Cette histoire de la Cour des comptes est notamment construite sur le livre La Cour des comptes « ouvrez et voyez » de Bertucci et Moati.
L’Origine Médiévale de la Cour des Comptes
Une Création de Saint Louis
C’est en 1256 que Saint Louis institue des « gens de comptes ». Il s’agit alors de magistrats et clercs chargés spécifiquement d’instruire les affaires financières du Royaume et d’en rendre compte devant la Cour du Roi.
À la fin du XIIIe siècle, Philippe le Bel attribue à ses gens une « Chambre » dans le nouveau Palais de l’île de la Cité.
Puis, les pouvoirs de cette Chambre des comptes s’élargissent progressivement :
Par l’ordonnance du Vivier-en-Brie de 1320, Philippe le Long consacre la Chambre des comptes comme une institution souveraine. Elle compte alors vingt personnes : sept maîtres des comptes, onze clercs et deux présidents ;
En 1337, la Chambre de Paris devient responsable de l’enregistrement des documents financiers de la Couronne. Tous les actes domaniaux font désormais l’objet d’un double enregistrement : au Parlement et à la Chambre, ce qui permet d’accroître la fiabilité des comptes et leur contrôle ;
En 1469, Louis XI reconnaît l’inamovibilité des juges1.
Les trois principales institutions de la monarchie administrative sont nées :
Le Conseil du Roi (sorte de pouvoir exécutif moderne2) ;
Le Parlement (juridiction de droit commun et pouvoir législatif) ;
La Chambre des comptes de Paris.
Toutefois, aucune unification territoriale n’a encore lieu, à l’exemple du contrat d’union entre la France et la Bretagne (1532) qui maintient l’intégralité des institutions bretonnes indépendantes — dont sa propre Chambre des comptes3.
Un Lent Déclin à Compter du XVIe Siècle
La centralisation monarchique se construit graduellement, notamment autour du contrôleur général des finances. Celui-ci devient rapidement le second personnage du royaume4.
À l’évidence, Colbert, le plus connu des contrôleurs généraux
Pour autant, malgré cette importance des sujets financiers, les chambres des comptes sont en déclin. Elles peinent à unir leurs pratiques et à développer un contrôle financier plus moderne. Le formalisme prend progressivement le pas sur la réalité des prérogatives de contrôle.
La Chambre de Paris devient ainsi une charge familiale, de plus en plus honorifique.
De 1506 à 1791, les présidents de la Chambre de Paris sont tous issus de la lignée de Nicolay.
En 1632, le Roi refuse ainsi à la Chambre de Paris de statuer en dernier ressort. La justice financière est de nouveau « retenue »5.
La Disparition de la Cour à la Révolution et sa Réapparition sous l’Empire
La Disparition de la Cour des Comptes
Les dernières années de la Chambre des comptes de Paris sont particulièrement difficiles. L’incendie de 1737 illustre cette perte d’autorité et de prestige6.
La suppression en 1791 de la Chambre des comptes de Paris et des chambres des comptes provinciales n’est donc pas une surprise.
Le contrôle financier est alors confié à l’Assemblée législative elle-même, mais il aboutit rapidement à une anarchie complète, faute d’une organisation professionnelle dédiée7.
Le Renouveau Sous l’Empire
Napoléon Bonaparte réintroduit d’anciennes structures monarchiques, comme le Conseil du Roi, qui devient, en 1799, le Conseil d’État8. L’objectif étant de reconstituer un pouvoir exécutif fort et structuré9.
Il en est de même pour la Cour des comptes qui renaît par la loi du 16 septembre 1807 et synthétise tout le syncrétisme napoléonien :
L’apparat et l’appareil des anciennes cours ;
L’autorité absolue de l’État et la poursuite de la centralisation révolutionnaire ;
Le service exclusif de l’empereur.
La Cour s’installe dans les locaux du Palais de Justice de l’île de la Cité le 5 novembre 180710.
Source : Ville de Paris / BHVP / Roger-Viollet
De Grands Principes Encore en Vigueur
Dès sa création, plusieurs principes sont posés :
La Cour juge les comptes, pas les comptables (ces derniers pouvant même être déchargés par le ministre des finances) ;
La Cour n’a aucune autorité sur les ordonnateurs (ministres, préfets…) ;
La Cour est composée de magistrats, nommés à vie par l’Empereur (avec le même rang alors que les magistrats de la Cour de cassation) ;
Enfin, la Cour rédige un rapport annuel sur l’exécution des dépenses de l’État. Ce rapport est d’abord secret et destiné au seul Empereur. Il relate l’ensemble des infractions et des mauvais usages de deniers publics constatés11.
La Cour doit appuyer le gouvernement, pas l’entraver.
Le Premier président de l’institution est Francois de Barbé-Marbois, ancien ambassadeur de France aux États-Unis et conseiller d’Etat.
Il présidera la Cour jusqu’en 1834, à l’âge de 88 ans. Barbé-Marbois traversera ainsi plusieurs régimes avec l’institution qu’il dirige, construisant ainsi l’image d’une Cour technicienne et détachée des enjeux politiques.
Le Maintien de la Cour Malgré les Changements de Régimes
L’Habileté des Hommes
La monarchie de 1814 préserve la Cour, servie par l’incroyable longévité (et habileté) de Barbé-Marbois et de quelques commis de talent comme le marquis d’Audiffret.
Président de chambre pendant trente ans (1829-1859), le marquis d’Audiffret attachera son nom à une remise en ordre comptable et financière du royaume. Il est notamment l’auteur de l’ordonnance du 14 septembre 1822 qui posera les principes d’annualité, d’universalité et de spécialité.
Progressivement, la Cour se distancie de l’exécutif et se rapproche du Parlement auquel elle apporte son concours.
La Formalisation d’une Activité de Contrôle Moderne
Par la loi du 21 avril 1832, le rapport annuel de la Cour est remis au Parlement et est rendu public.
Symboliquement, en 1842, la Cour déménage dans les locaux du Palais d’Orsay — elle s’éloigne ainsi du pouvoir exécutif. Elle y restera jusqu’en 1872, en compagnie du Conseil d’Etat.
Parallèlement, le contrôle administratif des dépenses publiques est codifié par l’ordonnance du 31 mai 1838, sous la conduite d’Audiffret.
Il s’ensuivra le très célèbre décret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique, qui s’appliquera pleinement pendant un siècle12.
Avec le développement de l’économie, en particulier sous le Second Empire, le champ du contrôle de la Cour des comptes s’élargit. Il en est ainsi, par exemple, des activités industrielles et économiques menées par les pouvoirs publics.
Au-delà de ce champ, les pouvoirs de la Cour s’affermissent face à l’administration.
La Réaffirmation Républicaine de la Cour des Comptes
L’Édification du Palais Chambon
Avec l’avènement de la République13, la Cour des comptes et le Conseil d’État déménagent au Palais Royal.
Toutefois, les locaux se révèlent assez rapidement inadaptés aux travaux de la Cour, notamment en raison de l’emport par les magistrats d’importantes liasses financières à contrôler14.
Un concours d’architecte est lancé en 1898 sur l’emplacement de l’ancien couvent de l’Assomption, près de la place de la Concorde. Le concours est remporté par Constant Moyaux.
Un premier bâtiment (le bâtiment des archives) est livré en 1900. Il n’est visible que depuis l’intérieur du Palais Chambon. Après la mort de l’architecte, son collaborateur, Paul Gaudet, terminera son œuvre par la livraison du palais complet, en 1912.
Vue de la cour intérieure du Palais Cambon
L’Essor de l’État Providence et l’Interventionnisme Économique
La Première Guerre mondiale constitue un tournant économique et financier. La dépense budgétaire augmente ainsi considérablement : de 5 milliards de francs en 1913 à 14 milliards en 1918.
L’après 1945 est encore plus radical avec un développement des politiques publiques sociales et économiques tous azimuts.
Ce volontarisme s’exprime notamment par des nationalisations :
Renault (1945) ;
Électricité de France (1946) ;
Gaz de France (1946) ;
Charbonnage de France (1947) ;
Régie autonomie des transports parisiens (1948)…
Et, par la création de la Sécurité sociale en 1945 : allocations vieillesse, famille, couverture santé.
Pour faire face à ce développement de l’action publique, le contrôle de la Cour s’adapte. Il couvre dès 1950 la Sécurité sociale, puis il concerne peu à peu l’ensemble des organismes, publics ou privés, qui perçoivent :
Des taxes parafiscales ;
Des cotisations rendues obligatoires par la loi (ordres professionnels, fédérations de chasseurs…) ;
Des versements libératoires en contrepartie d’une obligation légale de faire (1 % logement, formation professionnelle).
Enfin, depuis 1991, la Cour contrôle également les organismes bénéficiant de la générosité du public15.
Il est aussi étonnant de voir la conjonction de grands Rois dans la construction de la Cour des comptes moderne : Saint Louis, Philippe Le Bel, Louis XI. ↩
J’espère que les historiens du droit me pardonneront ces raccourcis. ↩
La Chambre des Comptes de Bretagne a été créée en 1365, soit relativement tôt comparativement à la France. Le duché dispose en effet d’institutions particulièrement modernes et fortes, notamment héritées des Plantagenet. ↩
Tant de noms viennent à l’esprit à l’évocation de la fonction : Gilles de Maupeou (Henri IV), Jean-Baptiste Colbert, John Law, Anne Robert Jacques Turgot, Jacques Necker. ↩
Pour rappel : la justice peut être « retenue », la décision finale revenant au Roi ; la justice « déléguée », confiée par le Roi sans intervention de sa part (le juge agit au nom du Roi) et la Justice indépendante. ↩
Cet incendie aura eu également le malheur de détruire quantité d’archives financières. ↩
Un bureau de la comptabilité nationale est créée, puis une commission de la comptabilité nationale, mais sans disposer de l’autorité et de suffisamment de moyens pour exercer leurs fonctions. ↩
Napoléon Bonaparte innove également en créant par exemple la Banque de France en 1800. ↩
Si la reconstruction d’un pouvoir exécutif en France est à mettre au crédit de Napoléon Bonaparte, il convient bien sûr de relever l’échec politique et institutionnel dans l’édification des contre-pouvoirs législatif et judiciaire – sans parler de ses nombreuses et de plus en plus injustifiables guerres. ↩
Lieu de l’ancienne Chambre des comptes parisienne. ↩
Napoléon invente une forme de droit de remontrance inversé : c’est à la demande de l’Empereur que l’ensemble des dysfonctionnements de l’État lui sont adressés et l’utilisation de ces informations est à sa seule main. ↩
Récit d’un auteur, anonyme, ancien professeur ayant réussi le concours interne de l’ex-École nationale d’administration (ENA), désormais Institut national du supérieur public (INSP).
L’auteur explique le déroulement de la scolarité, l’atmosphère, présente son ressenti, ainsi que quelques réflexions sur la formation. Si les constats et jugements ont désormais plus de dix ans, certains éléments demeurent et peuvent susciter l’intérêt du préparationnaire ou du curieux.
Le but de l’école est, pour l’auteur, clairement assumé : « faire endosser le costume ».
Vous voilà parti à droite et à gauche, parachuté dans des milieux les plus divers et en situation de stress et de commandement.
« On ne ressort pas inchangé de deux ans d’une scolarité menée à un rythme trépidant, qui vous envoie dans les lieux les plus divers vous accoutumer aux réalités les plus opposées. »
Le Concours de l’École Nationale d’Administration
L’auteur commence par une petite présentation du concours.
Le Nombre de Places
L’auteur note que depuis les années 80, l’étiage de recrutement est à peu près stable à 80 élèves :
40 externes,
38 internes et
8 troisième concours.
Répartition aujourd’hui largement remise en cause par la diversification des voies d’accès à l’INSP :
Aux concours « classiques » : Externe, Interne, Troisième Concours ;
Se sont ajoutés deux nouveaux concours : Externe « Talents » et Externe « Docteurs ».
Par ailleurs, le vivier du concours interne et les affectations étant plus larges, le nombre de places est en augmentation.
Traditionnellement, les écrits de l’ENA (puis de l’INSP) se tenaient en septembre. Ce qui impliquait concrètement le sacrifice des vacances d’estivales pour le candidat1.
Il était attendu pour les candidats externes des dissertations, tandis que les internes devaient rédiger des notes de synthèses à partir de dossier d’une cinquantaine de pages2.
Les matières abordées sont le droit public, l’économie, les questions européennes et les questions sociales.
Les Oraux : l’Admission
Les oraux de l’auteur eurent lieu, comme aujourd’hui, dans les locaux parisiens de l’institution, avenue de l’Observatoire, dans le VIe arrondissement de Paris.
Les épreuves débutaient alors par les oraux techniques, avant de se conclure par le fameux « grand oral ». La difficulté tenant au fait que les cinq épreuves orales s’enchaînaient en une seule semaine.
S’agissant des oraux techniques3, les candidats étaient attendus trente minutes avant l’épreuve pour se retrouver « coincé dans une salle ridicule au milieu d’appariteurs et d’auditeurs libres. » Une fois le sujet en main, le candidat disposait de dix minutes pour préparer son intervention et valoriser les mois de préparation au concours.
La prestation durait vingt minutes, dont dix pour l’exposé du candidat. Ensuite, les questions du jury portaient d’abord sur le sujet, puis s’ouvraient à de nouveaux champs de la discipline.
« La séance peut tourner à l’exécution publique à la première erreur. »
L’oral de « culture générale » (ou « Grand Oral »4) est différent. D’une durée de quarante-cinq minutes, il est évidemment moins rythmé.
L’idée est davantage de sonder la personnalité du candidat, sa motivation réelle et de débusquer les contradictions que peut soulever sa présentation. L’épreuve est redoutée par son coefficient et la faculté du jury d’utiliser tout le spectre de notation afin d’éliminer délibérément un candidat qui ne le satisfait pas.
Le jury est composé de cinq membres à l’épreuve de culture générale, contre seulement deux pour les épreuves techniques. Par ailleurs, l’auteur note que le public est plus nombreux au « grand oral », ce qui rajoute inévitablement au stress du candidat.
Les Trois Modules de Formation de l’École Nationale d’Administration
Source : Pexels, Jmark
Une fois à l’école, après la réception de janvier, est présenté le cycle en trois modules :
Le stage International qui débute en février et se termine par les premières épreuves du cycle en juillet ;
Le stage Territoires, qui débute en septembre avec une épreuve de classement en avril de l’année suivante ;
Enfin, le stage Entreprises à compter de mai, jusqu’aux épreuves d’octobre.
Dans son ensemble, chaque module est pris en compte dans la détermination du classement final par la combinaison d’une note de stage et par des notes d’épreuves. Ces derniers vont de la note de synthèse classique à l’épreuve collective de simulation d’une négociation ou de rédaction d’un texte normatif5.
Ce découpage en différents stages, longtemps inchangé, a fait régulièrement l’objet de critiques. En effet, 80 % des énarques rejoignaient ensuite les administrations centrales des ministères, mais ils n’y effectuaient aucun stage lors de leur formation.
Aparté : La Nouvelle Formation à l’INSP
La nouvelle formation à l’INSP prévoit désormais (s’agissant de la voie générale6) une durée globale de stages de onze mois, pour une formation totale de vingt-quatre mois7, avec :
Un stage en environnement international d’une durée de quatorze semaines ;
Une mission en administration centrale d’une durée de quatre semaines ;
Un stage en territoire (généralement une préfecture) d’une durée de dix-neuf semaines ;
Une mission « au contact du public » (en « guichet » d’une préfecture, d’une direction des finances publiques ou d’une caisse de Sécurité sociale) d’une durée de trois semaines ;
Une mission « d’ouverture en territoire », après le stage préfectoral, pour « prolonger l’expérience territoriale » au sein d’un service déconcentré de l’État ou d’une collectivité publique, d’une association ou d’une entreprise.
Autre changement majeur, le classement de sortie ayant été supprimé, les évaluations n’ont plus d’impact sur le débouché de la formation, comme en 2013 à la publication de l’ouvrage de l’auteur.
Une Affectation en Stage Largement à la Main de la Direction
Avant le premier départ en stage, l’auteur dépeint une ambiance détendue et sereine, avec une certaine forme de convivialité entre les élèves.
Toutefois, le premier tableau d’affectation des stages est : « l’une des premières vraies épreuves de l’ENA », elle entraine le stagiaire à gérer joies et déconvenues avec le même entrain et la même soumission.
« La direction des stages est toute-puissante et conduit les affectations comme elle l’entend ; les vœux que nous avons faits ne sont qu’indicatifs. »
L’auteur évoque ainsi des situations où les vœux présentés par les élèves sont ouvertement ignorés.
« Assez vite, certains diront que la meilleure manière d’obtenir un stage conforme à ses vœux est encore de ne rien révéler de ceux-ci… »
Le Stage International à la Commission Européenne
Source : Pexels, Lil Artsy
Le premier stage de l’auteur est à la Commission européenne. Il y découvre une nouvelle institution, mais également une « paperasserie » abondante.
Professionnellement, le choc culturel est total. Le jargon, la lourdeur des textes et des processus d’élaboration, le décalage entre sa perception de la réalité et la bureaucratie européenne heurtent ce professeur devenu administrateur :
« Les journées passent devant l’écran d’ordinateur. Je fais des notes : je synthétise les textes que d’autres fonctionnaires avant moi se sont plu à délayer. Nous imprimons par ramettes entières des textes de directives, des rapports, des études. »
« La Commission est une formidable usine à produire des textes qui ressemblent à du sirop de sucre et qui se répètent tous les uns les autres. »
Outre cette artificialité bureaucratique, l’auteur découvre son nouveau positionnement de « haut fonctionnaire » français. Ainsi, il rencontre José Manuel Barroso8, qui l’invite à dîner la semaine suivante.
« Je commence à réaliser ce qui m’arrive. Il y a quatre mois, je donnais des cours à des élèves de terminale, dans une ambiance assez ronronnante. (…) Maintenant, j’ai eu l’ENA : les problèmes que je découvrais en lisant Le Monde, je me mets à en parler directement avec ceux qui les traitent. »
Enfin, Bruxelles est un lieu de travail anglophone. Mais, l’auteur y découvre un anglais particulier. Outre le jargon européen, la langue commune n’est quasiment jamais la langue maternelle de ses interlocuteurs :
L’atmosphère est étrange avec un anglais parlé par des dizaines de nationalités. L’impression d’être en Erasmus.
Le Profond Malaise de l’Auteur dans les Arcanes Bruxelloises
La marche était peut-être trop haute pour cet ancien professeur.
La passion d’agir et l’envie de servir se retrouvent empêtrés dans une complexité peu amène pour celui qui se destinait plus probablement à des fonctions d’administrateur civil ou de sous-préfet :
« Le plus ennuyeux, c’est que Bruxelles m’aura offert, durant ce stage, un visage opposé à ce qui avait fondé ma démarche d’entrée à l’ENA. Si je suis entré dans cette école, c’est parce que je crois à l’utilité de l’action publique, parce que je crois à la possibilité de me rendre utile moi-même en aidant à conduire des actions qui soient réellement bénéfiques socialement. Le quartier européen de Bruxelles m’a présenté une image inverse. (…) Le mastodonte bruxellois est un animal monstrueux, dépourvu de raison, qui avance imperturbablement sur une route tracée d’avance. Le divorce démocratique avec les aspirations réelles des peuples est consommé depuis longtemps. N’obéissant qu’à sa propre logique bureaucratique, à son idéologie molle, consensuelle et sans attaches, souvent instrumentalisé dans le jeu peu clair d’États-nations qui n’ont jamais vraiment renoncé à une politique de puissance propre, il s’impose avec une nécessité froide. »
« Vingt ans après la chute du Mur, la Commission a entrepris de ressusciter l’Union soviétique. »
Une Scolarité à l’ENA Critiquée par l’Auteur pour son Conformisme
Les journées à Strasbourg commencent par les cours de langue, suivi des cours magistraux ou grandes conférences, des travaux pratiques et des études de cas.
Un Programme Ambitieux Mais dont la Teneur est Inégale
Toutefois, les enseignements sont intégralement dispensés par des intervenants extérieurs. L’École nationale d’administration est une École sans enseignants10…
« Les seuls enseignants plus ou moins permanents sont les professeurs de langues : encore sont-ils payés à l’heure, et révocables du jour au lendemain. (…) La conséquence logique est que l’enseignement est très inégal, du plus technique au plus fumeux. Du conférencier qui sera trop heureux de pouvoir afficher sur son CV qu’il a donné des cours à l’ENA, au préfet en préretraite qui se fait plaisir en venant parler de lui, de l’ancien ministre dont l’École est trop heureuse de pouvoir capter quelques heures, au jeune énarque sorti il y a moins de cinq ans dans les grands corps ou à Bercy. »
« Si bien que chaque stagiaire se présente à l’amphithéâtre avec un ordinateur et un espoir tout entier placé sur le réseau Wifi de l’école. »
Une Absence de Réflexion dans les Enseignements Présentés
Plus dramatique, mais probablement rencontré dans d’autres écoles du service public, l’auteur identifie une autocensure profonde de la direction de l’École dans le traitement des sujets.
L’administration de l’ENA veille à ne présenter aucun sujet politiquement sensible ou sujet à division, donc débats, devant les stagiaires. Rien sur la crise financière, les vicissitudes de la construction européenne ou les ressorts de l’immigration.
« Point besoin d’être pourvu d’un sens hypercritique pour prendre conscience de la vérité souterraine qui traverse cet enseignement : un énarque n’a pas à penser ; il est d’abord un gestionnaire. Les dossiers qu’il nous est demandé d’étudier, les épreuves d’entraînement, laissent ainsi une impression assez nette de formatage. Notre attention est sans cesse rappelée sur la sacro-sainte “commande”. »
Une Critique Plus Aiguë de l’Auteur sur le Conformisme
« L’ENA nous forme moins qu’elle ne nous formate. L’essentiel de nos connaissances, d’ailleurs, était censé être acquis avant notre entrée. Ce que l’École veut, c’est donc moins nous enrichir de nouveaux savoirs que de nous donner la conscience exacte des formes dans lesquelles tout savoir doit s’inscrire ; nous ramener au même moule de savoir-être et de savoir-faire, s’assurer de la standardisation de ce que nous produirons. Les deux ans que nous passons à faire des notes en tous genres n’ont que ce seul but : inscrire en nous, comme un fait acquis, la conscience exacte des limites à ne jamais dépasser, des solutions à ne jamais inventer. »
L’auteur déplore le fait que l’évaluation valorise, non pas l’originalité des solutions ou la créativité des idées, mais la clarté et le caractère direct et opérationnel des solutions proposées.
Il est attendu des candidats d’épouser strictement le point de vue du ministère qu’il représente et de négliger les éléments, éventuellement pertinents, qui contrediraient la « commande ». En conséquence, les élèves identifient des trames et des mots-clés (externalités, défaillances de marché, signal-prix, élasticité, distorsion…) à même de venir justifier n’importe quel raisonnement.
Tout amène à un conformisme de bon aloi. Dans la promotion, chacun sent cette absence de réflexion personnelle, cette docilité dans la justification et la traduction opérationnelle :
« Les résultats (sont) édifiants : la fidélité absolue aux instructions données aboutit à une homogénéité surprenante des copies. De façon stupéfiante, les élèves les plus différents de caractère, aux opinions politiques les plus diverses, se retrouvent à rédiger des copies qui semblent se cloner les unes les autres : mêmes plans, mêmes analyses, mêmes conclusions. »
Le conformisme s’exprime jusque dans la tenue où, en stage, le « maitre de stage11 » est ainsi amené à se prononcer sur la « présentation » du stagiaire.
Je suis ici partagé. Certes, la réflexion, y compris critique, et une certaine indépendance intellectuelle sont importantes pour le fonctionnaire (ce recul est d’ailleurs valorisé à l’oral de culture général précédemment évoqué). Toutefois, il ne revient pas au fonctionnaire de discuter du bien fondé de la « commande » d’un supérieur, à plus forte raison, s’il s’agit d’un élu. Ce « conformisme » est aussi la réponse au principe d’obéissance hiérarchique.
« L’agent public doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. »
Une Évaluation Continue Valorisant la « Docilité » des Candidats Selon l’Auteur
« C’est comme un jeu dont le meilleur serait celui qui respecte le mieux les règles : ce que l’École attend de nous, il faut le faire sans état d’âme. »
L’auteur partage alors quelques bons conseils mâtinés d’ironie, notamment sur la pratique de la « lettre d’installation » adressée à la direction des études et des stages de l’ENA peu après le démarrage du stage :
« On insistera évidemment — mais faut-il le rappeler ? — sur l’enthousiasme et l’appétit avec lesquels on s’est jeté sur ces missions, l’idée étant que le lecteur doit être convaincu que notre stage est parti sur un rythme trépidant et sera rempli de tâches plus formatrices les unes que les autres. La lettre se clôt sur de nouvelles salutations respectueuses et doit laisser un sentiment d’impatience et de réelle envie de se voir confier encore plus de travail. »
Le Stage « Territoires » en Préfecture
« Le stage Préfecture est un hommage d’une institution prestigieuse, mais jeune, l’ENA, à une veille dame qui représente la tradition plus que séculaire de l’administration française. »
Source : Pexels, Stuthnagyniki
Parmi tous ces stages et évaluations, le stage « territoires » est le plus important :
Il s’agit d’un stage long (cinq mois « complets »13, avec en général la permanence à assurer pendant les fêtes de fin d’année) ;
Il s’agit du plus gros coefficient ;
Il s’agit du seul vrai stage « administratif » et en lien avec les futures fonctions de l’énarque14 ;
Enfin, et surtout, il s’agit d’un stage en contact permanent avec le préfet. Occasion unique d’apprendre pour le stagiaire et de tester les potentialités d’une potentielle future recrue pour le préfet15.
« Des journées qui commencent à 7 heures pour finir à 22, après la traditionnelle réunion du soir entre le préfet, le secrétaire général et le directeur de cabinet. »
Les préfets ont au moins une chose en commun : leur personnalité forte16 et leur capacité de travail immense.
Le stage territorial est aussi connu pour proposer la plus grande diversité de sujets : le préfet devant, en permanence, passer du sujet le plus grave au plus mineur, d’une réunion ministérielle à un échange avec un élu municipal, de la délinquance à l’urbanisme.
Le Stage en Entreprise
Source : Pexels, Pierre Blache
Troisième et ultime stage, l’Entreprise, où le stagiaire est censé produire :
« Un effort de réflexion sur la possibilité d’appliquer à l’administration publique les modes de gestion et de management observés sur les lieux de stage. »
« La stratégie consistant à envoyer toute une promotion de l’ENA, six mois avant sa sortie, dans ces lieux où l’argent semble couler à flots échappe à beaucoup d’entre nous. »
Pour l’auteur, le stage en entreprise constitue un vrai choc de culture, semble-t-il largement partagé par ses condisciples.
L’enjeu est de paraître pressé, occupé et heureux. Tout est d’abord dans la communication, à destination des middle managers, du top management, du consumer…
« À l’opposé de l’administration, qui peut donner l’image de l’immobilisme ou de l’inertie, l’entreprise est comme un chien fou qui fonce sans trop savoir où il va, ne suivant que son flair, l’attirant vers les meilleures sources supposées de profit. »
L’auteur est ainsi étonné par la valeur purement indicative des organigrammes, le degré d’initiative laissé aux salariés, la concurrence au sein même des équipes. L’entreprise paraît en tous points contraire à l’administration, que l’auteur qualifie de « jardin à la française ».
Enfin, l’auteur retient de son stage en entreprise une certaine forme de violence et de cynisme dans les rapports interpersonnels. En témoigne les propos du manager de l’entreprise d’affectation de l’auteur :
« Si on veut que les gens se bougent, il suffit de leur fixer des objectifs impossibles. »
Les Dernières Épreuves et le Bilan de la Scolarité
Source : Pexels, Runffwpu
Une fois le stage terminé, la fatigue s’installe, d’autant que la durée complète de la formation (deux ans), souvent précédée d’une année de préparation, se révèle de plus en plus pesante.
« Cela fait un an et demi que l’École nous promène à droite et à gauche, que nos semaines sont ponctuées de conférences de méthode et de simulations de réunions, de rencontres en tout genre et de voyages en train ; nous approchons du dixième déménagement-réenmménagement dans un nouveau lieu : nous en sommes arrivés à un point où même l’effet de surprise n’agit plus ; la lassitude est générale. »
L’auteur en profite pour réaliser un bilan, aussi lucide que froid, sur ce que l’École appelle avec un euphémisme : « l’implication ». Autrement dit, un dévouement total, voire un « sacrifice »17.
Chacun doit mettre en parenthèse sa vie privée et familiale, peu importe les contraintes ou les événements personnels :
« Des camarades devenus pères en cours de scolarité me confieront l’absence complète de compréhension de l’École quant à de possibles absences autour de la date d’accouchement. En stage, poser un jour de congé est très mal vu. »
« Les tensions nées du rythme imposé sont réelles, même si elles sont délibérément ignorées de l’École. Des camarades voient leur couple exploser. D’autres doivent gérer les perturbations que leurs absences prolongées induisent désormais chez leurs enfants. Pour ces chargés de famille, les week-ends finissent par devenir aussi épuisants que le travail de la semaine. »
L’auteur s’interroge alors franchement sur le décalage entre les exigences de l’École et les perspectives en sortie d’école qui : « frisent parfois l’absurde ».
La Question du Classement de Sortie et d’une Forme de Discrimination Institutionnelle à l’Égard des Internes
Les élèves de la promotion Rousseau de plus de 33 ans représentent près de la moitié des élèves, mais moins du quart des meilleures notes. Et, le préjudice lié à l’ancienneté s’accroît : les élèves de 36 ans et plus représentent le quart de l’effectif et la moitié des notes les plus basses.
Pour autant, pour l’auteur, la suppression du classement de sortie est « une fausse bonne idée ». Paradoxalement, le classement homogénéise la promotion et permet d’éviter les discriminations.
« Supprimer le classement, c’est supprimer l’égalité a priori qui existe entre tous les élèves d’une promotion : chacun redevient non plus seulement un élève de l’ENA, mais d’abord un ancien de Sciences Po, un littéraire ou un juriste, un ingénieur, un ancien d’une école de commerce…18 »
En Conclusion : Faut-il Passer le Concours de l’ENA ?
Pour l’auteur, si on considère froidement les postes à la sortie de l’école, en général un poste d’adjoint à chef de bureau en administration centrale, la réponse est clairement : non.
« On peut même pousser plus loin en ajoutant qu’au vu des niveaux de responsabilité ou de rémunération offerts dans beaucoup de cas, engager deux ans de sa vie dans une scolarité aussi exigeante que celle de l’ENA est presque contre-productif. »
Toutefois, l’auteur considère une autre option, plus résignée, consistant à suivre la scolarité « en bon père de famille », sans se préoccuper du classement. Travailler ces deux années, même doucement, garantit de réelles possibilités de carrière, sans les « trajectoires de fusée d’un capitaine d’industrie ».
Le problème est que la majorité des élèves veulent et tentent d’obtenir les meilleures places du classement.
« Aimantés vers ce pôle d’attraction que constituent le Conseil d’État, la Cour des comptes ou l’IGF, une majorité d’élèves sont prêts à sacrifier deux ans de vie personnelle pour décrocher le Graal. À la clef, trop de désillusions. »
Pour autant, et en dépit des déconvenues de certains élèves, l’auteur note que ces hiérarchies sont inhérentes au fonctionnement administratif selon l’auteur :
« L’administration est une chaîne de commandement et une organisation que se pense de façon verticale, en pyramide ; l’horizontalité, le fonctionnement en réseau, lui sont contre-nature, puisqu’elles supposent une prise d’autonomie qui est contraire à son souci du contrôle et de l’égalité de traitement des administrés. »
Compte tenu du nouveau mode d’appariement en fin de scolarité, reposant sur des entretiens avec les futurs recruteurs, il serait très utile que de nouveaux témoignages et études renouvèlent les points de vue sur cette scolarité.
À compter de l’édition 2026, les épreuves devraient (enfin !) se dérouler au cours du premier semestre, pour une rentrée en formation en septembre. ↩
Le nouveau concours interne de l’INSP ne comporte simplement plus d’épreuves académiques. Outre l’entretien de motivation (qui remplace le « grand oral »), seuls subsistent une épreuve d’anglais, qui peut-être éliminatoire et une épreuve de mise en situation collective avec un coefficient important. Cette dernière épreuve vise à identifier les compétences relationnelles des candidats et leurs capacités de coopération. ↩
Il n’existe plus d’oral de « culture générale » ou de « grand oral », mais un « entretien » destiné à apprécier les qualités et aptitudes du candidat, son savoir-être et sa motivation. ↩
La « voie générale » est la voie administrative « classique », tandis que la « voie d’orient » vise à former les futurs diplomates. ↩
Les durées de formation de 24 mois semblent désormais la norme pour les formations de cadres supérieurs : administrateur territorial, directeur d’hôpital, directeur d’établissement sanitaire, social et médico-social… ↩
La légistique est l’art du… légiste. Cet enseignement consiste, selon le Guide de légistique, a : « présenter l’ensemble des règles, principes et méthodes qui doivent être observés dans la préparation des textes normatifs : lois, ordonnances, décrets, arrêtés… » ↩
C’est le cas de l’ensemble des écoles professionnelles de la fonction publique. Ce caractère se retrouve également dans certaines professions règlementées comme pour les avocats (avec les mêmes critiques sur l’inégalité des enseignements). ↩
Le haut-fonctionnaire (diplomate ou préfet) ou chef d’entreprise qui accueille le stagiaire. ↩
« Un ou deux jours de congés, voire pas du tout, des astreintes de weekends à répétition. (…) Nous en sortirons rincés. » ↩
Les énarques sont plus souvent affectés en administration préfectorale qu’en ambassade. ↩
Les énarques sont plutôt rares en administration territoriale, cantonnés jusqu’il y a peu aux postes de sous-préfets, directeurs de cabinet d’un préfet ou secrétaire général de préfecture et quasiment absents des postes en directions départementales ou en opérateurs. ↩
« Parce qu’ils sont soumis à une forte pression et assument de lourdes responsabilités, les préfets ont des personnalités fortes. » ↩
Est évoqué également le coût prohibitif des différents déménagements et coûts de logement au regard de la faiblesse du traitement en formation. Ce point est normalement corrigé désormais, en particulier pour les internes. ↩
L’argument est réversible au regard de la très forte endogamie des élèves issus du concours externe et quasiment tous passés par Sciences Po Paris. ↩
Ce livre de Philippe d’Iribarne me semble être, avec quelques autres1, utile à la compréhension de la société française.
La grille de lecture proposée dans l’ouvrage trouve également une application concrète dans l’étude du modèle de fonction publique française.
En effet, plusieurs points soulevés dans l’ouvrage se retrouvent à l’évidence dans notre fonction publique :
La hiérarchie : les grandes écoles, les statuts, le corporatisme… avec, en conséquence :
Une faible autonomie des premiers échelons de travailleurs, qui implique (en retour) des formes d’insubordinations ;
Des rigidités dans les conditions de travail et la fixation des rémunérations ;
Une prescription sociale très forte et des valeurs ancrées dans un idéal de noblesse (désintéressement, pureté…) :
Ce qui implique une sphère privée plus réduite que dans le modèle anglo-saxon2 ;
Une valorisation des métiers et des fonctions jugées nobles, au détriment des tâches opérationnelles.
La Contradiction du Mythe Français : l’Égalité et la Grandeur
Une Conception Individualiste et Aristocratique de la Liberté
La conception anglo-saxonne de la liberté est intimement liée à celle de propriété. Lock parle ainsi du droit de propriété de l’homme sur sa vie, sa liberté et ses biens.
En Allemagne, le sujet d’une communauté est libre par et pour son appartenance à la communauté.
En France, la conception de la liberté possède les traits de la noblesse, de la grandeur. Alexis de Tocqueville oppose ainsi : « les mâles et fièvres vertus du citoyen » aux « basses complaisances de l’esclave »3.
Même Benjamin Constant est sensible à ce parallèle :
« Ce n’est pas au bonheur seul, c’est au perfectionnement que notre destin nous appelle. »
« La liberté politique est le plus puissant, le plus énergique moyen de perfectionnement que le Ciel nous ait donné. »
D’ailleurs l’opposition entre l’homme libre et l’esclave est une position sociale en même temps que politique. La grandeur attachée à la liberté contraste avec l’avilissement, l’abrutissement, la « dégradation morale » (Marx) de l’esclave, souvent vu comme responsable, ou au moins complice de sa condition (La Boétie).
Une Société Imprégnée par les Valeurs de la Noblesse : la Pureté et la Distinction
Le Panthéon (ici, la cérémonie de transfert du cœur de Gambetta) et la Légion d’honneur incarnent cette noblesse républicaine française.
Pour l’auteur, il n’existe pas une, mais deux « noblesses » françaises :
La noblesse spirituelle ou cléricale, qui échappe à la bassesse du quotidien : la pensée, l’art, les idées transcendantes… À l’évidence, le domaine des enseignants ;
La noblesse qui prolonge son existence au-delà de la mort : par la gloire ou par l’héritage (la lignée). Il s’agit là de la noblesse aristocratique ou bourgeoise, plus traditionnelle.
Cette noblesse (traditionnelle ou intellectuelle) est conçue en opposition à la souillure, la perversion. Pour Philippe d’Iribarne, Marcel Proust incarne à merveille cette conception. Le noble est pur, détaché des « bas calculs » comme du « monde des riches ». Sans égard pour le confort de sa situation (qui est pour Proust une évidence), seules importent les valeurs religieuses et spirituelles :
« À côté de celle d’un grand artiste, l’amabilité d’un grand seigneur, si charmante soit-elle, à l’air d’un jeu d’acteur, d’une simulation. »
La réussite n’est conçue comme respectable que si elle est obtenue « sans courber l’échine et sans en faire trop état ».
Une Contradiction Profondément Ancrée
Pour les Américains, c’est avant tout le pêché qui souille et cherchez à se distinguer du commun est perçu comme une forme d’arrogance peu démocratique. Pour les français, il s’agira du déshonneur ; la pureté relève d’un registre social.
« L’histoire des sociétés européennes est marquée par un double héritage éthique. À un héritage antique, grec et romain, se superpose un héritage biblique, et au premier chef évangélique. (…) L’un célèbre la grandeur et la magnanimité, l’autre l’humilité. L’un distingue radicalement les devoirs propres aux divers états de vie, l’autre soumet les humbles et les puissants aux mêmes devoirs. »
Pris dans une sorte de symbiose conflictuelle entre le désir de grandeur et l’idéal d’égalité, la France vit aujourd’hui dans une contradiction permanente.
Un Modèle Social Hiérarchique : Peu d’Autonomie, Beaucoup d’Insubordination
Le Corporatisme Français
Les français valorisent les métiers par ce qu’ils impliquent, leur « logique interne ». Quand on exerce un métier, on s’inscrit dans un corps, une corporation4. Et, plus le métier est jugé noble, plus il implique de responsabilités.
L’exemple le plus symptomatique est évidemment la création française de la catégorie de « cadre », conçue comme étant un sachant et un manager.
Toutefois, pour l’auteur, ces distinctions et cet ordonnancement des corps et des métiers pèsent peu dans la compétition économique mondiale. Ils génèrent même une forme de frustration devant la réalité.
Une Conception du Devoir Parfois Jusqu’au boutiste
La France représente tout à la fois un modèle très hiérarchique et une représentation vivante d’une forme de rébellion perpétuelle.
Pour l’auteur, cela tient à des conceptions de l’autonomie et du devoir particulières :
Les salariés français (ou agents publics) disposent en général d’une moindre autonomie, par une très forte hiérarchisation (alimentée par le corporatisme énoncé plus haut) ;
Pour autant, les salariés ne se sentent pas « à la disposition de l’employeur », mais plus souvent investis d’une forme de devoir, lié à leur expertise. Dans ce cadre, leur avis devient la règle5. L’exemple topique est celui de l’agent public qui défend « le service public ».
Ce qui est parfois du « jusqu’au-boutisme »6 dans la conception du métier tranche avec l’art du compromis allemand.
Le Refus de la Subordination
« Puisqu’il faut servir, je pense que vaut mieux le faire sous un lion de bonne maison, et qui est né beaucoup plus fort que moi, que sous deux cents rats de mon espèce. » Voltaire.
Ce refus de la subordination porte sur :
Le rapport au travail : qui ne doit pas être « abaissant », « indigne »… À rebours du système contractuel américain, où toutes les relations de travail sont envisageables ; en France, un modèle de valeurs s’impose.
À cet égard, dans le rapport au travail, les américains et les français seraient également différents pour l’auteur : le salarié français installe un système de valeurs à sa prise de poste7, tandis que l’américain… attend les ordres.
Le rapport au client est aussi très différent. « Se vendre » est perçu comme une forme de soumission dégradante et les préjugés sont forts à l’égard des commerciaux ;
Un tropisme pour la fonction publique8, qui porte en elle l’idée de « mission », de « valeurs », d’une « noblesse d’État ».
Enfin, le rapport aux règles est singulier : les français ont la réputation de « jouer avec les règles », quand la tradition anglo-saxonne est nettement plus rigoureuse.
Un Marché du Travail Inefficient et Rigide
Le Marché du Travail « Classique » et le Droit des Contrats
Dans le modèle capitaliste classique, comme aux États-Unis, la liberté du travail et la liberté des contrats vont de pair. Ce faisant, le syndicalisme y tient une place importante puisqu’il permet de fédérer les travailleurs pour peser dans la négociation collective.
Par ailleurs, le système syndical, hérité du New Deal et de la loi Wagner de 1935, repose sur le principe d’un syndicat unique, celui majoritaire.
La France s’est construite par opposition aux corporations, avec la célèbre loi Le Chapelier du 14 juin 1791. La Révolution s’est construite sur des idées très libérales, où chacun est l’égal de l’autre. En conséquence, les différents ordres et corporations n’y ont plus de place9 et le syndicalisme n’a jamais eu la force de ses homologues anglo-saxons.
Pour autant, malgré ces principes républicains (et comme on l’a vu précédemment), les idées de rang, de statut… demeurent fondamentales. Jusqu’à former de nouveaux « privilèges ».
Des Rémunérations Déconnectées des Résultats
Pour l’auteur, les rémunérations salariales françaises sont essentiellement déterminées par des grilles10 et très peu selon des critères de performance.
Il n’y a pas de logique de marché dans le calcul des rémunérations françaises.
Les économistes évoquent ainsi une « rigidité des salaires », ce qui implique peu de dispersion salariale pour un même emploi. Cet effet serait particulièrement néfaste sur les emplois les moins qualifiés11.
Deux valeurs rentrent en compte chez le travailleur : la valeur de statut et la valeur de marché. Si la seconde est supérieure à la première, tout va bien. Dans le cas inverse (cadre de cinquante ans, jeune sans diplôme et sans expérience…), le travailleur est bloqué ; d’où le chômage de longue durée.
Pour l’auteur, les français portent un regard trop dur sur les emplois peu qualifiés, jugés « indignes »13.
« L’affirmation selon laquelle le chômage global n’a rien à voir avec des questions de flexibilité, et donc avec le rôle des questions de statut, n’est guère crédible. Les comparaisons internationales montrent bien que là où le marché du travail est »flexible », un faible niveau de chômage, et spécialement un faible niveau de chômage de longue durée, coïncide sans mal avec un haut niveau d’emploi et une durée du travail élevée. »
Une Remise en Cause Progressive du Management « à la Française »
Une usine française d’obus (il y a quelques temps).
La situation économique se dégradant après les trente glorieuses, c’est toute la politique manageriale, paternaliste et laxiste qui a dû être repensée. (…) Tout un ensemble de politiques sociales invisibles se sont retrouvées subitement remises en cause.
Avec la compétition économique, de nouvelles modalités de recrutement et de gestion des salariés sont apparues. La pression sur les salariés s’est intensifiée, avec un pilotage par objectif, davantage de flexibilité dans les conditions d’emplois (y compris en termes de disponibilité horaire) et une plus grande dispersion salariale. Pour l’auteur, ce chemin n’est pas terminé.
La France et le Déni de la Mondialisation
Pour Philippe d’Iribane, il est impossible de concilier :
Une compétition économique intense et mondialisée ;
La réduction du chômage et
La préservation des « acquis sociaux ».
Pour autant, une transition vers un modèle libéral anglo-saxon n’apparaît pas non plus naturelle ou évidente. Le marché n’est pas conçu en France comme neutre ou impartial comme dans les théories libérales.
« L’avènement au sein d’une société de statuts et de rangs, d’une économie de marché progressivement libérée de toute entrave est au cœur de la crise du »modèle social français ». Les dégâts sociaux provoqués par la pression du marché incitent à s’arc-bouter bec et ongles sur la défense des statuts. Simultanément, quand les droits acquis apparaissent comme autant de privilèges qui entravent un bon fonctionnement de l’économie, les combats jusqu’au boutistes menés pour les défendre incitent à penser qu’il n’est de salut que dans le marché. Échapper à ce cercle vicieux suppose de renoncer à la fois à la sacralisation (on pourrait dire l’idolâtrie) et du marché et du statut. »
L’auteur appelle d’abord à une prise de conscience sur l’efficacité de l’économie de marché et de la politique concurrentielle. Pour autant, il considère que le modèle libéral anglo-saxon est une impasse, en particulier en France où le besoin de protection sociale est une demande politique fondamentale.
Il convient donc de trouver un équilibre entre le modèle français, que l’auteur considère comme globalement inefficient, et un modèle néolibéral abandonnant toute politique sociale.
Une Méritocratie Scolaire Devenue Insupportable pour une Majorité de Français
Salle de classe de l’école Lavoisier (en 1921).
Le système éducatif français est connu pour ses spécificités :
Un enseignement supérieur à deux vitesses :
L’université, principalement intéressée par la recherche et l’enseignement, et
Les grandes écoles, où seul importe la difficulté du concours d’entrée14 : « une fois le concours passé, l’essentiel est fait » ;
Une hiérarchie subtile marquée par un dédain pour les filières techniques et pratiques ;
Un rôle trop important de la formation initiale sur la formation professionnelle ou continue : les titres scolaires façonnent plus qu’ailleurs les inégalités sociales ;
Un dédain assumé pour les filières techniques et pratiques, initiales (l’apprentissage15) comme continues ;
Une grande méfiance pour cette machine à trier perçue par beaucoup comme profondément injuste et constituant « un instrument de perpétuation des classes supérieures ».
La volonté égalisatrice française n’accepte plus la hiérarchisation des parcours scolaires, assimilée à une différence de »rangs », de dignité. Il n’y a en fait qu’en France où la question de la dignité est restée une question de rang social ; elle n’est toujours pas inhérente à la personne humaine… d’où la passion égalitaire et la crispation contre tout syndrome élitiste.
Pour l’auteur, le monde de l’éducation a suivi lors des dernières décennies une évolution contraire à celle du monde du travail : avec une revendication de radicale égalité, de remise en cause des élites.
La France et l’Immigration
Le Rejet du Modèle Libéral Anglo-Saxon
Les sociétés libérales anglo-saxonnes se conçoivent par une égalité formelle (politique et juridique), mais de profondes différences économiques, sociales, culturelles, religieuses… Ces divergences sont renvoyées à la sphère privée.
Cette grande tolérance vis-à-vis des différences plus ou moins marquées entre les individus est associée à une solidarité publique nettement plus faible. Et, lorsqu’elle s’exprime, c’est d’abord entre des individus semblables, au sein d’une même communauté.
Ce modèle montre aujourd’hui ses limites. Il favorise l’exclusion, le racisme, la ségrégation, le communautarisme.
Si la société française conçoit une séparation des sphères privées et publiques, elle n’est pas pour autant prête à une hétérogénéité libérale qu’elle perçoit comme hypocrite. Le combat pour l’égalité en France est moins politique que social ; les mêmes droits pour tous ne valent rien si les distinctions sociales restent marquées. Les »ghettos » américains, comme les »gates communities » (villes fermées regroupant les classes aisées) sont jugés avec mépris, indignation ; l’objectif est au contraire la »mixité sociale ». Parler d’ethnie, de race… c’est immanquablement commettre une stigmatisation inacceptable.
Une Sociabilité Marquée par les Hiérarchies
La société française est égalitariste s’agissant des conditions de vie, mais elle n’en est pas moins marquée par une hiérarchie très forte. Les « manières » d’un individu révèlent son appartenance ou non à une catégorie sociale.
« Le statut social de chacun n’est pas perçu comme une sorte d’enveloppe contingente, revêtue de manière transitoire et dont il est fort possible qu’elle change bientôt du tout au tout, ou du moins comme quelque chose qui n’atteint pas l’essentiel de sa personne. Il est plutôt vu comme une sorte de caractère indélébile marquant son être même, caractère que seules des circonstances exceptionnelles seront susceptibles de modifier, et qui détermine la manière dont il convient d’être traité. »
Contrairement aux modèles anglo-saxons, le français se considère comme responsable de l’autre : de son sort, comme de son comportement. Il cherche en l’autre, un semblable.
En conséquence, le modèle français d’intégration implique de la part de l’étranger une forme d’allégeance. L’intégration ou assimilation n’est pas seulement politique, elle est aussi sociale. L’étranger doit devenir « indiscernable ».
Lorsque le processus d’intégration échoue, c’est donc aussi un échec social. Or, la société française est particulièrement normative en matière de comportements sociaux et assigne à chacun une place. L’absence de maitrise de ces « codes »16 et le souhait de certains immigrés de rester fidèle à leurs racines est ainsi souvent perçu très négativement.
On peut y joindre l’Esprit de Cour de Norbert Elias, par exemple. ↩
Comme on le verra plus loin, le français n’est pas indifférent au mode de vie de son prochain. ↩
La grandeur attachée à la liberté est régulièrement, dans la pensée française, opposée à l’esclave, plus ou moins complice de sa condition (La Boétie). ↩
La thèse d’Iribarne revient régulièrement sur l’idée que le fond des valeurs françaises est encore imprégné de monarchisme. ↩
D’autant que la hiérarchie française n’a que très peu d’égard pour l’exécution. Le salarié français doit donc répondre à beaucoup d’injonctions, mais il détient une parcelle d’autonomie dans cette exécution, qu’il est le seul à maîtriser. ↩
Ce « mythe » de l’égalité entre les citoyens se retrouve dans le traitement des minorités régionales, sexuelles, issues de l’immigration… La France ne reconnaît que des « citoyens ». Au risque de parfois nier le réel. ↩
Dans la fonction publique comme dans les conventions collectives privées. ↩
Le risque est plus grand que l’employé ne donne pas satisfaction, compte tenu des faibles compétences. Inversement, le bon employé n’est pas incité à améliorer sa productivité. ↩
L’expression est évidemment celle de Denis Olivennes, mais Philippe d’Iribane s’en rapproche. ↩
On objectera que les individus porteurs de ces visions libérales et mécanistes du marché du travail sont également les moins concernés par leurs conséquences. Ils n’auront pas à subir un travail peu qualifié, peu rémunéré et avec peu de perspectives professionnelles et sociales. ↩
Plus le concours d’entrée est difficile, plus l’école est prestigieuse. Peu importe le contenu réel des enseignements. ↩
On peut toutefois souligner la profonde transformation initiée par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, dite Pénicaud, de 2018. Toutefois, le développement de l’apprentissage a été particulièrement fort dans l’enseignement supérieur. ↩
Voire le refus de les appliquer. La très forte hiérarchie de la société française étant considérée comme injuste, pouvant être perçu comme un « exercice de domination ». Par ailleurs, cette hiérarchie tend, notamment dans les métropoles, à se superposer aux origines immigrées de certains travailleurs. ↩
L’ouvrage de Maya Bacache-Beauvallet, publication de sa thèse soutenue en 2002, est particulièrement riche en références théoriques et permet de dégager de grandes réponses à de grandes questions évoquées ci-après : la dette publique (son origine et sa gestion), la mesure de l’efficacité de l’action publique, enfin la nature de l’emploi public (ses spécificités).
Une Crise de la Sphère Publique Inséparable de la Crise Budgétaire
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Pour l’auteure, la crise de légitimité de la fonction publique s’explique pour partie par l’apparition d’un déficit budgétaire important et continu à compter de 1980. Cette crise financière concerne l’État, et par contagion, la sphère sociale qui n’est normalement pas constituée pour générer des dettes1.
À cette crise budgétaire, s’ajoute une crise juridique, plus abondamment décrite par la littérature juridique, économique ou politiste2 :
Une crise de légitimité : par la multiplication des affaires judiciaires à l’égard d’élus nationaux ou locaux et d’un rapprochement progressif entre les droits publics et privés3,
Une crise d’efficacité : en termes d’égalité devant le service public, d’égalité des chances…
Cette crise invite à la réflexion sur :
Le périmètre de l’action publique : le versant libéral proposant de réguler des secteurs privatisés quand un versant interventionniste pose une supériorité de l’État dans la production directe de services ;
Le mode d’organisation de l’État : un versant de la réflexion, inspiré par une (supposée) plus grande efficience du secteur privé, pose un rapprochement du statut du fonctionnaire du contrat de droit privé. Un versant opposé, incarné notamment par l’auteure, préconise au contraire le modèle de carrière pour les agents publics.
L’Absence de Consensus Économique sur les Effets des Déficits Budgétaires
L’auteure pointe les apories du débat économique :
Les théoriciens néo-keynésiens mettent en évidence un effet récessif des politiques de contraction budgétaire ;
La théorie néoclassique affirme la neutralité des déficits budgétaires sur la croissance.
Par ailleurs, à rebours des théories néo-keynésiennes, certains exemples d’ajustements budgétaires récents ont été expansionnistes. Ce qui ne s’explique par aucune des deux grandes théories économiques4.
La Psychologie des Acteurs a un Impact sur la Croissance Économique
Pour l’auteure, si les mécanismes mathématiques ne trouvent pas à s’appliquer, c’est que les mécanismes psychologiques (et spécifiquement les anticipations des acteurs) expliqueraient une part des divergences de comportement entre les pays.
« Il semblerait donc qu’on puisse faire des ajustements budgétaires sans coût en termes de croissance, mais ceci a certaines conditions portant sur l’importance et les modalités de l’ajustement. »
Comment Diminuer la Dette d’un Pays ?
L’auteure identifie5plusieurs marqueurs d’une politique efficace de désendettement :
Un gouvernement fort : les gouvernements majoritaires sont plus efficaces que les coalitions ;
Le choix d’une diminution des dépenses : les ajustements sont plus efficaces lorsqu’ils portent sur les dépenses plutôt que sur les recettes.
« Un gouvernement qui accepte de réduire ces dépenses envoie le signal qu’il est prêt à réduire les dépenses et les impôts futurs et renverse ainsi les anticipations. »
Les Théories Expliquant l’Augmentation du Déficit Budgétaire
Les économistes expliquent les dérapages budgétaires de plusieurs manières.
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La Théorie du « Tax and Spend »
Thèse incarnée par Reagan : si on réduit les impôts, on prive le Congrès de la possibilité de voter de futures dépenses. Autrement dit, l’augmentation du déficit permet de freiner les dépenses.
Les travaux économiques6 tendent à démontrer que cette théorie n’a pas induit de baisses des dépenses publiques, mais accroît plutôt le déficit budgétaire.
La Théorie du Déficit
Variante de la théorie du tax and speed. Le principe est ici qu’un déficit, une dette, permet de lier le gouvernement successif.
« Un des résultats étonnant est que les gouvernements de droite ont tendance à augmenter le déficit pour empêcher les gouvernements de gauche de dépenser7. »
La Théorie du « Public Choice »
Théorie de Buchanan et de Wagner, selon laquelle le déficit permet d’obtenir le soutien de l’électorat en augmentant les dépenses et en baissant les prélèvements obligatoires (impôts et contributions sociales).
« Les hommes politiques qui proposent une hausse des dépenses sont réélus alors que ceux qui proposent une baisse des dépenses ou une hausse des impôts sont battus aux élections. Les contraintes institutionnelles ont changé : la fin du système de l’étalon-or, l’affaiblissement de la morale victorienne, l’influence keynésienne, le délitement des règles et des liens intergénérationnels ont rendu moins coûteux politiquement le recours aux déficits. »
Cette théorie n’explique néanmoins que partiellement la réalité, puisque des pays ont mené des ajustements budgétaires réussis.
La Théorie de la Redistribution Intergénérationnelle
Théorie proche de celle du public choice, selon laquelle une génération bénéficie de dépenses publiques payées par la génération suivante (égoïsme générationnel).
Pour l’auteure, cette théorie ne rend pas compte de la diversité des situations.
Les Problèmes de Gouvernance
Une gouvernance instable et en minorité a tendance à accroître l’endettement, notamment dans les cas suivants :
Mandats courts et alternances politiques fréquentes8 ;
Conflits entre partis politiques et au sein des coalitions gouvernementales9 ;
Un nombre de partis au gouvernement particulièrement élevé10.
La Théorie de la Guerre d’Usure
La théorie de la guerre d’usure11 dispose que chaque acteur (la théorie parle de « joueurs ») comprend la nécessité d’une réforme et de juguler la dette, mais que ces acteurs marchandent pour reporter le poids de l’ajustement budgétaire sur une autre catégorie.
« Les groupes se livrent alors une guerre d’usure pour déterminer la part de chacun dans le règlement du déficit budgétaire, guerre d’usure qui se traduit par un retard dans la réalisation de l’ajustement. »
Caractéristiques des joueurs :
⁃ Pour le maintien ou l’augmentation des dépenses publiques : les agents publics12, la population profitant des transferts (et notamment les retraités) ;
⁃ Pour la baisse des dépenses publiques : les employeurs, les professions libérales, les associations patronales.
À l’évidence, ce mécanisme, s’il est purement rationnel au titre de chaque acteur, aboutit à une gestion collective totalement irrationnelle du problème. Tout retard dans la gestion du déficit et de la dette aggravant la situation, donc la difficulté à trouver un accord.
Cette théorie permet aussi de déterminer une priorité : diminuer les dépenses.
« La croissance de la charge de la dette est dissymétrique selon que l’on considère un ajustement par les dépenses ou un ajustement par les recettes. En effet, le coût de l’ajustement par les dépenses augmente moins vite que le coût de l’ajustement par les recettes13. »
En précisant que ces données sont bornées : le niveau d’imposition maximal est fini, de même pour le niveau minimal de dépenses publiques14.
Comment Évaluer la Performance du Service Public ?
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L’auteure s’engage ensuite dans une réflexion stimulante sur la performance dans le service public.
Elle souligne le fait que nous nous retrouvons face à une aporie. Les politiques publiques sont complexes et portent en elles une multiplicité d’objectifs :
Quel peut être l’objectif pour la Justice, par exemple ? Le temps pour juger une affaire ? Le nombre de recours ? La légalité de la décision (taux de réformation) ? Le coût complet ? L’égal accès ?…
Puis, à la difficulté de construire un objectif s’ajoute celui de construire un indicateur…
Compte tenu de la pluralité de finalités, deux possibilités s’offrent à l’analyste :
La multiplication des indicateurs, afin de couvrir de manière exhaustive une activité donnée. Mais, à l’évidence, cette multiplicité d’indicateurs empêche toute opérationnalité ;
La création d’un indicateur unique, synthétique, pondérant un ensemble d’indicateurs. Construction aussi sensible que complexe.
Par ailleurs, tous les indicateurs peuvent contenir des effets pervers et des externalités négatives. Cette gestion par indicateur impliquant une logique de croissance, qui n’est pas nécessairement compatible avec les objectifs de politique publique.
« Parfois, il peut être plus important de limiter les effets non désirables que d’augmenter la production de biens désirables. »
L’auteure cite le cas d’un programme de 1988 dans le district de Columbia visant à diminuer les délais de jugement… ce qui a entraîné une augmentation du recours au juge.
« Les biens publics sont souvent de nature symbolique et se prêtent difficilement à la construction d’indicateurs précis de performance. »
Comment Payer les Fonctionnaires ?
L’auteure relève d’abord que la structure de rémunérations des fonctionnaires est généralement rigide et que si la part de primes est élevée, elle est en définitive peu corrélée aux résultats.
Une Rémunération des Agents Publics Supposée Inefficace
La théorie économique postule une inefficience du mode de rémunérations des agents publics :
Dans le secteur privé, les salariés sont intéressés aux bénéfices et peuvent facilement être licenciés ;
Dans le secteur public, les salaires sont fixes, ce qui serait doublement désincitatif : parce qu’il n’incite pas à l’effort (le hasard moral) et puisqu’il fait fuir les plus productifs15 (sélection adverse).
Pour Maya Bacache-Beauvallet, ces arguments sont réversibles :
La rémunération des fonctionnaires est spécifique, car leur fonction l’est. Il n’exerce pas une activité économique ;
Les fonctionnaires recherchent l’exercice de fonctions particulières (policier, juge, professeur), plutôt qu’une rémunération plus attractive16 ;
Les fonctionnaires dépendent, par nature, de très gros employeurs. Par nature, leur mode de rémunération est en moyenne plus rigide qu’un salarié du secteur privé (plus souvent employé dans une petite ou moyenne entreprise) ;
Enfin, le secteur public privilégie la qualité sur le coût.
Les Spécificités du Travail Public
« Trois arguments, explique la faiblesse de l’usage des primes pour certains services : la coproduction, l’incomplétude des contrats et l’aversion à l’inégalité »
En développant les trois éléments :
La coproduction implique que dans beaucoup de situations le fonctionnaire agit avec l’usager (élève, citoyen…). Proposer la totalité du bénéfice à l’agent est ici inefficient ;
Le contrat incomplet encourage l’agent à améliorer l’indicateur de performance et non le véritable objectif (écart entre la portée de l’indicateur et la portée beaucoup plus grande des objectifs poursuivis)17 ;
Enfin, l’arbitrage entre efficacité et égalité détermine in fine le montant optimal des primes.
Le Consommateur et l’Usager
Pour l’auteure, la relation marchande serait plus simple : une prestation. Tandis que la relation d’interaction, plus courante dans le secteur public, implique un accompagnement, donc un forfait.
« Notre principale hypothèse est de concevoir le consommateur du service public, non comme un simple client, mais comme un “usager” du service public au sens où il est à la fois le citoyen, demandant le bien et le coproducteur du bien. Nous définissons l’usager comme un des producteurs du service public. »
Le cas topique est celui des professeurs, construire un indicateur de résultats serait en même temps :
Trop volatile pour constituer un système de mesure pertinent et
Comporterait un effet pervers en incitant le fonctionnaire à servir les usagers les plus utiles, productifs, au regard de son indicateur18.
« Une réforme des rémunérations des fonctionnaires ne passe donc pas nécessairement par l’introduction de primes variables avec la performance. »
On peut alors objecter que le secteur privé comporte de telles interactions complexes19, tandis que le secteur public comporte, inversement, de nombreuses prestations simples :
En administration centrale, dans la production du droit ;
Dans les services de gestion et les services supports, etc.
Enfin, il y a aussi il me semble un biais psychologique à prendre en compte : les agents publics veulent voir leur travail récompensé par une évaluation de leur performance20.
Des Propositions Cohérentes avec les Métiers Publics
Compte tenu de ces distinctions, l’auteure élabore une série de trois préconisations :
Faire participer les usagers plus étroitement à la mesure des résultats des services publics ;
Construire des indicateurs de performance plus proches des vrais objectifs de politique publique, par exemple, en permettant aux usagers d’évaluer non pas tant le résultat que l’effort du fonctionnaire ;
Enfin, par la construction d’un mode de rémunération valorisant en même temps l’efficacité et l’égalité de traitement entre les usagers.
Comment Sélectionner les Fonctionnaires ?
L’Importance du Salaire
Plusieurs études convergent sur une relation entre le salaire et le nombre de candidats, donc la sélectivité.
Ainsi, une baisse relative de la rémunération des agents publics entraînerait une baisse du nombre de candidats21.
D’ailleurs, le niveau de rémunération dans le secteur public serait, à tâche comparable, plus élevé que dans le secteur privé22. Ce différentiel serait toutefois en diminution depuis 1970.
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La Gauche Embauche Plus et Paie Moins, la Droite Embauche Moins et Paie Plus
Il existe une corrélation significative entre les gouvernements de gauche et le taux de croissance de l’emploi public.
Cependant, les gouvernements de droite se distinguent également par une corrélation, s’agissant cette fois de la croissance du salaire moyen dans les administrations publiques.
« Par conséquent, on observe que, dans 17 pays de l’OCDE de 1970 à 2001, l’emploi augmente plus vite sous les gouvernements de gauche, ce qui était attendu, mais aussi que le salaire moyen des fonctionnaires augmente plus vite sous les gouvernements de droite. Ce fait entre en contradiction avec la vision d’un monde politique linéaire allant de la gauche vers la droite et représentant les agents des plus pauvres aux plus riches. »
Autre statistique étonnante, il y a autant de grèves de fonctionnaires, que les gouvernements soient de gauche ou de droite.
La Politique de Gestion des Fonctionnaires est Structurante et Constitue un Point de Clivage Gauche-Droite
Pour schématiser :
La droite défend un État restreint, mais plus efficace (productif), avec des fonctionnaires mieux payés ;
La gauche propose un État interventionniste, avec des fonctionnaires plus nombreux, mais moins bien payés.
On sait par ailleurs que la fonction publique a pu être, par le passé, traditionnellement acquise au vote de gauche23 ; ce constat est toutefois nettement plus nuancé aujourd’hui.
Par ailleurs, l’auteure note également une forte polarisation en la matière. Le centre est relativement indifférent aux grands débats, tandis que les extrêmes du champ politique peuvent s’allier (objectivement) contre le modèle de fonction publique, conçue comme une représentation de la classe moyenne24.
La Préférence de l’Auteure pour les Qualifications, plutôt que pour l’Emploi
« La rémunération des fonctionnaires détermine la qualité des fonctionnaires recrutés. Les salaires des juges n’ont pas d’incidence sur la durée moyenne des processus. En revanche, ils déterminent la qualité des juristes qui se présentent aux carrières de juges25. »
Autrement dit, et comme l’énonce Mme Bacache-Beauvallet :
« L’état ne peut pas vouloir embaucher les plus qualifiés et fixer à cette fin un salaire bas. »
Ce faisant, l’auteure évacue le sujet du nombre d’agents publics.
En Conclusion
L’auteure aboutit à trois propositions normatives :
Mettre en place des procédures de coopération avec les fonctionnaires et ne pas alimenter une guerre d’usure ;
Maintenir des primes de productivité faibles ;
En revanche, sélectionner les plus productifs et pour ce faire augmenter le niveau des salaires, quitte à réduire le nombre de fonctionnaires.
« On ne devrait pas chercher à payer les fonctionnaires suivant leur productivité, mais suivant un salaire essentiellement fixe. On ne devrait pas recruter plus d’agents publics, mais au contraire réduire le nombre de fonctionnaires afin de pouvoir mieux les payer, et ainsi sélectionner les agents les plus productifs. Si la réforme de l’État réside bien dans la gestion de sa main-d’œuvre et non pas dans la délimitation de ses frontières d’intervention, elle devrait d’abord concerner la sélection des fonctionnaires et non seulement leur mode d’incitation. »
La théorie de l’amortisseur social implique un retour à l’équilibre une fois la crise passée. ↩
Un rapprochement juridique, par les sources constitutionnelles et européennes ; un rapprochement aussi par les modalités d’action : le droit des affaires public, le recours aux délégations de service public au secteur privé, le développement du contractualisme dans la fonction publique… et inversement, le développement des entreprises à missions et le foisonnement associatif dans le secteur privé. Enfin, un rapprochement dans le pilotage et le contrôle : le développement du reporting, de la recherche de performance. ↩
L’auteure cite trois exemples : le Danemark sur la période 1983 à 1986, l’Irlande de 1986 à 1989 et la Suède à compter de 1995. ↩
En s’appuyant notamment sur l’étude d’Alesina et Perotti de 1995. ↩
C’est notamment le cas pour les dépenses de sécurité. Les dépenses sociales sont aussi très sensibles à cette théorie. Une nouvelle dépense empiète mécaniquement les marges de manœuvre du gouvernement suivant. ↩
Les agents publics, au sein de l’OCDE, se distinguent des salariés du secteur privé par plusieurs caractéristiques : – Ils sont en moyenne plus qualifiés ; – Ils sont plus souvent cadres ; – Ils sont nettement plus syndiqués et cette syndicalisation ne tient pas à un effet de composition. C’est même l’inverse : sur proportion de femmes, minorités et cadres, traditionnellement moins syndiqués. ↩
Des dépenses trop élevées et trop dynamiques sont, à l’évidence, beaucoup plus difficiles à juguler qu’une base fiscale trop faible. ↩
La structure de recettes (prélèvements obligatoires) et de dépenses du pays est donc à prendre en compte. ↩
La théorie économique pose le comportement rationnel des acteurs. Économiquement, il n’est pas rationnel de vouloir devenir policier ou magistrat quand on peut être mieux payé comme avocat ou directeur des affaires juridiques ; pas plus qu’il n’est rationnel de vouloir devenir professeur de mathématiques quand on peut être ingénieur dans une grande entreprise. ↩
Un professeur ou un policier, avec une politique de rendements, peut être amené à sélectionner les actions faciles pour améliorer son indicateur plutôt qu’à défendre une vision universelle de sa mission. ↩
La réflexion peut être poursuivie pour les enquêteurs de police ou les magistrats : comment valoriser les affaires les plus difficiles, dont le temps d’instruction est plus long ? ↩
La formation professionnelle, le coaching et toute démarche d’accompagnement : un avocat, un médecin, un bon commercial… À cet égard, l’ensemble de ces prestations forfaitaires sont hautement concurrentielles et assises sur une évaluation continue, par les pairs et par les usagers. ↩
Keueger (1988) à propos des employés fédéraux étasuniens. Il convient toutefois de souligner la spécificité du modèle américain, par rapport aux modèles européens. ↩
En particulier pour les femmes et les moins diplômés. Constat que l’on peut toujours retrouver dans la fonction publique contemporaine : https://www.leslegistes.fr/les-salaires-dans-la-fonction-publique-en-2025/. Ces éléments sont cependant critiqués : 1° les métiers ne seraient pas pleinement comparables, 2° il n’y aurait pas de prise en compte suffisante des diplômes, 3° la dispersion des revenus étant plus faible, les comparaisons sont faussées, 4° enfin, les salariés du public travaillent, par nature, pour des grandes organisations. ↩
Rouban (1999) : le vote régulier à gauche obtient 66% dans la FP et 46% dans le privé. ↩
Autrement dit, le fonctionnaire est une représentation du bourgeois intellectuel. Un dominant pour les plus bas niveaux de revenus et de qualification, qui ont de plus en plus tendance à voter pour des partis populistes de droite. Un dominé, mais une entrave, pour les hauts niveaux de revenus et de qualifications. ↩
Christian Vigouroux1, distingue deux types de cabinets ministériels :
Le « cabinet neuf » ;
Le « cabinet de remplacement ».
Le « cabinet neuf » est constitué au moment de la formation du gouvernement, au début du quinquennat présidentiel ou d’une période de cohabitation.
Ce cabinet est fort et est constitué le plus souvent de personnes d’expérience. Il s’agit à l’évidence d’un cabinet prisé, les places étant particulièrement convoitées2.
Le « cabinet de remplacement », plus fréquent, est celui constitué au fil de l’eau, suite aux départs et remplacements. On pourrait aussi y intégrer les nouveaux gouvernements en cours de quinquennat, dont la force transformatrice est le plus souvent émoussée.
Les Fonctions Exercées au Sein d’un Cabinet Ministériel
Le Directeur de Cabinet
Cheneaux de Leyritz, directeur de cabinet
La première décision d’un ministre est de choisir son directeur de cabinet et à la moindre ambiguïté, celui-ci est congédié.
Symboliquement, son bureau jouxte celui du ministre avec qui il doit travailler en harmonie.
Le directeur de cabinet est, en effet, l’interlocuteur principal du ministre. La distance entre lui et son ministre doit être la plus faible possible.
Les Missions d’un Directeur de Cabinet
Le directeur de cabinet du ministre est le personnage clé du cabinet, il assume des fonctions particulièrement importantes :
Management du cabinet : il recrute, congédie et anime l’équipe de conseillers ;
Conseil auprès du ministre : il fait remonter les dossiers sensibles, anticipe les risques, s’assure de l’exécution des décisions et conseil le ministre sur les aspects techniques et politiques des affaires présentées ;
Représentation du ministre et suivi des arbitrages : il représente régulièrement le ministre auprès de l’administration, s’assure de l’exécution des décisions, arbitre, négocie avec les autres ministères, s’entretient avec les représentants d’intérêts…
Le directeur de cabinet est le chef d’orchestre du travail administratif ministériel. À cet égard, pour l’administration, il est souvent plus important que le ministre.
Le Choix du Directeur de Cabinet
Le nouveau ministre peut être confronté à trois situations :
Il s’agit d’un ministre faible et il ne dispose pas du choix du directeur de cabinet ou tarde à le choisir, la décision revient alors au Premier ministre, voire au président de la République. C’est évidemment la pire des situations3 ;
Il s’agit d’un ministre avec une capacité de choix, mais peu d’entregent administratif. La pratique consiste alors à solliciter des noms, auprès des directeurs d’administration centrale sous son autorité, de personnalités du secteur ou auprès de personnes politiques expérimentées4.
Il s’agit d’un ministre fort et expérimenté, auquel cas, il sait avant même d’être nommé qui sera son directeur de cabinet, et l’intéressé aussi.
Contrairement aux représentations de la fonction de ministre par le grand public, il est très facile de se retrouver spectateur de son propre mandat.
Le ministre qui ne choisit pas, ou qui choisit mal son directeur de cabinet peut être dépassé par le rythme des visites ministérielles, la nécessité d’être présent aux réunions gouvernementales, au Conseil des ministres et au Parlement.
Un bon ministre doit savoir identifier rapidement la personnalité qui lui conviendra pour porter sa vision et influer concrètement sur le quotidien des administrations et des opérateurs relevant de ses attributions5.
Le Profil du Directeur de Cabinet
Le directeur de cabinet est presque toujours un fonctionnaire, qui plus est expérimenté6. Prendre un directeur de cabinet extérieur à l’administration constitue, en effet, un risque7, qui plus est dans les très gros ministères comme ceux de l’Intérieur ou de l’Économie et des finances.
Une nomination extérieure à l’administration peut aussi être vue comme une forme de défiance, voire de défi. Je n’ose imaginer la difficulté que constituerait, pour le membre d’un comité de direction d’une grande entreprise (et recruté comme tel), l’exercice d’une fonction de directeur de cabinet du ministère de la Justice ou de l’Éducation nationale.
La pratique consiste plutôt à repérer un haut fonctionnaire influent et qui, par son parcours8, a exercé des fonctions importantes au sein du ministère considéré.
Cette influence et ce parcours sont censés offrir au ministre un réseau et une connaissance des personnes à même de faire avancer ses dossiers :
Au ministère de l’Intérieur, il s’agira plutôt d’un préfet ;
Au ministère Économique et financier, un inspecteur général des finances ou un ancien chef de service ou directeur d’administration centrale ;
Au ministère du Travail, un inspecteur général des affaires sociales ;
Aux Affaires étrangères, un ambassadeur ;
Au ministère des Armées, un militaire.
L’Adjoint au Directeur de Cabinet
Il n’existe pas ici de fonction type d’adjoint au directeur de cabinet. Le plus souvent, il s’agit d’une forme de nomination honorifique, tout en permettant au directeur de cabinet de disposer d’un relais managérial et stratégique au besoin.
Bref, cette fonction dépend des personnes et des moments, elle n’en est pas moins quasi systématique.
Le Chef de Cabinet
Le chef de cabinet est le « chef de la maison ministérielle », il conduit l’emploi du temps du ministre jusque dans les détails les plus intimes. Il organise, anime et accompagne le ministre à chacun de ses déplacements9.
La fonction est opérationnelle et logistique, le chef de cabinet :
Anime l’équipe de chauffeurs, l’équipe de sécurité, les cuisiniers, les intendants ;
Organise les déplacements : temps de trajet, événements, acteurs à rencontrer et la coordination des discours ;
Encadre toute la logistique du ministre, y compris des temps privés.
Compte tenu de cette proximité avec le ministre, la discrétion et le dévouement sont évidemment essentiels. À la différence du directeur de cabinet, le chef de cabinet n’intervient pas dans les décisions politiques. Par ailleurs, lorsqu’il est fonctionnaire, il s’agit plus souvent d’un attaché d’administration de l’État10.
Le Conseiller Spécial
Certains ministres apprécient la présence d’un conseiller spécial. Celui-ci est un proche du ministre auprès de qui il peut échanger de manière plus libre.
Cette fonction permet aussi au ministre de disposer d’un relais loyal et fiable au sein de son cabinet, il renforce d’autant son emprise politique et sa maitrise des dossiers.
Les Autres Membres du Cabinet
Il existe, outre le directeur de cabinet et le chef de cabinet, des fonctions inévitables :
Un conseiller parlementaire et un conseiller politique (parfois la même personne).
Ces fonctions ne sont pas propres aux ministres. Elles se retrouvent dans tous les exécutifs publics d’importance (collectivités locales ou établissements publics) et dans les grandes entreprises : le conseiller parlementaire et politique étant un conseiller en relations publiques.
Les conseillers restants doivent donc coordonner l’activité ministérielle, par grandes thématiques.
Par exemple, au ministère chargé de la Fonction publique, compte tenu d’un portefeuille le plus souvent élargi à la modernisation de l’action publique, il n’existe souvent qu’un seul conseiller dédié à la fonction publique.
Le Nombre de Membres des Cabinets Ministériels
Depuis le premier quinquennat d’Emmanuel Macron, un mouvement assumé de limitation du nombre de membres des cabinets ministériels a été initié12.
L’objectif étant de recentrer les cabinets ministériels dans l’orientation politique en laissant aux administrations le soin de l’exécution technique.
La tendance à la limitation des cabinets ministériels a abouti à la création de cabinets au niveau des directions d’administration centrale et à la création d’instances nouvelles13 ou de secrétariat d’État. Paradoxalement, la diminution du nombre de conseillers, peut donc être aussi un facteur de complexification.
Il n’en reste pas moins un nombre relativement élevé de collaborateurs gouvernementaux. Au titre de 2024 :
près de 500 membres de cabinet et
2 200 personnels supports.
Jaune budgétaire 2025
La spécificité de Matignon et des Services du Président de la République
Les Services du Premier Ministre
Matignon est un monde en soi où il existe des « pôles » :
Éducation nationale et Enseignement supérieur ;
Justice ;
Intérieur ;
Social ;
Économique ;
Comptes publics ;
Diplomatique ;
Culture ;
Outre-mer ;
Environnement, Énergie, Transport, Logement ;
Agriculture…
Concrètement, le cabinet du Premier ministre s’appuie sur une double machinerie :
Le Secrétariat général du gouvernement (SGG), véritable direction juridique centralisée du gouvernement, dédié au suivi technique des arbitrages gouvernementaux et
Les conseillers politiques des différents pôles précités : chaque chef de pôle étant accompagné de deux à cinq conseillers et éventuellement d’un chargé de mission.
Au total, le SGG compte environ une centaine d’agents dont une trentaine de chargés de mission chargés du suivi des différentes politiques ministérielles14 ; tandis que le Premier ministre dispose de cinquante à soixante conseillers ou chefs de pôle.
Compte tenu de la taille des effectifs, les liens qu’entretiennent le Premier ministre et le directeur de cabinet avec les conseillers sont nécessairement plus lâches.
Léon Blum, l’inventeur du SGG
Les Services du Président de la République
Outre l’État-major particulier du Président de la République, le chef de l’État peut s’appuyer sur des conseillers, également organisés en pôles.
À la différence du Premier ministre, certains pôles sont particulièrement fournis. Il en est ainsi pour le pôle diplomatique, et de manière transversale, pour la communication.
À titre exceptionnel dans l’histoire de la Ve République, des conseillers communs ont même existé en 2017 entre MM. Edouard Philippe et Emmanuel Macron. Cette pratique n’a pas été renouvelée.
La Diversité des Cabinets Ministériels
Comme énoncé plus haut, l’État comporte des pôles avec des spécificités très marquées, dans le langage, les habitudes de travail, les lieux.
Les « sociaux » se distinguent nettement des « militaires », qui se distinguent des « comptes », qui se distinguent des « diplo ».
Le Cabinet Briand, en 1921
Ce faisant, certains cabinets présentent une ouverture au secteur privé spécifique. En premier lieu, le ministre chargé des petites et moyennes entreprises (lorsqu’il existe) et plus généralement le ministère du Travail.
À l’inverse, certains cabinets sont les chasses gardées de personnels étatiques, et parfois de corps spécifiques. Il en est ainsi des Armées, de l’Intérieur, de l’Economie, du Budget et dans une moindre mesure de l’Environnement15.
Au global, près de la moitié des collaborateurs sont sur contrat, le plus souvent issus du secteur privé.
Jaune budgétaire 2025
Il existe également des différences dans l’âge de recrutement, outre le fait que le directeur de cabinet est le confirmé, les conseillers ministériels sont en général jeunes, voire très jeunes16.
Par ailleurs, certains emplois ont un recrutement à la mesure de leur spécificité :
Le chef de cabinet est souvent jeune et dispose, de préférence, d’une expérience politique17 ;
Le conseiller parlementaire se recrute en majorité parmi les collaborateurs parlementaires ;
Enfin, le conseiller en communication, qui est plus souvent une femme, provient fréquemment du monde entrepreneurial et plus précisément de l’univers du conseil.
« Les copains » : Ce qui se rapproche des conseillers spéciaux évoqués plus haut, entendu comme des proches du ministre. Carcassonne évoque ici un « avatar du scootisme » ;
« Les enfants » : Des conseillers techniques, très jeunes, en présence d’un ministre et d’un directeur de cabinet plus expérimenté. « Lorsqu’elle est réussie, cette combinaison donne d’excellents résultats. »
« Les valets » : Les recrutements sont réalisés par le directeur de cabinet seul, le ministre ne souhaitant pas s’investir dans la conduite du cabinet. Disposant de peu d’autonomie, ces conseillers exécutent. Si dans certains ministères très politiques ce mode de fonctionnement peut présenter quelques avantages, il est le plus souvent très dommageable.
« Les lieutenants » : Le ministre prend une part active au choix des conseillers, laissant au directeur de cabinet l’animation quotidienne. Le ministre délégue une part de ses prérogatives aux conseillers et se rend accessible à leurs suggestions. À l’évidence, il s’agit du modèle idéal selon Carcassonne.
Ancien président de section au Conseil d’État, directeur de cabinet de plusieurs ministres : Enseignement supérieur, Justice, Intérieur, Emploi et Solidarité. ↩
En supposant toutefois une compatibilité des idées politiques entre le ministre et les éventuels membres de cabinet. ↩
Le directeur de cabinet dispose alors d’une légitimité lui octroyant une forme d’autonomie avec le ministre et de relais lui permettant de faire prévaloir son orientation auprès du Premier ministre ou du Chef de l’État. ↩
Un ministre d’un parti politique peut ainsi solliciter son ainé ayant occupé il y a peu la fonction. ↩
C’est même, très souvent, le professionnel le plus expérimenté du cabinet. ↩
Risque qui semble par ailleurs plutôt inutile. Le travail administratif est, somme toute, très différent du travail d’un manager du secteur privé. ↩
Voire son corps d’appartenance (conseiller d’État, Inspecteur général, ambassadeur, magistrat…). ↩
Le directeur de cabinet demeurant à Paris, sauf pour les déplacements les plus importants. ↩
Le directeur de cabinet, hormis les cas où il est issu du secteur privé, est systématiquement un haut fonctionnaire. Les conseillers ministériels sont aussi majoritairement des hauts fonctionnaires, des collaborateurs d’élus ou des salariés du secteur privé. ↩
Il peut y avoir des cabinets sans conseiller budgétaire, mais on frise alors l’amateurisme. ↩
Conformément au décret 2024-23 du 17 janvier 2024, un ministre de plein exercice peut disposer de quinze membres de cabinet et un ministre délégué auprès du Premier ministre de onze membres. ↩
Ces politiques ministérielles rejoignent les pôles précités, mais pas entièrement. Le SGG comporte moins de thématiques que le cabinet politique. La pratique est qu’un chargé de mission, de catégorie A+, est accompagné par un chargé de mission adjoint, généralement un attaché principal d’administration de l’État. ↩
Comme on a déjà pu le voir dans ce précédent article consacré au concours, la France incarne (ou a incarné) le modèle de fonction publique de carrière. À l’inverse, plusieurs pays sont identifiés comme des fonctions publiques de métier : l’Italie, les Pays-Bas, les États-Unis.
Ce système de carrière se présente généralement par la conjugaison de plusieurs spécificités :
Un accès par concours, et non par recrutement direct1 et
L’intégration dans un corps (ou plus généralement un cadre hiérarchisé) lui donnant accès à des emplois et où le fonctionnaire a vocation à passer toute sa vie professionnelle en franchissant divers grades. Autrement dit : « la distinction du grade et de l’emploi. »
La Distinction du Grade et de l’Emploi
Un Principe Ancien, Né sous la Restauration
Cette distinction est née en France par la célèbre loi du 19 mai 1834 sur l’état des officiers2 qui dispose en son article premier3 que :
« Le grade est conféré par le Roi, il constitue l’état de l’officier ».
Un officier !
Son exposé des motifs est également célèbre et synthétise le système de carrière :
« Elle est fondée sur ces principes : que le grade constitue l’état de l’officier ; qu’il ne peut lui être arbitrairement enlevé, mais qu’il faut distinguer le grade de l’emploi ; qu’au Roi appartient le droit de donner l’emploi ou de l’ôter ; que, sans cela, la discipline et la subordination seraient détruites ; mais, si l’emploi et tous les avantages qu’il procure avaient pu être arbitrairement enlevés, on conçoit que le grade laissé à l’officier n’eut été qu’un vain titre ; en conséquence, des garanties sont données pour prévenir tout retrait arbitraire de l’emploi, et ces garanties sont d’autant plus grandes, que la position dans laquelle l’officier privé d’emploi se trouve placé se rapproche plus de la privation complète du grade. »
Un Principe À la Fois Souple et Sécurisant
La séparation du grade et de l’emploi implique, très concrètement, deux choses :
Une protection pour le fonctionnaire (ou militaire) : la suppression de l’emploi n’emporte pas la suppression du traitement, du grade ou du droit à avancement4 ;
Un instrument de gestion pour l’administration, qui est « maîtresse de l’emploi »5 : elle peut nommer, muter, affecter ou supprimer un emploi dès lors que l’intérêt du service le justifie.
Juridiquement, dans la fonction publique, seul compte : « l’intérêt du service ». Aucun frein, contractuel ou collectif6, ne s’impose à l’administration et aux chefs de service pour organiser le service7.
Ce mécanisme rend également possible une valorisation des emplois, puisque l’administrateur peut tout à fait définir des conditions spécifiques pour accéder à tel ou tel emploi.
Dans les Faits : Une Gestion Peu Orientée Vers l’Emploi
Une Pratique Parfois Rigide et Peu Orientée vers l’Emploi
En dépit de la souplesse offerte par le statut de la fonction publique et le principe de distinction du grade et de l’emploi, la pratique est parfois jugée rigide et « égalitariste », au détriment des emplois :
Une notation administrative sans beaucoup d’effet sur l’évolution professionnelle ou les rémunérations ;
Des concours centrés sur la sélection des candidats sur des compétences générales, sans logique de postes à pourvoir8 ;
Une rémunération trop indexée sur le grade et l’échelon, au détriment des fonctions exercées9 ;
Des mutations souvent guidées par l’ancienneté ou le grade, plus que par les compétences ou les besoins du service. La situation des enseignants est évidemment symptomatique, mais elle n’est pas unique10.
Les Aménagements Progressifs du Système de Carrière
Une Construction Doctrinaire au Fil de Rapports Consacrés à la Fonction Publique
Source : Pexels Lum3n
Plusieurs rapports consacrés à notre système de fonction publique ont esquissé des propositions d’évolution vers une logique de métiers :
une plus grande prise en compte du niveau de qualification réel et du niveau de responsabilité ;
une meilleure valorisation des compétences et des parcours des agents, notamment par la création d’accélérateur de carrière ;
la création de filières, qui pourraient être communes à plusieurs versants de la fonction publique ;
la reconnaissance d’une performance collective.
Ces idées ont désormais germées et ont profondément changé le système de gestion des agents publics.
Un Renforcement de la Logique de Métiers
Depuis plusieurs années, une logique de suppression et mutualisation de corps est à l’œuvre afin d’identifier les synergies et de valoriser l’aspect « métier »11.
Le nombre de corps de fonctionnaires relevant de l’État est passé de 700 en 2005 à un objectif de 270 en 2023.
Force est de constater que de nombreux corps avaient perdu le lien avec leur savoir-faire et leur justification initiale. Le corps est devenu un instrument de gestion et un sujet d’identification collectif, sans réflexion sur le métier lui-même.
Fusionner des corps, c’est donc aussi se séparer de certains symboles12, afin de « réactiver la dimension professionnelle de la carrière »13, tout en permettant davantage de fluidité et une plus grande richesse de carrière.
Une Plus Grande Interministérialisation
Cette fusion de corps va de pair avec une plus grande interministérialisation, que l’on peut notamment constater dans la forte augmentation des recrutements d’attachés d’administration de l’État. Elle s’est aussi incarnée récemment par la suppression de corps très symboliques : celui des préfets, des diplomates et des inspecteurs généraux (des finances, de l’administration, des affaires sociales…).
Un préfet !
Elle facilite les mobilités entre les agents publics14, et ce faisant, décloisonne ces anciens corps en permettant de recruter en fonction de critères plus professionnels et pour des durées plus courtes.
L’étape suivante, notamment proposée dans les rapports Silicani ou Peny serait de substituer ces 270 corps par quelques filières : sécurité, administration générale…
Cette filiérisation et ce découpage par métier existe déjà par ailleurs :
Une structuration des emplois, parallèle à celle des corps de fonctionnaires, a déjà été mis en œuvre : il s’agit du répertoire des métiers de la fonction publique ;
Le site de publication des offres d’emploi des trois versants de la fonction publique (État, collectivités territoriales et hospitalières), choisirleservicepublic.gouv.fr, est déjà assis sur ces 29 filières et près d’un millier de métiers.
Le Renforcement de la Contractualisation
La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (dite loi « TFP ») a largement libéré l’usage du contrat :
Par l’ouverture des emplois de direction des trois versants de la fonction publique aux contractuels15 ;
Par la création de contrats de projet, permettant d’embaucher des agents pour réussir des projets ou des opérations identifiées16 ;
Par la possibilité pour l’intégralité des établissements publics de l’État de recruter des contractuels (contre quelques-uns limitativement énumérés auparavant) ;
Par la possibilité pour les administrations de l’État de recruter des contractuels sur la majorité des emplois permanents17 ;
Par une extension des possibilités de portabilité du contrat à durée indéterminée de l’agent public aux trois versants de la fonction publique18.
Désormais, comme aux débuts de France télécom ou de La Poste, les fonctionnaires cohabitent quotidiennement dans les administrations avec les contractuels19.
Cette contractualisation s’exerce également dans la gestion collective, à travers les lignes directrices de gestion ministérielle (introduite par la loi « TFP » de 2019), mais également les accords interministériels en matière de condition de travail20 et de protection sociale des agents publics21.
Ce mouvement semble inéluctable et très probablement salutaire. Comme le souligne MArcel Pochard, ancien directeur général de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) :
« Il est paradoxal de prétendre faire de la gestion personnalisée, sans l’outil qu’est le contrat. »
Même si des exceptions existent, comme les nominations (très encadrées) au « tour extérieur », ou les pratiques de détachement pour les fonctionnaires, leur permettant des mobilités entre corps. ↩
Quand l’article trois énonce ensuite les différentes positions de l’officier : activité, disponibilité, puis « non-activité » aux articles quatre et suivants. ↩
Le fonctionnaire ne peut être révoqué par une sanction disciplinaire (article L. 533-1 du code général de la fonction publique – il s’agit d’une sanction du troisième groupe) ou par une loi de dégagement des cadres, dont les dernières intervenues sont liées à la Seconde Guerre mondiale. ↩
Expression de Marcel Pochard, « L’emploi dans la gestion des ressources humaines de la fonction publique », Revue française d’administration publique 2009/4 (n° 132), p. 689-700. DOI 10.3917/rfap.132.0689 ↩
Les organisations syndicales n’ont pas, juridiquement, à se prononcer sur l’organisation du service. ↩
Les différentes réformes territoriales de l’État auraient été difficilement possibles au même coût dans un système contractuel. Cette façon de gérer les effectifs, même si elle est commode pour l’employeur, peut toutefois poser des difficultés dans un contexte où les agents manifestent davantage d’attentes. Une plus grande personnalisation dans la gestion des agents est probablement nécessaire. ↩
Ce qui est le principe du système de carrière, où la polyvalence prime ; mais qui dans un univers de plus en plus technique et complexe peut induire un manque de profondeur sur certaines fonctions. ↩
Ce que l’Indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE), au côté du Complément indemnitaire annuel (CIA) tentent de corriger. Mais le régime d’IFSE n’est pas applicable partout, comme on l’a vu récemment dans un rapport consacré à la DGCCRF. ↩
Voir également l’article issu du rapport de la Cour des comptes sur les corps techniques des ministères économiques et financiers. ↩
Sur le modèle des « cadres d’emplois » des collectivités territoriales. ↩
La suppression des corps de hauts fonctionnaires est topique. ↩
Gilles Jeannot, « De la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) aux cadres statutaires : la progressive émergence de la notion de « métier » dans la fonction publique d’Etat en France », Revue française d’administration publique 2005/4 (no116), p. 595-608. DOI 10.3917/rfap.116.0595 ↩
Désormais, l’administrateur de l’État peut ainsi, passer d’une fonction de préfet à diplomate, avant de devenir inspecteur général. ↩
Près de 3 000 emplois de direction sont concernés. Ces emplois sont listés au décret n° 2019-1594 du 31 décembre 2019 pour la fonction publique d’État. ↩
Sans beaucoup de succès selon la Cour des comptes. Le dispositif est encadré par le décret n° 2020-172 du 27 février 2020 relatif au contrat de projet dans la fonction publique. ↩
Le (feu) article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État prévoyait deux dérogations au recrutement de fonctionnaires : « 1° Lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes » et « 2° pour les emplois du niveau de la catégorie A et, dans les représentations de l’État à l’étranger, des autres catégories, lorsque la nature des fonctions ou les besoins du services le justifient. » La loi de transformation de la fonction publique élargi les cas prévus aux 2° en citant d’emblée « lorsque la nature des fonctions ou les besoins de services le justifient » et en disposant ensuite une liste indicative : « des compétences techniques spécialisées ou nouvelles », « lorsque l’autorité de recrutement n’est pas en mesure de pourvoir l’emploi par un fonctionnaire présentant l’expertise ou l’expérience professionnelle adaptée », enfin « 3° Lorsque l’emploi ne nécessite pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaires ». ↩
Auparavant, cette portabilités n’était possible qu’au sein d’un des trois versants. En précisant toutefois que cette portabilité n’est pas un droit, mais une possibilité pour l’employeur. Il n’y a pas de « droit au CDI ». Et cette portabilité n’entraîne pas davantage la conservation des stipulations contractuelles. ↩
À l’exception de quelques secteurs préservés, notamment dans les métiers de la sécurité. ↩
Accord relatif à la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique du 13 juillet 2021. ↩
Avec en premier lieu l’accord interministériel relatif à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique de l’État du 26 janvier 2022. ↩
Le premier livre (à ma connaissance) d’un attaché d’administration sur les attachés d’administration.
Ce petit livre, assez peu connu, tient son intérêt dans la représentation du vécu d’un attaché d’administration dans les 1970 à 1980. L’auteur étant affecté à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), rue Oudinot1.
Si l’auteur décrit assez peu son travail, il s’attarde longuement sur l’injustice de sa situation : être attaché d’administration de l’État, faute d’avoir réussi le concours d’entrée à l’École nationale d’administration (ENA). Sa verve sur ce concours et cette école (et sur ses collègues et supérieurs, qu’il méprise) n’en est que plus grande. Un personnage se dessine : proche de celui de l’Araigne de Michel Troyat, les sœurs en moins.
Bien que dispensable, cet ouvrage éclaire l’une des singularités des attachés d’administration, et plus particulièrement ceux d’administration centrale :
L’attaché d’administration centrale est celui qui partage son espace de travail avec des individus particuliers : les énarques.
Un Échec Fondateur au Concours de l’ENA
Source : Pexels, Antoine Conotte
Après quelques éléments biographiques, l’auteur en arrive au bouleversement fondamental de son existence professionnelle : son échec à l’École nationale d’administration (ENA).
De cet échec, il en tire quelques jugements lapidaires :
« Dans l’administration (…) tout parait joué d’avance. »
Plusieurs récriminations s’ensuivent, alimentées par un sentiment d’injustice, induisant une forme de frustration agressive :
« Il aurait été impensable de tutoyer les énarques, bien qu’ils aient le même âge que moi. J’avais un peu l’impression que doivent avoir les salariés d’une petite entreprise familiale, dans le secteur privé. Ceux qui ne font pas partie de la famille des dirigeants, quelles que soient leurs compétences et leurs qualifications, seront toujours bloqués dans leur carrière, et cantonnés dans les tâches subalternes. »
Une Critique du Système de Concours et de Carrière
Élément assez étonnant pour un fonctionnaire, qui plus est affecté à la Direction générale de la fonction publique (DGAFP), l’auteur se fait particulièrement critique sur le système de carrière, qu’il juge déconnecté des besoins de l’administration.
« Dans l’administration comme dans l’armée, on ne cherche pas du tout à utiliser la formation qu’ont pu acquérir les agents avant leur recrutement. Seuls comptent le statut et le grade. »
« On commence par vous recruter et après, on réfléchit à ce qu’on va faire de vous. »
Puis, plus loin, dans une remarque, une fois encore, tout en sous-entendus et inspirée par un rejet du système de carrière2 :
« Lorsqu’on a été conditionné par des années d’études, on a tendance à croire qu’il faut s’adapter au profil du poste offert, alors que ceux qui réussissent le mieux sont ceux qui savent adapter le poste à leur propre profil. »
Toutefois, le propos est tellement teinté de ressentiment qu’on peine à y discerner une structuration correctement argumentée3. L’auteur semble plutôt chercher, par l’ironie et le dédain, à marquer sa supériorité vis-à-vis du système.
La Description de l’Administration « Par le Petit Trou de la Serrure »
Une Révélation des Hiérarchies Ministérielles
Arrivé dans une direction dépendant alors du Premier ministre (la DGAFP), pourtant jugée prestigieuse, l’auteur se voit reproché son affectation.
Parmi ces nouveaux collègues, quelques-uns lui conseillent ainsi de partir au plus vite pour choisir la direction générale de l’aviation civile ou la Caisse des dépôts et des consignations, deux administrations qui, encore aujourd’hui, sont réputées pour leurs rémunérations généreuses.
« Le fonctionnaire n’est jamais satisfait d’être là où il est. Il est toujours persuadé que sa situation serait plus enviable ailleurs. »
Source : Pexels, Ann H
Des Hiérarchies Toujours Marquées
Encore aujourd’hui, et particulièrement pour les affectations interministérielles (administrateurs de l’État et attachés d’administration de l’État), cette hiérarchie demeure :
Les ministères économiques et financiers qui comptent plusieurs directions particulièrement prestigieuses :
la direction générale du Trésor,
la direction du Budget,
la direction des affaires juridiques et désormais4
la direction générale de l’administration et de la fonction publique ;
Le ministère de l’Intérieur, parce qu’il permet d’accéder à des fonctions préfectorales (très recherchées par certains fonctionnaires) et qu’il compte également des directions emblématiques :
la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, évidemment…
la direction générale des collectivités locales,
les directions « sécurité » :
la direction généralise de la sécurité intérieure,
les directions générales de la gendarmerie nationale et de la police nationale,
la direction générale de la sécurité civile et des crises ;
Le ministère des Affaires étrangères, sans qu’il soit besoin d’expliquer longtemps d’où vient cette passion chez certains candidats…
la direction générale de la mondialisation,
la direction générale des affaires politiques et de sécurité ;
Enfin, la Caisse des dépôts et des consignations : pour ses rémunérations, son organisation proche du secteur privé et son réseau territorial, particulièrement recherché (Angers, Bordeaux…) ;
La direction générale de l’aviation civile : pour ses rémunérations, par passion pour les politiques publiques poursuivies.
Des Hiérarchies au Sein des Directions
L’auteur évoque sur de nombreuses lignes l’un des instruments de clivage les plus évidents et marqués : le mobilier de bureau.
Si les meubles en bois massifs ont aujourd’hui quasiment disparu des administrations, certains constats demeurent : sur la taille des bureaux (la pièce, comme le meuble lui-même), l’octroi de table de travail et de chaises.
Le mobilier administratif est généralement uniforme, le besoin de distinction n’en est donc que plus important et il est très codifié suivant le niveau de responsabilité.
« Les fonctionnaires civils se différencient les uns des autres, non par des galons, comme les militaires, mais par l’ameublement de leur bureau. »
La Création de l’ENA est Indissociable du Statut de la Fonction Publique
La Conjugaison du Gaullisme et du Communisme
Le premier statut général, de 19465, comme le second, celui de 1981, furent conçus par des ministres communistes : Michel Thorez, pour le premier ; Anicet le Pors, pour le second.
L’autre grand pilier du statut a été initié par Michel Debré dans une « étrange collusion »6 avec les communistes : il s’agit de la création de l’ENA7.
L’auteur précise les objectifs assignés à la création de cette école :
Centraliser les recrutements pour éviter le favoritisme et la cooptation des différents concours organisés jusque-là et
Proposer une formation commune à même de favoriser l’interministerialité8.
La création de cette école va de pair avec une promotion de la mobilité sociale :
Un concours externe (classique), pour les étudiants ;
Un concours interne, pour les fonctionnaires motivés et méritants, qui constitue la novation du dispositif.
Une Touche de Christianisme
L’auteur rajoute une dernière interprétation dans l’analyse des racines culturelles et politique du statut de la fonction publique : le christianisme.
Chacun jugera.
« Beaucoup de ceux qui veulent entrer dans l’Administration auraient peut-être cherché à embrasser une carrière ecclésiastique sous l’Ancien régime. Pas seulement par opportunisme et désir de bénéficier d’une rente de situation, mais aussi par désir de se dévouer au bien public et par goût d’un environnement hiérarchisé, aux règles strictes. »
« Les fondements du statut général des fonctionnaires se situent donc au confluent de trois traditions : la tradition catholique, la tradition bonapartiste, dans laquelle s’inscrit Michel Debré, fondateur de l’ENA et dirigeant du parti gaulliste, et la tradition stalinienne, qui est celle de Maurice Thorez. Il faut rappeler aussi que Staline était un ancien séminariste… »
Une Promotion Interne en « Trompe-l’Œil »
Cette mobilité professionnelle des internes s’est révélée rapidement biaisée selon l’auteur9, principalement de deux façons :
Elle a été utilisée par les fonctionnaires les plus diplômés, en guise de rattrapage du concours raté et
Elle n’a pas permis aux (faux ?) internes de se distinguer au classement de l’ENA dans l’attribution des places ouvertes au titre des « grands corps ». Autrement dit, le caractère « professionnel » de l’École manque sa cible.
Un Système Qui S’Apparente à une Rente Pour l’Auteur
L’élitisme républicain connaît aujourd’hui de nombreuses critiques, françaises10 ou américaines11.
Si, mécaniquement, chaque société organisée tend à créer et à se structurer autour d’un centre de commandement. La problématique de l’élitisme est de séparer et de hiérarchiser les individus, souvent très tôt dans leur vie. Ce faisant, ces sociétés présentent généralement un modèle rigide et laissent peu de place à l’appréciation de la valeur professionnelle en situation réelle, dans la vie des individus.
Les sociétés élitistes sont donc inégalitaires et cloisonnées. Afin de justifier ces inégalités, plusieurs modèles existent, dont le modèle dit « méritocratique »12 qui vise à sélectionner « les meilleurs » par des épreuves censées être incontestables.
« Le système de castes qui existe en France est peut-être encore plus pernicieux que celui qui existe en Inde, parce qu’il est invisible. (…) L’idée géniale, c’est d’avoir justifié des privilèges exorbitants non plus par la naissance, ce qui serait bien sûr injuste, mais par le mérite, en instaurant un concours réellement difficile, et en faisant croire qu’il était ouvert à tous. »
En effet, cette justification (du concours méritocratique) appelle elle-même deux critiques :
D’abord, elle est réservée à un trop faible nombre de personnes, ce qui nuit à la concurrence au sein même de cette élite ;
Ensuite, elle est définitive. La réussite au concours de l’ENA garanti l’accès aux plus hautes fonctions de l’État de manière quasiment définitive13.
« La société française distille ses élites au compte-gouttes, et ce qui fait toute la valeur des membres des grands corps, c’est leur rareté. Ce n’est d’ailleurs pas si absurde pour ceux qui bénéficient ainsi d’une rente de situation à vie, précisément grâce à cette rareté. Ils n’ont donc aucun intérêt à accepter une remise en cause de leurs privilèges. »
« Le statut des hauts fonctionnaires français rappelle celui des « Forts des Halles14 » : autrefois, ceux qui parvenaient à soulever un poids très lourd obtenaient le titre envié de « fort des halles », moyennant quoi ils étaient définitivement dispensé de soulever quoi que ce soit, et pouvaient le faire soulever par d’autres. »
Un Élitisme qu’il Considère Fermé, Endogame
« L’un des inconvénients de ce prestige hypertrophié d’un très petit nombre de grandes écoles, c’est la dévalorisation des formations universitaires. »
En dehors de l’École nationale supérieure citée ci-après, les énarques proviennent essentiellement de Sciences Po Paris. La diversité des parcours, des savoirs, des profils… semble secondaire15.
Par ailleurs, l’université française n’est pas exempte de critique pour l’auteur :
« L’université française fonctionne pour la plus grande gloire des professeurs, et se désintéresse complètement des étudiants. »
Une Critique Appuyée Contre les « Normaliens »
L’auteur appuie plus fortement encore ses critiques sur les anciens élèves de l’École normale supérieure (ENS).
« L’anomalie la plus flagrante est le cas des normaliens : (…) Après deux ou trois ans de préparation, ils passent le concours de l’École normale supérieure, et ils sont payés pendant trois ans pour préparer l’agrégation des lycées. Leur salaire est celui d’un fonctionnaire de catégorie B (puisqu’ils ont le bac) (…). Certains se détournent de l’enseignement, et préfèrent passer, juste après l’agrégation, le concours étudiant de l’ENA. Leur grande culture générale, mais aussi le fait d’avoir déjà réussi deux concours prestigieux les fait bénéficier d’un préjugé favorable auprès des membres du jury, qui n’ont souvent pas un jugement très personnel. Il est déjà discutable que le contribuable ait payé la formation de futurs enseignants qui n’enseigneront jamais, et qu’il doive ensuite payer leur scolarité à l’ENA. »
« Contrairement à la classe dirigeante des pays anglo-saxons, qui doit faire de gros sacrifices pour financer les études de ses enfants, la classe dirigeante française les fait donc financer par le contribuable. »
La Création des Attachés d’Administration Comme Corps de Relégation
Une Création du Corps des Attachés en 1955, Pour Seconder les Administrateurs Civils
Le corps des attachés d’administration centrale est créé en 1955, dix ans après la création de l’ENA. Pour l’auteur, ce corps est d’abord créé pour rehausser l’image et les perspectives professionnelles des énarques.
Ici encore, l’attaché d’administration, comme l’auteur, ne semblent exister qu’en contrepoint du haut-fonctionnaire, énarque :
« Le corps des attachés d’administration centrale est créé (…) pour décharger les administrateurs civils de leurs tâches les plus ingrates. Ils seront désormais secondés par un corps de sous-fifres aux perspectives de carrière pratiquement inexistantes, qui doivent pourtant comme eux être titulaires d’un diplôme d’enseignement supérieur pour pouvoir passer le concours de recrutement. »
« Ils appartiennent donc à la catégorie A, mais les énarques ne les considèrent pas comme des fonctionnaires de catégorie A à part entière, et emploient à leur sujet le terme dévalorisant de catégorie « A’ », bien que ce terme n’ait pas de valeur juridique. Une autre façon de présenter les choses consiste à dire que les attachés font bien partie de la catégorie A, mais alors les administrateurs civils deviennent des « A+ ». »
Des Perspectives Professionnelles Jugées Trop Maigres
Source : Pexels, Justin Nealey
Le ressentiment à l’égard du corps d’attaché d’administration est particulièrement prononcé chez l’auteur et n’est pas, à ma connaissance, observable dans d’autres corps de catégorie A équivalents.
La spécificité du travail des attachés en administration centrale, en proximité directeur avec les administrateurs, explique probablement ces difficultés.
« Au niveau des catégories intermédiaires et subalternes (…) la frustration est la règle : frustration des administrateurs civils qui n’ont pu accéder aux grands corps, frustration encore plus grande des attachés d’administration centrale dont le sort est intimement lié à celui des administrateurs civils, puisqu’ils ont statutairement l’honneur d’être leurs “collaborateurs directs” (…), mais qui en sont cependant séparés par une ligne de démarcation infranchissable pour la plupart d’entre eux. »
« En effet, les attachés peuvent théoriquement espérer (…) accéder au corps des administrateurs civils, mais la probabilité d’y parvenir est très faible et, de toute façon, rares sont ceux qui y arrivent avant quarante ans. Ils ont donc, même dans la meilleure hypothèse, quinze ans de retard sur les administrateurs civils issus de l’ENA, et ce retard ne se rattrape jamais. »
Pour plus d’informations sur l’accès des attachés d’administration au corps des administrateurs, vous pouvez vous référer à cet article sur le tour extérieur des administrateurs de l’État.
« Les fonctionnaires de catégorie B sont à la limite moins à plaindre que les attachés, puisqu’ils sont recrutés au niveau du bac et qu’ils n’ont donc pas eu la peine de préparer un diplôme d’études supérieures. Par la voie du concours interne, beaucoup arrivent à accéder au corps des attachés, mais leur promotion va rarement au-delà. On est donc dans un système assez scolaire, où les fonctionnaires, au lieu de s’impliquer dans leur travail, passent leur temps à préparer des concours pour essayer d’y échapper. Les cas de hauts fonctionnaires qui ont débuté tout en bas de l’échelle sont quand même assez rares. Pour y parvenir, il faut beaucoup de persévérance, car plus on avance en âge, plus il devient difficile de se replonger dans des études sans sacrifier sa vie personnelle. »
Dans les locaux de l’actuelle direction générale des outre-mer (DGOM) ↩
Comme énoncé dans un précédent article (Le recrutement par concours dans la fonction publique est-il fini ?), le concours implique assez largement une forme corporatiste : une autonomie collective et technique. Ce qui peut favoriser certains profils que l’économiste libéral qualifierait de free rider ou passager clandestin. Il ne me semble toutefois pas que ces profils soient les plus nombreux. ↩
L’auteur est affecté au cœur du système statutaire, dans l’une des directions les plus prestigieuses de la République et il n’en tire… rien. Pas ou peu de textes, aucune interprétation ou argumentation juridique. Dommage. ↩
La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) est désormais rattachée en gestion au secrétariat généraux des ministères économiques et financiers. ↩
Le statut de Vichy de 1941 étant évidemment mis à part. ↩
L’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 crée l’ENA et la DGAFP. ↩
En soulignant qu’il n’existait pas, évidemment, la formation des instituts régionaux d’administration (IRA) – elle-même interministérielle. L’auteur, et c’est dommage, ne parle pas de la création des IRA et de l’institutionnalisation progressive du corps des attachés d’administration de l’État. ↩
Que l’on pense à Michel Crozier par exemple, ou à Pierre Bourdieu (mais sa pensée a vieilli, il me semble). ↩
Pour ne citer qu’un seul ouvrage récent : The Tyranny of Merit de Michael Sandel. ↩
La méritocratie comporte, paradoxalement, une part égalitaire en posant l’idée qu’un même savoir délivré à l’ensemble des enfants permet de distinguer « les meilleurs » des « moins bons » de manière juste. Les progrès des sciences sociales démontrent aujourd’hui le caractère léger du principe – sans pour autant enlever aux lauréats des concours leurs compétences, notamment intellectuelles, et aussi leur « mérite »… Contrairement à l’auteur, je ne crois pas au blanc et noir en la matière. ↩
Tout le monde n’a pas vocation à écrire une thèse1. Toutefois, le contenu méthodologique fixé dans les différents guides en la matière2 me semble particulièrement utile pour celui qui veut étayer ses argumentations.
À l’évidence, voilà des qualités utiles pour qui cherche à lire, prendre des notes et mobiliser celles-ci pour des travaux… notamment dans le cadre d’un concours ou examen professionnel.
Voici donc quelques éléments glanés dans l’ouvrage d’Henri Capitant, l’un des grands juristes (de droit privé) du début du XXe siècle3 et père de René Capitant, juriste également et plusieurs fois ministre4.
Pour ceux intéressés, l’ouvrage est disponible sur Gallica et a été réédité en version papier.
Le Choix du Sujet
Le choix du sujet est évidemment fondamental, tant le travail nécessite endurance et abnégation. Il doit donc :
Être personnel ;
Passionnant pour l’intéressé ;
Equilibré entre les travaux qu’il nécessite et les aptitudes de l’étudiant.
« Les candidats au doctorat qui exercent déjà une profession, qu’ils travaillent dans une étude, une compagnie d’assurances, une banque ou une administration, ont intérêt à étudier une institution se rattachant à leurs occupations. Placés à la source des renseignements, ils pourront faire une œuvre bien documentée, et, par conséquent, intéressante, car une thèse ne vaut que ce que valent les documents qui ont servi à la composer. »
Autrement dit, la thèse doit apporter de la valeur scientifique à la recherche.
La proximité avec le sujet travaillé permet de disposer d’un accès privilégié à certaines sources5 et interprétation, mais également de bénéficier d’une certaine avance intellectuelle.
Les Recherches Bibliographiques
Il convient d’abord de distinguer :
Les ouvrages généraux, qui proposent une vue panoramique sur différents sujets, des synthèses et des pistes, et
Les ouvrages spécialisés : thèses, articles, notes publiées dans les recueils de jurisprudence… qui constituent l’essentiel des éléments qui vous permettront d’avancer plus avant dans la compréhension technique du sujet. Jusqu’au dépassement et à l’invention : la trouvaille du thésard6.
Le Plan
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Le Plan Provisoire
La première élaboration du plan n’est évidemment pas définitive et évoluera au gré des recherches et des approfondissements. Toutefois, même provisoire, l’existence d’un plan est fondamental.
« Toutefois, l’auteur devra avoir soin de tracer au plus tôt un plan d’ensemble pour délimiter son sujet et préciser ses investigations. Pour cela, il prendra une vue générale de son sujet dans les travaux antérieurs qu’il lira rapidement en ne notant que les idées principales et les réflexions que lui suggère cette lecture, sans vouloir d’ores et déjà en retenir la substance et en extraire tous les renseignements qu’ils peuvent fournir. Ce qu’il faut, c’est acquérir le plus vite possible une vue d’ensemble de la matière et se fixer des points de repère pour les recherches qui vont suivre. L’étudiant tracera donc un plan provisoire pour se tracer des limites et éviter de se jeter dans des chemins de traverse. »
Le premier écueil consiste, en effet, à « glisser hors du sujet » au gré des lectures. Si le rapport n’est pas immédiatement visible entre la lecture d’un texte et le sujet étudié, il convient de noter quelques idées générales sur le sujet, les références (évidemment) et de passer outre.
Sur les divisions et subdivisions, le nombre d’entre elles dépend de la complexité du sujet, mais la structure classique est à privilégier :
Partie,
Titre, éventuellement,
Chapitre (le plus souvent),
Section,
Paragraphe.
Chaque fiche de recherche est à rapporter aux divisions et subdivisions adoptées par l’étudiant.
Le Plan Définitif
« Le travail de recherches et la réflexion conduisent presque nécessairement à modifier le plan primitivement établi, à déplacer certaines matières, à changer l’ordre des chapitres, des sections, des paragraphes. Si nous recommandons la constante préoccupation du plan durant la période d’initiation au sujet, c’est pour que l’auteur serre de près le problème étudié, le creuse en s’y enfermant et évite d’être confus, mais il est bien évident qu’il doit apporter au plan d’abord tracé toutes les modifications que les recherches postérieures permettront de découvrir. »
Le plan doit sans cesse être remanié, « quoique avec prudence », afin de ne laisser le désordre dans aucun coin et de permettre une circulation des idées fluides au sein de l’ouvrage.
« Il faut avoir plutôt le souci de l’ordre que le respect d’un ordre une fois établi. »
Une fois le dossier assez nourri, il convient de reprendre les notes et de vérifier leur reprise au bon emplacement.
Lorsque le plan est abouti, les recherches terminées et les notes réparties, Henri Capitant préconise l’écriture proprement dite7 :
« Avant de se mettre à la rédaction, il faudra établir le plan définitif, détaillé, qui devra être rigoureusement agencé et dans lequel chaque développement aura sa place marquée. Cela est indispensable pour éviter les à-coups ; on écrira très facilement, si l’on n’a qu’à suivre point par point le plan arrêté, en utilisant les notes classées une dernière fois d’après l’ordre définitivement adopté. »
Une fois la rédaction du corps du texte terminée, il convient de rédiger l’introduction et la conclusion.
La Documentation
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S’agissant d’une thèse juridique, l’étude historique n’est pas toujours nécessaire, l’étudiant devant s’en remettre à son directeur.
La principale source juridique pour le thésard demeure la jurisprudence8 :
« L’étude critique de la jurisprudence tient aujourd’hui une place considérable dans les œuvres de doctrine et dans les thèses de doctorat. Les décisions des tribunaux sont, en effet, pour le jurisconsulte ce que les phénomènes naturels sont pour le savant. »
C’est par la jurisprudence que le juriste peut relever l’évolution du droit, en constater la direction et émettre ses observations, formuler son jugement.
Par ailleurs, la jurisprudence permet également de saisir l’observation des faits en rapport avec la norme juridique étudiée.
La Rédaction
Une fois l’ensemble des recherches terminées, l’auteur dispose d’une vue d’ensemble de son projet.
« Quand il est bien maître de son sujet, il peut prendre la plume et rédiger. C’est la partie la plus difficile, la plus pénible du travail. C’est l’œuvre de production proprement dite. »
Il convient d’être court, concis, rigoureux et méthodique. Les citations ne doivent pas être trop longues.
« L’argumentation demande à être serrée, vigoureuse, pour frapper et convaincre le lecteur. »
L’ordre rigoureux est également nécessaire. Le développement de la pensée doit être fluide et conforme au plan établi, tout en étant précis :
« Disons encore que l’auteur doit apporter la plus grande précision dans toutes les citations qu’il fait. Qu’il s’agisse d’articles de loi, de décisions de jurisprudence, d’opinions d’auteurs. On doit toujours indiquer exactement l’article, et au besoin l’alinéa de l’article, le titre de l’ouvrage, son édition, le n°, la page citée, donner la date exacte des décisions en notant toujours la référence aux recueils. »
Moi-même, je n’ai pas écrit ni n’écrit de thèse. ↩
On pense évidemment au livre Comment écrire sa thèse de Umberto Eco ou encore, puisque ce blog est intitulé « Les Légistes » et s’intéresse d’abord au droit (en particulier public) : La thèse de doctorat et le mémoire de Simone Dreyfus et Laurence Nicolas-Vullierme. ↩
L’âge d’or des juristes français, en droit privé comme public. ↩
Si l’utilisation de ces éléments est régulièrement autorisée, bien évidemment. ↩
L’identification d’une problématique et une esquisse de solutions. ↩
Ici, les avis divergent. Certains proposent d’écrire le plus rapidement possible, d’autres non. Il me semble qu’en l’espèce, il faut s’en remettre à ses penchants. Cependant, s’il s’agit d’une épreuve de dissertation ou d’une note de proposition, à l’évidence, l’écriture suit la validation définitive du plan. ↩
Toute la construction intellectuelle du droit français semble reposer sur l’étude contentieuse. À cet égard, encore aujourd’hui, les commentaires d’arrêts occupent une place singulière. Cette étude jurisprudentielle du droit est évidemment étonnante pour la patrie du code. ↩
On y apprend notamment que sur les 250 000 recrutements réalisés en 2022, seuls 20 % concernaient des fonctionnaires, sélectionnés par concours.
Le Recrutement par Concours est Indissociable de la Fonction Publique de Carrière
La France est, malgré le développement important du contractualisme, régulièrement citée comme le système de carrière par excellence.
Les Caractéristiques du Système de Carrière
Le système de carrière se définit comme :
Un recrutement par concours (article L. 320-1 du Code général de la fonction publique)1 ;
L’intégration dans un corps ;
La réalisation de toute sa carrière dans ce corps par le passage d’échelons et de grades.
Les avantages :
Sélection initiale des meilleurs candidats ;
Profil généraliste ;
Évolution différenciée en fonction de la manière de servir ;
Facilité de gestion et relations hiérarchiques aisées ;
Esprit de corps, sentiment d’appartenance… permettant de développer la cohésion, l’expérience collective et une forme de détachement technique du pouvoir politique.
Les Caractéristiques du Système d’Emploi
Le système de l’emploi se définit comme le recrutement d’un agent en vue d’occuper un poste déterminé.
La notion de vocation, ou d’attachement à un principe supérieur et collectif, n’est pas formalisée2.
Les avantages ;
Plus grande fluidité et mobilité, y compris dans les allers-retours privés publics ;
Plus grande ouverture, le recrutement direct évite les phénomènes de « caste », le corporatisme précité ;
Plus grande spécialisation des agents.
Ce système est explicitement privilégié depuis plusieurs années, y compris en France. Comme le révèle la Cour des comptes dans ses observations de juin 2025 :
Plus de 70 % des recrutements dans la fonction publique sont désormais réalisés par la voie contractuelle.
Toutefois, le recrutement sur un emploi engendre aussi des difficultés :
Ce système est généralement plus coûteux, en rémunérations comme en coûts de gestion ;
Il accentue le phénomène d’hyperspécialisation des administrations et une forme de « silotage » au sein et entre les ministères ;
Il implique une augmentation du turn-over, une fragilisation des compétences et du rôle de l’administration face au pouvoir politique.
L’Histoire du Recrutement par Concours « à la Française »
Le concours n’est pas une création révolutionnaire, il peinera d’ailleurs à s’imposer au cours du XIXe siècle3.
Il s’agit d’un principe plus ancien qui est souvent associé à des écoles spécialisées et symbolise l’essor de la centralisation monarchique de la fin du XVIIIe siècle :
En 1747, est ainsi créé l’École des Ponts et Chaussées ;
En 1765, l’École des ingénieur-constructeurs des ingénieur-constructeurs des vaisseaux royaux5 ;
En 1783, l’École des mines.
Ces recrutements dans des écoles d’ingénieurs visent à sélectionner des profils de compétences techniques spécifiques indispensables à l’administration moderne.
Ils préfigurent l’abolition des privilèges (vénalité et hérédité des offices publics) portés par les révolutionnaires de 1789, dans une monarchie qui peine à trouver son équilibre entre les officiers héréditaires et les agents commissionnés, à la main du Roi.
Le Second Empire poursuivra cette utilisation du concours, notamment dans les écoles techniques précitées.
Mais, c’est véritablement par l’affermissement de la IIIe République que se généralise le recrutement par concours :
Chaque administration édicte ses règles d’accès par décret ;
Le Parlement fixe par la loi le nombre d’emplois d’encadrement.
Les Spécificités du Recrutement par Concours
Les Différences entre le Recrutement par Concours et par Examen
L’examen professionnel est réservé aux agents publics et vise à vérifier une aptitude, permettant l’accès à une fonction supérieure.
Le concours permet d’accéder à un corps ou un cadre d’emploi (fonction publique territoriale).
Le nombre de postes ouverts est limité dans un concours, il ne l’est pas dans un examen.
Un Recrutement par un Jury
Le recrutement par concours présente pour première singularité d’être effectué par des non-professionnels, autrement dit des fonctionnaires en poste, futurs collègues ou supérieurs de l’agent.
Tandis que dans les fonctions publiques d’emploi, le recrutement est plus souvent réalisé par des agents des ressources humaines6.
Ce jury présente d’autres singularités :
Il est indépendant du recruteur (ministère ou autorité interministérielle7), auprès de qui il ne reçoit aucune instruction ;
En conséquence, le recrutement ne se fait pas sur des emplois déterminés, mais au regard des compétences pour exercer les fonctions dévolues au corps ou cadre d’emploi ;
Par ailleurs, le jury est libre de ne pas pourvoir l’intégralité des postes ouverts par l’administration s’il juge que les candidats ne répondent pas aux critères ;
Il est collégial : les décisions sont prises collectivement, sans hiérarchie entre les membres8 ;
Il est souverain, la décision du jury ne peut pas, en principe, être contestée devant le juge par le candidat évincé, comme par l’administration9. Toutefois, le jury n’est pas omnipotent :
Ainsi, il ne peut pas s’écarter des règles applicables au concours ;
Par ailleurs, il doit toujours être impartial, y compris en apparence10.
Le président du jury est garant de l’impartialité et du respect de la procédure de recrutement.
Un Recrutement Normé
L’opération de concours est normée, avec le plus souvent des épreuves d’admissibilités, écrites ; puis des épreuves d’admissions, orales, dont le programme est fixé par arrêté.
Toutefois, pour certains concours, des épreuves de présélection peuvent être organisées. À l’inverse, d’autres concours achèvent la sélection par des épreuves sportives et psychologiques.
Cette procédure est aussi manifeste dans le calendrier du concours, ce qui implique une certaine forme de rigidité, souvent relevée par les employeurs.
Ce processus normatif, à étapes, associé au recrutement par un jury indépendant, permettent, en théorie, de prévenir l’arbitraire et le favoritisme.
Les Différents Types de Concours
Il existe plusieurs types de concours, selon les caractéristiques du candidat et les modalités de sélection :
Les concours sur épreuves :
Le concours externe : ouvert aux titulaires de diplômes11, sans condition d’expérience professionnelle (article L. 325-2 du code général de la fonction publique). Il s’agit de la principale source de recrutements ;
Le concours interne : réservé aux agents publics (fonctionnaires ou contractuels, militaires, magistrats) ayant une certaine ancienneté (article L. 325-3 du code général de la fonction publique) ;
Le troisième concours : inventé en 1983 par le gouvernement socialiste afin d’ouvrir la fonction publique à des profils plus variés, et formalisé dans sa version actuelle en 1990 : pour les salariés du privé, responsables d’une association et élus d’une collectivité territoriale (article L. 325-7 du code général de la fonction publique) ;
Le concours unique, généralement utilisé pour les « petits » corps comme les conseillers de chambre régionale des comptes ou les administrateurs des assemblées, il est ouvert aux étudiants et aux agents en poste indifféremment ;
Le concours « talents », expérimentation initiée par l’ordonnance du 3 mars 2021 et réservé à quelques écoles de hauts fonctionnaires12. Le principe consiste à réserver une proportion de places (de 10 à 15 %) aux boursiers de l’enseignement supérieur et demandeurs d’emplois devenus élèves des « Prépas Talents » et des classes préparatoires intégrées.
Le concours sur titres13 : en fonction des titres et diplômes du candidat, avec généralement une ou deux épreuves de sélection (2 de l’article L. 325-9 du code général de la fonction publique).
Par ailleurs, ces concours peuvent être organisés (article L. 325-23 du code général de la fonction publique) :
Au niveau national, pour une affectation nationale ;
Au niveau national, pour une affection dans une ou plusieurs circonscriptions administratives déterminées (« concours national à affectation locale ») ;
Au niveau local (déconcentré).
Le Principe de l’Égal Accès à la Fonction Publique
Le principe d’égal accès à la fonction publique est un principe général du droit depuis la décision du Conseil d’État Barel de 1954.
Depuis, les garanties et les principes de lutte contre les discriminations se sont multipliés, en particulier sur le fondement de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen :
« Tous les Citoyens étant égaux (aux) yeux (de la loi) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »
Le recrutement par contrat comme par concours se doit de respecter les principes d’égalité et de non-discrimination, son corollaire.
Les Critiques Formulées à l’Encontre du Recrutement par Concours
Un Système de Sélection Insuffisamment Professionnel et Trop Théorique
La principale critique est le caractère trop théorique du recrutement par concours et le biais d’une sélection essentiellement construite sur des épreuves écrites.
En conséquence, les individus recrutés sont le plus souvent généralistes et doivent ensuite être formés pour intégrer la fonction publique.
Un Système Lourd et Coûteux
L’organisation des concours est particulièrement coûteuse pour les finances publiques, d’autant que de nombreux inscrits ne se présentent pas aux épreuves écrites (en moyenne un sur deux).
Un Système Très (Trop ?) Sélectif
Le système de recrutement par concours, en particulier dans l’accès à des corps d’encadrement supérieur, est ouvert très tôt, mais est très sélectif.
Ce qui induit une forme d’homogénéité dans les profils recrutés et des profondes désillusions pour les candidats évincés.
Comme l’énonce la fameuse formule :
« En France, on peut rater sa vie à 25 ans. »
Inversement, le concours peut aussi être jugé trop sélectif pour certaines professions, voire franchement inadaptés face à des compétences rares où le secteur public est placé en concurrence directe avec des employeurs privés (cas de la fonction publique territoriale et des professions du numérique).
Une Forme de Cloisonnement et de Rigidité Induit par la Logique de Corps
Le concours peut alimenter une forme de « monde clos », caractérisé par une sorte d’inertie et de lenteur. Les ascensions professionnelles sont régulières, mais rarement rapides.
Ce système va aussi de pair avec une très forte hiérarchie, les différences entre les agents tenant essentiellement à leur positionnement hiérarchique — non à leur expertise.
En conséquence, l’agent souhaitant progresser professionnellement devra passer des concours, plutôt que d’exceller au travail.
Un Système qui Demeure Pertinent Pour de Nombreuses Fonctions
Malgré toutes ces critiques, il me semble toutefois que dans certains cas, les avantages surpassent les inconvénients.
En particulier lorsque nous devons recruter du personnel qualifié et de le fidéliser. La logique de corps peut compenser une certaine faiblesse des rémunérations et des perspectives offertes. Le sentiment collectif peut compenser une carrière moins ascendante (pour des cadres) que dans le secteur privé.
Par ailleurs, plusieurs critiques énoncées ci-dessus peuvent être renversées par :
Les épreuves de sélection peuvent être plus techniques et moins généralistes — y compris par une logique de filière, déjà à l’œuvre dans des corps très techniques et qualifiés comme les magistrats administratifs ou les magistrats financiers ;
Une ouverture importante à d’autres corps et talents du privé est possible :
Par la pratique du détachement (pour citer ce même exemple, un quart des agents exerçant des fonctions de magistrats financiers sont détachés et issus d’autres corps ou cadres d’emploi) ;
Par une mobilité obligatoire (également prévu dans certains corps, comme les magistrats administratifs) ;
Enfin, une meilleure attention pour les agents en postes, dans une logique de viviers. Chemin déjà initié par la réforme des grands corps, mais qui pourrait être prolongé plus radicalement en conditionnant l’accès aux corps supérieurs par la justification d’une expérience professionnelle minimale en qualité de cadre.
À l’exception des agents de catégorie C, où une exception générale est prévue au 3 de l’article L. 326-1 du code général de la fonction publique. ↩
Même si les intéressés peuvent, à titre personnel, éprouver des convictions et un attachement très fort envers leur employeur. ↩
Voir l’exemple emblématique de la première École nationale d’administration de 1848. ↩
Qui fusionnera en 1807 avec l’École d’artillerie de Châlons-sur-Marne pour devenir une école d’application de l’École polytechnique dans l’artillerie et le génie. ↩
Officiellement créée en 1741, elle sera fermée en 1758 avant d’être réouverte en 1765. L’École perdure depuis. ↩
Comme pour les administrateurs de l’État et les attachés d’administration de l’État. ↩
Sinon le président du jury, qui en cas de débats peut être amené à trancher. ↩
Toutefois, il convient de relever le développement du contentieux en la matière. À titre d’exemple, le jury doit désormais justifier, notamment par des grilles d’évaluation, la décision prise. ↩
Le juge administratif opère un contrôle relativement sévère du manque de respect de l’impartialité CE Section 18 juillet 2008, Madame B., Req. N° 291957. ↩
À compter d’un niveau Bac +2 pour les concours de catégories A (niveau licence pour l’INSP), d’un niveau Bac pour les concours de catégories B et du CAP, BEP ou brevet des collèges pour les concours de catégories C. Il existe toutefois deux grandes exceptions à la condition de diplôme : la première pour les parents d’au moins trois enfants et la seconde pour les sportifs de haut niveau. ↩
L’Institut national du service public, l’Institut national des études territoriales, l’École des hautes études en santé publique, l’École nationale supérieure de police et l’École nationale d’administration pénitentiaire. ↩
Tous concours confondus, douze magistrats des chambres régionales des comptes (CRC) ont été recrutés sur 2024.
Les missions des magistrats de CRC sont essentiellement de quatre ordres :
Contrôle juridictionnel : la CRC est tenue de déférer au ministère public près de la Cour des comptes les faits susceptibles de constituer des infractions au code des juridictions financières (article L. 211-1 dudit code). Par ailleurs, les magistrats de CRC peuvent être affectés sur des fonctions juridictionnelles durant leur carrière ;
Contrôle des comptes et de la gestion : régularité des recettes et des dépenses, économie des moyens mis en œuvre, évaluation des résultats atteints (article L. 211-3) d’organismes particulièrement divers dépendant ou financés par des collectivités territoriales ;
Contrôle des actes budgétaires (article L. 211-11) et des conventions relatives à des délégations de service public (article L. 211-12) ;
Évaluation de politiques publiques du ressort territorial de la chambre régionale (article L. 211-15).
Concrètement, le magistrat est en binôme avec un vérificateur (article R. 212-23)1 et est chargé de réaliser trois à quatre contrôles par an.
Calculs personnels à partir des rapports d’activité des CRC. Les juridictions financières comptent au total 1 808 magistrats (source : Chiffres clés de la Cour des comptes)
Pour une présentation plus complète, vous pouvez consulter la plaquette de présentation du concours publié par la Cour des comptes au titre de 2024.
Les Modes d’Accès à la Fonction de Magistrat de Chambre Régionale des Comptes
Compte tenu du faible nombre de magistrats de chambres régionales des comptes (environ 400), les voies d’accès sont relativement étroites.
Le concours d’accès est ainsi unique (étudiants et professionnels réunis) et se tient tous les deux ans, en alternance avec la procédure de recrutement au tour extérieur.
Les Concours
Deux concours permettent d’accéder à la fonction de conseiller (article L. 221-3 du code des juridictions financières) :
Le concours de l’Institut national du service public (INSP, ex-École nationale d’administration) pour les élèves formulant ce choix à la fin de leur scolarité. Au titre de 2024 : deux postes ont été ainsi attribués à des élèves de l’INSP ;
Le concours direct (et unique). Dix postes ouverts au titre de 2024.
Contrairement au concours de magistrat administratif, la sélectivité est plus forte au concours unique d’accès direct qu’au concours de l’Institut national du service public2.
Toutefois, le faible nombre d’emplois offerts à l’issue de la scolarité plaide pour le passage du concours de conseiller si le candidat souhaite exercer en juridiction financière.
Comme pour les magistrats administratifs, une formation statutaire est prévue pour les lauréats des concours dans les douze mois suivent l’entrée en fonction (article R. 221-3 et R. 228-7). Cette formation est assurée par la Cour des comptes et peut être complétée par une formation organisée par l’INSP. Elle est généralement assurée durant le premier semestre de l’année suivant la nomination.
Le Tour Extérieur
Il existe également une procédure de recrutement au « tour extérieur »3.
Ouvert aux Agents Publics Ayant Dix ans d’Expérience
Celle-ci est fixée à l’article L. 221-4 du code des juridictions financières. Elle concerne :
Les agents publics des trois versants de la fonction publique appartenant à un corps de catégorie A ou assimilé4 et
Justifiant au 31 décembre de l’année considérée d’un minimum de dix ans de services publics dans un organisme relevant du contrôle de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes.
Le nombre de places est fixé par arrêté du président de la Cour des comptes et ne peut pas être supérieur au nombre de places offertes au concours direct (dix places pour 2023).
L’Examen des Candidatures par une Commission de Haut Niveau
Cette inscription est prononcée par une commission chargée d’examiner les titres des candidats et qui comprend onze membres :
Le premier président de la Cour des comptes, président de la commission ;
Le procureur général près la Cour des comptes ou son représentant ;
Le président de la mission permanente d’inspection des chambres régionales et territoriales des comptes ;
Trois membres désignés respectivement par :
Le ministre chargé des Finances ;
Le ministre chargé de l’Intérieur ;
Le ministre chargé de la Fonction publique ;
Le directeur de l’Institut national du service public ou son représentant ;
Un magistrat de la Cour des comptes désigné par le conseil supérieur de la Cour des comptes et
Trois magistrats de chambres régionales des comptes désignés par le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes.
Cet examen se fait en deux temps :
Une analyse du dossier de chaque candidat, puis
Une audition par la commission des candidats dont les dossiers sont jugés satisfaisants.
L’Établissement d’une Liste d’Aptitude
La commission établit ensuite une liste d’aptitude, par ordre de mérite.
Il ressort de l’analyse des résultats au tour extérieur que la quasi-intégralité des candidats retenus au tour extérieur sont ou ont été vérificateurs en chambre régionale des comptes5.
Comme pour les magistrats recrutés par la voie du concours, et dans des modalités identiques, une formation à compter de leur entrée en fonction est prévue par le code des juridictions financières (article R. 221-10).
S’agissant des affectations géographiques, quelques CRC concentrent les recrutements :
Calculs personnels, à partir des postes ouverts sur les trois derniers tours extérieurs.
Le Détachement (Qui Peut Être Suivi d’une Intégration)
L’article L. 221-10 établi la liste des corps pouvant être détachés dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes :
Les magistrats de l’ordre judiciaire ;
Les fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l’Institut national du service public ;
Les professeurs titulaires des universités ;
Les maîtres de conférences ;
Les fonctionnaires civils et militaires issus de corps et cadres d’emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable.
Par ailleurs, l’alinéa 2 du même article L. 221-10 prévoit la possibilité pour certains contractuels justifiant d’une expérience professionnelle d’au moins six années d’activité « les qualifiant particulièrement » d’exercer des fonctions de magistrat des chambres régionales des comptes.
Dans une communication de 20166, la Cour des comptes comptabilisait une centaine de personnels détachés dans des fonctions de magistrat en CRC (pour environ 350 magistrats en exercice). En majorité des administrateurs territoriaux.
Autrement dit, près du quart des magistrats de CRC est constitué de fonctionnaires détachés7.
Les Épreuves du Concours d’Accès au Grade de Conseiller (Concours Direct)
Le concours direct est ouvert :
Aux agents publics appartenant à un corps de catégorie A ou assimilé justifiant au 31 décembre de l’année du concours de sept ans de services publics effectifs, dont trois ans en catégorie A ;
Aux magistrats de l’ordre judiciaire ;
Aux titulaires de l’un des diplômes exigés pour se présenter au concours externe d’entrée à l’Institut national du service public.
La Composition du Jury
Celle-ci est prévue par l’article R. 228-2 du code des juridictions financières8 et comprend dix membres :
La présidence du jury est assurée par le président de la mission permanente d’inspection des chambres régionales et territoriales des comptes assure la présidence du jury ;
Trois membres sont ensuite désignés par :
Le ministre chargé des Collectivités territoriales ;
Le ministre chargé du Budget ;
Le ministre chargé de la Fonction publique ;
Deux professeurs des universités (titulaires) ;
Un avocat général, un procureur financier ou un substitut général désigné par le procureur général près la Cour des comptes ;
Un président ou vice-président de chambre régionale des comptes ;
Deux membres du corps des magistrats de chambre régionale des comptes, proposés par le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes.
La diversité des professionnels représentés témoigne du haut niveau de compétences attendu.
Les Épreuves d’Admissibilité et d’Admission
Les épreuves du concours de conseiller de chambre régionale des comptes sont particulièrement ramassées (article R. 228-4).
Deux épreuves d’admissibilité) :
L’étude d’un dossier de finances publiques (quatre heures, coefficient 2) ;
Une composition sur un sujet de droit constitutionnel ou administratif (quatre heures, coefficient 1).
Une épreuve d’admission consistant en une interrogation portant sur un sujet tiré au sort se rapportant à la gestion publique locale suivie d’une conversation d’ordre général avec le jury sur des questions juridiques (trente minutes de préparation et quarante-cinq minutes d’échanges, coefficient 2)9.
Toute note inférieure à 5 est éliminatoire (article R. 228-5). Cependant, et contrairement au concours de magistrat administratif, il n’existe aucune limite à la présentation du concours.
Contrairement au tour extérieur, les postes ouverts sont nettement mieux répartis, y compris dans certaines régions plus attractives :
Calculs personnels
Le Programme des Épreuves
Le programme est fixé par l’arrêté du 8 mars 2018 fixant le programme des épreuves du concours organisé pour le recrutement direct de conseillers de chambre régionale des comptes. Bien que les épreuves soient peu nombreuses, le nombre de matières à maîtriser se révèle important.
Le programme des écrits
Le cadre général des finances publiques :
Les prélèvements obligatoires et les autres ressources publiques :
Déficits et dette publics :
Les finances de l’État :
Les finances locales :
Les règles comptables et le contrôle des finances publiques :
En compléments, des éléments de droit public sont également attendus.
Ici, vous pouvez vous rapporter au programme de droit public pour le concours de magistrat administratif.
Les sujets pouvant susciter des questions à réponses courtes ou à une discussion juridique avec le jury portent sur les sujets suivants :
L’organisation et les compétences des collectivités territoriales :
La politique budgétaire et financière des collectivités territoriales :
La gestion du personnel dans les CT (statut de la FPT).
Les services publics locaux :
Les collectivités territoriales et les citoyens (information et communication locales, concertation et participation des citoyens).
Le contrôle des comptes et la gestion des organismes publics locaux et de leurs satellites :
Agent de catégorie A chargé de l’assister dans son contrôle. ↩
Environ 4 % de réussite au concours unique de CRC. Il s’agit de l’un des concours les plus difficiles de la République. ↩
Le recrutement au tour extérieur est un recrutement sur dossier, après audition des candidats. De solides références juridiques et un parcours professionnel de haut niveau sont évidemment requis. ↩
Sont également listés les magistrats de l’ordre judiciaire, mais ces derniers n’ont en réalité aucun intérêt à passer le concours ou le tour extérieur, puisqu’ils peuvent être détachés dans le corps. ↩
Et, dans une moindre mesure, à la Cour des comptes. ↩
« Devenir magistrat de chambre régionale des comptes », Cour des comptes, 10 octobre 2016. ↩
Inversement, une soixantaine de magistrats de CRC étaient, à la date de l’enquête, en dehors des CRC. Soit un peu moins du cinquième (dont certains à la Cour des comptes). ↩
Ici encore, la ressemblance avec le jury du concours de conseiller de juridiction administrative n’est pas fortuite. Les mêmes exigences techniques et intellectuelles sont requises. ↩
L’épreuve orale est en réalité double et se rapproche en cela de celle prévue au concours direct pour l’accès aux fonctions de conseiller de tribunal administration et cour administrative d’appel. ↩
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