme. En conséquence, ces branches seraient étanches, aussi bien dans les recettes que dans les dépenses. Pour les branches à caractère universel (maladie, famille, autonomie), les objectifs de dépenses par branche adoptés par le Parlement dans les lois de financement auraient vocation à être assortis, comme c’est déjà le cas pour la part de ces dépenses relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), de mécanismes destinés à en renforcer le suivi infra-annuel afin d’en garantir le respect. Par ailleurs, la Cour préconise également de verser les recettes fiscales à l’ACOSS, charge à l’agence de verser ensuite ces ressources proportionnellement aux soldes à financer des objectifs de dépenses fixés aux branches universelles pour l’année à venir et les trois années suivantes.
    Extrait du rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 sur le financement de la sécurité sociale, Chapitre II.
    1. Non sans quelques contestations juridiques, statistiques, budgétaires et économiques. ↩︎
    2. Cela n’est pas sans incidence sur les prestations suivies, le système assurantiel est généralement plus généreux que le système public d’assistance. ↩︎
    3. Et encore, celle-ci est versée de manière forfaitaire. ↩︎
    4. La Cour cite par exemple une redevance sur les licences UMTS (Universal Mobile Télécommunications System), autrement dit la téléphonie mobile, dont le rendement n’est que de 13 M€. ↩︎
    5. En précisant que la loi de financement de la sécurité sociale a réalisé depuis un transfert de charges de près de 2 milliards d’euros de la branche maladie vers la branche famille afin de prendre en charge une partie des indemnités journalières pour congé maternité versée par la branche maladie. ↩︎
    6. La spécificité tient tout de même au fait que le congé de maternité n’a pas qu’une destination familiale, il vise également à prévenir les complications post-accouchements pour les mères. ↩︎