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Les Paradoxes de la Nouvelle Gestion Publique : Entre Rationalisation Managériale et Crise du Sens Administratif
Temps de lecture : 10 minutes.

L’essor de la nouvelle gestion publique (NGP) à partir des années 1980 a profondément transformé les administrations occidentales. Inspirée des méthodes du secteur privé, fondée sur la recherche de performance, l’évaluation par les résultats et l’introduction de mécanismes concurrentiels, cette doctrine managériale entendait moderniser un appareil administratif jugé trop hiérarchique, rigide et coûteux.

Pourtant, les réformes engagées ont rapidement fait apparaître une série de tensions structurelles : multiplication des indicateurs, bureaucratisation de l’évaluation, affaiblissement des cultures professionnelles, contradiction entre autonomie proclamée et contrôle accru, ou encore dilution des finalités civiques du service public au profit d’une logique gestionnaire.

Dans Paradoxes de la gestion publique (2005), Yves Emery et David Giauque proposent une analyse de ces contradictions en adoptant un point de vue « constructiviste » et « humaniste ». Leur réflexion dépasse la seule critique de la NGP : elle interroge les fondements théoriques du management public, les paradigmes sociologiques qui structurent l’analyse des organisations et les effets culturels des réformes administratives contemporaines. L’ouvrage met ainsi en lumière la difficulté fondamentale de concilier logique démocratique, finalités collectives et outils issus du management privé.

Pour aller plus loin, je vous invite à consulter l’article dédié à l’ouvrage de Maya Bacache-Beauvallet consacré à l’Économie politique de l’emploi public (notamment les paragraphes relatifs à l’évaluation de la performance et la rémunération au mérite dans le secteur public)
Les Fondements Théoriques de la Gestion Publique

Une Critique Ancienne de la Bureaucratie Administrative

Les auteurs rappellent tout d’abord l’ancienneté et la récurrence des critiques adressées aux administrations publiques. Si celles-ci se renforcent fortement à compter des années 1980, elles s’inscrivent dans une histoire intellectuelle plus ancienne. Dès les années 1960, plusieurs travaux mettent en évidence les rigidités de l’appareil bureaucratique, notamment ceux de Michel Crozier¹ ou d’Anthony Downs².

L’administration est alors perçue comme cloisonnée, lourde, excessivement hiérarchisée et peu adaptable. Le modèle bureaucratique hérité de Max Weber, fondé sur l’impersonnalité administrative, tend progressivement à être interprété comme un mécanisme de dépersonnalisation.

Cette critique s’accentue dans un contexte marqué par la valorisation croissante du marché, de la concurrence et de la compétitivité, accompagnée d’un scepticisme sur l’action publique elle-même³.

Deux grandes sources conceptuelles alimentent alors les réformes administratives :
- la rationalité économique classique ;
- les innovations managériales issues du secteur privé.
À cette critique organisationnelle s’ajoute une contrainte budgétaire de plus en plus forte, incarnée par le premier choc pétrolier de 1973. La nécessité d’économiser les fonds publics conduit à rechercher une meilleure efficience administrative. Toutefois, les auteurs rappellent que l’action publique ne peut jamais être réduite à une simple production de biens ou de services : elle demeure inséparable d’objectifs politiques et d’une certaine conception du besoin collectif.

C’est précisément cette articulation entre gestion administrative et pilotage politique qui demeure, selon les auteurs, relativement peu étudiée dans la littérature managériale classique.

Le Point de Vue des Chercheurs

L’une des originalités majeures de l’ouvrage consiste à rappeler que toute analyse de la gestion publique repose implicitement sur une conception du monde social. À cet égard, les auteurs reprochent à de nombreux chercheurs de ne pas expliciter leurs présupposés théoriques, leur positionnement intellectuel.

En effet, toute théorie est ainsi tributaire d’une « métathéorie », c’est-à-dire d’une philosophie générale du fonctionnement social.

Les paradigmes scientifiques reposent eux-mêmes sur des croyances fondamentales⁴ relatives :
- à la nature du monde social ;
- à la place de l’individu ;
- aux relations entre individu et société.
Les auteurs distinguent alors trois grands paradigmes.

Le Paradigme Individualiste

Le paradigme individualiste demeure dominant dans les sciences économiques, le management scientifique classique ou encore certaines approches psychologiques. Il considère que la réalité sociale doit être comprise à partir des motivations individuelles.

Dans cette perspective⁵ :
- la réalité sociale est appréhendée par le sens donné aux actions individuelles ;
- le chercheur s’intéresse principalement aux motivations des acteurs ;
- la méthode consiste à rechercher les causes individuelles des comportements.
Les auteurs soulignent toutefois une faiblesse fondamentale de cette approche :

« Le paradigme individualiste n’accepte la contrainte que comme cas limites et exceptionnels et n’intègre pas les conditions de non-choix dans sa perspective, ce qui constitue, à n’en pas douter, une faiblesse de cette approche. »

Autrement dit, cette lecture peine à intégrer le poids des structures sociales et institutionnelles.

Le Paradigme Holiste

À l’inverse, l’approche holiste, héritée notamment d’Émile Durkheim, considère que les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux. Le rôle laissé à l’individu est limité.

Source : Gallica, BNF.

Dans cette perspective :
- les faits sociaux s’expliquent par d’autres faits sociaux ;
- l’étude porte sur les structures sociales ;
- l’étude est qualitative et très institutionnelle.
« La sociologie a pour mission de s’occuper des structures sociales qui sont extérieures aux individus et qui s’imposent à eux, c’est-à-dire qui modèlent leurs comportements, leurs pensées, leurs manières d’agir et de sentir. Dans cette optique, lorsque l’on souhaite étudier un collectif, rien ne sert de s’occuper du niveau individuel. »

Le Paradigme Constructiviste

Les auteurs privilégient finalement une approche constructiviste visant à dépasser l’opposition entre individualisme et holisme. Les faits sociaux résultent alors d’une coconstruction permanente entre acteurs et structures.

Cette perspective rejoint directement la sociologie des organisations développée par Michel Crozier et Erhard Friedberg dans L’Acteur et le système (1977).

L’individu est simultanément :
- acteur, parce qu’il développe des stratégies ;
- agent, puisqu’il demeure inscrit dans des contraintes structurelles.
Dans cette perspective, l’analyse des organisations publiques doit :
- analyser les faits sociaux comme résultant d’une construction socio-historique impliquant des rapports de force entre les acteurs ;
- l’auteur assume la construction de son objet d’études et l’absence de neutralité⁶ ;
- l’objet d’étude est lui-même coconstruit entre le chercheur et les acteurs interrogés.
Vers Une Approche Humaniste de la Gestion Publique

Les auteurs observent ensuite une évolution contemporaine des théories du management vers une approche davantage centrée sur la dimension humaine des organisations.

Certaines notions relativement nouvelles prennent progressivement une importance centrale :
- qualité de vie au travail ;
- culture d’entreprise ;
- identité professionnelle ;
- reconnaissance du personnel.
Cette évolution conduit à remettre en cause le modèle bureaucratique impersonnel hérité du wébérisme. Les organisations publiques constituent aussi des espaces sociaux porteurs de valeurs et d’identités collectives.

Les Spécificités des Organisations Publiques

Une Légitimité Fondamentalement Politique

Les auteurs rappellent que la gestion publique possède des caractéristiques irréductibles à la gestion privée, même si à certains égards elle s’y rapproche⁷.

La spécificité du secteur public tient pour les auteurs à l’insertion de l’administration dans un processus démocratique, chargé de lui assigner des objectifs démocratiquement débattus. C’est aussi ce qui explique la prééminence juridique dans la gestion et la préhension des organisations publiques et le caractère parfois rigide que ce modèle de gestion implique⁸.

Or la NGP tend précisément à déplacer cette légitimité vers la seule performance du service, considérée comme « secondaire » par les auteurs⁹.

Pour les auteurs, cette transformation n’est pas neutre. Elle affaiblit la dimension politique et civique de l’action publique au profit d’une logique gestionnaire.

Les objectifs administratifs sont souvent flous, contradictoires et évolutifs, parce qu’ils résultent des compromis inhérents au jeu démocratique. Cette situation réduit mécaniquement les marges de manœuvre du dirigeant public.

Des Contraintes Structurelles Spécifiques

Les organisations publiques se caractérisent également par :
- une forte spécialisation technique ;
- une hiérarchie importante ;
- des contraintes juridiques nombreuses ;
- une faible culture d’entreprise unifiée ;
- une communication institutionnelle limitée ;
- une position de monopole¹⁰.
L’administration ressemble davantage à un conglomérat de structures qu’à une entreprise homogène.

Conseil de cabinet au ministère de l’Intérieur en 1934.

À cela s’ajoute une difficulté majeure : l’évaluation de l’action publique. Les auteurs insistent sur la complexité intrinsèque des politiques publiques, dont les effets sont généralement diffus, différés et difficilement mesurables.

Le problème est aggravé par l’absence de mécanisme de prix. Le contribuable ignore précisément ce qu’il paie, tout en exigeant un haut niveau de qualité de service.

Surtout, une mauvaise évaluation n’entraîne pas automatiquement de sanction, tandis qu’un dispositif performant peut, paradoxalement (du moins en apparence), subir des réductions budgétaires¹¹.

L’Essor de la Nouvelle Gestion Publique

La NGP se développe dans le contexte des crises économiques des années 1970 et du recul des politiques interventionnistes¹².

Les auteurs soulignent également l’importance des singularités nationales : il n’existe pas une NGP unique, mais des configurations variées selon les traditions administratives.

Malgré cette diversité internationale, la NGP se caractérise par dix principes structurants :
1. mise en concurrence des services ;
2. recours au marché comme outil de régulation ;
3. rapprochement des usagers dans le pilotage des services ;
4. orientation « client » ;
5. pilotage par les résultats et non les moyens ;
6. proactivité dans la gestion des problèmes ;
7. calcul économique du service public (caractère « rentable » ou non) ;
8. décentralisation des responsabilités ;
9. partenariats avec le secteur privé ;
10. séparation stricte entre niveaux politiques et opérationnels, par la création de contrats.
Par la création de la Commission nationale de l’Informatique et des Libertés le 6 janvier 1978, qui préfigure le modèle d’Agence administrative indépendante, et par la loi du 18 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, Valéry Giscard d’Estaing incarne une forme de NGP à la française. Source : La Documentation française.

Quatre grands modèles de NGP apparaissent alors :
- le modèle de l’efficience, apparu dans les années 80 en Nouvelle-Zélande, notamment ;
- le modèle du downsizing et de la décentralisation : missions de services publics confiées à des tiers autonomes ;
- le modèle de l’excellence et de la qualité, fondé sur une démarche de type ISO d’amélioration continue des processus ;
- le modèle orienté vers les valeurs du service public.
Les Paradoxes du Pilotage et de l’Évaluation de la Gestion Publique

La Politisation Du Management Public

L’un des premiers paradoxes identifiés par les auteurs réside dans la confusion entre pilotage politique et gestion opérationnelle.

La NGP prétend séparer clairement :
- le niveau stratégique, réservé au politique ;
- le niveau opérationnel, confié au manager public.
Mais, cette séparation demeure largement théorique.

Dans les faits, les responsables politiques continuent d’intervenir dans la gestion quotidienne des administrations. Les auteurs observent même une multiplication des ingérences politiques.

Or, le pouvoir politique raisonne le plus souvent selon une logique « important / pas important », différente de la logique gestionnaire. Cette situation produit une instabilité permanente des priorités administratives.

La Multiplication des Indicateurs

La NGP multiplie les indicateurs de performance afin de piloter l’action publique par les résultats.

Mais, cette logique produit plusieurs effets paradoxaux.

D’abord, les administrations tendent à concentrer leurs efforts sur les éléments mesurables, au détriment des finalités réelles des politiques publiques. Les auteurs distinguent ainsi :
- les outputs : produits administratifs immédiatement observables ;
- les outcomes : effets réels des politiques publiques.
Or les systèmes d’évaluation privilégient massivement les outputs.

Cette focalisation quantitative conduit à une perte progressive du sens de l’action administrative¹³.

Les auteurs résument cette dérive de manière particulièrement forte :

« À force de se concentrer sur la mesure quantitative de toutes les activités administratives, les acteurs courent le risque de ne plus percevoir le sens de la mesure et donc de perdre le sens de toute mesure. »

L’Accentuation de la Dérive Bureaucratique

La NGP prétend flexibiliser l’action administrative. Pourtant, elle produit souvent une bureaucratisation supplémentaire.

Les réformes empilent les nouvelles procédures sur les anciennes :
- normes qualité ;
- tableaux de bord ;
- reporting ;
- audits ;
- évaluations permanentes.
Le travail analytique exigé des agents devient considérable et s’ajoute aux tâches opérationnelles quotidiennes.

Les auteurs soulignent également que ces dispositifs servent davantage les besoins de contrôle de la direction que les besoins du terrain.

« Le modèle pyramidal date des pyramides » (Mintzberg)

En effet, l’appropriation publique des concepts de gestion du privé, y compris par les tenants de la NGP, est généralement top-down et très peu décentralisée¹⁴. Paradoxalement, cette « bonne gestion » finit par rigidifier davantage les processus de travail¹⁵.

Le Paradoxe de la Qualité

La qualité du service public constitue un objectif central de la NGP. Mais celle-ci est fréquemment appréhendée sous un angle jugé une fois encore technocratique et quantitatif.

Or les services publics ne sont pas des biens standardisés¹⁶. Ils reposent largement sur une co-construction entre administration et usager.

La qualité dépend :
- des compétences techniques ;
- des compétences relationnelles ;
- des comportements ;
- du contexte de l’interaction.
Les agents publics se trouvent dès lors soumis à une injonction contradictoire :

« Pris dans ce faisceau d’exigences accrues, les agents publics se trouvent ainsi confrontés à une forme d’injonction contradictoire que l’on pourrait résumer ainsi : “Soucie-toi de la qualité, qui sera évaluée à travers des indicateurs de quantité ”. »

La Déstabilisation des Cultures Professionnelles

Le Rôle du Discours Politique

Pour les auteurs, la culture est une caractéristique intrinsèque de l’organisation.

Et, l’un des paradoxes des programmes et acteurs politiques souhaitant encourager l’initiative et l’autonomie des agents est leur caractère caricatural et… éphémère.

La multiplication des discours politiques sur l’organisation publique, soit qu’elle critique vivement, soit qu’elle valorise à outrance, induit en retour une forme d’apathie et de retrait des agents. Ces derniers sont, en effet, exposés à des discours récurrents, grandiloquents et sans lendemains.

Cette méfiance est également alimentée par le manque de consultation des agents eux-mêmes.

La Triple Hégémonie du « Managerialisme »

Les auteurs décrivent l’émergence d’une « triple hégémonie intellectuelle »¹⁷ :
- économique ;
- entrepreneuriale ;
- managériale.
Les valeurs du secteur privé deviennent progressivement la référence implicite des réformes administratives :
- concurrence ;
- innovation ;
- rentabilité ;
- individualisation des performances.
Cette évolution conduit à considérer l’usager comme un client et à analyser les structures et les besoins (y compris sociaux) d’un point de vue strictement individuel et économique¹⁸.

Poste centrale du Louvre, en 1923.

Or cette assimilation apparaît problématique, particulièrement dans les fonctions régaliennes de l’État. Le client cherche à maximiser son intérêt individuel au regard d’un prix payé. Le citoyen, lui, s’inscrit dans un cadre collectif fondé sur l’égalité devant le service public.

Dans le service public, les conditions de délivrance du service importent autant que le service lui-même.

La Production d’un Égoïsme Institutionnel

Le découpage en unité fonctionnelle, censé favoriser la spécialisation et développer la concurrence entraîne une perte de coopération et de cohérence globale au sein du secteur public.

Chaque unité se préoccupe d’abord de ses résultats et de son périmètre avant de s’occuper de tâches transversales ou intersectorielles.

Ce fonctionnement s’observe également auprès de l’individu lui-même, invité à atteindre en priorité les objectifs personnels qui lui sont assignés.

« Aujourd’hui, le quotidien des agents de la fonction publique […] est avant tout fait de court terme, de groupes de projets éphémères, et d’objectifs sans cesse revus. »

Cette logique entre directement en contradiction avec la temporalité longue nécessaire à la construction d’une culture professionnelle.

« La culture, le symbolique, semblent être les dimensions les plus touchées par les réformes de nouvelle gestion publique. Les identités professionnelles, ainsi que les rites, les coutumes, les traditions, les mythes qui en font partie sont aujourd’hui largement redéfinis par les nouvelles règles du jeu propres aux réformes. Au-delà de l’identité des agents publics, c’est la définition de leur métier, avec les valeurs qui y sont attachées, qui est remise en question. »

L’Accumulation Des Contradictions Organisationnelles

Les auteurs dressent finalement un tableau particulièrement dense des contradictions produites par les réformes managériales.

Parmi ces injonctions contradictoires figurent notamment :
- la complexification du système par la séparation des unités (déjà évoquée) ;
- la personnalisation du service malgré la réduction des moyens ;
- la responsabilisation des agents malgré la centralisation des procédures ;
- l’encouragement à l’initiative malgré l’intolérance administrative à l’erreur ;
- la valorisation individuelle, sans moyens supplémentaires ;
- la recherche de coopération malgré la multiplication des indicateurs concurrentiels ;
- la perte de sens des missions par la multiplication des indicateurs ;
- l’autonomie proclamée malgré l’intensification du contrôle.
Ces tensions ne sont pas marginales pour les auteurs. Elles structurent le fonctionnement quotidien des administrations publiques et impliqueraient une forme de repli des agents.

Le Problème de la Rémunération au Mérite

Les auteurs montrent également les limites de la rémunération à la performance dans les organisations publiques. Celle-ci étant le plus souvent corrélée à des économies budgétaires, qui intensifient et dégradent le travail¹⁹.

Par ailleurs, les fonctions facilement quantifiables sont mécaniquement favorisées, tandis que les activités relationnelles (plus qualitatives) dans les champs éducatifs, sociaux ou du soin sont difficilement évaluables.

Cette situation crée des inégalités importantes entre métiers.

Surtout, les économies budgétaires produisent différents effets selon les activités concernées. Une logique d’efficience peut fonctionner dans des services standardisés, mais devient beaucoup plus problématique dans les activités individualisées d’accompagnement ou de soin.

Une Modernisation Inachevée Des Ressources Humaines

Les auteurs identifient enfin un dernier paradoxe majeur : les administrations attendent une implication croissante des agents sans moderniser réellement la gestion des ressources humaines.

Les difficultés demeurent nombreuses :
- faibles perspectives de carrière ;
- reconnaissance limitée ;
- rémunérations peu différenciées ;
- valorisation insuffisante des compétences.
La NGP sollicite davantage l’engagement subjectif des agents, promet une individualisation des parcours et des récompenses, tout en conservant des structures de gestion des ressources humaines traditionnelles.

Repenser la Gestion Publique à Partir des Finalités Collectives

Réarticuler Structures et Missions

Dans leurs conclusions, les auteurs proposent plusieurs pistes de réflexion.

Ils insistent d’abord sur la nécessité de mieux faire coïncider :
- les missions ;
- les publics concernés ;
- les structures administratives.
Cette démarche suppose d’identifier les réseaux réels de coopération, y compris informels, plutôt que de raisonner exclusivement à partir des organigrammes théoriques.

Construire les Réformes Avec les Agents

Les auteurs défendent également une approche moins verticale des transformations administratives.

Ils critiquent les réformes « top-down » imposées de manière technocratique²⁰. Les agents disposent d’une expertise pratique irremplaçable sur les réalités du terrain.

Ils écrivent ainsi :

« En lieu et place d’imposer des réformes, de manière “top-down” et non concertée, il est probablement plus judicieux de construire les changements avec les acteurs et groupes d’acteurs en place. »

Cette approche préserverait également les mécanismes de coopération progressivement construits au sein des organisations et favoriserait les processus de travail transversaux, les coopérations. À cet égard, il conviendrait d’instruire la faisabilité d’indicateurs ou d’objectifs dédiés à cette démarche collective.

Réaffirmer la Dimension Civique du Service Public

Enfin, les auteurs appellent à réaffirmer explicitement les finalités civiques du service public²¹.

L’usager ne peut pas être réduit à un client. L’action publique ne saurait être gouvernée exclusivement par des calculs marchands ou des indicateurs quantitatifs.

Les objectifs collectifs, la transversalité et la qualité réelle des prestations doivent redevenir centraux.

Cette perspective implique :
- des indicateurs construits collectivement ;
- une valorisation des fonctions transversales (présentée ci-avant) ;
- une communication favorisant le lien social ;
- une clarification des finalités publiques.
L’enjeu n’est donc pas de rejeter toute forme de management public, mais de reconnaître que les organisations administratives ne peuvent être gouvernées comme des entreprises privées sans produire de profondes contradictions institutionnelles, culturelles et démocratiques.
1. L’œuvre de Michel Crozier est majeure dans l’analyse des organisations publiques, notamment avec Le phénomène bureaucratique en 1963, puis par son engagement réformiste incarné en particulier dans La société bloquée publié en 1970. ↩
2. Inside Bureaucracy est publié en 1964. ↩
3. Et dans un contexte également plus libertaire, incarné par « Mai 68 », puis par un discours plus réformiste comme celui de la « nouvelle société » proclamée par Jacques Chaban-Delmas en 1969. La puissance publique est alors considérée comme un frein aux libertés. ↩
4. La sociologie, l’économique, le droit… et les différents courants doctrinaires qui traversent ces matières sont issus de conceptions du monde partageant des présupposés similaires. ↩
5. Pour chaque approche, les auteurs distinguent : les implications ontologiques, la forme et nature de la réalité ; les implications épistémologiques, la relation entre le chercheur et son terrain de recherche et les implications méthodologiques, la manière de rechercher. ↩
6. La scientificité est dans la démarche expérimentale et la rigueur du raisonnement. ↩
7. Les auteurs considèrent que la gestion publique n’est pas contraire à la gestion privée sur certains aspects classiques comme sur le caractère concurrentiel. Les administrations peuvent ainsi être privatisées, fusionnées, voire supprimées. Elle n’est pas davantage s’agissant des finalités, certaines structures privées étant non lucratives. Il en est de même s’agissant des missions de gestion des ressources – toute organisation étant appelée à organiser sa production, indépendamment de la question de ses revenus. ↩
8. Les conditions de production des biens et services étant normées pour satisfaire aux besoins de la population dans son ensemble, chaque individu étant considéré à la fois comme un usager, un citoyen et un contribuable. Il revient donc au droit de prévenir la corruption comme l’égalité devant le service public. ↩
9. Au sens où la primauté revient à l’objectif politique, plutôt qu’à la qualité de la gestion. Ce qui n’enlève en rien l’intérêt d’une étude gestionnaire. À cet égard, dès 1887, Woodrow Wilson soulignait l’importance de la qualité de service dans l’administration. ↩
10. Qui implique, indéniablement, une forme de « confort » dans la pratique professionnelle. ↩
11. L’unicité budgétaire implique en effet un jeu nettement plus réduit pour le gestionnaire public. La dépense supplémentaire de l’un étant nécessairement l’économie de l’autre. Il en est ainsi en termes budgétaires, mais également dans l’allocation des moyens humains, immobiliers et généraux. ↩
12. Les auteurs utilisent des termes assez véhéments pour qualifier les politiques budgétaires menées à compter des années 70, ce qui me semble en contradiction avec les faits et l’augmentation continue en parts absolue et relative des dépenses publiques et du nombre d’agents publics. ↩
13. Les auteurs soulignent ainsi le caractère parcellaire des indicateurs, aussi nombreux soient-ils. ↩
14. Les cadres publics deviennent ainsi des « managers », mais dans un système que les auteurs jugent « faussement entrepreneurial », ces-derniers ne disposant que de très peu de marges de manœuvres, alors que la contrainte induite par la NGP renforce la bureaucratisation par les procédés d’évaluation et la superposition de règles. ↩
15. Chaque acteur est cloisonné, par les objectifs spécifiques qui lui sont assignés et par la très grande technicité dans la gestion opérationnelle des dispositifs. C’est notamment une critique émise par les soignants lors de la crise du Covid-19. Il me semble cependant que l’équilibre est délicat, le besoin de contrôle et de rendre compte est inhérent à l’action publique. ↩
16. La standardisation des processus et l’évaluation des tâches nécessite par ailleurs un important travail d’inventaire, généralement réalisé par les agents — en plus de leur travail quotidien. ↩
17. Concept tiré des travaux de Jean-François Chanlat. ↩
18. Le propos des auteurs semble parfois contraire au principe de subsidiarité et d’économie de marché. Dans ce contexte, il revient au service public d’intervenir en cas de carence du marché ou pour des raisons d’intérêt général. Il me semble que dans un modèle économique et politique libéral, l’administration ne saurait se substituer systématiquement à l’initiative privée. ↩
19. Cette association entre la rémunération au mérite et les économies budgétaires est également source de contradiction selon les auteurs. Par ailleurs, elle porte atteinte à la « culture » précitée. On pourrait toutefois s’étonner d’une conception qui ne réserverait les gains de productivité qu’au secteur privé. ↩
20. Les auteurs invitent l’administration à sortir du « command and control ». ↩
21. Cette approche, humaniste et bienveillante (en accord avec le point de vue présenté en amont par les auteurs), tend toutefois à présenter le service public comme dégagé des grands enjeux politiques, économiques et sociaux. De même, la transparence du service public et la mesure de la qualité du service sont finalement peu évoqués. Or, le service public constitue aujourd’hui, au contraire, un marqueur politique fort, faisant l’objet de beaucoup de critiques, en dépit d’un investissement public fort. En témoigne par exemple les priorités des français s’agissant de l’accès aux soins, de l’éducation, de la sécurité ou de la lutte contre le chômage. ↩
15/05/2026
« Faut-Il Supprimer L’ENA ? » De Jean Coussirou (1996)
Temps de lecture : 10 minutes

Publié en 1996, Faut-il supprimer l’ENA ? de Jean Coussirou propose une analyse détaillée du rôle de l’École nationale d’administration (ENA) dans le système administratif français. L’auteur, ancien directeur de l’ENA, est issu de l’École nationale de la France d’outre-mer. Il propose dans son ouvrage un examen de l’histoire de l’institution, de son fonctionnement concret, ainsi que des critiques qui lui sont adressées et énumère les réformes qui lui semblent envisageables.

L’ouvrage s’inscrit dans un contexte où la présence des énarques dans la vie publique est particulièrement visible : en 1995, cinq des neuf candidats à l’élection présidentielle sont issus de l’École. Cette situation alimente les critiques sur la supposée « confiscation du pouvoir » par une élite administrative homogène et sur l’existence d’une « pensée unique » au sommet de l’État. L’auteur s’efforce toutefois d’examiner ces accusations à la lumière du fonctionnement réel de l’institution.

Pour aller plus loin : vous pouvez consulter l’article consacré à « L’Etat, quand même » de Raymond-François Le Bris, directeur de l’ENA à la suite de Jean Coussirou.
L’Histoire et la Genèse d’une École d’Administration

Les Projets Antérieurs à la Création de l’ENA

L’ENA ne constitue pas une création institutionnelle surgie ex nihilo en 1945. Elle s’inscrit au contraire dans une série de projets visant à structurer la formation des fonctionnaires civils de l’État.

Dès le XIXᵉ siècle, plusieurs initiatives ont tenté de mettre en place une école administrative. L’auteur mentionne notamment le projet d’École nationale de 1848, porté par Hyppolite Carnot, resté sans suite (voir l’article des Légistes « L’ENA, l’École qui meurt deux fois »). Dans les décennies suivantes, les questions de sélection et de formation des élites administratives demeurent posées, sans qu’une solution institutionnelle durable soit adoptée.

La création en 1872 de l’École libre des sciences politiques de Paris constitue une étape importante dans cette évolution. Cette institution privée joue progressivement un rôle central dans la préparation aux carrières administratives et diplomatiques, elle constitue de facto l’école de formation des hauts fonctionnaires français. Son endogamie bourgeoise et parisienne, son caractère privé¹ alimentent toutefois les critiques.

Dans l’entre-deux-guerres, la question ressurgit avec le projet d’école d’administration porté par Jean Zay en 1937. Ce projet, débattu jusqu’en 1939, visait précisément à constituer une école destinée à recruter et former, de manière unifiée, les hauts fonctionnaires français.

Parmi les membres de la commission parlementaire travaillant sur cette réforme figurait d’ailleurs Michel Debré.

Jean Zay, dans son bureau. Source : Archives nationales.

Ces projets témoignent d’une préoccupation ancienne : organiser de manière cohérente le recrutement et la formation de la haute administration. L’objectif est alors d’élargir le vivier de recrutement et d’offrir à l’État employeur des agents de bon niveau disposant de possibilités de mobilité garantissant une forme de cohérence interministérielle de l’encadrement².

La Création de l’ENA et l’Unification de la Haute Fonction Publique

La création de l’École nationale d’administration est une des dernières grandes mesures du Gouvernement provisoire et figure à ce titre comme l’une des institutions emblématiques de la Libération.

Le souhait est alors de mettre fin au système antérieur caractérisé par la multiplicité des concours propres à chaque corps administratif en refondant complètement l’architecture statutaire.

« Après la Libération, le législateur (…) a été unanime pour considérer qu’il fallait mettre fin aux concours particuliers et unifier la haute fonction publique. »

L’ENA est donc conçue comme un instrument d’unification du recrutement des hauts fonctionnaires. Elle doit permettre de sélectionner les futurs cadres de l’État par un concours unique et de leur dispenser une formation commune, celle-ci ayant pour particularité d’être à la fois « morale » et professionnelle.

Une Institution Intégrée au Système de Carrière Français

L’ENA s’inscrit pleinement dans le système administratif français caractérisé par une fonction publique de carrière. Voir l’article des Légistes sur la fonction publique de carrière.

Dans ce modèle, la formation initiale occupe une place centrale. Les hauts fonctionnaires sont recrutés très tôt dans leur carrière et bénéficient ensuite d’une progression professionnelle largement structurée par leur corps d’appartenance.

Ce système se distingue de nombreux modèles étrangers où la formation intervient davantage tout au long de la carrière et où les fonctions sont confiées à des agents en fonction de leurs compétences professionnelles.

Le Fonctionnement Concret de l’ENA

Une École d’Application

L’ENA se définit avant tout comme une école d’application. Contrairement aux écoles d’ingénieurs ou aux institutions universitaires, la scolarité débute immédiatement par une période de stage.

Ce choix institutionnel est, pour l’auteur, révélateur de la philosophie de l’École : former des praticiens de l’administration, plutôt que des théoriciens.

Historiquement, cette orientation apparaît clairement à la création de l’institution : le directeur des stages ayant été nommé en octobre 1945, avant même le directeur de l’École et le directeur des études.

Pour autant, si l’ENA ne dispense pas une formation générale, celle-ci étant déjà acquise et évaluée à l’examen d’entrée ; elle ne dispense pas davantage une formation spécialisée puisque les élèves ne connaissent leur emploi qu’une fois la scolarité terminée.

La voie proposée est donc étroite : une formation morale et une formation professionnelle, mais interministérielle et non spécialisée³.

En définitive, et pour paraphraser Jean-Pierre Chevènement, l’ENA est d’abord une machine à trier :

« La scolarité actuelle est toute entière et en permanence, tendue vers la terrible sélection de sortie et ne laisse aucune place à d’autres préoccupations. »

La Philosophie des Stages

La logique pédagogique des stages est explicitement décrite par l’auteur.

« La philosophie des stages (…) s’apparente à celle du tour de France des apprentis et compagnons (…) axée sur le voyage et la découverte, la recherche de l’excellence, la connaissance de soi, le contact direct avec le maître. »

Le stagiaire n’est pas affecté à une organisation abstraite, mais placé auprès d’une personnalité précise : préfet, ambassadeur, chef d’entreprise ou responsable administratif.

L’objectif est de permettre à l’élève d’observer directement la pratique du pouvoir administratif et de développer des compétences concrètes.

Dans cette perspective :

« L’élève doit montrer ses propres qualités plutôt que ses connaissances, sa capacité à s’adapter à des situations nouvelles (…) et son sens des contacts humains. »

Le stage constitue également un élément central du classement final, car l’évaluation réalisée par le maître de stage et le directeur des stages influence directement le classement final de l’élève.

Sur ce point en particulier, la lecture complémentaire de l’article des Légistes de l’ouvrage « L’ENA, y entrer, s’en sortir » de St Preux peut être intéressante.

Une Formation Théorique Encadrée par des Textes Réglementaires

Après les stages, les élèves suivent environ quatorze mois d’enseignements plus théoriques⁴.

Le décret du 27 septembre 1982 et le règlement intérieur de l’École approuvé par arrêté ministériel fixent de manière précise la durée et les modalités de la formation.

« Toute réforme de la scolarité constitue donc une affaire d’État nécessitant la consultation préalable de plusieurs instances : conseil d’administration de l’École, comité technique paritaire, conseil supérieur de la fonction publique, Conseil d’État, avant que la décision finale ne soit prise par le Premier ministre. »

Une École Sans Professeurs

Un trait singulier de l’ENA réside dans l’absence quasi totale de corps professoral permanent, à l’exception d’un professeur d’éducation physique⁵.

Les enseignements sont assurés par des (hauts) fonctionnaires chargés de transmettre leur expérience professionnelle⁶.

L’objectif est moins de produire un savoir académique que de transmettre un savoir-faire administratif.

Les Accusations Portées Contre l’ENA

La Confiscation du Pouvoir par les Énarques

L’une des critiques les plus fréquentes relevées par l’auteur porte sur la présence importante d’anciens élèves de l’ENA dans la vie politique et administrative.

Les chiffres cités par l’auteur s’agissant de la Ve République illustrent cette situation :
- 70 % des directeurs de cabinet ministériels sont issus de l’ENA ;
- à la date de rédaction de l’ouvrage (1996), quatre des cinq présidents de la Ve République sont issus de la fonction publique ;
- 18 des 20 premiers ministres sont d’anciens fonctionnaires ;
- plus de la moitié des ministres sont issus de la fonction publique.
Cette forte présence nourrit l’idée d’une confiscation du pouvoir par une élite administrative.

L’auteur nuance cependant cette interprétation en soulignant que ce phénomène dépasse largement la seule responsabilité de l’ENA⁷.

« À l’évidence, l’ENA n’est aucunement responsable de ce phénomène de fonctionnarisation de la vie politique qui a toutes les chances de persister encore longtemps dans notre pays. Sans anciens élèves n’ont fait qu’y participer. »

Le Pantouflage et les Relations Avec le Secteur Privé

Une autre critique concerne le phénomène de pantouflage, c’est-à-dire le départ de hauts fonctionnaires vers le secteur privé⁸.

Selon l’auteur, ce mouvement s’accélère à partir de 1982, compte tenu de la vague de nationalisations et de la politisation de la haute fonction publique. Dans certains cas, des promotions entières d’inspecteurs des finances ont ainsi rejoint le secteur privé.

Cependant, pour l’auteur, cette « fertilisation croisée »⁹ entre secteur public et secteur privé n’est pas nécessairement négative.

Le milieu des années 90 est aussi marqué par certains énarques impliqués dans la gestion de grandes entreprises comme Jean-Marie Messier avec Vivendi, ici au Journal de 20h sur France 2. Source : INA.

Pour limiter ce phénomène, il suggère toutefois plusieurs mesures simples, telles que l’obligation de démissionner de la fonction publique après une période prolongée de disponibilité.

La Question de l’Origine Sociale des Élèves

La composition sociale des promotions constitue également un sujet de controverse.

Si l’ENA a parfois été présentée comme un instrument de démocratisation de la haute fonction publique, les données relatives aux grands corps montrent une réalité différente.

Ce point est également évoqué dansl’article précité des Légistes consacré à l’ouvrage de St-Preux (« L’ENA, y entrer, s’en sortir »).

L’auteur constate ainsi que parmi les auditeurs du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de l’Inspection des finances recrutés entre 1990 et 1995 :

« On peut compter sur les doigts d’une seule main les fils d’ouvriers, d’artisans, d’employés et de petits fonctionnaires. »

En effet, les grands corps recrutent majoritairement des élèves issus du concours externe et appartenant aux milieux sociaux les plus favorisés.

L’auteur souligne également la domination de l’Institut d’études politiques de Paris, qui fournit une large proportion des candidats admis dans les grands corps.

L’IEP de Paris a ainsi pris la place qu’occupait autrefois l’École libre des sciences politiques, son aïeule. Toutefois, les conseillers d’État d’alors entretenaient des relations très proches avec les universités de droit. Ici, un président de chambre au Conseil d’Etat, Michel Tardit.

L’Échec de l’Unification du Recrutement de la Haute Fonction Publique

L’auteur est ici plus véhément sur un échec particulièrement patent, celui du monopole de recrutement des hauts fonctionnaires civils par l’ENA.

« Paradoxalement (…) l’ENA a échoué par rapport à sa mission initiale puisqu’elle est loin d’avoir l’exclusivité du recrutement des corps auxquels elle prépare. »

En effet, rapidement, les ministères et les syndicats ont poussé pour imposer des voies d’accès dérogatoires ou spécifiques.
- le recrutement au tour extérieur pour les agents publics ou les personnalités extérieures à l’administration, permettant l’accès en fonction de compétences avérées¹⁰ ou supposées¹¹ ;
- les concours directs, en particulier pour les ministères techniques ;
- les corps spécifiques de hauts fonctionnaires civils avec un accès hors ENA : ce qui recouvre le cas des ingénieurs, administrateurs des affaires maritimes, recteurs¹².
Cet échec à unifier le recrutement tient aussi aux faiblesses de la formation de l’ENA elle-même. Le classement de sortie ne présente aucun sens pédagogique, ne permet aucune spécialisation, ni même aucune préparation opérationnelle à la première affectation.

L’élève devenant magistrat administratif ou financier, affecté dans le réseau diplomatique ou même dans un ministère considéré, devra, le plus souvent, suivre une nouvelle « formation maison » avant d’être véritablement opérationnel.

En définitive, les élèves eux-mêmes sont très peu satisfaits du contenu de la formation.

« La plupart des élèves des décennies passées considèrent que l’année vécue à l’école leur a procuré plus de désagréments et de souffrances que de joies véritables et d’enrichissement. »

Les Forces et les Faiblesses du Modèle Énarque

Les Avantages du Système

Malgré les critiques énoncées plus haut, l’auteur identifie plusieurs avantages significatifs au système de formation de l’ENA.

Le premier réside dans le mécanisme de promotion sociale. La gratuité de la formation et la rémunération des élèves permettent, théoriquement, l’accès à des carrières administratives prestigieuses pour des candidats issus de milieux modestes¹³.

L’auteur présente ensuite un tableau synthétisant l’origine sociale des élèves, en amalgamant d’une part les classes populaires et moyennes, ainsi que les élèves externes et internes. Ce tableau est censé démontrer la mixité sociale au sein de l’institution.

Un second avantage concerne la qualité intellectuelle des élèves recrutés¹⁴.

« L’étendue des connaissances consacrée par les concours d’entrée (…) donne des “produits” remarquables dont l’intelligence, la vivacité et la capacité d’adaptation sont reconnues comme exceptionnelles. »

Enfin, l’ENA forme des généralistes capables d’occuper des fonctions très diverses dans l’administration.

« Le mérite et les qualités intellectuelles constituent donc les seuls critères d’admission à l’École. »¹⁵

Cette polyvalence constitue un atout dans un système administratif où les carrières peuvent évoluer rapidement d’un domaine à l’autre.

À l’évidence, l’auteur manie ici la langue de bois. Le modèle de carrière fait l’objet de remise en cause majeure, en France évidemment¹⁶, mais plus encore dans d’autres pays occidentaux : Italie, Allemagne, Belgique, Canada, Suède… Ce mouvement accompagne une abondante littérature critique, d’origine principalement économique, sociologique et managériale. Il est dommage que l’auteur n’y fasse aucune allusion et en vienne à considérer que : « l’existence de l’ENA n’apparaît plus contestée aujourd’hui ».

Les Insuffisances de la Formation

L’auteur identifie également plusieurs lacunes importantes dans la formation dispensée par l’École.

L’une des plus importantes concerne selon lui l’insuffisance de l’enseignement du management public et de la gestion des ressources humaines¹⁷. C’est également le cas pour les politiques sociales et européennes.

Il observe que certains jeunes administrateurs, placés rapidement à la tête de services importants, ne disposent d’aucune formation réelle en matière de management.

Cette lacune s’accompagne d’une absence d’obligation de formation continue, caractéristique du système de carrière¹⁸.

« Beaucoup d’entre eux conserveront leur cécité aux problèmes humains et la conviction que leur technicité alliée à la règle de droit suffit à résoudre tous les problèmes. »

La Difficulté de Moderniser l’Administration

L’auteur relie ces insuffisances à une difficulté plus générale : la modernisation de l’administration française.

Les réformes administratives engagées depuis les années 1960 — informatisation, rationalisation budgétaire, direction participative — ont souvent été mises en œuvre de manière autoritaire sans susciter l’adhésion des agents. Les hauts-fonctionnaires ont ici une part de responsabilité, en n’ayant pas su adapter la gestion administrative, encore très hiérarchique, aux besoins contemporains : plus participatifs, fluides.

« La conception du service public « à la française » fondée sur la notion de puissance publique mise en œuvre par l’Administration dans une relation d’inégalité juridique avec l’administré protégé par le juge administratif a considérablement évolué au cours des décennies. L’administré est devenu usager puis client et maintenant citoyen. »

Cette situation contribue à maintenir une organisation administrative marquée par les lenteurs, les doublons et les difficultés de communication interne.

« Ce manque de savoir-faire managérial de notre élite administrative fait “qu’elle règne mais ne gouverne pas”. »

Outre les difficultés managériales et de modernisation, il convient de relever la très forte concentration des hauts fonctionnaires et administrations centrales à Paris. Ici, la Défense et le ministère de l’Écologie. Source : Pexels, Karography

Supprimer ou Réformer l’ENA ?

L’Impossibilité d’une Suppression Pure et Simple

Pour Jean Coussirou, la suppression pure et simple de l’ENA constitue une option irréaliste.

La formation des hauts fonctionnaires nécessite en effet un dispositif de sélection et de formation structuré. Supprimer l’École reviendrait à devoir recréer un système équivalent¹⁹.

La question n’est donc pas tant celle de la disparition de l’ENA que celle de sa transformation.

Quelques Réformes du Concours et de la Scolarité Proposées par l’Auteur

L’auteur propose plusieurs modifications concernant le concours d’entrée.

Parmi ces propositions figurent :
- l’introduction d’une épreuve de culture générale plus large ;
- l’instauration d’une note éliminatoire au grand oral ;
- l’introduction d’épreuves de mathématiques, de statistiques et de comptabilité.
Ces mesures viseraient à diversifier les profils recrutés et à garantir un socle de compétences plus large²⁰.

Une Réforme de la Formation

L’auteur propose également une restructuration de la scolarité autour de plusieurs modules successifs, en incluant notamment des enseignements en déontologie et en éthique.

Une première phase de quatre mois porterait sur cinq matières fondamentales :
- analyse des politiques publiques,
- administration déconcentrée et relations avec les collectivités locales,
- rédaction juridique et administrative,
- économie et finances publiques,
- questions sociales.
Cette formation serait suivie d’un stage en préfecture de six mois, constituant un véritable stage d’application.

S’ensuivrait un module de formation à la gestion publique et à la modernisation des administrations, suivi d’un nouveau stage.

Enfin, un module théorique consacré aux questions européennes et internationales, suivi d’un dernier stage.

Une Réforme de l’Accès aux Grands Corps

Enfin, l’auteur propose de revoir le mode d’accès aux grands corps, afin de faire privilégier les besoins de l’État sur la règle du choix de l’élève en fonction de son classement.

Parmi les options envisagées figurent :
- un accès différé après plusieurs années d’expérience professionnelle ;
- un système de concours ou de sélection spécifique ;
- l’intervention d’une commission indépendante.
Ces propositions visent à réduire les effets du classement de sortie, considéré comme l’un des principaux défauts du système. L’auteur se garde toutefois de trancher.
1. Entendre par là, en dehors de l’université et plus particulièrement de la faculté de droit. ↩
2. Par le truchement de l’organisation administrative, c’est aussi une forme de conception du pouvoir qui émerge : centralisée, unifiée, pour ne pas dire autoritaire. Cette conception, partagée par des politiques de gauche comme de droite témoigne aussi des difficultés des pouvoirs successifs à répondre aux attentes des citoyens. ↩
3. On identifie aisément les difficultés de cette institution dès ces premiers lignes : un programme rigide et une formation professionnelle qui peine à faire sens au regard de la très grande variété de fonctions offertes à l’issue de l’école. ↩
4. Ce découpage répond évidemment à celui connu par l’auteur, le rythme a depuis fortement évolué. ↩
5. Plus tard, l’École disposera d’enseignants en langue. ↩
6. L’auteur a d’ailleurs un mot très drôle en disant que : « L’École ne s’interdit pas toutefois de faire appel à de hauts fonctionnaires non issus de l’École, en raison de leur compétence particulière. » ↩
7. L’argument selon lequel l’ENA n’est qu’une pièce de la machine me semble toutefois faible. ↩
8. Et régulièrement dans des secteurs qu’ils régulaient en tant qu’agent public. ↩
9. Cette expression est étonnante tant les arrivées de cadres confirmés du secteur privé vers le secteur public sont rares, pour ne pas dire inexistantes. ↩
10. Dans le cas d’un recrutement par examen, comme pour les agents publics. ↩
11. Pour les nominations purement politiques. ↩
12. On peine toutefois à voir l’intérêt d’une formation à l’ENA pour les corps considérés. ↩
13. C’est toutefois oublier les nombreux coûts induits par la formation : les stages impliquent de nombreux déménagements et d’importants coûts de transport. Tandis que les candidats ayant une charge de famille sont à l’évidence placés dans une position précaire, qui nécessite la disponibilité du conjoint et l’acceptation par celui-ci (si cela est possible) du célibat géographique et de la responsabilité intégrale de la famille. ↩
14. Il est tout de même étrange de défendre la qualité d’une « école » en arguant que celle-ci repose sur la sélection des élèves. ↩
15. On pourrait ici objecter de la très grande qualité intellectuelle des conseillers d’État ou inspecteurs généraux des finances sous la IIIe ou IVe République, de même que de l’encadrement supérieur de certains ministères techniques comme celui du Travail et des Solidarités (article des Légistes sur l’ouvrage de Pierre Fournier au ministre du travail). ↩
16. La situation des contractuels est une constante des débats juridiques et intellectuels autour de la fonction publique. Il convient aussi de relever l’essor des cadres d’emplois dans la fonction publique territoriale et la critique récurrente du recrutement par concours, notamment du point de vue sociologique (que l’on pense aux héritiers de Pierre Bourdieu par exemple). ↩
17. C’est tout de même étonnant pour une « école d’application ». ↩
18. Un concours exigeant, une école avec une formation souvent longue, puis… rien. Ce point continue de constituer une difficulté dans le pilotage des agents publics, voir notamment l’article consacré à la formation professionnelle continue dispensée par l’INSP. ↩
19. C’est in fine l’option qui s’est imposée avec le remplacement de l’ENA par l’INSP. Il était toutefois possible d’envisager d’autres dispositifs : des concours spécialisés comme dans le système avant l’ENA et dans la plupart des autres pays occidentaux comparables, voire un recrutement fonctionnel, suivant le parcours et les compétences. Ces options sont toutefois radicales et posent la question de l’équité entre générations, certains agents pourraient avoir passé des concours devenus inutiles. ↩
20. Elles sont toutefois extrêmement limitées dans leurs effets et n’auront probablement que peu d’effets sur les critiques énumérées plus haut : recrutement parisien et bourgeois, pantouflage et politisation du corps. ↩
04/05/2026
Le Juge Et Le Philosophe : Genèse Et Transformations De L’Ordre Juridique Moderne par Philippe Raynaud (2008)
Temps de lecture : 14 minutes

Le professeur de philosophie politique Philippe Raynaud a publié, en 2008, Le juge et le philosophe : Essais sur le nouvel âge du droit.

L’auteur rappelle que la place du juge dans l’ordre politique et juridique constitue l’un des problèmes majeurs de la modernité. Pour autant, cette question est débattue depuis l’Antiquité, la réflexion philosophique oscillant entre deux conceptions du droit :
- celle qui subordonne le droit à la politique et
- celle qui reconnaît au droit une autonomie relative, susceptible de limiter le pouvoir (autonomie qui revient au juge d’exercer).
La modernité juridique est toutefois confrontée à deux transformations majeures selon l’auteur : l’invention de la souveraineté étatique et l’affirmation progressive des droits subjectifs. Cette évolution conduit à repenser le rapport entre loi, justice et autorité politique.

L’analyse du rôle du juge révèle donc une mutation fondamentale : d’un simple applicateur de la loi dans les conceptions classiques, il tend à devenir aujourd’hui l’un des garants centraux de la liberté et des droits fondamentaux. Cette évolution accompagne l’essor du constitutionnalisme, l’affirmation du contrôle juridictionnel et la transformation des démocraties modernes.

L’histoire du droit apparaît ainsi comme une succession de tentatives pour résoudre une tension fondamentale : comment concilier l’autorité de la loi, la souveraineté politique et la protection des droits individuels ?
Aux Origines de l’Ordre Juridique Moderne

Les Conceptions Antiques du Droit et de la Justice

La réflexion occidentale sur le droit trouve ses premières formulations systématiques chez les philosophes grecs. Chez Platon comme chez Aristote, la loi n’est jamais envisagée comme une réalité autonome : elle demeure subordonnée à une conception plus générale de la justice et de l’ordre politique.

La Primauté du Politique Chez Platon

Chez Platon apparaissent les éléments d’une conception alternativement royale et légaliste de l’autorité publique. La loi possède une autorité réelle, mais limitée. Elle demeure imparfaite, car aucune règle générale ne peut embrasser l’ensemble des situations concrètes. Pour cette raison, la véritable politique — ce que Platon appelle « l’Art royal » — doit, lorsqu’elle existe, se situer au-dessus de la loi.

La loi est ainsi comparée à une prescription médicale : comme le médecin peut modifier son ordonnance en fonction de l’état du patient, le souverain doit pouvoir adapter la règle aux circonstances. Dans ce cadre, le juge n’est pas une autorité autonome : sa fonction se limite essentiellement à appliquer la loi.

La Théorie de la Justice d’Aristote

Aristote adopte une perspective sensiblement différente. Sa théorie du dikaion, qui renvoie à la fois au « juste » et au « droit », distingue nettement la loi positive du droit entendu comme recherche de la justice. Cette distinction s’inscrit dans une vision du monde profondément marquée par la contingence : le monde « sublunaire », celui de l’expérience humaine, n’est pas gouverné directement par la Providence.

Dans ce cadre, Aristote distingue également plusieurs formes de pouvoir. Le pouvoir politique s’exerce sur des hommes libres et égaux, tandis que le pouvoir domestique — celui du chef de famille — possède un caractère plus monarchique.

Aristote, via Wikimedia Commons

La théorie aristotélicienne de la justice constitue l’un des apports majeurs de cette tradition. Aristote distingue deux formes principales de justice politique :
- La justice distributive, qui concerne la répartition des biens, honneurs et charges dans la cité. Cette distribution doit être proportionnelle au mérite ou au besoin.
- La justice corrective, qui vise à rétablir l’égalité lorsqu’elle a été rompue, généralement à l’occasion d’un litige.
Dans cette perspective :
- La loi possède un caractère abstrait et indifférent aux qualités particulières des individus¹.
- Le droit, en revanche, conserve une dimension politique puisqu’il s’interroge sur les critères légitimes de distribution des biens et des honneurs.
Le juge occupe aussi une position spécifique. Pour Aristote, la fonction du juge est de rétablir l’égalité : il peut donc, au nom de l’équité, s’écarter de la lettre de la loi afin de mieux réaliser ses fins. La légalité est inférieure à l’équité. Toutefois, cette autonomie demeure limitée. Le jugement concerne seulement des cas particuliers et ne peut pas produire une règle générale.

Malgré leurs divergences, Platon et Aristote partagent un présupposé fondamental : le droit demeure subordonné à la justice, et les principes fondamentaux de la cité sont d’abord politiques.

La Transformation Moderne : Souveraineté et Droits Subjectifs

La pensée moderne du droit n’est pas davantage unitaire que celle des Anciens.

Elle se caractérise cependant par la nécessité de résoudre deux problèmes nouveaux :
- L’essor de l’État et l’invention du concept de souveraineté ;
- L’affirmation de la priorité des droits subjectifs dans l’ordre juridique².
Deux figures majeures structurent cette transformation : Hobbes et Locke.

Chez Hobbes, la rupture avec l’héritage aristotélicien est particulièrement nette. Sa pensée repose sur un artificialisme politique : l’ordre politique n’est pas naturel, mais résulte d’une construction humaine destinée à mettre fin à la guerre de tous contre tous.

Dans cette perspective, Hobbes apparaît comme l’un des fondateurs du positivisme juridique moderne. La loi tire son autorité exclusivement de la volonté du souverain. Le juge ne dispose d’aucune autorité propre : il agit comme un agent délégué du souverain.

Celui qui prétend soumettre l’autorité civile à la vérité (divine, philosophique…) revendique la souveraineté : « C’est l’autorité, non la vérité, qui fait la loi. »

Pourtant, la pensée hobbesienne ne se réduit pas à un absolutisme étatique. Elle repose également sur la priorité des droits subjectifs : les individus acceptent l’autorité souveraine précisément pour garantir leur sécurité et leurs droits fondamentaux.

Voir ici l’article consacré à l’importance de la pensée de Cesare Beccaria sur Les Légistes.

Locke partage ce point de départ — la protection des droits individuels — mais propose une critique libérale de l’absolutisme hobbesien. Chez lui, la loi et la protection des droits possèdent une légitimité supérieure au pouvoir politique lui-même, renouant par là avec une forme de jusnaturalisme.

Kant et la Révolution Moderne Du Droit

L’État Juridique et le Fondement Du Droit

La pensée de Kant occupe une place singulière dans l’histoire du droit moderne. Elle combine des éléments positivistes et naturalistes.

D’un côté, Kant affirme que le droit présuppose l’existence de l’État civil : l’ordre juridique ne peut pas exister sans une autorité publique capable d’imposer les règles. De l’autre, il distingue le Naturrecht — le droit naturel rationnel — du droit positif.

La validité du droit repose donc sur sa conformité à des principes rationnels dégagés par la doctrine du droit.

Emmanuel Kant. Source : BNF.

La Révolution française joue un rôle déterminant dans cette réflexion. Contrairement aux traditions anglaise et américaine, qui visent principalement à limiter le pouvoir politique, la Révolution française cherche à investir l’État pour garantir les droits.

La puissance de l’État devient ainsi la condition même de la liberté.

Kant exprime cette idée de manière explicite :

« Avoir quelque chose d’extérieur, comme sien, n’est possible que dans un état juridique, sous une puissance législative publique. »

Le droit public constitue donc le fondement du droit privé³.

Légicentrisme et Séparation des Pouvoirs

La conception kantienne de la séparation des pouvoirs diffère profondément du modèle étasunien, qui repose sur un système de checks and balances, où chaque pouvoir limite les autres.

Dans la tradition française issue des Lumières, déterminante dans la réflexion de Kant, l’accent est mis sur la subordination de l’exécutif et du judiciaire au pouvoir législatif, considéré comme l’expression rationnelle de la volonté générale⁴.

Cette conception s’exprime notamment dans l’image classique du syllogisme judiciaire :
- La loi constitue la majeure universelle ;
- Le cas particulier constitue la mineure ;
- La décision judiciaire représente la conclusion.
Le juge apparaît ainsi comme l’instrument de la rationalité législative.

Cette conception s’inscrit également dans une réflexion plus large sur la représentation politique. Pour Kant, le contrat social n’est pas un événement historique ni une revendication opposable au pouvoir en place : il constitue une Idée régulatrice, un horizon normatif orientant les transformations constitutionnelles.

Les Théories Françaises du Droit Public

Léon Duguit et le Solidarisme Juridique

Au tournant du XXe siècle, la doctrine juridique française développe plusieurs tentatives pour repenser le fondement du droit.

Léon Duguit propose une critique radicale de la souveraineté étatique. Selon lui, le droit n’est pas créé par l’État : il trouve son origine dans les exigences objectives de la vie sociale.

La Déclaration des droits de l’homme possède ainsi une autorité supérieure à la Constitution elle-même.

Léon Duguit, au centre. Source : Auteur inconnu, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, via Wikimedia Commons

Léon Duguit écrit ainsi⁵ :

« Je crois que si aujourd’hui le législateur faisait une loi violant un des principes formulés dans la Déclaration des droits de 1789, cette loi serait inconstitutionnelle. Je crois même que la Déclaration des droits de 1789 s’impose non seulement au législateur ordinaire, mais aussi au législateur constituant. »

Pour autant, Duguit critique également les fondements individualistes de la Déclaration. Les droits subjectifs lui apparaissent comme des constructions métaphysiques incompatibles avec la réalité du droit positif :
- un droit individuel ne peut pas être absolu et
- la souveraineté nationale prime nécessairement sur la souveraineté individuelle.
Léon Duguit propose alors de fonder le droit sur l’idée de solidarité sociale. Les règles juridiques sont celles dont la société reconnaît la nécessité au point de juger légitime l’intervention de la force collective pour les faire respecter⁶. Dit autrement, Léon Duguit est fondamentalement naturaliste.

Hauriou et L’Historicisme Juridique

Maurice Hauriou cherche à concilier la pensée sociologique de Duguit avec l’individualisme juridique moderne.

Sa conception repose sur une vision historiciste du droit : l’histoire réalise progressivement l’idéal du droit naturel.

« La Déclaration des droits de l’homme a été préparée par des légistes du XIIIe et du XIVe siècle et par les grands ministres qui ont fait la royauté absolue, tout autant que par les philosophes du XVIIIe siècle. Faire la royauté absolue, c’était abaisser les grands en s’appuyant sur les petits. II n’y avait plus ensuite qu’à faire monter les petits, et ce fut tôt fait. (…) l’individualisme démocratique égalitaire et universel est un produit de l’évolution de l’État aristocratique, laquelle évolution est en elle-même fatale. »

Pour autant, si l’ordre individualiste sous-tend la constitution sociale moderne, l’ordre politique demeure dans une logique aristocratique de commandement par le petit nombre. L’égalité implique donc d’abord des interdictions, comme celle de l’esclavage, plutôt que la promotion de dispositions positives — dans une approche comparable à celle de Montesquieu⁷.

État de Droit et Constitutionnalisme

Les Origines du Rechtsstaat

L’expression « État de droit » provient du concept allemand de Rechtsstaat, apparu au XIXe siècle pour décrire le processus d’encadrement juridique de l’État.

Cette notion recouvre trois conceptions :
- Une conception fonctionnelle, visant à exiger une action juridique de l’État, afin de normaliser les relations de l’État avec les administrés⁸ ;
- Une conception substantielle, qui vise à protéger les droits fondamentaux de l’individu ;
- Une conception formaliste fondée sur la hiérarchie des normes et la soumission au droit, par le recours juridictionnel du citoyen contre l’État.
Le Principe d’Autolimitation

Carré de Malberg, très profondément inspiré par la pensée allemande, explique ainsi que la garantie de l’État de droit ne provient pas d’une norme extérieure à l’État, mais de son autolimitation⁹.

Dans cette conception :
- Il n’existe pas de droit naturel juridiquement contraignant : seul l’État est producteur de droit ;
- En conséquence, seule la loi déclare et fixe le périmètre des droits ;
- Enfin, l’État est souverain, parce qu’il est seul producteur de droit, mais il ne peut le faire qu’en agissant conformément à l’ordre juridique qu’il a lui-même édicté et sous le contrôle du juge (c’est le principe d’autolimitation)¹⁰.
Cette théorie constitue l’un des fondements intellectuels du modèle moderne de l’État de droit.

Ce concept d’autolimitation peut paraître circulaire et particulièrement abstrait, et pourtant, selon les termes de Maurice Hauriou :

« Logiquement, l’autolimitation de l’État apparaît comme une absurdité. C’est la vérité constitutionnelle. »

Le Rechtsstaat combine ainsi une forme de libéralisme et d’étatisme.

Les Critiques de l’État de Droit

Ces critiques furent de plusieurs ordres :
- Anti-libérales, avec à l’évidence, Carl Schmitt, qui oppose au Rechtsstaat le Machtstaat, où l’État de puissance. Pour Schmitt, l’Etat de droit comporte une prédominance juridictionnelle qui méconnaît la dimension spécifiquement politique de l’Etat¹¹.
- Celle de Hans Kelsen est plus subtile, en ce que le juriste autrichien refuse de distinguer le droit de l’État. Kelsen évoque l’identité entre le droit et l’État, tout État est, par définition, un État de droit.
- Celle de la tradition anglo-saxonne du Rule of law, qui distingue fortement la « loi » (Law) du « droit » (Right). Quand l’État de droit propose un système, le Rule of Law propose une finalité — sans indication pour y parvenir¹².
Le Constitutionnalisme

Évoquer Hans Kelsen, c’est évidemment penser au contrôle constitutionnel. Et, penser au contrôle constitutionnel, revient à étudier le système constitutionnel américain.

La Cour suprême américaine. Source : Pexels, Phung.

La Naissance du Modèle Contemporain de Contrôle Constitutionnel aux États-Unis

La Constitution du 17 septembre 1787 établit une organisation originale du pouvoir :
- Aucun organe ne détient seul la souveraineté ;
- La Cour suprême exerce le pouvoir judiciaire et contrôle la constitutionnalité des actes du Congrès ;
- Le Bill of Rights garantit les droits fondamentaux.
L’arrêt Marbury v. Madison (1803) consacre, judiciairement, le principe du contrôle de constitutionnalité et formalise une nouvelle source de légitimité juridique. Celle-ci est supérieure au pouvoir législatif¹³ et aux représentants du peuple américain.

La Constitution américaine apparaît ainsi comme l’un des premiers modèles du constitutionnalisme moderne.

Les Raisons du Retard Français en Matière de Droit Constitutionnel

La Révolution politique et juridique américaine sera beaucoup moins discutée que la Révolution française.

Cet écart de perception tient au fait que la France constitue à l’époque, malgré ses difficultés budgétaires, l’une des premières puissances mondiales et que le mouvement révolutionnaire met fin à une monarchie millénaire et à son organisation nobiliaire.

On pourrait s’étonner du retard français dans la pensée constitutionnelle : la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen étant marquée par une forme de légicentrisme qui apparaît décalée au regard du caractère novateur proposé par les États-Unis.

Mais, ce serait oublier deux choses pour Philippe Raynaud :
- L’absence de culture de la représentation politique en France¹⁴ ;
- Le rôle par ailleurs désastreux des Parlements (chargés de la justice) sous l’Ancien Régime ;
- Une vision juridique particulièrement marquée par l’œuvre de Beccaria sur la souveraineté de la loi (en réponse, notamment, aux abus des Parlements précités) ;
- Une conception rationaliste, étatiste et centralisatrice, peu favorable à l’organisation d’un système juridictionnel anglo-saxon profondément décentralisé.
Seul se distingue Benjamin Constant, héraut d’un contrôle constitutionnel visant à préserver les « libertés des modernes ».

Le Juge dans les Démocraties Contemporaines

L’Expansion du Pouvoir Juridictionnel

Depuis plusieurs décennies, les démocraties connaissent une croissance spectaculaire du rôle politique des juges.

En France, cette évolution se manifeste par l’affirmation progressive du Conseil constitutionnel, mais également par l’influence du Conseil d’État et des juridictions européennes. Le droit et la justice en général semblent être une marée montante, faisant reculer le domaine réservé au pouvoir politique¹⁵.

La légitimité des juges s’est par ailleurs renforcée par la multiplication des affaires judiciaires impliquant des responsables politiques.

« La légitimité croissante des juges va de pair avec l’agacement du citoyen devant les gyrophares des ministres. »

Le Modèle Interprétatif de Ronald Dworkin

Ronald Dworkin propose une théorie positiviste du rôle du juge, qui permet toutefois à celui-ci d’établir des règles :
- Le droit d’une communauté se confond avec un ensemble de règles déterminant les comportements répréhensibles ou obligatoires¹⁶;
- Lorsque le droit ne peut pas résoudre un cas (hard cases), faute d’une norme spécifique, un organe officiel doit le faire en posant une règle complémentaire, construite sur un « principe »¹⁷ ;
- L’obligation légale ne peut être définie que comme une conduite imposée par une règle légalement valide.
Pour dégager un principe dans une situation sans obligation légale claire, le juge doit découvrir le « principe » à l’œuvre dans la loi. Pour Dworkin, le droit ressemble à un « roman écrit à plusieurs mains », la responsabilité du juge étant de préserver la cohérence de l’ensemble. C’est ce que Dworkin appelle la continuité du droit¹⁸.

Cette conception souligne la dimension créatrice de l’interprétation judiciaire, mais également les limites démocratiques d’un système juridique bornant le débat démocratique.

Ronald Dworkin. Source : La vie des idées.

Le Nouvel Âge des Droits Fondamentaux

Pour l’auteur, l’évolution contemporaine du droit se caractérise par la centralité des droits fondamentaux.

La culture juridique contemporaine tend ainsi à privilégier la protection des victimes et la reconnaissance de droits subjectifs inaliénables, au détriment, par exemple, de l’amnistie¹⁹.

L’amnistie a laissé la place à une culture de la repentance, née avec les crimes nazis.

Pour une Défense du Positivisme Juridique

Pour autant, et en s’appuyant sur l’œuvre de Hans Kelsen, l’auteur éprouve des doutes sur la capacité d’un État ou d’un régime juridique à connaître le vrai ou le juste.

Si, pour Hobbes, les hommes doivent être tenus pour égaux, c’est qu’aucune supériorité ne peut être tenue pour évidente et qu’il est impossible d’établir de hiérarchie entre les fins qu’ils poursuivent.
Par ailleurs, et comme le prétend Kelsen, c’est l’autorité qui fabrique la loi. Aucune vérité supérieure ne peut donc être admise — celui qui invoque une vérité pour fonder une loi masque en réalité sa prétention à l’exercice de l’autorité.

En cela, le positivisme juridique apparaît comme plus libéral et démocratique que les régimes fondés sur des valeurs transcendantes. Il permet tout à la fois de justifier l’absolutisme hobbesien, puis sa transformation démocratique et libérale.

Cette transformation du droit positif est un processus de désenchantement. La légitimité démocratique venant expliciter l’incapacité des hommes à résoudre de manière rationnelle le conflit entre les valeurs et les fins.
1. On y retrouve les caractéristiques de la loi telle que présentée par Cesare Beccaria : impersonnelle, objective, d’application directe. ↩
2. Il s’agit là de la conquête de libertés fondamentales, puis de droits fondamentaux. Le droit devient un outil de limitation du pouvoir politique, dans un jeu subtil, lié au développement du concept de souveraineté. ↩
3. Etant entendu qu’on ne parle ici que d’un point de vue de philosophie du droit. ↩
4. C’est le fameux légicentrisme français, incarné notamment par la IIIe République, où le Parlement concentre l’essentiel des pouvoirs. La priorité est en effet de soumettre l’exécutif et le judiciaire à la primauté de la loi. ↩
5. Dans son Traité de droit constitutionnel. ↩
6. En droit administratif, nous avons là l’école du service public, incarné notamment par le développement du socialisme municipal au début du XXe siècle. ↩
7. Interdire est toujours plus libéral que d’obliger. ↩
8. Dans cette conception, le droit est d’abord un outil de modernisation, sinon rationalisation de l’action étatique. ↩
9. C’est ici exactement la pensée de l’autrichien Hans Kelsen. ↩
10. En ce sens, Carré de Malberg est particulièrement malheureux avec le régime constitutionnel de 1875 qui ne permet pas au citoyen de contrôler la constitutionnalité d’une loi votée par le Parlement, ni à ce même contrôle de constitutionnalité de s’assurer du contrôle de l’étendue des prérogatives parlementaires. ↩
11. C’est également la pensée de Léon Duguit, favorable au développement d’un État social, qu’il considère comme juridiquement fondé. ↩
12. Pour Eward Coke (1552-1634), le juge n’est pourtant pas créateur de droit, mais il le révèle, le dit (jus dicere) dans une forme de mélange subtil entre droit naturel et droit positif. ↩
13. Ce qui constitue une rupture évidente avec la souveraineté du Parlement anglais. ↩
14. La réunion des États généraux par Louis XVI constituait alors un fait extraordinaire : la précédente réunion s’étant tenue sous Louis XIII, 175 ans plus tôt. Les français ne cherchaient pas, comme les américains, à construire un meilleur système parlementaire. Ils devaient l’inventer. ↩
15. En témoigne par exemple la contestation judiciaire de la gestion de la crise sanitaire du Covid-19 par le gouvernement. Le Premier ministre et le ministre de la Santé étant quasiment concomitamment interrogés par des magistrats dans une forme de contrôle dual : démocratique et judiciaire. ↩
16. C’est la fameuse distinction entre droit et morale, que Ronald Dworkin propose de dépasser. ↩
17. On retrouve ici typiquement l’immense solitude que le juge administratif peut ressentir dans certaines affaires de bioéthique. ↩
18. Il est aussi question parfois de « bonne réponse ». À l’évidence, le juriste français pensera à l’évolution du droit jurisprudentiel administratif. ↩
19. Et de tous les éléments de souveraineté induisant une supériorité de l’action publique sur les droits individuels. ↩
19/04/2026
Le Classique des Classiques : Des Délits et des Peines Par Cesare Beccaria (1764)
Temps de lecture : 8 minutes.

Pour tout juriste, Cesare Beccaria occupe une place particulière. Pour l’avoir lu ou non, il représente le début d’une nouvelle ère, accompagne les Lumières et porte en lui des idées et des combats qui demeurent aujourd’hui inséparables de l’idée de l’État de droit.

Né à Milan en 1738, il publie anonymement Dei delitti e delle pene à seulement vingt-six ans¹. Ce petit ouvrage (une centaine de pages) fait alors vivement polémique² et est mis à l’Index romain en 1766. Ce livre porte, en effet, une conception révolutionnaire du droit : purement instrumentale, rationnelle, laïque.

Il constitue aujourd’hui l’une des œuvres fondatrices de la tradition juridique moderne, humaniste et séculière.

« En soutenant les droits du genre humain et de l’invincible vérité, si je contribuais à sauver d’une mort affreuse quelques-unes des tremblantes victimes de la tyrannie, ou de l’ignorance également funeste, les bénédictions et les larmes d’un seul innocent revenu aux sentiments de la joie et du bonheur, me consoleraient des mépris du reste des hommes. »
Une Œuvre des Lumières

L’introduction de l’ouvrage de Cesare Beccaria constitue une remise en cause de l’absolutisme, au nom d’une conception utilitariste et rousseauiste du contrat social³ :

« Ouvrons l’histoire : nous verrons que les lois, qui devraient être des conventions faites librement entre des hommes libres, n’ont été le plus souvent que l’instrument des passions du petit nombre, ou la production du hasard et du moment, jamais l’ouvrage d’un sage observateur de la nature humaine, qui ait su diriger toutes les actions de la multitude à ce seul but : tout le bien-être possible pour le plus grand nombre. »

Puis, plus loin, l’auteur oppose la raison au despotisme, ce dernier reposant seulement sur une forme d’obscurantisme :

« Les vérités philosophiques, répandues par tout moyen de l’imprimerie, ont fait connaître enfin les vrais rapports qui unissent les souverains à leurs sujets et les peuples entre eux. »

Une Définition Contractuelle du Droit Pénal

Un Contrat Social Librement Consenti

Cesare Beccaria reprend la définition rousseauiste du contrat social et l’applique intégralement au droit de punir, qui ne devient que la résultante d’un libre choix des individus.

Ce faisant, tout abus de l’autorité publique et singulièrement « des puissants » pour ce qu’ils considèrent, à tort, comme « un de leurs droits » devient une œuvre tyrannique.

En effet, le souverain est le dépositaire de l’ensemble des portions de liberté sacrifiées « dans la seule vue du bien public » par les individus.

« Las de ne vivre qu’au milieu des craintes, et de trouver partout des ennemis, fatigués d’une liberté que l’incertitude de la conserver rendait inutile, ils en sacrifièrent une partie pour jouir du reste avec plus de sûreté. La somme de toutes ces portions de liberté, sacrifiées ainsi au bien général, forma la souveraineté de la nation. »

Ce faisant, pour Beccaria, la portée de ce contrat social nécessite une taille politique relativement réduite : lorsque l’État grandit, il dérive vers le despotisme et le sentiment social diminue, sauf à ce qu’il se constitue en fédération.

Un Droit de Punir Réservé à la Préservation de la Vie Sociale

Cesare Beccaria épouse par ailleurs une vision pessimiste de l’homme, à la manière du Léviathan de Thomas Hobbes (publié en 1651).

« La tendance de l’homme au despotisme, qu’il cherche sans cesse, non seulement à retirer de la masse commune sa portion de liberté, mais encore à usurper celle des autres. »

Cependant, cet argument implique également une forme d’équilibre dans le maniement des châtiments :
- Par sa finalité, le droit de punir est arraché à l’homme pour épargner la violence, et uniquement à cette fin ;
- Par nature, les hommes ne souhaitent confier au souverain qu’une portion minimale de leur liberté⁴.
En conséquence, le droit pénal sert à punir le coupable et à empêcher la répétition des actions délictueuses. Il ne doit pas dériver en une guerre de la société (représentée par le gouvernant) contre l’un de ses membres.

« Tout châtiment est inique, aussitôt qu’il n’est pas nécessaire à la conservation du dépôt de la liberté publique. »

« Les lois empruntent leur force de la nécessité de diriger les intérêts particuliers au bien général. »

L’Affirmation du Principe de Légalité

Ce qui est le plus troublant dans l’œuvre de Beccaria est l’affirmation de principes qui nous semblent aujourd’hui indépassables. Tel est le cas du principe de légalité des délits et des peines.

Ce principe, en partie créé par Montesquieu en 1758 dans De l’esprit des lois, est désormais devenu un droit fondamental par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en 1789⁵.

Beccaria en fixe le principe en une maxime claire et qui demeure strictement applicable :

« Les lois seules peuvent fixer les peines de chaque délit, et que le droit de faire des lois pénales ne peut résider que dans la personne du législateur, qui représente toute la société unie par un contrat social. »

Un Refus de l’Arbitraire

Cesare Beccaria tire de ce légalisme⁶ des conclusions qui apparaissent toutefois datées. Il en est notamment ainsi sur le pouvoir d’interprétation du juge, cantonné à être « la bouche de la loi »⁷ :

« Aucun magistrat ne peut, même sous le prétexte du bien public, accroître la peine prononcée contre le crime d’un citoyen. »

La Séparation des Pouvoirs

De ce principe de légalité, dont la définition des normes appartient au souverain, représentant de la nation, en découle deux principes :
- La loi est générale, il ne saurait y avoir de privilèges, y compris pour le souverain lui-même⁸ ;
- Le juge ne saurait interférer dans les prérogatives du législateur et le législateur ne saurait se faire juge.
« Le souverain, qui représente la société même, ne peut que faire les lois générales, auxquelles tous doivent être soumis, mais qu’il ne lui appartient pas de juger si quelqu’un a violé ces lois. »
« Les juges des crimes ne peuvent avoir le droit d’interpréter les lois pénales, par la raison même qu’ils ne sont pas législateurs. »

Le Système Inquisitoire

Pour Cesare Beccaria, la garantie des lois est assurée par le souverain, à qui il revient de constater les infractions. Néanmoins, c’est à un juge indépendant de trancher le conflit entre le ministère public et l’accusé.

Le Droit Écrit

Cesare Beccaria incarne la pensée juridique continentale en ce qu’il est imprégné du droit écrit, et si possible codifié, qu’il considère comme indépassable.

Le droit écrit permet, en effet, de résoudre plusieurs difficultés :
- Il empêche l’arbitraire ;
- Il est prévisible ;
- Il est juste.
« Avec des lois pénales exécutées à la lettre, chaque citoyen peut calculer exactement les inconvénients d’une mauvaise action. »

Cependant, la portée du droit n’est possible que si le texte est écrit en langue vulgaire et partagée entre les hommes⁹.

« Heureuses les nations chez qui la connaissance des lois ne serait pas une science ! »

« Mettez le texte sacré des lois entre les mains du peuple, et plus il y aura d’hommes qui le liront, moins il y aura de délits¹⁰. »

Le Droit à un Procès Équitable et Public

Si le législateur définit la peine et que le juge constate les faits, il est néanmoins nécessaire pour l’auteur d’introduire le jury. Celui-ci permet d’asseoir le caractère populaire de la justice, d’en contrôler l’application, mais également d’éviter le préjudice de classe.

En effet, pour l’auteur, il est un droit de l’accusé d’être jugé par ses pairs. En cas de conditions sociales inégales entre les parties, il revient au jury d’être composé pour moitié d’individus de la classe de l’un et pour moitié de l’autre. Enfin, « il est encore très juste que le coupable puisse récuser un certain nombre de ceux de ses juges. »

Les jurés du procès Gorguloff, condamné à mort pour l’assassinat du président Paul Doumer

S’agissant du droit de la preuve, Cesare Beccaria présente les différents niveaux de preuve requis pour juger coupable¹¹. Dans le doute, la présomption d’innocence doit bénéficier à l’accusé.

Enfin, l’auteur plaide la publicité des procédures, comme des accusations :

« Que les jugements soient publics ; que les preuves du crime soient publiques aussi, et l’opinion, qui est peut-être le seul lien des sociétés, mettra un frein à la violence et aux passions. »

« Les accusations secrètes sont un abus manifeste. »
« Un tel usage rend les hommes faux et perfides. »

La Dénonciation et le Refus de la Cruauté Judiciaire

Pour l’auteur, les sévices sont inadmissibles.

Fondamentalement, parce que le droit pénal est, comme on l’a vu, issu d’un contrat social. Il ne saurait donc, au titre des parcelles de liberté octroyées par les individus, se retourner et détruire l’un des cocontractants par simple haine.

Même une injustice utile ne saurait être tolérée par le législateur.

D’autre part, parce que les sévices sont inutiles aussi bien dans la procédure d’enquête que dans la peine infligée au coupable.

En effet, la torture (ou question) se révèle d’abord particulièrement injuste :
- L’innocent a tout à perdre et le coupable tout à gagner¹² et
- La tolérance à la douleur départage, plutôt qu’elle ne révèle. Le fort résiste et peut mentir, quand le faible, même innocent, succombe.
« Il suffit de prouver que cette cruauté est inutile, pour que l’on doive la considérer comme odieuse, révoltante, contraire à toute justice et à la nature même du contrat social. »

Mais, la peine elle-même doit se suffire à elle-même et ne saurait exclure un individu à jamais. Cesare Beccaria introduit ici le principe de droit à la réinsertion et plaide pour une forme de compassion¹³ et de retenue. Puisque la violence appelle la violence et que la haine est l’un des sentiments les plus tenaces.

Pour l’auteur, l’efficacité de la peine tient dans son caractère automatique, infaillible. Il vaut mieux une peine légère, mais sûre ; qu’une peine spectaculaire, mais rare.

« La prison ne devrait laisser aucune note d’infamie sur l’accusé, dont l’innocence a été juridiquement reconnue. »
Un des moyens les plus sûrs de réprimer les délits, ce n’est pas la rigueur des châtiments, mais leur caractère infaillible.

Ce faisant, la peine de mort est à la fois : contraire au droit social, nuisible par l’exemple de cruauté qu’elle donne et absurde, en ce qu’une loi réprouve un acte qu’elle commet ensuite.

Ici encore, Beccaria révèle son avance et sa modernité.

Robert Badinter. Source : Ministère de la Justice.
1. L’auteur ayant été docteur en droit à vingt ans. En précisant que la thèse de doctorat, le plus souvent soutenue oralement, était beaucoup plus courte qu’aujourd’hui. ↩
2. L’année de sa publication, le chevalier de La Barre est exécuté en France pour blasphème. ↩
3. Du contrat social de Jean-Jacques Rousseau a été publié en 1762 et est une source évidente d’inspiration pour Cesare Beccaria. ↩
4. « C’est donc la nécessité seule qui a contraint les hommes à céder une partie de leur liberté ; d’où il suit que chacun n’en a voulu mettre dans le dépôt commun que la plus petite portion possible. » ↩
5. L’article 8 de la Déclaration de 1789 dispose explicitement que : « nul ne peut être puni qu’en vertu d’une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. » Tandis que l’article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables. ↩
6. Légalisme que l’on retrouve, à l’évidence, dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, pour partie inspirée par l’œuvre de Beccaria. ↩
7. L’expression est de Montesquieu, qui constitue une source d’inspiration fondamentale pour l’auteur. ↩
8. C’est ce qu’énonce strictement l’article 6 de la DDHC : « La loi est l’expression de la volonté générale. (…) Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. » ↩
9. C’est, selon l’auteur, à l’imprimerie que nous devons notre sortie de la barbarie. ↩
10. Ce qui rejoint l’adage selon lequel « Nul n’est censé ignorer la loi », encore faut-il que celle-ci soit claire et intelligible. ↩
11. Avec la preuve parfaite, indéniable et constatant à l’évidence la culpabilité de l’accusé, des preuves imparfaites, dont le nombre, la cohérence, mais aussi l’indépendance des différents éléments permettent de motiver une condamnation. ↩
12. « La torture est le plus sûr moyen d’absoudre les scélérats robustes et de condamner les innocents débiles. » ↩
13. « Plus profonde est la misère des malheureux, moins ils attachent de prix à leur existence. » ↩
06/04/2026
Comment Écrire une Thèse : La Méthode et la Discipline de Recherche d’Umberto Eco (1977)
Temps de lecture : 11 minutes.

Il est difficile de résumer un tel ouvrage, dont la richesse en fait une œuvre essentielle. Comment écrire sa thèsede Umberto Eco propose une réflexion méthodologique complète sur la recherche universitaire : choix du sujet, constitution d’une bibliographie, organisation du travail intellectuel et rédaction scientifique.

Toutefois l’œuvre est aussi passionnante pour le lecteur simplement intéressé par la recherche scientifique ou l’acquisition de compétences et techniques propres à développer la rigueur de son raisonnement.

Cette synthèse présente les principaux enseignements de l’ouvrage : la définition de la thèse comme travail scientifique, les critères de choix du sujet, les techniques de recherche bibliographique, l’organisation méthodique du travail et enfin les règles de rédaction et de citation propres à l’écriture universitaire.
La Thèse Comme Travail Scientifique

Définition et Finalité de la Thèse

Pour Umberto Eco, la thèse est d’abord un travail original de recherche. Elle doit apporter la preuve que le candidat possède la capacité intellectuelle et méthodologique de contribuer au progrès de la discipline dans laquelle il s’inscrit.

La condition essentielle d’un tel travail consiste à produire une connaissance nouvelle. Cette découverte peut prendre plusieurs formes.

Il peut s’agir d’une interprétation inédite d’un texte déjà étudié, de l’attribution d’un document à un auteur, ou encore de la réévaluation d’études antérieures dans une perspective permettant d’organiser et de systématiser des idées auparavant dispersées.

L’objectif n’est donc pas seulement de résumer l’état des connaissances existantes. La thèse doit produire un résultat scientifique qui, dans son domaine, « ne pourra plus être ignoré ». Cette exigence distingue la thèse d’un simple bilan bibliographique ou d’un exercice académique.

Eco rappelle toutefois que, dans le modèle universitaire italien contemporain¹, la thèse est souvent réalisée à un âge relativement jeune, entre vingt-deux et vingt-quatre ans. Pour l’auteur, un travail de recherche aussi jeune ne saurait être interprété comme l’aboutissement d’une maturation intellectuelle. Elle constitue plutôt une initiation à la recherche.

La célèbre université de Pise. Source : Pexels, Boton Dobozi.

La Thèse Comme Expérience de Travail

Selon l’auteur, l’importance de la thèse ne réside pas seulement dans son sujet, mais dans l’expérience méthodologique qu’elle implique. Faire une thèse signifie accomplir une série d’opérations intellectuelles précises :
1. Identifier un sujet déterminé ;
2. Rassembler des documents sur un sujet ;
3. Organiser ces documents ;
4. Réexaminer la question à la lumière des sources réunies ;
5. Donner une forme systématique aux réflexions produites ;
6. Présenter le résultat de manière à ce que le lecteur puisse vérifier les sources utilisées.
« Faire une thèse signifie donc apprendre à organiser des données et ses propres idées. »
« Ce qui importe est donc moins le sujet de la thèse que l’expérience de travail qu’elle implique. »

Umberto Eco insiste sur ce point : même si l’intérêt personnel pour un sujet reste souhaitable, cet élément demeure secondaire par rapport à la discipline méthodologique que l’exercice impose.

Les Conditions d’une Recherche Scientifique

Umberto Eco identifie plusieurs critères permettant de qualifier une recherche de scientifique :
- La recherche doit porter sur un objet précis, identifiable et accessible selon des règles méthodologiques explicites ;
- Elle doit produire des connaissances nouvelles ou proposer une interprétation différente d’éléments déjà étudiés.
- Ce travail doit être utile aux autres chercheurs, c’est-à-dire fournir des résultats susceptibles d’être utilisés ou discutés.
- Enfin, la thèse doit fournir des éléments permettant de confirmer ou d’infirmer les hypothèses formulées, afin de rendre possible la poursuite ultérieure de la recherche.
M. Louis Andrieux, qui soutient sa thèse à près de 87 ans.

Le Choix du Sujet de Thèse

Les Règles Fondamentales du Choix du Sujet

Le choix du sujet constitue une étape décisive du travail de thèse. L’auteur propose plusieurs règles simples mais déterminantes.
- Le sujet doit d’abord correspondre aux intérêts intellectuels du candidat, condition essentielle pour soutenir l’effort de recherche sur la durée.
- Il doit ensuite reposer sur des sources accessibles, que le chercheur peut effectivement consulter.
- Ces sources doivent également être utilisables, c’est-à-dire compréhensibles et exploitables par le candidat selon ses compétences linguistiques et méthodologiques.
- Le cadre théorique et méthodologique de la recherche doit être à la portée du chercheur.
- Enfin, le directeur de thèse doit être spécialiste du domaine étudié, afin de pouvoir orienter efficacement le travail.
Thèse Monographique ou Thèse Panoramique

Umberto Eco observe que la tentation initiale de nombreux étudiants consiste à choisir des sujets très vastes, qu’il qualifie de « panoramique ».

« Une thèse trop panoramique constitue toujours un péché d’orgueil. »

Une thèse très large (« panoramique ») se contente souvent d’exposer un ensemble de connaissances générales. Elle empêche l’étudiant de maîtriser réellement son matériau. L’objectif étant d’être un expert de son sujet, pas de pouvoir vaguement discuter du sujet avec les universitaires du jury.

À l’inverse, une thèse monographique, centrée sur un objet précis, permet une analyse approfondie et rigoureuse. Elle offre au candidat la possibilité de devenir véritablement spécialiste de son sujet².

Eco souligne que la restriction du champ d’étude constitue un avantage méthodologique.

« En conclusion, il faut garder à l’esprit ce principe fondamental : plus on restreint le champ, mieux on travaille et plus on s’avance sur un terrain solide. »

Une monographie n’exclut pas pour autant la mise en perspective générale. Le chercheur doit rester capable de situer son sujet dans le contexte intellectuel plus large auquel il appartient.

Thèse Historique et Thèse Théorique

L’auteur distingue également la thèse historique et la thèse théorique.

La thèse théorique consiste à analyser un problème abstrait, souvent déjà débattu dans la littérature scientifique. Ce type de travail comporte toutefois le même risque que les thèses panoramiques : celui de se perdre dans des généralités.

À l’inverse, une thèse historique, centrée sur des documents ou des textes déterminés, permet souvent d’aborder des questions théoriques à partir d’un matériau concret.

« Il est difficile de progresser dans le vide et de ne partir de rien. (…) il n’y a rien d’humiliant à partir de ce qu’a dit un auteur. »

Pour Umberto Eco, toute recherche scientifique s’inscrit d’ailleurs dans un dialogue avec les travaux antérieurs³.

Sujet Ancien ou Sujet Contemporain

Le choix entre un objet ancien et un objet contemporain présente également des implications méthodologiques.

En littérature, par exemple, l’étude d’un auteur contemporain peut s’avérer plus difficile, car la distance critique fait défaut et la bibliographie reste souvent limitée.

À l’inverse, l’étude d’un auteur ancien exige davantage de lectures, mais elle bénéficie d’une tradition critique déjà constituée.

Eco propose un conseil simple : traiter un auteur contemporain comme s’il s’agissait d’un auteur ancien, c’est-à-dire avec la même rigueur méthodologique et la même distance critique.

La Durée d’une Thèse

« Pour le dire d’entrée de jeu : pas plus de trois ans et pas moins de six mois. »

Au moins six mois sont nécessaires à la rédaction d’un bon essai d’une soixantaine de pages, avec une bonne problématique, une bibliographie et des fiches de lectures.

À l’inverse, un travail dépassant trois ans peut révéler plusieurs difficultés :
- Un sujet trop vaste,
- Un perfectionnisme excessif ou
- Ce que l’auteur qualifie de « névrose de la thèse ». La situation dans laquelle le chercheur repousse indéfiniment l’achèvement de son travail.
Selon l’auteur, la rédaction finale d’une thèse ne peut prendre qu’un mois, voire une quinzaine de jours selon la méthode.

Le Rôle Essentiel du Directeur de Thèse

« Avant de choisir un directeur de thèse, l’étudiant doit s’informer à son sujet auprès de ses amis, prendre contact avec quelques-uns de ses anciens étudiants en thèse, se faire une idée de son honnêteté. Il peut lire certains de ses livres et voir s’il cite souvent ses collaborateurs. Le reste est une question de sentiments plus intuitifs, d’estime et de confiance. »

La Recherche des Sources et du Matériau

Sources Primaires et Sources Secondaires

Toute recherche repose sur l’identification et l’exploitation des sources.

Les sources primaires constituent l’objet direct de l’étude.
Les sources secondaires étudient les travaux critiques portant sur cet objet.

La distinction doit être strictement respectée. Les sources secondaires ne doivent pas remplacer l’analyse directe des sources primaires.

Pour Umberto Eco, la disponibilité des sources constitue l’élément primordial.

On choisit un sujet lorsque : 1) on sait où trouver les sources ; 2) on sait qu’elles sont accessibles et 3° on est capable de s’en servir⁴.

La Recherche Bibliographique

La constitution d’une bibliographie constitue une étape essentielle du travail de recherche.

Umberto Eco préconise ici une démarche à trois branches :
- La consultation du catalogue par matière et par auteur de la bibliothèque⁵;
- La consultation d’un ouvrage encyclopédique sur le sujet (avec les références bibliographiques associées) ;
- L’interrogation directe du bibliothécaire, ce qui est pour Eco le chemin le plus rapide et le plus efficace pour identifier les ouvrages d’une bibliothèque en lien avec votre projet de recherche⁶.
Une fois la bibliographie réunie, il convient d’interroger son directeur de thèse sur les ouvrages jugés primordiaux. Par ailleurs, en relevant les ouvrages cités plusieurs fois, le chercheur pourra également identifier les références dans son champ d’étude.

« On peut arriver dans une bibliothèque de province sans rien savoir, ou presque, sur un sujet et en ressortir, au bout de trois après-midi, avec des idées suffisamment claires et complètes. »⁷

La bibliothèque de l’Institut de France.

Le Fichier Bibliographique

Afin d’organiser la documentation recueillie, Umberto Eco recommande la constitution d’un fichier bibliographique⁸.

Chaque référence doit comporter des informations précises : nom complet de l’auteur, titre de l’ouvrage, maison d’édition, lieu d’édition et indication de la première édition.

Ce fichier doit être le plus grand possible et inclure vos commentaires personnels.

Il constitue non seulement la base de la bibliographie de la thèse, mais aussi un outil durable pour les recherches futures.

L’Ordre des Lectures

Eco propose une stratégie de lecture progressive.

« La démarche la plus sensée me paraît être la suivante⁹ : aborder tout de suite deux ou trois textes critiques des plus généraux, pour avoir une idée du fond sur lequel se détache votre auteur ; après quoi, affronter directement l’auteur original, en cherchant à le comprendre le mieux possible ; ensuite, explorer le reste de la littérature critique ; enfin, retourner à l’auteur pour l’examiner à la lumière des idées nouvelles acquises. »

Organisation du Travail et Plan de Recherche

La Table des Matières Comme Hypothèse de Travail

Umberto Eco recommande de rédiger très tôt une table des matières provisoire, accompagnée d’un titre et d’une introduction.

Cette démarche peut sembler paradoxale, puisque ces éléments sont généralement rédigés en dernier. Pourtant, ils jouent un rôle fondamental dans l’organisation du travail.

« Rédiger d’emblée la table des matières de votre thèse vous servira d’hypothèse de travail et vous aidera à en définir le domaine. »

Cette structure pourra être modifiée au cours de la recherche, mais l’existence d’un plan initial constitue une condition essentielle de la progression du travail. Ce plan permet également au directeur de thèse de comprendre la problématique et l’intérêt de votre recherche.

Le Plan de Travail

Le plan de travail comprend trois éléments principaux :
- Le titre du projet ;
- La table des matières provisoire ;
- Une introduction, qui correspond à une lecture analytique de la table des matières.
L’auteur évoque l’existence d’un « titre secret », correspondant à la véritable problématique de la recherche. Ce titre prend souvent la forme d’une question à laquelle la thèse tente de répondre¹⁰.

La table des matières doit organiser le raisonnement selon plusieurs étapes :
- Position du problème,
- État de la recherche sur le sujet,
- Formulation de l’hypothèse du chercheur,
- Présentation des données,
- Analyse de ces données,
- Démonstration de l’hypothèse,
- Conclusion et évocation de travaux ultérieurs.
« La fonction de cette introduction fictive (fictive parce que vous la referez un grand nombre de fois avant d’avoir terminé votre thèse) est de vous permettre de formuler vos idées en fonction d’une ligne directrice qui ne pourra être modifiée qu’au prix d’un remaniement conscient de la table des matières. Cela vous aidera à contrôler vos digressions et à maîtriser les idées impulsives qui pourraient vous venir. »
« L’introduction sert (…) à établir ce qui sera le centre et ce qui sera la périphérie de votre thèse. »

Les Fiches de Travail

Pour gérer la masse d’informations collectées, Umberto Eco recommande l’utilisation systématique de fiches¹¹.

Plusieurs types de fichiers peuvent être constitués :
- fiches de lecture d’ouvrages ou d’articles ;
- fiches thématiques ;
- fiches par auteur ;
- fiches de citations ;
- fiches de travail.
Ces instruments permettent de relier les informations collectées au plan de la thèse et facilitent les réorganisations ultérieures.

Umberto Eco précise toutefois que les sources primaires ne doivent pas faire l’objet de fiches¹². Le plus simple est de toujours les avoir sous la main pour les annoter.

L’Humilité Scientifique

La recherche exige également une certaine attitude intellectuelle, en rien morale, d’ouverture complète sur son sujet :

« J’ai appris que, si on veut faire de la recherche, il ne faut mépriser aucune source, par principe. C’est là ce que j’appelle l’humilité scientifique. »

La Rédaction de la Thèse

Le Public de la Thèse

Une thèse doit être écrite de manière claire et compréhensible par les personnes intéressées.

Le rédacteur s’adresse d’abord à son directeur de thèse. Il est donc essentiel de discuter pas à pas de l’avancée de celle-ci, en particulier au moment de la rédaction¹³.

Il est donc nécessaire de définir en premier lieu les concepts utilisés, en particulier lorsqu’ils jouent un rôle central dans l’argumentation. Puis d’écrire proprement.

Thèse de Mme Suzanne Lavaud, première personne sourde à réussir sa thèse en France.

Principes d’Écriture

Umberto Eco recommande plusieurs règles simples :
- Les phrases doivent rester relativement courtes. Il ne faut pas hésiter à répéter un sujet afin de maintenir la clarté du raisonnement.
- Le style doit être technique et précis. Les sous-entendus et les effets stylistiques sont inadaptés à l’écriture scientifique.
- Il est également conseillé de commencer la rédaction par les sections que l’on maîtrise le mieux, afin de lancer le processus d’écriture.
Eco suggère par ailleurs d’écrire librement dans un premier temps, puis de procéder à un tri et à une réorganisation lors des relectures.

Enfin, il recommande d’utiliser le pronom « nous », la thèse étant conçue comme une œuvre collective s’inscrivant dans une communauté scientifique.

Les Règles de Citation

La citation constitue un élément central de l’écriture scientifique.

Eco énonce plusieurs règles :
- Les passages analysés doivent être cités dans des proportions raisonnables. Les citations trop longues peuvent être placées en appendice.
- Les études critiques ne doivent être citées que pour appuyer une affirmation ou discuter une interprétation.
- Chaque citation doit être accompagnée d’une référence précise indiquant l’auteur et la source.
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1. Le livre d’Umberto Eco était initialement transmis, de main en main, à destination des futurs docteurs italiens. Jusqu’à ce que l’auteur soit convaincu de l’intérêt d’une publication de cet écrit. ↩
2. Umberto Eco propose ainsi, par exemple, l’histoire de l’éruption d’un volcan en telle année. ↩
3. À l’exception, dans une certaine mesure, de certains sujets expérimentaux. Umberto Eco prend l’exemple de la perception des couleurs par des enfants porteurs d’un handicap donné. ↩
4. L’auteur cite l’exemple d’un professeur qu’il connaît et qui a réalisé sa thèse sur un philosophe allemand après l’acquisition de l’œuvre intégrale de l’auteur par sa bibliothèque universitaire. ↩
5. En relevant que les catalogues par auteur sont toujours plus fiables que les catalogues par matière. Les classements des bibliothécaires étant souvent personnels. ↩
6. Le bon bibliothécaire connaît finement son patrimoine, la logique du classement, mais aussi les liens entre les auteurs et ouvrages sur des sujets parfois techniques. ↩
7. Pour démontrer la pertinence de son affirmation, il débute sous les yeux du lecteur et dans une bibliothèque municipale d’une petite ville d’Italie, un travail de recherche littéraire après quelques heures d’exploration. En résumé, ce travail est fondamental, mais il ne doit pas être perpétuel et retarder l’écriture du projet. ↩
8. Concrètement, l’auteur parle d’une boîte à fiches avec en premières informations : le titre du livre (à lire, ou lu), la bibliothèque et la cote. ↩
9. L’exemple est évidemment celui d’une thèse en littérature, mais la démarche peut être généralisée. ↩
10. Il s’agit souvent, selon l’auteur, du sous-titre de la thèse une fois le travail terminé. ↩
11. « La situation idéale pour une thèse serait d’avoir chez soi tous les livres dont on a besoin, neufs ou anciens – et d’avoir une belle bibliothèque personnelle, ainsi qu’une pièce de travail commode et spacieuse, où l’on puisse disposer sur plusieurs tables, rangés en piles, les livres auxquels on se réfère. Mais ces conditions idéales sont plus rares, même pour un chercheur de profession. » ↩
12. Ficher sa source principale est même « bizarre » selon l’auteur. ↩
13. D’où l’importance, soulignée plus haut, de bien choisir son directeur de thèse. ↩
14. Et de participer ainsi à la construction du dialogue scientifique. ↩
30/03/2026
Les Syndicats Dans la Fonction Publique au XXe Siècle de Jeanne Siwek-Pouydesseau : Genèse, Structuration et Défis
Temps de lecture : 11 minutes

L’histoire du syndicalisme dans la fonction publique française se distingue profondément de celle du mouvement ouvrier¹. Longtemps privé de reconnaissance juridique en raison d’une conception autonome de l’État, il s’est pourtant progressivement imposé au cours du XXe siècle.

À partir de la IIIe République, cette syndicalisation s’inscrit dans un contexte de croissance des effectifs, d’une revendication de droits collectifs de la part de nombreux agents et d’une évolution du droit et de la jurisprudence administrative permettant l’institutionnalisation de la représentation.

Le statut général de 1946 marque une étape déterminante, mais ouvre également une période de tensions entre participation et pouvoir réel de négociation. L’extension des droits syndicaux au cours de la seconde moitié du XXe siècle s’accompagne paradoxalement d’un phénomène de désyndicalisation et d’une bureaucratisation de la représentation.

L’analyse historique proposée par Jeanne Siwek-Pouydesseau² éclaire ainsi les contradictions structurelles du modèle français :
- La permanence du lien contractuel malgré la généralisation statutaire ;
- La contradiction entre le principe de négociation collective et l’idée statutaire ;
- La tension entre la reconnaissance de droits collectifs aux agents publics et le principe d’obéissance à l’autorité politique³ ;
- Enfin, la méfiance envers un syndicalisme jugé corporatiste et étranger aux principes du service public : la neutralité, l’égalité, la loyauté et le service de l’intérêt général.
Panorama Global sur la Fonction Publique de la IIIe à la Ve République

L’évolution du syndicalisme dans la fonction publique française ne peut pas être comprise sans rappeler l’ampleur des transformations administratives intervenues entre la fin du XIXe siècle et la seconde moitié du XXe siècle. Cette période correspond à la consolidation progressive de l’État moderne, marquée par l’augmentation des effectifs, la diversification des corps et la construction progressive d’un système de garanties statutaires⁴.

De 1876 à 1896, les effectifs d’agents publics connaissent une croissance rapide : le nombre de personnels passe d’environ 200 000 à près de 500 000. Parmi eux, les enseignants constituent déjà un groupe particulièrement important. Ils représentent respectivement 60 000, puis 118 000 agents⁵. Cette expansion contribue à faire émerger un groupe social spécifique, composé pour une large part de fonctionnaires moyens et inférieurs, dont les préoccupations professionnelles vont progressivement se structurer⁶.

La croissance des effectifs se poursuit dans les décennies suivantes.

Selon les recensements de l’INSEE, les agents titulaires de l’État sont 392 000 en 1914 et 432 000 en 1936. Dans le même temps, les enseignants passent de 146 000 à 169 000 agents et les postiers de 113 000 à 126 000. À cet ensemble, il convient d’ajouter un nombre important, mais difficilement quantifiable d’auxiliaires administratifs⁷.

Cette évolution quantitative s’accompagne d’une transformation qualitative du rapport entre les fonctionnaires et l’administration. Le sentiment d’injustice lié aux pratiques de favoritisme ou aux interventions politiques dans les carrières nourrit une revendication de garanties collectives. Comme l’observe l’auteur :

« L’égalitarisme viscéral des fonctionnaires est né du contact quotidien avec les abus du favoritisme ».

Dans ce contexte, la publicité des actes administratifs et la reconnaissance d’un droit au recours élargi permettent la mise en place d’une forme de contrôle et de contestation de l’arbitraire. Elle constitue l’une des premières manifestations d’une culture administrative fondée sur la revendication de règles impersonnelles et transparentes.

L’évolution des effectifs et des pratiques administratives crée ainsi les conditions d’émergence d’un mouvement collectif au sein de la fonction publique. Toutefois, celui-ci se développe dans un environnement juridique particulièrement contraint.

Aux Origines : le Rejet du Syndicalisme et des Droits Collectifs des Agents Publics

Les Fondements Juridiques : la Révolution et le Rejet des Corporations

L’hostilité initiale de l’État français à l’égard du syndicalisme des fonctionnaires trouve ses racines dans l’héritage révolutionnaire. La loi Le Chapelier de 1791 interdit à tous les citoyens d’une même profession de s’associer⁸. Jean Jaurès la qualifiera plus tard de « loi terrible ».

Ce principe repose sur une conception unitaire de la citoyenneté et sur le rejet des corps intermédiaires, considérés comme attentatoires à l’unité de la nation. Les fonctionnaires, en tant qu’agents de l’État, sont alors soumis à un devoir particulier de loyauté et de discipline qui paraît incompatible avec l’organisation collective de leurs intérêts professionnels, comme avec l’octroi de droits et garanties entravant l’action politique⁹.

Cette situation contraste avec celle observée dans d’autres pays occidentaux. Au Royaume-Uni, une ordonnance de 1870 établit le principe du concours public pour l’accès à la fonction publique et la loi de 1871 sur les Trade Unions s’applique aussi bien aux ouvriers qu’aux fonctionnaires. Aux États-Unis, le Pendleton Act de 1883 introduit également le principe du concours pour les emplois fédéraux.

« Les français, légalistes invétérés, refusaient de transiger sur leurs principes, quitte à ne plus pouvoir maîtriser les faits. »

En France, la situation est donc très différente. Si la loi Waldeck-Rousseau de 1884 reconnaît la liberté syndicale pour les travailleurs, son application aux fonctionnaires est refusée. Les travaux parlementaires laissaient pourtant entendre que son périmètre pourrait être interprété largement, en y incluant notamment les professions de bureau¹⁰. Toutefois, la Cour de cassation adopte une interprétation restrictive dans une décision du 27 juin 1885, rejoignant ainsi la volonté conservatrice des parlementaires.

La loi de 1901 sur les associations ouvre cependant une possibilité de contournement¹¹ : si le droit syndical reste refusé aux fonctionnaires, ceux-ci peuvent désormais constituer des associations professionnelles.

Pierre Waldeck-Rousseau est à la fois l’auteur de la loi sur le syndicalisme de 1884 et sur la liberté d’association de 1901. Son legs est évidemment considérable, pour la République comme pour la défense des libertés collectives des citoyens. Le pouvoir constituant a d’ailleurs consacré l’un, dans le Préambule à la Constitution de 1946, et l’autre, devenu un principe fondamental reconnu par les lois de la République en 1971 (décision n°71-44 DC du 16 juillet 1971).

La Pression des Fonctionnaires Moyens pour l’Obtention de Droits

Le développement de mouvements collectifs dans la fonction publique est principalement porté par les fonctionnaires des catégories intermédiaires et inférieures.

Ces fonctionnaires sont le plus souvent diplômés et lauréats de concours administratifs. Néanmoins, ils estiment que leur carrière reste trop dépendante de décisions arbitraires. Cette situation nourrit la volonté d’obtenir des garanties collectives.

Dans plusieurs ministères — Marine, Guerre, Intérieur ou Instruction publique — apparaissent ainsi des associations professionnelles regroupant les rédacteurs et personnels administratifs. En 1906, est alors créée une Union des associations du personnel civil des administrations centrales¹².

Toutefois, c’est au niveau fédéral que le syndicalisme des agents publics prend un essor inattendu. En effet :

En 1905, est créé la Fédération générale des associations professionnelles des employés civils de l’État, qui regroupe une dizaine d’organisations et réunit, dès 1909, près de 200 000 agents. Elle deviendra la Fédération générale des fonctionnaires et sera dirigée par Charles Laurent pendant trente ans. En faveur du « contrat collectif » et du droit syndical, ce syndicalisme manifeste également son autonomie avec la CGT¹³.

Ces organisations demeurent néanmoins prudentes. Leur base sociale est relativement conservatrice et elles hésitent longtemps avant de rejoindre les structures fédératives plus larges du mouvement syndical.

Les Nombreux Débats Parlementaires

La question des droits collectifs des fonctionnaires fait l’objet de débats parlementaires récurrents au début du XXe siècle.

En 1903, un rapport de Louis Barthou propose de distinguer les fonctionnaires d’autorité et les fonctionnaires de gestion afin d’accorder à ces derniers le droit syndical. Cette proposition ne sera jamais discutée¹⁴.

En mars 1907, un projet de loi sur les associations de fonctionnaires est présenté par Georges Clémenceau. Son évolution vers des dispositions plus restrictives provoque une réaction très vive dans l’administration et un long débat parlementaire.

Parallèlement, l’idée d’un statut général de la fonction publique commence à émerger. Celui-ci est envisagé comme un moyen de rationaliser l’administration, mais également de désamorcer les revendications syndicales en accordant certaines garanties¹⁵.

Plusieurs propositions de statut pour la fonction publique sont ainsi déposées :
- En janvier et en novembre 1908, suscitant un contre-projet plus autoritaire de Clémenceau ;
- En juin 1909, le député Maurice Allard propose un projet, qu’il publie dans l’Humanité (contrats collectifs et statut pour les hauts fonctionnaires) ;
- Un nouveau projet est déposé en 1910, avec des discussions se prolongeant jusqu’en 1912, sans davantage de succès ;
- Un projet est déposé par le gouvernement Millerand en juin 1920 ;
- Un énième projet est déposé par Jacques Baroux en mars 1935, avec comme principale disposition l’interdiction du droit de grève ;
- Enfin, par le décret du 12 novembre 1938, est institué un Comité supérieur de réorganisation administrative¹⁶, qui sera à l’origine d’un projet de statut déposé le… 2 septembre 1939¹⁷.
Cependant, cette solution inquiète certains responsables politiques. L’octroi de garanties communes étant considéré comme un risque démocratique¹⁸.

Georges Clémenceau, en 1905. Source : Gallica.

Le bilan de la IIIe République en matière de garanties légales applicables aux fonctionnaires¹⁹ se révèle donc très maigre :
- L’article 65 de la loi du 22 avril 2005 sur la communication du dossier des fonctionnaires ;
- La loi du 30 avril 1923 portant nouvelle échelle de traitements²⁰ ;
- La loi du 14 avril 1924 sur les pensions.
Une Structuration Progressive du Syndicalisme en Dehors des Textes

Le Rôle de la Jurisprudence Administrative

En l’absence de reconnaissance législative, le développement du syndicalisme dans la fonction publique repose en partie sur l’évolution de la jurisprudence administrative.

À partir de 1903, et surtout avec la décision Alcindor du 1er juin 1906, le Conseil d’État admet les recours contre les nominations irrégulières. Le contrôle juridictionnel s’étend aussi aux questions d’avancement et de discipline.

Un tournant intervient lorsque les recours contentieux introduits par des associations amicales sont jugés recevables par la juridiction administrative à partir de 1907 et 1908. Cette évolution contribue à reconnaître implicitement l’existence de groupements professionnels dans l’administration²¹.

Toutefois, la jurisprudence rappelle quelques limites. L’arrêt Winkell de 1909 réaffirme que la grève des fonctionnaires constitue un acte illégal. La grève peut exister dans le cadre d’un contrat de travail de droit privé, mais elle est jugée incompatible avec l’exécution du service public²².

Grande grève des postiers de 1909. Arrestation d’un manifestant. Source : Gallica.

Les Associations Administratives

Faute de pouvoir constituer des syndicats au sens de la loi Waldeck-Rousseau, les fonctionnaires développent un réseau dense d’associations professionnelles.

En avril 1905, est créée une fédération générale des associations professionnelles des employés civils de l’État, regroupant notamment des personnels des travaux publics, des ponts et chaussées, des postes ou des contributions indirectes.

Le choix du terme « employé » plutôt que « fonctionnaire » traduit une volonté explicite : revendiquer des droits comparables à ceux des salariés du secteur privé.

Cette fédération constitue un comité d’études chargé d’élaborer des projets de statut pour la fonction publique. En 1909, elle regroupe près de 200 000 agents sur environ 400 000 fonctionnaires.

Le 4 décembre 1909 est créée la Fédération nationale des fonctionnaires. Celle-ci refuse le droit de grève et toute alliance avec la CGT, mais revendique la reconnaissance du droit syndical et la négociation de statuts par ministère.

La Syndicalisation de L’Encadrement Supérieur

Le mouvement syndical dans la fonction publique présente une particularité notable : la participation d’une partie de l’encadrement supérieur.

Dans les administrations centrales, certaines catégories de cadres constituent leurs propres associations professionnelles. Une Fédération des cadres des administrations centrales regroupe ainsi près de 915 membres en 1938.

Au ministère des Finances, la Fédération des cadres supérieurs rassemble à elle seule environ 3 000 membres. D’autres groupements existent parmi les ingénieurs des services publics ou les magistrats.

Ces organisations participent à la création d’une Fédération nationale des corps de l’État et des cadres des administrations publiques, qui compte plus de 16 000 membres à la veille de la Seconde Guerre mondiale.

Ce « syndicalisme de cadres » se distingue par son intérêt pour les questions de réforme administrative et par son influence dans la gestion des administrations. Son objectif n’est pas tant la défense des droits des agents, que de constituer un instrument de réflexion et d’influence intellectuelle²³.

La Question des Auxiliaires

Le développement du syndicalisme public soulève également la question du statut des personnels auxiliaires.

Après la Première Guerre mondiale, leur nombre augmente considérablement. Les syndicats de titulaires restent cependant réticents à les intégrer pleinement dans leurs revendications.

La question réapparaît avec force en 1936, lorsque le gouvernement du Front populaire envisage différentes solutions : création d’un statut spécifique, titularisation progressive ou amélioration des conditions de rémunération²⁴.

Malgré plusieurs projets, aucune solution durable n’est adoptée avant la Seconde Guerre mondiale²⁵.

Les Effets De La Crise Des Années 1930

La crise économique des années 1930 a modifié profondément les conditions de vie des fonctionnaires (et des français en général). La crise, brutale aux États-Unis ou en Allemagne, est plus insidieuse en France. La production recule, le chômage augmente et le déséquilibre budgétaire s’installe.

Le décret du 4 avril 1934 du ministre Louis Germain-Martin prévoit une réduction de 10 % des effectifs civils et militaires. En 1935, les décrets-lois de Pierre Laval entraînent une diminution des traitements et un prélèvement de 10 % sur les rémunérations²⁶.

Louis Germain-Martin, au milieu de l’image, en février 1934

Ces mesures provoquent des manifestations importantes de fonctionnaires, malgré les interdictions gouvernementales.

Le Monde Syndical Après Le Statut De 1946

L’Institutionnalisation Des Droits Syndicaux

Le Préambule à la Constitution de 1946 (qui reconnaît le droit de grève comme un droit fondamental) et le statut général de la fonction publique adopté la même année marquent une étape décisive. Le statut de 1946 institue notamment le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État et pose ainsi le principe de participation²⁷.

Le système de représentation repose sur plusieurs niveaux d’instances :
- les commissions administratives paritaires, chargées de la gestion individuelle des agents ;
- les comités techniques, compétents pour les questions d’organisation des services ;
- les conseils supérieurs, qui examinent les questions générales de la fonction publique.
Ce dispositif crée une forme de participation institutionnalisée des syndicats à la gestion administrative.

Des Droits Croissants Mais une Négociation Limitée

Durant la seconde moitié du XXe siècle, les droits syndicaux continuent de se développer.

Le détachement pour l’exercice d’un mandat syndical est autorisé dès 1947. Des autorisations d’absence sont instaurées en 1950. Une instruction de 1970 reconnaît l’existence de locaux syndicaux, la diffusion de publications et la collecte de cotisations.

Il faut toutefois attendre 1980 pour qu’un décret formalise règlementairement le détachement pour l’exercice d’un mandat syndical²⁸.

Cependant, l’administration conserve une position dominante dans la prise de décision.

« L’esprit initial du statut supposait une pratique consensuelle, alors que l’administration estime qu’il suffit de donner la parole aux syndicats, sans avoir à en tenir compte. »

La Désyndicalisation Et La Bureaucratisation

Paradoxalement, l’extension des droits syndicaux s’accompagne d’un phénomène de désyndicalisation.

L’auteur observe que :

« Le mouvement de désyndicalisation semble avoir été parallèle au développement des droits syndicaux ».

Plusieurs facteurs expliquent cette évolution :
- la professionnalisation des militants syndicaux, l’auteur parle à cet égard d’une : « caste de fonctionnaires syndicaux de plus en plus éloignés des adhérents » ;
- la multiplication des sources d’information pour les agents ;
- les divisions politiques entre organisations syndicales ;
- la déception à l’égard de certaines politiques gouvernementales.
« Les droits syndicaux et décharges de service ont ensuite renforcé la bureaucratisation des organisations et accru la distance entre la base et des militants parfois considérés comme des profiteurs du système. »

L’Heure Des Choix : Corporatisme Administratif et Défis du Modèle Français

À partir des années 1960, plusieurs réflexions sont engagées sur l’évolution du modèle statutaire de la fonction publique.

Certains responsables administratifs considèrent le statut de 1946 comme un « carcan ». Des propositions apparaissent pour soumettre les agents d’exécution au droit du travail ou pour distinguer plus clairement les missions de l’État des activités de gestion²⁹.

Ces réflexions s’inscrivent dans un contexte international marqué par l’influence croissante des doctrines managériales et des travaux d’organisations internationales.

Par ailleurs, dans les années 1970 et 1980, les idées de management participatif et d’évaluation au mérite se diffusent progressivement dans l’administration.

Michel Crozier, figure emblématique de la critique sociologique des organisations bureaucraties. Source : Les amis de Michel Crozier

Le statut général des fonctionnaires de 1983 confirme finalement le choix français en prévoyant toutefois un découpage par versant :
- l’État avec les enseignants, finances publiques, policiers… ;
- les collectivités territoriales, devenues autonomes ;
- le secteur hospitalier.
Toutefois, certaines évolutions remettent en cause l’unité du modèle statutaire. La fonction publique territoriale connaît ainsi une déréglementation partielle dans les années 1980, avec la promotion d’un système de l’emploi et un recours accru aux agents non titulaires³⁰.

Ces transformations accentuent les contradictions du système selon l’auteure. D’un côté, la défense du statut demeure un élément central de la légitimité syndicale et administrative. De l’autre, les pratiques administratives introduisent des formes croissantes de contractualisation.

L’auteur souligne également l’existence d’un phénomène corporatif profond. L’opacité concernant les effectifs, les rémunérations ou les carrières sont parfois entretenues à la fois par l’administration et par les agents, chaque groupe cherchant à préserver ses avantages. Celle-ci alimente cependant une forme de décrochage des rémunérations, en particulier pour les agents de catégorie A³¹.

« La défense du statut et d’un service public de plus en plus mythifié comme garant de la cohésion sociale devient le leitmotiv de toutes les légitimations. »

Cette situation renvoie à une analyse plus large du corporatisme administratif³². Dans cette perspective, la corporation apparaît comme une microsociété dotée de ses propres règles, combinant clientélisme, patronage et solidarité professionnelle.

Le syndicalisme de la fonction publique se trouve ainsi pris dans une tension permanente : il critique certaines rigidités du système administratif tout en contribuant à sa reproduction.

Comme le souligne l’auteur, un « mandarinat syndical » s’est progressivement constitué, composé de permanents fortement intégrés dans l’appareil administratif et souvent incapables d’imaginer une transformation radicale du système.

« Si l’on cherche à évaluer l’influence syndicale dans les grands secteurs des fonctions publiques, le bilan est contrasté. Sur l’élaboration des décisions, les syndicats ont essentiellement trois sortes de pouvoir : celui de collaborer en faisant des propositions positives, celui d’accompagner les réformes ou celui de les empêcher, en présentant ou non d’autres propositions. Ce pouvoir d’empêcher a été le plus fréquent, notamment dans l’enseignement. »
1. Ce point n’est aucunement une spécificité française, il se retrouve notamment dans les syndicalismes allemands et anglais. Avec une certaine méfiance pour les socialistes envers ces travailleurs associés à un État jugé soumis aux intérêts bourgeois. ↩
2. Chercheuse dans l’histoire du syndicalisme de la fonction publique et, à ce titre, grande connaisseuse de l’histoire statutaire et des débats doctrinaux relatifs à notre modèle de fonction publique. ↩
3. Le gouvernement dispose de l’administration selon l’article 21 de la Constitution. ↩
4. Sans parler du développement de l’État providence et du rôle de plus en plus important joué par la puissance publique dans le monde économique et social. ↩
5. La loi Ferry sur l’enseignement primaire obligatoire date de 1882. ↩
6. Ce sont ces fonctionnaires moyens qui sont à l’initiative de l’aventure syndicale française : les postiers, les enseignants, les rédacteurs d’administration centrale. ↩
7. Agents en surnombre, sans garantie d’emploi. ↩
8. Sur le principe d’une défense de l’universalisme et du rejet du corporatisme, une part importante du lien social, voire culturel, est interdite. L’une des raisons probables du déclin de l’apprentissage est à chercher ici, ainsi que dans la valorisation de l’enseignement général, comme on a pu le lire également dans l’article consacré au culte du diplôme de Danielle Kaisergruber. ↩
9. Georges Clémenceau sera particulièrement sévère dans ses échanges avec les fonctionnaires grévistes. ↩
10. L’article 2 de la loi dispose ainsi que : « Les syndicats ou associations professionnelles, même de plus de vingt personnes exerçant la même profession, des métiers similaires, ou des professions connexes concourant à l’établissement de produits déterminés, pourront se constituer librement sans l’autorisation du Gouvernement. »
  L’article 3 dispose ensuite que les syndicats professionnels ont : « exclusivement pour objet l’étude et la défense des intérêts économiques, industriels, commerciaux et agricoles. » L’absence de la mention des intérêts « administratifs » est ici considérée comme excluant les agents publics, mais aussi les professions libérales. ↩
11. Possibilité déjà entrouverte par la loi du 1er avril 1898 relatives aux sociétés de secours mutuels (mutualité), qui permet la constitution d’une trentaine de sociétés de secours à l’attention des agents publics, reconnues par décret. ↩
12. Son trésorier est Charles Laurent, qui dirigera ensuite la Fédération générale des fonctionnaires. ↩
13. Principe d’autonomie qui demeure encore aujourd’hui très fort dans la fonction publique, avec notamment l’UNSA pour les enseignants, ainsi que les syndicats politiques. ↩
14. Elle est toutefois récurrente, en lien avec la conception statutaire très extensive du modèle français. Outre différents rapports, c’est cette même conception qui animait Michel Debré. ↩
15. On ne peut que souligner l’apport déterminant dans la réflexion collective des idées et propositions de Georges Demartial, fonctionnaire au ministère des Colonies. ↩
16. Comité dit « de la hache », resté célèbre comme la première œuvre républicaine de rationalisation administrative. ↩
17. Les travaux de ce comité furent utilisés par Vichy pour élaborer son projet de statut en 1941. ↩
18. L’administration est également vécue comme au service de la consolidation de la République, ce qui explique la très profonde méfiance à l’égard des structures catholiques (loi sur la laïcité de 1905), mais aussi l’inquiétude de certains milieux devant l’essor du socialisme. ↩
19. Dans les faits, et de manière désordonnée, se développent toutefois quelques garanties collectives : l’instauration de conseils de discipline en 1901 dans les postes et télécommunications, associant des représentants des postes ; l’organisation de concours internes dans les douanes en 1908. ↩
20. Qui aboutira à une nouvelle classification des différents corps en 1927 : les 1 775 catégories de personnels de l’État sont réduites à 150. ↩
21. Ces associations représentent alors des dizaines de milliers d’agents et peuvent agir en justice, à l’évidence, elles ont tout d’un syndicat, sauf le nom. ↩
22. L’interprétation du juge administratif repose notamment sur le code pénal qui prévoit des sanctions pour les agents publics grévistes. ↩
23. On y retrouve ici le rôle que peut notamment jouer le collectif « Nos services publics », « Fonction publique du XXIe siècle », « le Cercle de la Réforme de l’Etat » et une longue tradition de hauts fonctionnaires investis d’un rôle de réflexion sur la fonction publique : aujourd’hui François Ecalle, auparavant Roger Fauroux, Jean-François Kesler… ↩
24. À cet effet, une commission consultative est chargée d’étudier les questions relatives aux fonctionnaires, afin d’harmoniser les règles relatives au recrutement, à l’avancement et à la discipline. ↩
25. Ce sujet restera un problème pour la IVe et la Ve République, avec des vagues de titularisations en 1950, 1976, 1983, 1996, jusqu’à la loi dite Sauvadet de 2012. L’auteur considérant que l’occupation d’un emploi permanent par un fonctionnaire est devenue une « fiction » qui ne tient plus à l’épreuve des faits. ↩
26. Ces dispositions seront adoucies par le Front populaire en 1936. Il reste que la politique économique et monétaire française des années 30 (franc fort, politique austéritaire) se révèlera pro-cyclique et accentuera les difficultés économiques du pays. Malheureusement pour la France, la théorie sur le rôle de l’État de Keynes n’est publiée qu’en 1936. ↩
27. Il ne s’agit donc pas du principe de négociation comme celui applicable dans les conventions collectives, mais de celui de participation, le choix du modèle d’emploi étant statutaire. ↩
28. À la fin des années 1980, la Direction générale de l’administration et de la fonction publique compte déjà près de 4 000 permanents syndicaux dans la fonction publique. ↩
29. Proposition de distinction entre les fonctions d’autorité et d’exécution reprise dans le club Jean Moulin dans les années 1960, puis par le rapport du député Gérard Longuet en 1979. ↩
30. Le recrutement par concours devenant l’exception pour les agents de catégorie C. ↩
31. Les premiers échelons des agents de catégorie C étant indexés sur le salaire minimum, leur rémunération demeure dynamique, en contrepartie d’un écrasement de leur grille indemnitaire. ↩
32. L’action des syndicats de la fonction publique étant ici quasiment identique que celle des grands corps, dans la préservation de l’existant. Une combinaison de « clientélisme, patronage et tribalisme » selon l’auteur. ↩
22/03/2026
Le Culte Du Diplôme Et La Formation Professionnelle Française, Par Danielle Kaisergruber (2012)
Analyse Du Modèle Français De Formation Professionnelle

Temps de lecture : 11 minutes.

Dans Formation : le culte du diplôme, Danielle Kaisergruber analyse les contradictions structurelles du système français de formation professionnelle. Malgré l’ambition portée par les lois fondatrices du système français de formation professionnelle de 1971, la primauté absolue de la formation initiale demeure (on rejoint ici le constat de Raymond-François Le Bris à propos de la fonction publique). La France demeure structurée par un modèle scolaire qui valorise les diplômes acquis tôt dans la vie et accorde une reconnaissance limitée aux compétences acquises par l’expérience ou la formation continue.

Cette architecture produit plusieurs effets bien identifiés :
- L’accès inégal à la formation pour les salariés selon la taille des entreprises et les secteurs,
- Une offre de formation des demandeurs d’emploi fragmentée et difficile d’accès,
- Une orientation scolaire qui enferme souvent les trajectoires professionnelles, et
- Un système de financement complexe reposant sur une pluralité d’acteurs publics et privés.
Dans ce contexte, les reconversions professionnelles demeurent relativement rares et coûteuses, tandis que la formation professionnelle peine à produire l’impact attendu sur les parcours professionnels.

À partir d’un ensemble d’observations accumulées depuis les années 1980, l’auteure, consultante dans le champ de la formation professionnelle, met en lumière les limites structurelles du modèle français.
La Survalorisation De La Formation Initiale

Depuis les premières études publiées par Danielle Kaisergruber au début des années 1980, les constats relatifs au fonctionnement du système français de formation professionnelle apparaissent remarquablement stables. L’auteure souligne d’ailleurs son impression de : « répéter inlassablement les mêmes constats ».

Parmi ces observations récurrentes figurent notamment :
- une formation continue bénéficiant principalement aux cadres et aux salariés des grandes entreprises ;
- la nécessité de développer les formations en alternance, reconnues comme particulièrement efficaces¹ ;
- la relégation persistante des formations professionnelles de premier cycle, du CAP au BTS ;
- la rareté et le coût élevé des reconversions professionnelles ;
- l’insuffisante formation des chômeurs ;
- l’existence d’un grand nombre de formations mal articulées aux besoins économiques ;
- un impact global relativement limité de la formation sur les trajectoires professionnelles.
Malheureusement, bientôt quinze ans après l’écriture de cet ouvrage, ces constats demeurent, excepté pour l’apprentissage. Le lecteur pourra utilement consulter les travaux de l’INSEE publiés en 2024 sur le recours à la formation professionnelle.

Ces éléments conduisent l’auteure à une conclusion nette : la formation professionnelle n’a pas rempli la promesse portée par la loi sur la formation professionnelle de 1971. Celle-ci visait à constituer une véritable « deuxième chance » pour les individus dont la formation initiale n’avait pas permis une insertion professionnelle satisfaisante. Dans les faits, le système reste dominé par la valeur déterminante du diplôme initial.

Cette situation tient à des racines profondes. Danielle Kaisergruber observe que la société française demeure structurée par un modèle scolaire dans lequel la place sociale s’acquiert d’abord à l’école. Selon la formule qu’elle rapporte :

« Nous vivons dans un système où l’on achète sa carte de visite et sa place dans la société à l’école. Il est très difficile de sortir du rail dans lequel on s’est mis pendant la formation initiale. »

Cette logique est entretenue par le discours politique lui-même. Les objectifs assignés à l’école ont longtemps consisté à élever le niveau de qualification formelle de la population, notamment à travers l’ambition d’« amener une génération entière au baccalauréat ». Dans cette perspective, l’accent est mis sur l’obtention d’un diplôme initial plutôt que sur la capacité des individus à s’adapter au cours de leur vie professionnelle.

Ecole Lavoisier, Paris, 1921.

Une Tradition Intellectuelle Ancienne

La survalorisation du diplôme s’inscrit également dans une tradition intellectuelle ancienne du système éducatif français. Danielle Kaisergruber rappelle qu’au milieu du XXᵉ siècle, le sociologue Émile Durkheim analysait déjà l’origine de ce modèle dans son ouvrage L’Évolution pédagogique en France (1938).

Durkheim établissait un lien entre l’influence du système éducatif jésuite et le développement d’un enseignement fondé sur l’abstraction. L’apprentissage reposait largement sur l’étude de textes, parfois dans des langues qui n’étaient plus parlées, comme le latin au XVIIᵉ siècle. Cette orientation aurait contribué à renforcer une hiérarchie symbolique entre les savoirs abstraits et les savoirs pratiques.

Dans cette perspective, les filières d’enseignement apparaissent d’autant plus prestigieuses lorsqu’elles sont purement théoriques. Comme le résume Patrick Fauconnier :

« Les filières d’enseignement sont d’autant plus nobles qu’elles sont éloignées du monde sensible. »

À l’inverse, certaines traditions pédagogiques européennes ont mis davantage l’accent sur la relation entre formation et activité professionnelle. Luther appelait ainsi à préparer les jeunes à leur fonction future. Le philosophe et pédagogue Comenius² insistait sur la nécessité de « connaître les choses » et de ne pas « mettre les textes à la place des choses ». Dans plusieurs pays d’Europe du Nord, des établissements orientés vers l’apprentissage concret furent créés dès le XVIᵉ siècle.

Dans ce contexte historique, la reconnaissance des compétences acquises par l’expérience apparaît structurellement limitée en France. L’école demeure le lieu privilégié de légitimation du savoir, tandis que la formation continue reste reléguée à une position secondaire.

On pourrait également objecter l’universalisme révolutionnaire, qui par son refus des corporations empêchera le développement d’une formation professionnelle formelle jusqu’au début du XXe siècle.

Diplôme du cours d’agriculture de Bordeaux de 1865. Source : Petrocoria-num

La Formation Professionnelle Des Salariés

L’accès à la formation continue varie fortement selon la position des salariés dans le système productif. Danielle Kaisergruber souligne notamment l’importance de deux facteurs déterminants : la taille de l’entreprise et le secteur d’activité.

Les secteurs de la banque et de l’assurance figurent parmi ceux qui investissent le plus dans la formation de leurs salariés. À l’inverse, les secteurs du commerce, de l’hôtellerie-restauration ou encore de l’industrie agroalimentaire se situent généralement en bas de la hiérarchie.

Image de la grève de l’été 1925 des personnels de banque, ici au Trocadéro³.

Les Effets Ambigus Du Système De Financement

La loi de 1971 a instauré une obligation de financement de la formation professionnelle par les entreprises. Toutefois, cette obligation portait principalement sur la dépense et non sur l’organisation effective d’actions de formation. Les entreprises pouvaient en outre déléguer cette responsabilité à des organismes de mutualisation, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA)⁴.

Ce mécanisme de quote-part du salaire dédiée au financement de la formation professionnelle est notamment proposé par le rapport sur l’INSP s’agissant des cadres supérieurs de l’État (billet des Légistes en lien)⁵.

Or, pour l’auteur, ce mécanisme de financement a produit des effets ambivalents.

Pour les petites entreprises, la mutualisation présente un intérêt évident. Elle leur permet d’accéder à des dispositifs de formation qu’elles auraient difficilement pu organiser seules. Toutefois, cette organisation peut aussi conduire à un désengagement relatif de ces entreprises dans la définition d’une véritable stratégie de formation⁶.

Les grandes entreprises, pour leur part, cherchent souvent à récupérer sous forme de prestations les contributions qu’elles versent au système. Dans cette logique, elles tendent à capter une part importante des ressources mutualisées, souvent au détriment des petites structures⁷.

La Notion De Coresponsabilité

Dans les années 1990 apparaît progressivement le principe de « coresponsabilité ». Selon cette conception, l’employeur doit contribuer au maintien de l’employabilité de ses salariés, tandis que ces derniers sont invités à prendre eux-mêmes part au développement de leurs compétences⁸.

Cette évolution s’inscrit notamment dans les réflexions menées autour du rapport de Michel de Virville⁹. Elle conduit à distinguer deux grandes catégories de formations :
- les formations-loisirs, recherchées par les salariés pour leur développement personnel ;
- les formations-investissements, privilégiées par les entreprises pour répondre à leurs besoins immédiats.
L’Accord Interprofessionnel De 2003

L’accord national interprofessionnel de décembre 2003 constitue une tentative importante de réforme. Signé par l’ensemble des organisations syndicales¹⁰, il introduit plusieurs dispositifs nouveaux.

Parmi les mesures les plus significatives figure la création du droit individuel à la formation (DIF). Celui-ci permet à chaque salarié d’acquérir un crédit annuel de vingt heures de formation cumulables sur six ans¹¹.

L’accord prévoit également la mise en place d’un entretien professionnel au moins tous les deux ans. Pour la première fois, la négociation sociale intervient ainsi directement dans le domaine du management et de la gestion des parcours professionnels¹².

Pourtant, le bilan de cette réforme demeure limité. Cinq ans après son adoption, seuls 6 % des salariés ont effectivement mobilisé leur DIF pour suivre une formation¹³.

Plusieurs facteurs expliquent ce faible recours :
- un accompagnement syndical très limité ;
- une appropriation inégale du dispositif par les entreprises ;
- la persistance des formations-loisirs ou des formations strictement liées aux besoins immédiats des entreprises.
Les Formations Longues : Un Accès Restreint

Pour les salariés souhaitant entreprendre une formation longue, le principal dispositif demeure le congé individuel de formation (CIF)¹⁴. Celui-ci permet de financer des formations longues et diplômantes.

Toutefois, le nombre de bénéficiaires reste très faible, principalement en raison du coût élevé de ces formations.

Dans ce contexte, certaines institutions historiques comme le CNAM continuent de jouer un rôle central pour les salariés particulièrement motivés, capables de s’engager dans des formations longues en parallèle de leur activité professionnelle.

Le CNAM s’est notamment illustré par ses cours du soir. Ici, un diplôme de la ville de Strasbourg de 1933. Source : Bibliothèque nationale et universitaire de Strasbourg

La Validation Des Acquis De L’Expérience

La validation des acquis de l’expérience (VAE), instaurée par la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, constitue une autre tentative de reconnaissance des compétences acquises hors du système scolaire.

Le principe est simple : permettre à un individu d’obtenir un diplôme sur la base de son expérience professionnelle.

Cependant, l’utilisation de ce dispositif reste limitée. Danielle Kaisergruber évoque notamment l’existence de freins institutionnels, en particulier au sein du système éducatif. Cette situation témoigne, selon l’auteure, d’une certaine méfiance vis-à-vis de la reconnaissance des compétences acquises en dehors de l’école¹⁵.

La Formation Des Demandeurs D’Emploi

La formation des demandeurs d’emploi constitue un autre volet essentiel du système français. Plusieurs dispositifs ont été développés pour faciliter l’accès à l’emploi par la formation.

Parmi eux figurent notamment les formations courtes telles que :
- l’action de formation préalable au recrutement (AFPR) ;
- la préparation opérationnelle à l’emploi (POE).
Ces formations ciblées, directement liées à un projet de recrutement, apparaissent relativement efficaces¹⁶.

Les Difficultés Des Publics Peu Qualifiés

La situation est beaucoup plus complexe pour les publics peu qualifiés, notamment les jeunes sortis du système scolaire sans diplôme. Chaque année, plusieurs centaines de milliers de « décrocheurs » quittent ainsi le système scolaire.

La première École de la deuxième chance a été créée à Marseille en 1998 pour tenter de répondre au problème. Ces structures proposent des parcours individualisés destinés à faciliter l’insertion professionnelle de jeunes sans qualification.

Cependant, ces établissements restent relativement peu nombreux et souvent spécialisés, seuls quelques milliers de jeunes sont concernés, alors que le phénomène des « NEET »¹⁷ est particulièrement massif en France¹⁸.

Un Système Fragmenté

Dans la pratique, l’accès à la formation repose largement sur l’initiative individuelle des demandeurs d’emploi. Ceux-ci doivent souvent identifier eux-mêmes les organismes susceptibles de les former, tels que l’Afpa ou les Greta.

Cette situation tient en partie au manque de moyens des services publics d’accompagnement. Les conseillers de Pôle emploi (désormais France Travail) disposent de peu de temps pour accompagner les demandeurs d’emploi dans la construction de leur projet de formation.

Par ailleurs, le financement des formations relève d’un système particulièrement complexe. Plusieurs acteurs peuvent intervenir :
- Pôle emploi (France Travail) ;
- les conseils régionaux ;
- les conseils départementaux pour les bénéficiaires du RSA ;
- les organismes paritaires (OPCA / OPCO)¹⁹ ;
- l’État, à travers divers dispositifs²⁰.
Cette multiplicité d’acteurs contribue à la complexité du système et rend parfois difficile l’accès aux formations.

L’Exemple Du Contrat De Transition Professionnelle

Certains dispositifs offrent cependant un accompagnement plus structuré. Le contrat de transition professionnelle, mis en place pour les salariés licenciés pour motif économique, constitue un exemple souvent cité²¹.

Ce dispositif se caractérise par la qualité de l’accompagnement proposé et par une diffusion précise de l’offre de formation disponible.

L’auteure évoque notamment l’expérience de la fermeture du site de Moulinex en Basse-Normandie. Parmi les 2 900 salariés concernés, une majorité étaient des femmes, qui disposaient de compétences très spécialisées, mais peu transférables²².

Dans un premier temps, seules 6 % des salariées ont sollicité une formation. Plusieurs facteurs expliquent ce résultat :
- l’éloignement de ces salariées vis-à-vis du système éducatif ;
- les contraintes familiales ;
- une certaine réticence syndicale à promouvoir la formation, perçue comme un renoncement au combat social.
Lorsque des formations ont finalement été proposées directement sur le lieu de travail et dans un cadre spécifiquement adapté aux salariées, la participation a fortement augmenté, atteignant 70 %.

Cette expérience illustre l’importance de l’adaptation des dispositifs de formation aux situations concrètes des publics concernés.

Extrait d’un reportage de France 3 sur la fermeture de l’usine de Moulinex de Mamers (source : INA)

Orientation Et Transitions Professionnelles

La question de l’orientation occupe une place centrale dans l’organisation du système éducatif français. Pourtant, Danielle Kaisergruber souligne que les choix d’orientation peuvent enfermer durablement les individus dans des trajectoires professionnelles²³.

Les Mécanismes De L’Orientation Scolaire

Dans l’enseignement secondaire, l’orientation repose principalement sur l’institution scolaire et sur les familles. Le rôle du professeur principal et du chef d’établissement apparaît particulièrement déterminant.

Cette situation pose toutefois un problème structurel : les enseignants disposent généralement d’une connaissance limitée du monde professionnel en dehors de leur propre secteur d’activité.

Par ailleurs, l’implication des familles varie fortement selon les milieux sociaux. Les élèves engagés dans des filières générales bénéficient souvent d’un soutien parental plus important que ceux orientés vers les filières professionnelles.

Un Lien Incertain Entre Formation Et Emploi

Contrairement à une idée répandue, le lien entre formation et emploi apparaît relativement faible dans de nombreux secteurs d’activité. Les correspondances directes entre diplômes et métiers restent limitées, à l’exception de certaines professions réglementées, notamment dans le domaine médico-social²⁴.

Cette situation se reflète dans les trajectoires professionnelles observées. Selon les données citées par l’auteure, un entrant sur deux dans la vie active n’exerce pas un métier directement lié à son domaine de formation.

Cette mobilité n’est pas nécessairement problématique. Comme le souligne Jean Viard (cité par l’auteure), les trajectoires professionnelles contemporaines sont marquées par une certaine fluidité : environ 10 % des Français déménagent chaque année et la durée moyenne d’un CDI est d’environ onze ans.

Toutefois, cette mobilité peut devenir particulièrement difficile lorsqu’elle intervient dans des contextes territoriaux peu dynamiques ou dans des entreprises de petite taille²⁵.

Vers Une Approche Par Compétences

Danielle Kaisergruber estime que le système éducatif gagnerait à adopter une approche davantage centrée sur les compétences. À cet égard, le modèle québécois constitue une référence intéressante.

Une telle approche consisterait à valoriser des compétences transversales telles que :
- la maîtrise de l’expression orale ;
- la prise de parole en public ;
- l’exercice de responsabilités collectives ;
- les compétences développées dans les activités extrascolaires.
Cette perspective supposerait de sortir d’une organisation strictement fondée sur les disciplines scolaires et les diplômes²⁶.

Le Modèle Français De Financement De La Formation Professionnelle

Le système français de formation professionnelle repose sur un financement important et sur une organisation institutionnelle particulièrement complexe.

En 2008, les dépenses totales de formation s’élevaient à 28,5 milliards d’euros²⁷.

Un Système À Quatre Acteurs

Le financement de la formation peut être décrit comme un « jeu à quatre » impliquant les acteurs suivants :
- Les entreprises, qui assurent environ 42 % de la dépense totale, principalement pour la formation de leurs propres salariés ;
- Les organismes paritaires de mutualisation interviennent comme tiers payeurs pour organiser et financer certaines actions de formation²⁸ ;
- Les régions disposent de compétences importantes, notamment en matière de formation des demandeurs d’emploi, des jeunes et d’apprentissage²⁹ ;
- Enfin, l’État intervient à travers ses programmes d’aide et par l’intermédiaire de Pôle emploi (France Travail), qui constitue l’un des plus importants acheteurs de formation en France.
Les Singularités Du Modèle Français

Deux caractéristiques distinguent particulièrement le modèle français.

La première est la faible participation financière des ménages. Selon un rapport de l’Institut Montaigne publié en 2011, les ménages ne représentent qu’environ 4 % des dépenses de formation en France³⁰, contre 16 % en Allemagne et 35 % au Royaume-Uni.

La seconde singularité réside dans l’existence d’une obligation légale de financement de la formation professionnelle, dispositif unique en Europe³¹.

Cette forte présence de la réglementation et des financements publics influence profondément le fonctionnement du marché de la formation.

Les Limites Du Système

La combinaison d’acteurs publics et privés, d’acheteurs et d’opérateurs, crée un environnement institutionnel complexe.

Les achats massifs de formation par les pouvoirs publics posent également la question de l’individualisation des parcours de formation. Dans un système largement organisé autour de programmes collectifs, il peut être difficile d’adapter les formations aux besoins spécifiques des individus.

Pour Danielle Kaisergruber, une évolution du système devrait consister à renforcer l’initiative individuelle³². L’auteure propose notamment de soutenir les démarches personnelles de formation à travers des mécanismes fiscaux ou des systèmes de chèques formation destinés aux publics les plus fragiles³³.

Dans cette perspective, l’objectif ne serait pas d’ajouter de nouveaux dispositifs d’aide, mais plutôt de responsabiliser davantage les différents acteurs du système.
1. Il s’agit ici probablement du grand apport de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. L’apprentissage s’est développé de manière inédite en France. Toutefois, du fait de contraintes budgétaires fortes et de choix politiques moins clairs sur le sujet, nous semblons assister à un retournement de la tendance récente. Il reste que l’apprentissage, notamment dans le supérieur, est devenu une voie d’accès normale au diplôme et à l’emploi. ↩
2. Cet auteur du XVIIe siècle est stupéfiant par son avant-gardisme. Il défend notamment l’universalisation de l’enseignement, sans égard pour le genre ou le milieu social, ainsi que l’idée de formation continue. ↩
3. Les secteurs présentant une négociation sociale marquée, une proportion de métiers techniques et de cadres importante manifestent une plus forte appétence pour la formation professionnelle. ↩
4. Le blog compte deux articles dédiés à l’analyse par la Cour des comptes de deux opérateurs des compétences, les successeurs des OPCA. À savoir : AKTO et OPCO EP. ↩
5. On pourra y voir un paradoxe, alors que la contribution mutualisée visait à développer la formation professionnelle pour les salariés les moins qualifiés et de petites entreprises, le rapport précité cherche au contraire à isoler les moyens au profit des hauts cadres de la fonction publique. ↩
6. D’autant que les petites entreprises n’ont pas toutes les obligations des grandes entreprises en matière de négociation collective, a fortiori dans le champ de la formation professionnelle. ↩
7. Ce mécanisme n’est plus tout à fait vrai, les grandes entreprises ne bénéficiant pas de financements mutualisés des OPCO, alternance mis à part. Celles-ci contribuent au système, mais sans percevoir en retour. ↩
8. Ce principe de co-responsabilité explique que la première négociation paritaire interprofessionnelle post-mai 1968 soit celle relative à la formation professionnelle. Ce principe demeure encore aujourd’hui, mais est désormais amoindri, du fait de l’individualisation accrue de la formation professionnelle (notamment par le Compte personnel de formation). ↩
9. Michel de Virville est initialement ingénieur de recherche au CNRS, avant de devenir adjoint au directeur du Centre d’études et de recherches sur les qualifications (le CEREQ, centre de recherches sur la formation professionnelle), puis conseiller technique des premiers ministres Pierre Mauroy et Laurent Fabius. Il sera ensuite, comme Raymond-François Le Bris, directeur de cabinet de Jean-Pierre Soisson, lorsque celui-ci sera ministre du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle de 1988 à 1991. Nommé ensuite conseiller maître à la Cour des comptes, il devient directeur des ressources humaines de Renault. Enfin, il est nommé président de l’Unedic en 2008. ↩
10. Il faut entendre par là : « CGT incluse ». ↩
11. Oui, le DIF est l’ancêtre du CPF. ↩
12. Ce dispositif demeure, mais a été assoupli récemment par l’accord national interprofessionnel du 25 juin 2025 en faveur des transitions et reconversions professionnelles. L’entretien de parcours professionnel doit désormais se tenir tous les quatre ans (sauf accord conventionnel contraire). En précisant qu’il convient de distinguer cet entretien professionnel de l’entretien d’évaluation, le plus souvent annuel. L’article L. 6315-1 du code du travail dispose clairement que : « L’entretien de parcours professionnel ne porte pas sur l’évaluation du travail du salarié. » Pour les agents publics, l’entretien dédié à la formation professionnelle est généralement concomitant à l’entretien annuel d’évaluation. ↩
13. Le DIF a fait l’objet d’une profonde réforme par la loi du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, qui permet la portabilité du DIF d’une entreprise à une autre. La loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a finalement transformé le DIF en CPF. ↩
14. Ce dispositif a été supprimé par la loi précitée du 5 septembre 2018 pour être remplacé par les projets de transition professionnelle. ↩
15. Malheureusement, il semblerait que la VAE demeure exceptionnelle en 2025 : https://www.banquedesterritoires.fr/la-vae-une-voie-dacces-au-diplome-encore-trop-marginalisee ↩
16. Elles n’ont d’ailleurs pas été réformées. ↩
17. NEET pour « Not in Education, Employment or Training » ↩
18. La France comptait en 2019 1,5 million de jeunes ni en emploi, ni en études, ni en formation selon l’INSEE (https://www.insee.fr/fr/statistiques/5346969), alors que le réseau des Écoles de la deuxième chance accueillait en 2024 17 000 jeunes (https://reseau-e2c.fr). ↩
19. Ce n’est plus vraiment le cas aujourd’hui, les préparations opérationnelles à l’emploi étant financées par France Travail. ↩
20. On pourrait rajouter le Fonds social européen. ↩
21. Il s’agit désormais du contrat de sécurisation professionnelle (CSP). Le nom change, mais le système d’accompagnement renforcé demeure. Attention à ne pas confondre l’ancien contrat de transition professionnelle avec le nouveau projet de transition professionnelle… ↩
22. Pour les lecteurs intéressés, un article sur le sujet, vingt ans après : https://www.ouest-france.fr/normandie/dossier-moulinex-vingt-ans-apres-retour-sur-un-naufrage-industriel-1b2b15be-1533-11ec-b3c7-1e2bbb92f21e ↩
23. Ce phénomène est malheureusement encore très actuel, le niveau d’études (comme énoncé plus haut) comme le premier poste de travail est déterminant pour la trajectoire professionnelle de l’individu. ↩
24. Les professions règlementées sont en effet « verrouillées », l’accès à la profession nécessitant un diplôme spécifique ou une équivalence. Les domaines de la santé, du social et du médico-social sont particulièrement concernés. C’est aussi le cas pour des fonctions juridiques ou comptables, ainsi que pour les professions artisanales : boulanger, plombier… ↩
25. C’est aussi ce qui explique la difficulté posée par les fermetures industrielles, les emplois locaux étant essentiellement des emplois de services et dans des structures généralement plus petites. Les compétences spécialisées proposées par l’industrie deviennent alors un piège pour certains salariés. ↩
26. Cette approche par les compétences est désormais mise en œuvre à l’école : https://www.education.gouv.fr/le-socle-commun-de-connaissances-de-competences-et-de-culture-12512 ↩
27. Les dépenses de formation professionnelle référencées par la DARES en 2024 était de 56,6 milliards d’euros. Avec toutefois des effets de périmètres rendant la comparaison délicate avec l’estimation de 2008. ↩
28. La part dédiée au financement du plan mutualisé s’est toutefois considérablement réduite avec la réforme précitée du 5 septembre 2018. ↩
29. Les Régions ont perdu la compétence du financement de l’apprentissage par cette même réforme de 2018, au profit des OPCO (organismes paritaires). ↩
30. Ce chiffre, qui est celui calculé par la DARES, est demeuré à 4 %. Le Compte personnel de formation ayant pu d’ailleurs se substituer à des intentions d’achats des ménages. ↩
31. Ce qui explique également la faiblesse des dépenses des ménages, la dépense de formation étant, en France, majoritairement mutualisée. ↩
32. À l’évidence, depuis 2004 et la création du droit individuel à la formation, la France a fait le choix d’aller toujours plus loin dans l’individualisation de la formation. Par le Compte personnel de formation, mais également par les projets de transition professionnelle ou la prise en compte, dans les politiques de formation, des projets individuels des actifs : aides individuelles à la formation pour les demandeurs d’emploi, contrats de sécurisation professionnelle. ↩
33. Dans cet esprit, et compte tenu des difficultés budgétaires de la France, il me semble probable que le Compte personnel de formation devienne peu à peu réservé aux publics les plus fragiles. ↩
09/03/2026
L’État, Quand Même, de Raymond-François Le Bris (2005)
Temps de lecture : 15 minutes

Dans son ouvrage L’État, quand même, Raymond-François Le Bris propose une analyse approfondie des mécanismes de la haute fonction publique française, du rôle de l’ENA dans la fabrique administrative, de la « tyrannie du diplôme initial », de la politisation croissante des nominations et de la difficulté de l’État à satisfaire les attentes des citoyens.

L’ouvrage s’inscrit dans le débat sur la réforme de l’État, la modernisation administrative et la redéfinition des missions publiques face à une société civile devenue plus dynamique, exigeante et entreprenante.

Par le parcours extrêmement riche de l’auteur, sa réflexion sur l’éducation et sur l’État¹, il a toute sa place dans la bibliothèque du légiste !
L’État face à la société française contemporaine

L’État Précède la Nation : une Inversion Historique

Dès la préface, Raymond-François Le Bris rappelle ce qui est pour lui un fait structurant : l’État a précédé la nation française². Cette antériorité historique a longtemps fondé sa légitimité et son rôle central dans la structuration du pays³.

En effet, l’État, et en particulier l’État républicain, a façonné le territoire, l’administration, l’unité politique, les normes juridiques et la cohésion nationale⁴.

Les représentations de l’Etat (la République) et de la Nation apparaissent véritablement avec la Révolution française.

Cependant, selon l’auteur, cette configuration n’est plus celle du début du XXIᵉ siècle. La société civile est désormais décrite comme « riche et dynamique ». Elle ne se définit plus par sa dépendance à l’État, mais par sa capacité d’initiative, d’innovation et d’organisation autonome⁵.

La Fin du Mirage du « Tout Public »

Les années 1980 marquent, selon l’auteur, la fin d’un cycle idéologique : celui du « tout public ». L’idée selon laquelle l’intervention publique constituerait la réponse principale — voire exclusive — aux besoins collectifs s’efface progressivement.

Jean Monnet, souvent connu pour son apport européen, est aussi le promoteur de la planification « à la française » à compter de 1945 : système d’économie mixte (public et privé), centralisé, mais concerté et indicatif. Crédits : toutel’europe.eu

Parallèlement, les citoyens expriment désormais des attentes vis-à-vis du secteur public similaires à celles qu’ils formulent à l’égard du secteur privé : rapidité, accessibilité, qualité de service, lisibilité des procédures, capacité de réponse individualisée.

Or l’organisation administrative demeure fondée sur des principes différents. L’auteur formule à ce titre une critique centrale :

« L’organisation du dispositif public, largement fondé sur le temps — qu’il s’agisse de la présence de l’agent dans la fonction, du délai pour instruire, pour répondre ou pour agir —, s’inscrit peu, à ce jour encore, dans une démarche soucieuse d’aboutir à un résultat, dans un temps donné. »

Le temps administratif n’est pas pensé comme une variable de performance. Il est conçu comme une donnée neutre, voire secondaire. La présence prévaut sur le résultat ; la procédure sur l’efficacité.

L’ENA dans l’État : Institution Fondatrice et Matrice d’un Modèle

Une École Née de la Volonté de Reconstruire l’État

L’École nationale d’administration naît le 9 octobre 1945 dans un contexte particulier : la reconstruction institutionnelle et morale de la France après la guerre⁶.

Son ambition initiale est double :
- Démocratiser l’accès aux grands corps et
- Professionnaliser la haute fonction publique.
Le soutien de figures majeures telles que le général de Gaulle et Michel Debré contribue à forger son aura symbolique. L’auteur observe :

« De si augustes parrainages, une attention aussi constante expliquent très largement le caractère quelque peu mythique qu’a, avec le temps, pris l’institution. »

Ce mythe s’installe toutefois progressivement, au-delà de la réalité des pratiques administratives (voir ici l’article sur le livre de Pierre Fournier consacré à son expérience de 40 ans au ministère du travail).

Le gouvernement provisoire de la République française en 1945 (image libre de droit).

Les Énarques : une Distinction Symbolique plus que Fonctionnelle

Dans son expérience professionnelle, l’auteur affirme ne pas avoir observé de différence substantielle entre les énarques et les autres fonctionnaires exerçant des responsabilités équivalentes :

« Rien ne me paraissait les distinguer des autres fonctionnaires exerçant des responsabilités équivalentes, sinon probablement la façon qu’ils avaient, entre eux, de se situer par rapport aux promotions dont ils étaient issus. »

La spécificité apparaît donc davantage symbolique et identitaire que fonctionnelle. L’appartenance à une promotion, à un classement, à un corps constitue un marqueur durable.

Composition Sociologique et Homogénéité

La répartition des élèves révèle une structure relativement homogène :
- 50 % d’élèves issus du concours externe, âgés en moyenne de 24 ans, dont environ 80 % formés dans les Instituts d’études politiques et majoritairement originaires de milieux sociaux favorisés (cadres moyens ou supérieurs, enseignants) ;
- 40 % d’élèves issus du concours interne, autour de 33 ans ;
- 10 % d’élèves issus du troisième concours.
Le taux de sélectivité du concours externe — environ un admis pour douze à quinze présents — n’est pas exceptionnel au regard d’autres grandes écoles. Ce qui distingue l’école est la « trop grande consanguinité », en particulier chez les élèves issus du concours externe.

Cette homogénéité est double : sociologique et intellectuelle. Elle limite la diversité des profils et des expériences⁷.

Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron écriront en 1964 la grande critique du système méritocratique français. Le capital social et culturel demeurent aujourd’hui des éléments évidents dans la réflexion sur l’élitisme.

Une Organisation Pédagogique Lourde et peu Efficiente

L’auteur pointe les difficultés inhérentes au fonctionnement matériel de la formation, à la rigidité statutaire de l’école et son implantation à Strasbourg.

Raymond-François Le Bris évoque ainsi la difficulté de faire venir à Strasbourg, à huit ou dix reprises en quelques mois, des hauts responsables administratifs⁸ pour des conférences de deux heures, impliquant quasiment une journée entière d’absence.

Ce mode d’organisation traduit par lui-même une gestion peu attentive au coût du temps mobilisé.

Par ailleurs, la formation est jugée trop répétitive. L’auteur propose de la recentrer sur quelques priorités structurantes : Europe, politiques territoriales, gestion et management, assorties d’une spécialité (économie, international, social, juridique).

Ces changements ne sont toutefois pas possibles dans le dispositif actuel de tutelle ministérielle, et l’auteur d’évoquer le fait qu’un changement de règlement intérieur nécessite l’homologation du ministre chargé de la fonction publique⁹.

Le Débat sur le Classement

La suppression du classement est régulièrement évoquée. Le Bris la juge peu réaliste. Dans l’ensemble des écoles formant à la fonction publique, civile ou militaire, la première affectation est conditionnée par les résultats obtenus pendant la scolarité.

La question dépasserait donc l’école elle-même. Elle renvoie à la place déterminante accordée en France au premier classement et au diplôme initial¹⁰.

La promotion Senghor, particulièrement paradoxale. Elle fut à l’origine d’une énième fronde contre le classement de sortie et constitua également l’une des promotions les plus politisées et médiatisées de ces dernières années.

Âge, Formation et Responsabilités Politiques

Depuis la suppression de la limite d’âge en 1990, les promotions sont plus âgées, notamment pour le concours interne et le troisième concours. Le caractère scolaire de la formation et de la sanction apparaît dès lors décalé lorsqu’il s’applique indistinctement à des élèves de 23 ans et à d’autres de 45 ans ou plus :

« Je ne crois pas, en effet, que l’on puisse mettre dans un même ensemble, en formation, des élèves qui ont entre 23 et 25 ans d’une part et des élèves qui en ont 45 ou plus d’autre part, et les soumettre tous ensuite à un régime pédagogique absolument identique. »

L’auteur va plus loin : il conteste l’idée qu’un jeune diplômé de 25 ou 28 ans puisse jouer un rôle majeur auprès d’un décideur politique, en particulier dans les cabinets ministériels. À cette fin, il propose d’imposer une durée minimale de service public — huit années — avant toute nomination en cabinet ministériel.

La Tyrannie du Diplôme Initial

Une Sélection Longue et Structurante

Raymond-François Le Bris décrit un dispositif de recrutement marqué par une durée particulièrement longue : un à trois ans de préparation pour accéder aux écoles de formation, puis une scolarité elle-même étendue — un an pour les IRA, deux ans pour l’ENA.

Cette temporalité confère au moment du concours une importance déterminante, sinon démesurée¹¹.

Il en résulte ce que l’auteur qualifie de « tyrannie de la formation première » :

« La seconde observation est qu’avec ce dispositif, on se trouve placé dans une sorte de tyrannie de la formation première : on utilise en fait assez peu l’expérience antérieurement acquise par l’élève ou par le candidat. »¹²

Le cas du concours interne est particulièrement révélateur. Des agents disposant d’une expérience significative sont replacés dans un dispositif pédagogique qui « se déroule pour eux comme si on ignorait l’expérience acquise antérieurement ». La formation agit comme un « laminoir uniformisant », indépendamment des trajectoires individuelles¹³.

Le Poids Décisif des Années Avant 25 ans¹⁴

Le système français est structuré autour d’un principe implicite :

« Le dispositif français est organisé de telle façon que c’est ce que l’on a fait jusqu’à 25 ans qui va très largement déterminer le futur de l’élite. »

Le diplôme initial et le premier classement deviennent des références permanentes¹⁵. Elles conditionnent non seulement les premières affectations, mais l’ensemble de la carrière : « il / elle a fini dans la botte ».

Si cette prévalence du diplôme existe également dans d’autres pays européens, la spécificité française tient à deux éléments supplémentaires :
- La « mystique de l’égalitarisme » et
- Le poids élevé de l’État et de la fonction publique dans l’économie nationale.
Près d’un actif sur quatre relève du secteur public ou d’activités associées. La portée des règles statutaires est donc considérable.

Connaissance Versus Compétence

Le recrutement repose principalement sur la vérification de connaissances académiques :

« Le recrutement s’effectue, sans que l’on ait vérifié préalablement si la personne est adaptée à la mission qui va lui être confiée. (…) globalement la connaissance, vérifiée par le diplôme, constitue l’élément essentiel du recrutement. »

L’auteur établit un parallèle avec les médecins et les enseignants : la formation valorise la maîtrise théorique, mais intègre insuffisamment les dimensions comportementales, relationnelles ou managériales.

La performance intellectuelle individuelle est valorisée ; la capacité à travailler en équipe ou à exercer une autorité opérationnelle l’est moins.

La Quasi Absence de Secondes Chances

Dans l’administration, « la seconde chance est chichement accordée». Environ 90 % des fonctionnaires ayant intégré la fonction publique avec un faible diplôme terminent leur carrière à un niveau proche de celui de leur recrutement.

La promotion interne devrait, selon Raymond-François Le Bris, articuler deux critères :
- Les connaissances complémentaires nécessaires et
- Les savoir-faire effectivement acquis.
Le rejet des énarques et la crise de légitimité

Homogénéité et Droit au Retour

Le rejet des énarques repose, selon l’auteur, sur plusieurs facteurs :
- Homogénéité sociologique,
- Trajectoires public-privé assorties d’un droit au retour,
- Parcours public-politique bénéficiant du même privilège.
Le passage en cabinet ministériel constitue un accélérateur de carrière et contribue à politiser la haute fonction publique. Mais, pour nombre d’observateurs, cette situation ne serait « pas digne d’une démocratie ».

Politisation Croissante

La politisation de la haute fonction publique s’intensifie à partir de 1981 et se renforce par la suite. Les « faits du prince » — nominations atypiques de proches du pouvoir — se multiplient¹⁶.

Cette évolution alimente le soupçon d’une confusion entre fidélité politique et mérite administratif, d’autant que la confusion inverse est tout aussi palpable : une part importante de grands élus sont d’anciens hauts-fonctionnaires.

L’Administration est-elle Gérée ?

Une Organisation Fondée sur la Durée Plutôt que sur l’Objectif

Le Bris souligne l’absence de culture de l’objectif mesurable. Les dispositifs publics sont structurés autour de statuts, de procédures, de hiérarchies, mais rarement autour d’engagements explicites en matière de résultats¹⁷. À cet égard, le temps administratif ne présente pas de coût pour le décideur.

Lorsqu’un directeur réunit ses collaborateurs pendant plusieurs heures, aucune information ne permet d’apprécier le coût global de cette mobilisation, donc son intérêt.

Source : Pexels, Brett Sayles

Cette absence de pilotage par objectifs explique en partie l’écart entre les attentes sociales et les réponses institutionnelles. Elle nourrit également un sentiment de décalage, voire d’irresponsabilité structurelle.

L’idée même d’évaluer le coût du temps paraît incongrue, dans un univers où le service public est réputé « ne pas avoir de prix ».

« De tout cela ressort une impression générale : celle d’une administration majoritairement compétente et honnête, mais dont les procédures de gestion apparaissent hors du temps, y compris à beaucoup d’agents eux mêmes. »¹⁸

L’Absence de Politique Générale de Recrutement

Il n’existe pas, selon Le Bris, de politique générale unifiée de recrutement dans la fonction publique. Chaque ministère applique ses règles en fonction de ses emplois budgétaires.

Seule une partie des postes les plus élevés fait l’objet d’une gestion interministérielle avec publication préalable¹⁹.

Par ailleurs, le président de la République et le Premier ministre nomment un nombre considérable de fonctionnaires, parfois à des niveaux de responsabilité modestes. En conséquence, les cabinets consacrent un temps important à l’examen de dossiers individuels sans rapport avec l’importance stratégique des fonctions concernées.

Ces nominations s’expliquent souvent par la volonté de récompenser des fidélités politiques, mais elles ont pour contrepartie de politiser (comme vu précédemment) et déprofessionnaliser la gestion des ressources humaines au sein des administrations.

L’Absence de Fixation d’Objectifs et de Revue des Résultats

Face à un problème, « on prépare une note ». La note est l’outil standard de formalisation administrative d’un problème : elle référence les difficultés, l’origine du problème et synthétise les solutions opérationnelles jugées conformes aux objectifs du gouvernement.

Mais, dans le même temps, les hauts fonctionnaires ne reçoivent que rarement des instructions précises définissant ces objectifs, priorités et critères d’évaluation de leur action.

« À la fois parce que la lettre de mission n’existe pas et parce que le cap n’est pas fixé, il faut en réalité des réunions nombreuses pour aboutir à des consensus. »

Je me permets ici une citation plus longue :

« Pendant plus du quart de siècle pendant lequel se sont déroulées mes missions successives de directeur d’administration centrale, de directeur de cabinet d’un membre du gouvernement, de préfet et de directeur d’établissements publics, je n’ai jamais reçu de mes autorités hiérarchiques successives une seule instruction personnelle m’indiquant expressément les orientations que je devais suivre, les priorités à développer ou les critères à partir desquels mon action serait appréciée. La seule réalité qui s’impose est celle d’une administration ignorante des règles les plus élémentaires de gestion des ressources humaines. »

À cette absence d’objectifs²⁰ répond mécaniquement une absence de revue des résultats, les évaluations (positives comme négatives) n’ayant presque aucun impact sur la carrière des agents publics.

Par ailleurs, le statut en lui-même confère à l’agent une « vocation générale à exercer dans le secteur dans lequel il a été recruté », ce qui rend difficile l’exigence de résultats précis dans une fonction donnée²¹.

Source : Pexels, Tima Miroschnichenko

La protection statutaire rend également très difficile la séparation d’un agent manifestement incompétent, tandis que la possibilité de gratifier significativement la performance est quasi inexistante.

Fragmentation des Corps

À l’époque de l’écriture, la fonction publique de l’État compte environ 900 corps de fonctionnaires, dont 58 pour les seuls ministères sociaux²². Cette fragmentation complique à l’évidence la gestion des trajectoires.

L’État peine à formuler des parcours professionnels lisibles. Les fonctionnaires intègrent la fonction publique sans connaître précisément leurs missions futures, les modalités d’exercice ou les critères d’évaluation.

L’Absence de Comptabilité Analytique Réelle

Les techniques modernes de gestion supposent le calcul des coûts réels. Or, selon l’auteur, l’administration ignore largement les valeurs d’immobilisation et n’impute pas de coût immobilier.

Les dépenses de personnel n’apparaissent pas dans les budgets de fonctionnement des services. Le responsable d’une structure ne perçoit qu’une vision partielle et lointaine de son coût réel. Aucun directeur n’est en capacité de donner la masse salariale de son organisation. Plus largement, il ne dispose d’ailleurs d’aucun levier en la matière.

La Confusion entre le Cœur de Mission et la Périphérie

L’auteur s’interroge sur la nécessité de confier les services généraux (entretien, chauffage, conduite des véhicules) à des agents publics. Il estime que ces fonctions pourraient être assurées par le secteur privé.

Il constate l’absence de distinction claire entre le cœur de l’engagement public et les activités périphériques progressivement agrégées.

Source : Pexels, Pixabay

La Proposition d’un Nouvel État

Redéfinir le Périmètre

L’auteur estime qu’il n’y a pas eu de véritable volonté politique de réformer l’État. Les réformes ont redistribué les compétences sans traiter la question fondamentale : la zone de légitimité des interventions publiques²³.

Le niveau élevé des dépenses publiques s’explique notamment par les chevauchements de compétences et la présence d’agents publics multiples traitant d’un même dossier à différents niveaux.

Ce niveau s’explique aussi par la réalisation intégrale de certaines fonctions supports par des agents publics. L’auteur cite notamment l’entretien des locaux, le chauffage, l’éclairage, la conduite de véhicules…

Clarifier Conception, Exécution et Contrôle

Il convient de distinguer plus clairement les fonctions de conception, d’exécution et de contrôle. Le contrôle ne doit pas être exclusivement étatique ; l’État lui-même doit être contrôlé.

Par ailleurs, les contrôleurs doivent démontrer des compétences sérieuses. Et l’auteur de préconiser au moins huit années de services pour les fonctionnaires souhaitant accéder à des fonctions supérieures en administration comme en inspection générale.

L’Action Économique et l’Initiative Privée

L’intervention publique dans l’action économique s’est maintenue, voire renforcée, malgré les vagues de privatisation. Pour l’auteur, l’initiative privée doit être le moteur principal du développement économique ; le rôle de l’État consiste à créer un environnement favorable sans empiéter sur les prérogatives des entrepreneurs.

Légitimité et Nouvelles Attentes Sociales

La société française est plus exigeante. La légitimité ne repose plus principalement sur l’autorité hiérarchique, mais sur l’écoute, la proximité, l’accessibilité et l’exemplarité.

Délais d’attente, amplitude horaire, absence de réponse… Malheureusement, pour l’auteur, les services publics ne répondent pas toujours à ces nouvelles exigences.

L’évaluation des services par les usagers doit ainsi être généralisée pour l’auteur, notamment par la constitution de panels statistiques.

Pistes de Réformes en Matière de Gestion des Ressources Humaines Publiques

L’auteur propose plusieurs évolutions :
- L’introduction d’outils inspirés du secteur privé : tests psychotechniques, entretiens de motivation, évaluation des compétences sociales.
- La diversification des recrutements selon les âges de la vie : jeunes diplômés, mi-carrière, fins de carrière.
- La distinction entre fonctions à recrutement à vie, fonctions à durée déterminée et activités susceptibles d’externalisation.
- La réduction de moitié des promotions de l’ENA au profit d’un concours interne autour de 40 ans.
- La révision du « tour extérieur » pour en moraliser les modalités.
- L’obligation d’une formation continue tout au long de la carrière.
- La valorisation des acquis de l’expérience et de la manière de servir pour accéder à des fonctions supérieures.
1. Raymond-François Le Bris a d’abord été professeur de droit, puis président de l’Université de Bretagne occidentale (1971-1972), plusieurs fois préfet (dont en Seine-Saint-Denis), directeur d’administration centrale (1972-1974), directeur de cabinet du secrétaire d’État à la formation professionnelle (1974-1976), directeur général de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris (1990-1995), directeur de l’École nationale d’administration (1995-2000). Il est également l’auteur d’un livre sur les universités publié en 1985 et du fameux rapport portant proposition de réforme de l’ENA et de l’État de 2000. ↩
2. Je suis assez partagé sur cette assertion régulièrement invoquée pour justifier une forme d’autoritarisme et de centralisation de l’État français, y compris d’un point de vue historique. Certes, le sentiment national français est tardif. Mais le modèle français, hyper-centralisé, demeure une exception dans le monde occidental, y compris vis-à-vis de nos voisins immédiats : Belgique, Allemagne, Suisse, Italie, Espagne. Un autre chemin, plus girondin, était probablement possible. ↩
3. Cette légitimité n’est pas vécue de manière uniforme sur le territoire français. Je pense aux bretons, corses, basques, alsaciens, flamands… ↩
4. Le découpage en départements, puis en régions, est à cet égard symptomatique de cette volonté d’uniformisation. L’Etat est en cela un outil et une représentation du modèle national post-révolutionnaire. ↩
5. Ce point est toutefois encore en discussion. Il faut aussi écho à « la société contractuelle » notamment promue par Laurent Cohen-Tanugi. Voir le billet des Légistes sur son livre, Le droit sans l’Etat. ↩
6. L’Armistice de 1945 n’a été signé que cinq mois plus tôt. Clairement, pour le gouvernement provisoire de la République française, l’institution de l’ENA constitue une priorité. Il s’agit aussi de l’une des dernières grandes ordonnances de ce premier gouvernement (le mois précédent était signé l’ordonnance sur la Sécurité sociale), qui prend fin le 2 novembre 1945. ↩
7. En creux, c’est donc un échec de l’ENA qui est relevé par l’auteur au regard des objectifs précités. Pas de démocratisation (mais comment cela aurait-il pu être possible avec si peu de places ?) et pas de professionnalisation, puisque rien ne distingue un haut fonctionnaire énarque et non énarque dans ses pratiques professionnelles. ↩
8. Préfets, recteurs, directeurs d’administration centrale, inspecteurs généraux, officiers supérieurs… ↩
9. L’auteur cite un autre exemple : l’achat d’ordinateurs pour les élèves, qui a nécessité quatre conseils d’administration et un arbitrage ministériel. ↩
10. Et pourtant, l’ENA constitue désormais, par la fin du classement de sortie, une exception dans le paysage des écoles de formation d’agents publics depuis 2024. ↩
11. Elle interroge également dans un contexte démographique défavorable, qui nécessite de favoriser l’accès rapide à l’emploi pour les plus jeunes (notamment par l’apprentissage) et le départ plus tardif en retraite pour les seniors. Ici, pour les externes comme les internes, les années passées à préparer le concours interrogent dans un contexte de pénurie de travailleurs. ↩
12. L’apprenti fonctionnaire a tout intérêt à passer les concours le plus tôt possible s’il souhaite maximiser sa progression, peu importe la filière (administration civile, police, pénitentiaire, armées, magistrature…). Se former sur le futur métier et acquérir de l’expérience sont contreproductifs. ↩
13. On retrouve ici les engagements de l’auteur en faveur de la formation professionnelle continue. ↩
14. Ce qui fait écho à la pensée de Jean-Paul Sartre (il me semble) selon laquelle nous sommes à vingt-cinq ans ce que l’on a fait de nous et à soixante ce que l’on a fait de soi. ↩
15. Ce qui implique également une dimension très individualiste. Le meilleur est celui qui a démontré par le concours sa prouesse intellectuelle. ↩
16. L’auteur a un parcours ici assez spécifique en ce qu’il a été nommé préfet par un président de droite (Valéry Giscard d’Estaing) et a démissionné à la victoire d’un président de gauche (François Mitterrand), considérant qu’il tenait sa légitimité d’une nomination politique qui n’avait plus lieu d’être. ↩
17. À l’exception des marchés publics, qui sont le plus souvent assortis de nombreux objectifs et indicateurs. ↩
18. Cette réflexion peut étonner au regard des nombreux articles consacrés au New public management et à ses effets sur le service public. L’ancienneté du livre de l’auteur y tient probablement un rôle, étant écrit préalablement à la révision générale des politiques publiques (RGPP), par exemple. ↩
19. Ce point est moins vrai aujourd’hui compte tenu de l’obligation de publier en ligne l’intégralité des fiches de poste selon un format standardisé. ↩
20. Ce point est aujourd’hui dépassé, en tout cas pour le très haut management. Les directeurs d’opérateurs de l’État comme les directeurs d’administration centrale sont censés disposer d’une lettre d’objectifs, objectifs assortis de primes variables. ↩
21. La fonction publique de carrière semble être par nature moins compatible avec les instruments de gestion moderne des organisations. ↩
22. La fonction publique d’État compterait en 2025 environ 270 corps, signe également d’évolutions majeures depuis la date de parution de l’ouvrage. ↩
23. Il rejoint ici une grille de lecture plus libérale selon laquelle il revient de redéfinir le rôle du secteur public, et en son sein, le rôle de chacun des acteurs. ↩
03/03/2026
Le Cercle des Grands Commis Disparus, de Pierre Borel (2012)
Temps de lecture : 12 minutes.

L’ouvrage de Pierre Borel¹, Le cercle des grands commis disparus (publié en 2012), propose une analyse particulièrement critique de l’État français et de sa haute administration².

L’auteur considère la présidentialisation du régime comme une forme de maladie, alimentant une centralisation déjà problématique et une forme de courtisanerie. Il évoque ensuite les échecs répétés de la décentralisation et de la déconcentration à l’aune de ce travers, ainsi que les difficultés managériales impliquées par le bicéphalisme gouvernemental.

Enfin, il esquisse quelques propositions que nous reprenons ici pour partie.

L’ouvrage propose une grille de lecture intéressante, mais celle-ci me semble toutefois pour partie dépassée. L’administration française, ici assimilée à un bloc, est indéniablement confrontée à des lenteurs, promeut un style organisationnel lourd et centralisé, mais le jugement de l’auteur est en de nombreux points excessif, voire malhonnête.
Un État à la Dérive : Entre Autoritarisme et Impotence

L’État, loin d’être une abstraction désincarnée relevant des seules grandes théories politiques, constitue, pour l’auteur, une réalité concrète portée par ses agents³. Dans l’œuvre de Pierre Borel, Les cercles des grands commis disparus, la mission fondamentale de la puissance publique — à savoir la défense des libertés individuelles et l’assistance au citoyen — est confrontée à une pratique du pouvoir que l’auteur considère comme autocratique et paternaliste.

L’auteur distingue, en effet, deux visions antagonistes et également délétères :
- L’État « Léviathan », qui stérilise l’initiative citoyenne par une prétention à l’omniscience, et
- L’État minimal, qui ne perçoit l’État que comme un obstacle au libéralisme authentique.
Pour l’auteur, l’administration française est en proie à une métastase structurelle, où la subordination a supplanté la collaboration et où une minorité décide sans véritable garde-fou. L’État français conjugue la prétention à l’omnipotence et l’incapacité d’agir sur ces fonctions fondamentales.

« Trop souvent, sa hiérarchie outrancière crée, en son sein, une situation de subordination, alors qu’elle devrait être de collaboration. »

Le Présidentialisme Français et l’Esprit de Cour : l’Émergence d’une Nouvelle Noblesse

L’ENA et la Réinvention des Titres de Noblesse

L’auteur décrit l’ENA comme une « caricature de ce que la France monarchique pouvait engendrer ». La sélection ne repose pas uniquement sur l’excellence académique, mais sur une « aisance souvent artificielle que procurait l’environnement familial »⁴.

Louis-Lucien Klotz, inspecteur général des finances (IGF), parlementaire et plusieurs fois ministre. La préparation du concours de l’IGF reposait alors sur des écuries le plus souvent privées, en lien avec l’École libre des sciences politiques.

Dès la sortie de l’école⁵, une ligne de fracture indélébile se dessine :

« Être à sa sortie de l’ENA membre d’un grand corps correspond à l’acquisition d’un titre de noblesse comparable à celui de duc, comte ou marquis, du temps de la royauté et de l’empire. »

Cette aristocratie administrative, composée de l’Inspection des Finances, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, monopolise les postes les plus prestigieux du secteur public⁶. Pierre Borel souligne avec amertume que pour ces élus, l’essentiel n’est pas de servir au sein de leur corps d’origine, mais de profiter de « l’étiquette » pour coloniser les sommets de l’État. Inversement, le reste de la haute fonction publique — que l’auteur qualifie de « prolétariat supérieur de l’administration » — se révèle confronté à un plafond de verre, l’empêchant de progresser professionnellement⁷.

Le « Président-Roi » et l’Hyper-Politisation

Le présidentialisme français a engendré une structure de pouvoir gravitant principalement autour de l’Élysée. Le propos de l’auteur rejoint ici celui de Jean-François Revel (voir l’article des Légistes sur l’absolutisme inefficace).

Pierre Borel évoque un « président-roi » entouré d’une cour où le favoritisme prime sur le concours et la carrière. Le champ d’action présidentiel s’est en effet progressivement élargi, conduisant le chef de l’État à intervenir dans presque tous les domaines, alors que les premiers titulaires se concentraient sur les domaines régaliens de la défense et des affaires étrangères⁸.

Source : national archives.gov.uk

Cette centralisation extrême a donné naissance à un double gouvernement :
- L’un officiel et responsable devant le Parlement, le gouvernement du Premier ministre ;
- L’autre officieux et à la main du président de la République, qui par ses conseillers, ses nominations et ses relations directes avec les ministres influent sur la conduite du gouvernement⁹.
Ce système favorise l’émergence de « petits bonapartes » et de « jeunes gens serviles » qui doivent tout au politique, selon l’auteur. La compétence technique s’efface devant la « docilité politique adaptée au goût du jour ». Borel note avec une pointe d’emphase que la situation française dépasse en proportion les dérives clientélistes de « l’Empire romain à l’agonie »¹⁰.

« Le terrain d’élection permettant l’accès aux responsabilités les plus marquantes a désormais pour cadre l’Élysée (…). Seuls des restes sont distribués aux collaborateurs de ses lieutenants. »

L’Inadaptation aux Enjeux Managériaux de l’Administration

Le Culte de l’Entre-Soi

L’une des manifestations les plus visibles de cet entre-soi est le snobisme attaché aux horaires de travail. Pierre Borel souligne l’absurdité d’une culture où rester au bureau au-delà de 20 heures est un signe impératif d’appartenance à la caste¹¹.

Ce « stakhanovisme débridé », loin d’être un gage d’efficacité, témoigne d’un éloignement croissant des réalités quotidiennes. Les responsables, confinés dans un monde clos, perdent leur équilibre psychique et s’écartent du quotidien des français dans une forme de bulle technocratique¹². Il en ressort aussi une exclusion de la parentalité dans l’accès aux fonctions supérieures¹³.

À ce décalage dans le rythme et les méthodes de travail, s’ajoute celui de l’entretien d’une forme de servilité, notamment au sein des cabinets. De jeunes gens y sont employés à la discrétion de l’élu ou du dirigeant.

« La France est unique au monde par le nombre de ses fromages et des cabinets attachés à des responsables nationaux et locaux. »

« Désormais, tout responsable digne de ce nom se doit d’être environné d’un directeur de cabinet, doublé souvent d’un chef de cabinet, de conseillers techniques et chargés de mission à sa dévotion. »

Ces structures parallèles, peuplées de conseillers techniques et en communication, court-circuitent et doublonnent les directions administratives classiques. Ce mode de gestion conduit, toujours selon l’auteur, à une forme de déresponsabilisation de l’administration centrale et entretient la docilité des cadres supérieurs¹⁴.

Le Culte de la Hiérarchie

La structure hiérarchique de l’État est jugée outrancière par l’auteur, qui décrit des circuits de décision d’une lenteur infinie, où chaque « petit chef » s’efforce d’apporter des corrections mineures ou de lisser les textes pour en ôter toute originalité.

Généré par intelligence artificielle

L’auteur tempère toutefois son argument en rappelant qu’il convient de situer l’analyse. Les directions d’administration centrale sont nombreuses et d’organisations très différentes :

« Le poids de la hiérarchie est variable d’une administration à l’autre : étouffant dans un ministère comme celui de l’Intérieur, dont les membres composent une véritable armée civile, il apparaît supportable dans des directions d’état-major aux structures légères comme celles du budget et du trésor. »

Cette « discipline aveugle » et cet « esprit autoritariste » transforment les hauts fonctionnaires en simples agents d’exécution. L’absence de dialogue authentique est la marque de fabrique de ces institutions où, lors des réunions, les cadres semblent être des « enfants terrorisés par un grand sorcier ».

« Des mesures, à l’évidence aberrantes, ne souffrent aucune contestation ; la discipline totale est de règle. »¹⁵

Cette pesanteur aboutit à un gâchis humain considérable.

« Pour un fonctionnaire submergé par le travail et l’obligation d’une présence prolongée, quatre se reposent en considérant l’administration comme une vache à lait, dont sera tirée continûment sa rémunération. Les plus malins arrivent à être aussi bien traités pécuniairement, et même parfois mieux que ceux qui s’échinent, matin et soir, sur le métier. »

L’Échec de la Décentralisation et l’Impasse de la Déconcentration

L’ambition initiale de la décentralisation était de rapprocher la décision du citoyen. Pour Pierre Borel, le résultat est diamétralement opposé : la décision s’est complexifiée, est devenue illisible et a généré une explosion des dépenses.

La Féodalité Locale et ses Dépenses Somptuaires

L’auteur fustige la naissance d’une « nouvelle seigneurie » d’élus locaux, animée par une mégalomanie architecturale : des hôtels de région et de département spectaculaires se sont multipliés, parés de sculptures coûteuses et de jardins exotiques.

Cette dérive s’étend pour l’auteur au train de vie : voitures avec chauffeurs, budgets de communication et indemnités d’élus pour l’exercice de fonctions parfois modestes et cumulées avec des revenus d’activités professionnelles.

Pierre Borel qualifie sans détour la décentralisation française de « luxe » que le pays ne peut plus se permettre sous sa forme actuelle.

Le Morcellement et la Déresponsabilisation

Selon l’auteur, la France est le seul pays unitaire, avec la Grèce, à maintenir trois niveaux d’administration locale. Toutefois, cet héritage de l’hypercentralisation de l’État français s’avère ingérable dans un cadre décentralisé.

Ce millefeuille administratif favorise les financements croisés, où un projet simple (la construction d’une école, d’un commissariat de police, d’un établissement médicosocial…) se retrouve avec une multitude de financeurs publics, diluant ainsi toute responsabilité.

La décentralisation n’a donc pas permis le rapprochement de la prise de décision du citoyen, mais elle a entraîné sa complexification et de fortes augmentations de dépenses publiques¹⁶.

« Les structures locales s’additionnent pour étouffer le citoyen, les compétences s’entrecroisent pour déresponsabiliser les acteurs et compliquer les dossiers. »

Généré par intelligence artificielle

Parallèlement, la déconcentration est considérée par Pierre Borel comme un « simulacre ».

Tandis que les effectifs de l’administration centrale continuent de croître, les services déconcentrés (préfectures, directions départementales) sont « financièrement inexistants » et totalement démunis face à la puissance financière des nouvelles collectivités territoriales. Le préfet n’est plus, pour les grands élus locaux, qu’un « personnage secondaire », bon à traiter les affaires mineures et à garantir la sécurité publique.

« L’État n’est plus qu’un fantôme en province face à des régions, des départements, de grandes communes ou de communautés urbaines. Sa tête parisienne, à la fois démesurée et impuissante, commande des membres atrophiés. »

À l’exception des domaines régaliens, par ailleurs sous-financés… « l’absence de maîtrise des situations est devenue la norme. »

Une Économie en Perte de Vitesse

Les pathologies administratives décrites par Pierre Borel auraient des conséquences directes et massives sur la trajectoire économique et sociale de la France. L’absence de maîtrise de la dépense publique et l’augmentation jugée déraisonnable des prélèvements obligatoires menaceraient l’avenir du pays.

L’Augmentation des Dépenses Publiques Locales

Borel analyse le mécanisme de la dette comme la conséquence d’un décalage profond entre l’effort national et l’irresponsabilité locale. Malgré les tentatives de l’État pour maitriser son budget¹⁷, les élus locaux poursuivent une politique de dépenses incontrôlées qui nuit à la consommation des ménages et à l’investissement.

Cette situation accentue les inégalités territoriales : les collectivités les plus pauvres doivent taxer plus lourdement leur population en raison de la faiblesse de leur potentiel fiscal, faute d’une solidarité nationale sérieuse.

« Cependant que le pouvoir national et potentats locaux brillent par la mégalomanie architecturale, des palais de justice, des tribunaux d’instance, des conseils de prud’hommes, des centres des impôts, des commissariats de police, des universités, notamment leurs bibliothèques, et d’autres équipements publics demeurent la honte de la France en comparaison de ce qui existe dans les autres pays développés. »

Le siège de la Région Auvergne Rhône-Alpes a coûté plus de 150 millions d’euros.

L’Hyper-Régulation Administrative

Le système administratif français est également accusé par l’auteur d’entraver le dynamisme entrepreneurial.

Pierre Borel note que la France ne produit plus de créateurs d’entreprise, mais des « seigneurs prédateurs » : dirigeants financiers, spécialistes de l’achat revente et des fusions.

Bernard Tapie, sûrement l’un des premiers à incarner ce nouveau capitalisme. Source : European Union, 1998 – 2026

Le prestige de l’État se manifeste par des dépenses somptuaires — comme des grandes conférences à Versailles¹⁸ ou des voyages présidentiels mobilisant des centaines d’invités — au détriment de l’investissement dans les infrastructures de base, y compris étatiques. L’auteur souligne le contraste saisissant entre la splendeur des palais de la République et le délabrement des tribunaux, des commissariats ou des bibliothèques universitaires¹⁹.

Ce déclin se manifeste aussi sur la scène intellectuelle et scientifique, où la France peine à maintenir son rang.

Enfin, le déclin industriel implique l’affaissement du niveau de vie de la classe moyenne, qui alimente une défiance profonde envers les institutions et favorise les votes de protestation.

Quelques Propositions Pour Conclure

Une Simplification Drastique de l’Organisation Territoriale

L’auteur appelle à la fin du morcellement administratif. Son modèle idéal repose sur deux niveaux de gestion : l’État et la commune. Il envisage également la possibilité de régions fortes dans un système fédéraliste. L’objectif est de mettre fin à la « féodalité bavarde » pour revenir à une gestion lisible et efficace.

Une (énième) Réforme de la Haute Fonction Publique

La transformation de l’ENA est au cœur de son projet. Borel propose que l’entrée à l’école se fasse plus tardivement, entre 30 et 35 ans, pour des candidats ayant déjà une expérience de terrain.

Par ailleurs, et de manière assez visionnaire, l’auteur préconise la création d’un corps interministériel unique avec un seul grade : celui d’administrateur de l’État²⁰. Cette mesure viserait à briser la hiérarchie des corps et à mettre fin à la « guerre des sectes ministérielles ».

Une Nouvelle Culture Managériale

Enfin, Borel plaide pour une révolution des mentalités. Il souhaite l’instauration d’échanges plus souples au sein de l’administration, loin de l’autoritarisme actuel.

Cela implique de respecter davantage l’équilibre entre temps privés (notamment familiaux) et temps professionnels. La fin des réunions nocturnes et de la disponibilité absolue permettrait à certains cadres de l’État de reprendre pied dans la réalité citoyenne et de marquer leurs travaux du « sceau du bon sens ».
1. Il s’agit, à l’évidence, d’un pseudonyme. Et l’on ne peut que s’étonner, de la part d’un ou de plusieurs hauts-fonctionnaires (cela semble évident à la lecture), par la virulence du ton employé. ↩
2. Ce qui semble être une sorte de sport national pour certains hauts fonctionnaires frustrés. ↩
3. Le sociologue ne dirait pas autre chose, l’État existe et est ce qu’il est parce que des hommes et des femmes croient qu’il existe et qu’il porte des valeurs qu’ils entendent incarner au quotidien. Cette réflexion, mi-sociologique mi-réaliste se retrouve dans le secteur privé. Ray Dalio définit par exemple l’organisation comme le mélange entre des individus et une culture. ↩
4. Quand bien même, on ne peut dénier le caractère égalitaire du concours. La lecture purement sociologique masque (ou oublie) le caractère éprouvant de cette sélection. Ne rentre pas à l’ENA (ou dans toute autre école de la fonction publique) qui veut. ↩
5. L’auteur ou les auteurs sont manifestement sortis de l’ENA. Les allusions au tour extérieur ne portent d’ailleurs que sur ceux permettant l’accès aux « grands corps ». Cette représentation de la fonction publique témoigne des clivages aux sein de la haute fonction publique, mais aussi, à un entre-soi que l’auteur (ou les auteurs) prétendent dénoncer. ↩
6. S’il y a un échec de l’ENA, il est peut-être ici, dans le maintien d’une hiérarchie entre les « grands corps » et les autres corps de la fonction publique, ainsi que dans la voie de sélection par le concours externe. Paradoxalement, les fonctions les plus prestigieuses peuvent être conçues comme une sinécure par des individus détenteurs, quasiment dès l’entrée dans leur fonction publique, d’un brevet de supériorité par leur appartenance à ces corps où, de notoriété publique s’agissant de la Cour des comptes et du Conseil d’État, le rythme de travail peut y être modéré. ↩
7. Il y a une véritable frustration parmi l’encadrement supérieur de l’État, pour ces éternels chefs de bureau, qui deviennent au mieux sous-directeur. Cela peut sembler étranger pour l’agent public ordinaire, mais le fonctionnement de l’administration centrale où les carrières peuvent être fulgurantes, frustrent ceux qui, ne passant pas par les cabinets ministériels, se considèrent relégués. ↩
8. La vision romancée des premiers temps de la Ve République me semble exagérée. La tension entre le premier Premier ministre, Michel Debré, et le général de Gaulle, témoigne de cette ambiguïté du régime présidentiel et parlementaire à la française. Enfin, les premières années de la Ve République étaient celles de la guerre d’Algérie et de la gestion d’une crise sans fin. Le président de la République est alors accaparé par les dossiers internationaux. ↩
9. Voir aussi ici l’ouvrage récent de Michaël Moreau, Sa majesté nommé : enquête sur un pouvoir présidentiel exorbitant. ↩
10. « Jamais aucun régime précédent n’avait osé aller aussi loin dans l’impudence ; l’avant-dernier avait amorcé ce virage, mais à dose homéopathique. Même dans l’Empire romain à l’agonie, le clientélisme n’avait pris une telle dimension. » ↩
11. Il faut lire ici l’excellent article d’Elsa Favier dans la Revue française d’administration publique, Pourquoi une présence au bureau de quinze heures par jour ? ↩
12. L’auteur note très justement qu’il en est de même à l’Assemblée et au Sénat, avec des séances nocturnes très régulières. Et il n’est pas rare de voir alors plus de fonctionnaires que de parlementaires. ↩
13. Ce qui est combattu, très maladroitement, au nom de l’égalité femmes-hommes. ↩
14. Il convient ici de relever le plafonnement du nombre de conseillers ministériels voulu par le nouveau président Emmanuel Macron et son premier Ministre, Edouard Philippe, à leurs prises de fonction. Il parait peu probable que six ou huit conseillers techniques puissent désormais se substituer à des administrations centrales de plusieurs milliers d’agents. ↩
15. Le principe d’obéissance hiérarchique peut aboutir à une forme de déresponsabilisation, mais qui est logique dans un système démocratique. ↩
16. L’auteur cite l’exemple de la gestion des lycées, qui ne nécessitait autrefois que la rédaction de quelques notes et de décisions budgétaires. Aujourd’hui, des centaines de délibérations sont organisées sur des sujets divers, en s’appuyant sur des rapports, des comités régionaux… ↩
17. Je ne sais pas si cette phrase est très vraie sur la période récente, marquée par des déséquilibres budgétaires largement liés à des choix de l’exécutif. On peut ici utilement se référer aux différents rapports de la Cour des comptes concernant la situation budgétaire de la France. ↩
18. Il n’est pas encore question de French Tech ou de Choose France, l’ouvrage date de 2012. ↩
19. Ils qualifient les bibliothèques universitaires de « honte de la France ». ↩
20. Le corps existe désormais, mais il comporte trois grades. ↩
15/02/2026
Quarante Ans, Place de Fontenoy : Une Histoire Intérieure du Ministère du Travail par Pierre Fournier
Temps de lecture : 13 minutes.

Dans son ouvrage, Quarante ans, place de Fontenoy, Pierre Fournier livre son témoignage sur le fonctionnement du ministère du Travail français.

Entré dans l’administration sous Vichy, d’abord auxiliaire, puis rédacteur et enfin énarque, Pierre Fournier raconte ses quarante années de politiques sociales, jusqu’à devenir directeur général au sein du ministère.

Son parcours permet de reconstituer l’histoire du ministère du Travail depuis sa naissance en 1899. La domination des juristes (rédacteurs) et de mesurer l’importance des femmes dans cette administration. La rupture provoquée par la création de l’ENA, jusqu’au déclin intellectuel et politique qu’il diagnostique dans les années 1970.
La Genèse du Ministère du Travail : un Monde de Rédacteurs et de Docteurs en Droit

Le Rôle Majeur d’Arthur Fontaine

Une première organisation administrative consacrée au droit du travail est créée en août 1899. Elle évolue alors pour devenir, en 1891, un Office du travail¹, puis en 1895, une direction du travail et de l’industrie.

Alexandre Millerand, alors ministre du Commerce, transforme cet office en direction du travail à part entière en 1906. Parallèlement, et comme on l’a vu dans un précédent billet des Légistes, le ministère du Travail se constitue. Pour autant, la direction, autrement installée au 80, rue de Varenne, dans les locaux du ministère du Commerce, ne rejoindra la place Fontenoy² qu’en 1940.

Millerand, en 1910.

Arthur Fontaine joue ici un rôle fondateur. Nommé sous-directeur de l’Office du travail en 1894, il est nommé directeur en 1899³, fonction qu’il occupera jusqu’en 1919. Il quitte alors l’administration française pour rejoindre l’Organisation internationale du travail (OIT)⁴ dont il deviendra le premier président.

Photographie prise en 1930.

Il sera remplacé à la tête de la direction par Charles Piquenard, de 1920 à 1936⁵. Puis, par Marcel Bernard, jusqu’en 1939. Enfin, sous Vichy, par Alexandre Parodi.

Alexandre Parodi. Source : Muséedelarésistanceenligne.org

Le Développement de l’État Providence

Le ministère du Travail et de la Protection sociale nouvellement constitué doit rapidement faire face à un bouleversement de ses missions.

Les assurances sociales⁶, en particulier, conduisent à l’installation de services importants place Fontenoy, notamment la caisse générale de garantie et le service régional des assurances sociales de Paris. Bien que construits récemment, l’immeuble place Fontenoy ne parvient donc pas à intégrer l’ensemble des agents publics du ministère. La direction du travail restant alors à l’hôtel du Châtelet, auprès du ministre⁷, jusqu’en 1940.

Un Modèle de Fonction Publique Assis sur l’Expertise Juridique

Le statut des fonctionnaires de cette époque, que Pierre Fournier qualifie d’« enfants du sérail », reposait sur un modèle radicalement différent de celui que nous connaissons aujourd’hui.

Le recrutement des rédacteurs⁸, en vigueur jusqu’en 1946, privilégiait une formation juridique poussée et une hyperspécialisation :

« Une fois recruté, le cursus habituel consistait à attendre sept à huit ans un poste de sous-chef de bureau, puis à peu près autant pour passer chef de bureau, en profitant de cette période pour préparer une thèse de doctorat en droit sur le thème principal traité par le service. Les plus favorisés terminaient leur carrière comme sous-directeur ou directeur adjoint. »⁹

À un certain niveau, « ne pas être docteur en droit paraissait presque incongru ». L’administration du travail est ainsi dominée par une élite de juristes hautement spécialisés, souvent enfermés dans un champ technique étroit, mais très compétent.

Une Administration Très Féminisée

Le ministère du Travail est aussi l’un des rares espaces où les femmes peuvent faire carrière. Dans les années 1920 et 1930, les femmes n’ont guère accès qu’aux ministères du Travail et de la Santé¹⁰.

L’auteur cite ainsi Fernande Richard, entrée comme rédactrice en 1921 et devenue directrice du personnel en 1946¹¹ ; mais également, Renée Petit, cheffe de bureau lorsque l’auteur était rédacteur, et devenue ensuite sous-directrice.

L’État social se construit alors en grande partie par une bureaucratie féminine.

La Parenthèse de Vichy

Pierre Fournier est entré au ministère du Travail en 1943, à vingt ans, comme secrétaire d’administration auxiliaire dans un bureau entièrement féminin de la direction de l’organisation sociale. Son entrée dans l’État est facilitée par le fait que sa mère était l’infirmière du ministère¹².

L’administration qu’il découvre est loin des images simplistes du régime de Vichy. Il écrit :

« Le manichéisme habituel des commentaires et des récits sur cette période du “régime de Vichy” ne peut rendre compte de l’ambiguïté et de la variété des attitudes des collègues. »

Il décrit un monde composite : jeunes femmes cherchant simplement à vivre, fonctionnaires passionnés par les réformes sociales, résistants dissimulés, « planqués », et techniciens du droit du travail.

La vie quotidienne n’est pas celle d’un film de propagande ou de résistance héroïque permanente, mais celle d’un quotidien compliqué et de débrouille. Les bombardements, l’utilisation du vélo ou de la marche sur de longues distances et la continuité du travail. La simplicité du quotidien, difficile pour tous, mais le besoin de travailler.

« On n’a pas pleuré sans interruption pendant quatre ans sur le désastre national ou les horreurs du monde ; on n’entendait pas toutes les cinq minutes le pas cadencé des troupes allemandes et personne n’avait jamais entendu le “Chant des partisans”. »

Léo Hamon, l’un des commandos ayant incendié le fichier du STO. Source : https://www.parismuseescollections.paris.fr/fr/musee-carnavalet/oeuvres/liberation-de-paris-apres-le-20-aout-portrait-de-leo-hamon-ne-lew

Il tire de cette période une conviction centrale :

« La seule existence de fonctionnaires qui se formaient et engrangeaient des idées et des informations constituait l’un des facteurs de l’inéluctable permanence de l’État. »

Il restera pour autant des actes d’héroïsme comme l’incendie des bureaux du commissariat général à la main-d’œuvre, dans l’aile Lowendal, par la Résistance¹³. La résistance s’incarne aussi par Alexandre Parodi, directeur du travail et figure active de la Résistance.

Une Matrice Idéologique Négative

L’Occupation forge chez Pierre Fournier une aversion durable pour la politique partisane et la syndicalisation :

« Cette ambiance de secret et de méfiance dans laquelle nous vivions, le sentiment d’avoir été dupé et berné par des propagandes, m’ont inspiré une durable et irrépressible aversion pour les attitudes partisanes, un refus des truquages de l’information, une réserve complète à l’égard de tout engagement politique ou syndical. »

La IVe République et l’Avènement de l’ENA

La Transformation de l’Administration par l’École Nationale d’Administration

La création de l’ENA en 1945 marque un tournant majeur : la fin de l’ère des docteurs en droit et leur remplacement progressif par des « énarques ».

Dans un premier temps, le mouvement est laborieux, les nombreux rédacteurs étant le plus souvent requalifiés dans le nouveau corps des administrateurs civils, ils accaparent les postes et une certaine inertie s’installe. Ne sachant que faire des nouveaux énarques, les directeurs du personnel créent des postes en surnombre :

« Un problème numérique embarrassait, à l’évidence, les directeurs : tous les postes à responsabilités, sous-directeurs, chefs de bureaux, et même sous-chefs de bureaux étaient pourvus par des cadres issus des anciens concours, d’une parfaite compétence et qu’il n’était pas question d’évincer. (…) Alors, on créait des sections d’études, de coordination, des échelons de secrétariat ou hors hiérarchie, pour leur réserver des missions intéressantes sous la surveillance, bien entendu, des cadres les plus ouverts. »

Surtout, la création de l’ENA introduit un modèle radicalement différent, qui demeure aujourd’hui. Là où les anciens rédacteurs étaient juristes, spécialisés et lents dans leur progression, les énarques sont :
- promis aux plus hauts postes,
- polyvalents et peu spécialisés,
- non-juristes.
En parallèle, les directions se réorganisent. Pierre Laroque est nommé directeur général des assurances sociales en 1945, puis directeur général de la sécurité sociale à la création de cette nouvelle direction en novembre 1956. Jacques Maillet, puis Édouard Lambert, dirigent le Travail, qui est bientôt scindé en deux avec la création d’une direction de la Main d’œuvre dirigée par Alfred Rosier¹⁴.

La société toute entière est sous la main de l’État, qui par « les arrêtés Parodi » contrôle les salaires, les prix, l’échange, l’emploi¹⁵. En parallèle, la nouvelle sécurité sociale relance la politique familiale française, autour notamment du logement et de l’organisation des séjours de vacances.

Un Élève Dans l’École

Fournier est élève de l’ENA de 1953 à 1955. N’ayant pas connu d’écoles de formation et étant diplômé de géographie, il considère les enseignements fournis par l’école comme déterminants. En particulier s’agissant des finances publiques, de l’économie, du droit constitutionnel, des relations internationales…

Il relève toutefois quelques incongruités comme la colonisation, décrite comme une évidence dans certains enseignements.

Plus largement, il identifie trois typologies d’élèves
- Les élèves issus de Sciences Po, brillants, prétentieux, nourris d’idées abstraites ;
- Les fonctionnaires issus des ministères économiques et financiers, solidaires, techniquement solides, mais assez fermés ;
- Les littéraires et originaux, plus distants du climat de compétition, auxquels il se rattachait par sa formation et son parcours.
Son conservatisme rejaillit ici, avec une légitimation circulaire de l’institution (et de son propre parcours) : parce qu’il faut des élites, l’ENA (et les « grandes écoles ») sont nécessaires.

Un Parcours Exceptionnel au Sein du Ministère du Travail

La Gestion de la Mémoire du Ministère

À l’issue de sa formation à l’ENA, l’auteur retrouve l’administration du travail.

L’auteur travaille notamment à la bibliothèque du ministère, riche de 50 000 ouvrages, et véritable mémoire de l’institution. À cette occasion, il établira un recueil de l’ensemble des ouvrages de la bibliothèque, qui constituera une référence jusque dans les 1990.

L’ancienne bibliothèque du ministère autrefois au sixième étage est désormais dans l’ancienne salle des guichets. Source : travail-emploi.gouv.fr

Par contraste, la gestion de cette mémoire qu’il incarne par ses fonctions, mais également par son parcours et son ancienneté, contraste avec les évolutions de l’administration. Le voilà rapidement entouré d’énarques dont la durée sur les postes dépassent rarement trois années¹⁶.

Il se retrouve également confronté à une forme de malaise vis-à-vis d’une certaine forme de cloisonnement de l’administration¹⁷ :

« Je me demandais si l’on avait, dans cette administration, des idées sur les théories économiques, la sociologie, les concepts de politique économique et sociale, dans le cadre desquels on agissait. Ce n’était pas certain. »¹⁸

« Seules quelques rares personnes dominaient intellectuellement les domaines du travail et de l’emploi : Olga Raffalovich, qui apportait une ouverture sur les sciences sociales ; Jacques Chanelle (…) ; Yves Delamotte. (…) J’ajouterai trois noms concernant la direction voisine de la Sécurité sociale, Pierre Laroque, Jacques Doublet et Francis Netter. Leur stature et leur rayonnement s’étendaient sur l’ensemble du ministère. »

La Formation Professionnelle et l’Emploi

D’abord, chef du bureau des investissements de la formation professionnelle en 1963, il fait office de sous-directeur à la création de la sous-direction de la formation professionnelle en décembre 1965, avant d’être formellement nommé en mars 1967. Il exercera cette fonction jusqu’en 1972.

Paradoxalement, alors même que la formation professionnelle connaît un véritable âge d’or avec une première loi dédiée (la loi dite Debré, de 1968), bientôt suivie par un Accord national interprofessionnel¹⁹ et de grandes lois-cadres de 1971 (les lois dites Delors), les commentaires de l’auteur sont assez rares.

Source : gouvernement.fr

Celui-ci se contente de relever :
- La complexité de la prise en charge des stages de formation professionnelle pour les salariés dans le dispositif prévu par la loi de 1968²⁰ et
- Le caractère autoritaire de Jean-Marcel Jeanneney, nommé à la tête d’un grand ministère des Affaires sociales.
En 1972, il est sous-directeur en charge de l’emploi, sur des fonctions qui, manifestement, l’enchante moins. Il note ici l’arrivée d’un jeune énarque, fraîchement nommé chef du bureau en charge du fonds national pour l’emploi, Marcel Pochard²¹.

Il porte ici encore un jugement sévère sur l’action de l’administration :

« Notre administration n’avait, et n’a pas plus aujourd’hui, aucune influence sur la situation de l’emploi. »

L’Accès aux Fonctions de Direction d’Administration Centrale

Nommé directeur de la population et des migrations²² à compter du 1er juillet 1974, Fournier décrit un État contraint au bricolage, tâtonnant entre la prudence et l’innovation par à-coups, en décalage avec le cadre formel appliqué à l’administration :

« Bien souvent, l’administration ne peut agir… qu’au prix de tours de passe-passe et de trucages totalement inacceptables pour les corps de contrôle. »

Plus largement, il point plusieurs dysfonctionnements structurels de l’administration :
- L’inefficacité induite par le respect strict des règles : « Une administration qui respecterait les règles serait paralysée » ;
- La perte de mémoire : la mobilité permanente et excessive implique une absence de continuité intellectuelle et juridique sur les missions de l’administration²³ ;
- Le décalage historique : le ministère du Travail, en particulier, était assis sur des logiques institutionnelles et juridiques que l’auteur juge dépassées (l’industrialisation, le contrôle de l’État²⁴, l’immigration, etc.).
Comme il l’énonçait plus tôt, l’auteur éprouve une forme de malaise devant les réticences de son administration à se saisir des sujets :

« Mon impression est que le ministère du Travail avait renoncé à intervenir dans la définition de concepts et de politiques pour en laisser le monopole au ministre des Finances, au Plan, à l’INSEE. Méprisant ostensiblement tout ce qui pouvait avoir un aspect théorique, on se complaisait dans un pragmatisme de la gestion quotidienne des législations. »

Enfin, il s’essaie à une classification des directeurs généraux d’administration centrale :
- Les stricts gestionnaires, compétents en matière juridique ou comptable, pour remettre de l’ordre dans un service ;
- Les politiques, choisis par les ministres pour disposer d’un relai de confiance au sein de l’administration²⁵ ;
- Les fonctionnaires pragmatiques, à l’esprit ouvert et flegmatique, pour conduire des situations potentiellement difficiles. L’auteur se rangeait dans cette catégorie.
Une Dernière Expérience à l’Inspection Générale des Affaires Sociales

L’auteur réserves ses mots les plus durs (encore) pour l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) qu’il rejoint le 12 janvier 1979.

« Sans vouloir contester l’utilité de ce type de corps — dans certaines circonstances, et pour assurer une inspection régulière de services extérieurs — j’ai toujours été choqué par l’importance démesurée qu’ils ont pris dans l’administration française. (…) J’ai vécu dans des services qui attendaient vainement des renforts alors que les inspections ou les juridictions suprêmes recevaient des promotions excessivement nombreuses et jeunes, séduits par l’indépendance et l’absence de hiérarchie. »

Il qualifie plus loin le rapport annuel de l’IGAS comme : « à peu près inutile et généralement sans aucun effet pratique ».

En définitive, à l’exception de quelques échanges et études, il confesse avoir passé l’essentiel de son temps d’inspecteur général dans son jardin de Taverny ou comme jury de concours²⁶.

Taverny et sa gare, que l’auteur a emprunté toute sa vie. Source : Cartorum.fr
1. Création par arrêté du 26 août 1891. ↩
2. Aujourd’hui, l’avenue Duquesne. L’entrée du ministère du travail et de la protection sociale ayant été inversée. ↩
3. Le 5 août 1899, sur décision du ministre Alexandre Millerand. ↩
4. Organisation dont il est à l’origine, à travers la rédaction de la partie dédiée du traité de Versailles. ↩
5. Il était entré au ministère du Commerce comme rédacteur, en 1899. La durée de son mandat, comme de celui de son prédécesseur, tranche avec celle des ministères du travail. À l’exception de René Viviani, premier ministre du Travail de 1906 à 1910, aucun ne demeurera ministre du travail plus de deux ans. L’essentiel l’étant que quelques mois. ↩
6. Loi sur les assurances sociales du 5 avril 1929, instituant un régime de couverte social des risques maladie, invalidité, vieillesse et décès des travailleurs modestes. ↩
7. Il convient également de préciser qu’un appartement était prévu au dernier étage de l’immeuble Fontenoy, mais qui ne sera pas occupé par le ministère du travail, ce dernier préférant rester à l’hôtel du Chatelet. Il le sera finalement par le ministre de la Santé, puis, à l’occasion des travaux du Chatelet, par quelques ministres du Travail. ↩
8. Les rédacteurs seraient aujourd’hui des agents de catégorie A, mais fusionnant les corps d’attaché d’administration de l’Etat et d’administrateur de l’Etat. ↩
9. À l’exception de la thèse en droit et de l’accès à la fonction de sous-directeur, qui est fermée aux attachés d’administration, il s’agit grosso-modo de la carrière offerte aujourd’hui auxdits attachés d’administration. Le parcours classique en administration centrale étant l’exercice d’une fonction de chargé de mission, puis d’adjoint à chef de bureau et enfin de chef de bureau. Quelqu’uns parviennent également adjoint au sous-directeur. ↩
10. L’inspection du travail sera l’un des premiers corps féminisés de la fonction publique, avec l’enseignement et les postes et télécommunications. ↩
11. Elle le restera pendant seize ans. Les directeurs pouvaient alors demeurer longtemps en fonction, comme on l’a vu également avec Arthur Fontaine. ↩
12. L’auteur évoque régulièrement l’importance des femmes. Son parcours personnel et familial explique aussi probablement cette attention. En effet, ses parents ont divorcé en 1929, ce qui a probablement contraint sa mère a trouvé un travail. ↩
13. L’auteur note à cet égard que la place commémorative est étrangement située sur le bâtiment du ministère de la marine marchande. Par ailleurs, il sera lui-même concerné, étant appelé à être intégré dans l’une des vagues de recrutement au titre du STO, le directeur adjoint, pourtant Vischyste, ira personnellement détruire sa carte. ↩
14. Il n’est pas alors question de chômage, mais plutôt d’affectation et répartition des besoins dans une logique extrêmement descendante et planifiée. ↩
15. L’auteur précise que ce goût pour le dirigisme demeure. Il évoque ainsi le débat sur la construction du salaire minimum, où il a été arbitré dans le panier minimal de l’ouvrier la nécessité d’inclure les frais d’un costume, pour le mariage, les baptêmes et les décès. Pas plus. ↩
16. Ce qui constitue désormais le fonctionnement normal du système (en particulier pour les chargés de mission et les chefs de bureau) était une véritable révolution pour l’époque. S’agissant des directeurs généraux et des sous-directeurs, le constat est plus hétérogène. Il convient de relever, mais c’est un fait relativement unique sur la période récente, les treize années en qualité de directeur général du Travail de Jean-Denis Combrexelle. Enfin, la pratique de maintien des sous-directeurs sur une durée de six années (deux fois trois ans) est devenue commune et permet d’assurer une forme de continuité. ↩
17. Il convient de relever qu’à cet égard, l’auteur s’est distingué par plusieurs publications dans la revue Droit social, en considérant qu’il lui revenait de participer à la vie des idées. ↩
18. Il y a probablement une forme de réserve induite par la soumission au pouvoir politique de l’administration. Il serait par exemple malvenu pour un fonctionnaire, qui plus est en responsabilité, de défendre des idées en contradiction avec le programme gouvernemental. ↩
19. Dispositif nouveau, faisant suite aux événements de Mai 1968, et destiné à rassembler les partenaires sociaux sur un sujet jugé consensuel et majeur. L’accord en question est daté du 9 juillet 1970 et occupe une place historique dans la construction de la formation professionnelle contemporaine. ↩
20. Le secrétaire d’Etat à la formation professionnelle en mai 1968 est Jacques Chirac. Le directeur général du travail et de l’emploi est Jacques Legrand. ↩
21. Ce bureau comportera un autre directeur d’administration centrale, Pierre Ramain, actuel directeur général du travail. ↩
22. Ancienne direction de la main d’œuvre précitée. Ces fonctions sont aujourd’hui essentiellement assurées par le ministère de l’Intérieur. ↩
23. C’est un fait connu des connaisseurs de l’administration centrale, mais très peu étudié, et peu identifié en dehors des ce périmètre. ↩
24. À cet égard, l’auteur évoque une réunion relative à la fixation des grilles de salaire dans une branche professionnelle locale. Les acteurs sollicitant des ajustements au tableau publié par arrêté ministériel, et qui ne concernait que quelques dizaines de salariés. Le contrôle de l’État sur les prix, les salaires, le volume d’échanges était alors total. Et il est resté, selon l’auteur, une certaine hubris du contrôle au sein de l’administration. ↩
25. L’auteur évoque notamment la réflexion d’un directeur général à la lecture de l’une de ses notes : « En quoi cela est il utile à mon ministre ? » ↩
26. « Les inspecteurs généraux étant, à juste titre, réputés n’avoir pas grand chose à faire, il m’est arrivé plusieurs fois d’être désigné comme membre de jurys de concours. » L’inspection du travail, attaché principal d’administration, l’ENA. ↩
07/02/2026